Yleisperustelut

Turvallisuusverkkohanke

Valtioneuvosto on asettanut vuoden 2007 lopulla julkisen hallinnon verkkoturvallisuutta edistävän suunnitteluhankkeen. Hankkeen tehtävänä on ollut suunnitella turvallinen tietoliikenneverkko ja verkkopalvelut hallinnolle ja erityisesti turvallisuusviranomaisille. Vuonna 2009 asetetun jatkohankkeen tavoitteena on sulauttaa sisäasiainhallinnon tietoliikennepalvelut puolustusvoimien viestintäverkkoon ja luoda näin turvallisuusverkon verkko- ja tietoliikennepalvelujen perusta. Lähtökohtana on ollut, että nämä yhteen liitettävät verkot muodostavat turvallisuusverkon perusverkon. Verkkoa on rakennettu ja siihen on investoitu hallinnon turvallisuusverkkohankkeessa (TUVE-hanke) vuosina 2009—2013 noin 200 miljoonaa euroa.

Valmisteilla olevan turvallisuusverkon tavoitteena on tarjota keskeisille turvallisuudesta vastaaville viranomaisille ja valtionjohdolle, ministeriöt mukaan lukien, korkean varautumis- ja turvallisuustason tietoliikenneratkaisu. Perusajatuksena on taata, että turvallisuusviranomaisten tietoliikenne on suojattua ja käytettävyys varmistettua, kyseisten viranomaisten kriittinen tietoaineisto varastoitua ja hallinnoitua Suomessa sekä että liiallista riippuvuutta kaupallisista toimijoista vältetään. TUVE-hankkeessa on tavoitteena myös parantaa valtionjohdon päätöksentekoedellytyksiä, tilannekuvan muodostamista ja viranomaisten välistä tietojen vaihtoa sekä tiedon eheyden ja kiistämättömyyden edellytyksiä kaikissa turvallisuustilanteissa. Valiokunta pitää mainittuja hankkeen keskeisiä lähtökohtia yhteiskuntamme kannalta erittäin tärkeinä.

Valiokunta tähdentää, että turvallisuusverkon, joka on tarkoitettu käytettäväksi kaikissa olosuhteissa, tulee toimia luotettavasti päivittäisen käytön lisäksi myös normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Verkon tulee säilyä toimintakykyisenä muun muassa luonnonilmiöiden, sähkökatkosten ja tietoverkkohyökkäysten sattuessa.

Valiokunta toteaa, että turvallisuusverkkohankkeen peruslähtökohtiin kuuluu myös se seikka, että yhtenäisellä TUVE-ratkaisulla poistetaan yksittäisten viranomaisten tarve itse rakentaa ja ylläpitää turvallisuuden ja varautumisen vaatimukset täyttäviä omia tietoliikenneyhteyksiä, laitetiloja ja muita tieto- ja viestintäteknisiä ratkaisuja.

Tarve julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoimintaa sääntelevälle lainsäädännölle

Valiokunta toteaa, ettei nykyisessä lainsäädännössä säädetä julkisen hallinnon turvallisuusverkosta eikä turvallisuusverkkotoiminnasta. Voimassa olevaan sääntelyyn sisältyy kuitenkin useita säännöksiä, jotka on otettava huomioon säädettävässä uudessa laissa julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta (TUVE-laki). Valiokunnan käsityksen mukaan lainsäädännöllistä perustaa edellyttävät muun muassa puolustusvoimien runkoverkon luovuttamiseen eri turvallisuusviranomaisten hyödynnettäväksi liittyvät seikat sekä turvallisuusverkon palvelujen tuottajien tehtävien ja tuotantovastuun määrittelyyn liittyvät asiat.

Valiokunta toteaa edelleen, että ehdotettua uutta lakia julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta tarvitaan turvallisuusverkon, sen palvelujen ja palvelujen käytön sekä muun turvallisuusverkkotoiminnan käytön perusteiden määrittelemiseksi. Turvallisuusverkko on ehdotuksen mukaan valtion omistuksessa ja hallinnassa oleva viestintämarkkinalaissa (393/2003) tarkoitettu viranomaisverkko. Viranomaisverkolla tarkoitetaan — 2. lakiehdotuksessa tarkennetussa muodossa — viestintämarkkinalaissa valtion johtamiseen ja turvallisuuteen, maanpuolustukseen, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen, rajaturvallisuuteen, pelastustoimintaan, meripelastustoimintaan, hätäkeskustoimintaan, maahanmuuttoon, ensihoitopalveluun tai väestönsuojeluun liittyvien tarpeiden vuoksi rakennettua viestintäverkkoa. Sen liittymiä voidaan tarjota viranomaisten lisäksi myös muulle, edellä mainittujen tehtävien hoitamisen kannalta välttämättömälle käyttäjäryhmälle.

Valiokunta toteaa, että viestintämarkkinalaki on kumottu vuoden 2015 alusta voimaan tulevalla tietoyhteiskuntakaarella (917/2014). Viranomaisverkon määritelmä sisältyy tietoyhteiskuntakaaren 250 §:ään 2. lakiehdotusta vastaavasti. Ainoana muutoksena tietoyhteiskuntakaareen sisältyy maininta rautatieturvallisuudesta lisäyksenä niistä tarpeista, joita varten viranomaisverkko voidaan rakentaa. Valiokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa hallituksen esitykseen sisältyvän 2. lakiehdotuksen hylkäämistä.

Vaikka TUVE-verkon infrastruktuurin ja palvelujen on perustuttava korkean varautumisen ja turvallisuuden vaatimuksiin, turvallisuusverkkoa tullaan käyttämään jokapäiväisissä viranomaistehtävissä. Käsiteltävänä olevan TUVE-lainsäädännön tavoitteena on saada korkean varautumisen ja turvallisuuden vaatimuksia palvelevat tietoverkot ja palvelut yhtenäisen, toimintavarman infrastruktuurin, valtion omistaman palvelutuotannon ja yhtenäisen ohjausmallin piiriin. Tarkoitus on, että ottamalla käyttöön TUVE-lakiehdotuksen (1. lakiehdotus) mukaiset palvelut ja toimintamallit viranomaiset voivat toimia entistä varmemmin myös yhä lisääntyvissä, erityisesti tietoturvaan liittyvissä, normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Korkean varautumisen vaatimuksella, jota ei lakiehdotuksessa ole tarkemmin määritelty, tarkoitetaan sitä, että turvallisuusverkkoon kuuluvat viestintäverkko, laitetilat, laitteet ja muu infrastruktuuri sekä yhteiset palvelut ja palvelutuotanto rakennetaan ja organisoidaan siten, että verkon käyttö pystytään turvaamaan kaikissa olosuhteissa. Yksityiskohtaisissa perusteluissa määritellään korkean varautumisen tason tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tietoturvaa. Niiden tulee täyttää tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen (681/2010) 9 §:ssä tarkoitetut suojaustasojen IV—II (ST IV—ST II) tietoturvavaatimukset ja erityissuojeltavalle tietoaineistolle säädetyt vaatimukset (esimerkiksi laki kansainvälisistä tietoturvavelvoitteista (588/2004)).

Valiokunta tähdentää, ettei asiantuntijakuulemisessa ole kyseenalaistettu uuden lainsäädännön tarpeellisuutta.

Turvallisuusverkkotoiminta

Turvallisuusverkkotoiminta muodostuu hallituksen esityksen perustelujen mukaan kahdesta osa-alueesta: turvallisuusverkosta ja sen ohjauksesta. Turvallisuusverkkoon kuuluu TUVE-lakiehdotuksen 1 §:n mukaan viestintäverkko ja siihen liittyvät laitetilat, laitteet ja muu infrastruktuuri sekä turvallisuusverkon yhteiset palvelut. Turvallisuusverkkotoiminnalla tarkoitetaan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan näiden osa-alueiden hallinnollista, toiminnallista ja teknistä kokonaisuutta, jossa yhdistyvät turvallisuusverkon ja siihen liittyvien palvelujen ja palvelutuottajien toiminta sekä sen ohjaus ja valvonta.

Tarkoitus on, että turvallisuusverkkotoiminnan ohjaukseen osallistuvat yhteiskunnan turvallisuudesta keskeisesti vastaavat ministeriöt, puolustusvoimat, Huoltovarmuuskeskus ja Suomen Kuntaliitto. Toimintakokonaisuuteen kuuluu hallituksen esityksen mukaan myös viranomaisten toimintaa tukevia teknistä ja toiminnallista erityisasiantuntemusta edellyttäviä tehtäviä, joista voi lakiehdotuksen mukaan palveluntuottajana vastata valtion kokonaan omistama Suomen Erillisverkot Oy -niminen osakeyhtiö tai sen kokonaan omistama tytäryhtiö.

Turvallisuusverkon käyttövelvoite

TUVE-lakiehdotuksen 2 §:n mukaan turvallisuusverkon käyttövelvoite koskee sellaista valtion johtamiseen ja turvallisuuteen, maanpuolustukseen, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen, rajaturvallisuuteen, pelastustoimintaan, meripelastustoimintaan, hätäkeskustoimintaan, maahanmuuttoon ja ensihoitopalveluun liittyvää viranomaisten sisäistä, välistä ja ulkoista yhteistoimintaa, jossa noudatetaan korkean varautumisen tai turvallisuuden vaatimuksia.

Ehdotetun TUVE-lain 3 §:stä ilmenevät puolestaan ne viranomaistahot, jotka edellä mainittuun toimintaan liittyvissä tehtävissään ovat velvollisia käyttämään turvallisuusverkkoa.

Valiokunta pitää tarpeellisena, että turvallisuusverkon käyttövelvoite määritellään laissa sekä toiminnallisesti että organisatorisesti. Käyttövelvoitteen toiminnallinen ulottuvuus määrittelee ne valtion ylimmän johdon ja turvallisuuden kannalta keskeiset toiminnot, joihin liittyvässä viestinnässä on käytettävä turvallisuusverkkoa. Käyttövelvoitteen täsmentämiseksi on perusteltua määritellä käyttövelvoitteen kohteet myös organisatorisesti nimeämällä ne viranomaiset, joita TUVEn käyttövelvoite koskee. Valiokunta pitää tärkeänä, että yhteiskunnan turvallisuuden kannalta keskeiset viranomaiset velvoitetaan turvallisuusverkon käyttöön silloin, kun niiden viestinnässä ja yhteistoiminnassa on noudatettava korkean varautumisen ja turvallisuuden vaatimuksia. Hallintovaliokunta tähdentää, että muun muassa Suomen kyberturvallisuusstrategian toimeenpanon kannalta on tärkeää, että turvallisuusverkko ja sen palvelut otetaan käyttöön ehdotetun käyttövelvoitteen piirissä olevien toimijoiden osalta. Valiokunta toteaa, että turvallisuusverkon käyttövelvoitetta koskevat säännökset tarkentavat 1 §:stä ilmenevää lain tarkoitusta ja soveltamisalaa.

TUVE-laissa säädettävien edellytysten täyttyessä turvallisuusverkkoa on mahdollista käyttää käyttövelvoitteen piirissä olevien viranomaisten lisäksi myös kyseisten viranomaisten keskeisten yhteistoimintatahojen.

Asiantuntijakuulemisessa on kannettu huolta siitä, kyetäänkö turvallisuusverkkotoiminnassa turvaamaan tasapuolisesti käyttövelvoitteen piiriin kuuluvien eri toimijoiden tarpeet. Esimerkiksi puolustusvoimien, Hätäkeskuslaitoksen ja ensihoidon vaatimusten toteuttamista ja yhteensovittamista samanaikaisesti, tasapuolisesti ja kustannustehokkaasti on pidetty haasteellisena. Kuulemisessa on noussut myös esiin näkemys, että TUVEssa tulee voida välittää tietoa turvallisesti muun muassa EU:n ja muiden kansainvälisten vaatimusten mukaisesti.

Valiokunnalle esitetyn selvityksen perusteella erikseen määritellään tarkemmin lakia alemmalla normitasolla ne periaatteet, joiden mukaisesti eri tilanteissa palvelujen hallintaa ja priorisointia voidaan tehdä ottaen huomioon verkon käyttäjinä olevien eri toimijoiden tarpeet tasapainoisesti ja kulloisenkin tilanteen edellyttämällä tavalla. Riittävä varautuminen on esitetyn selvityksen mukaan muun muassa kapasiteettia ja sen käytön tärkeysmäärittelyjä hallitsemalla mahdollista tehdä turvallisuusverkon sisällä teknisten ja toiminnallisten ratkaisujen avulla. Turvallisuusverkko on tarkoitettu perusinfrastruktuuriksi, johon sekä kansallisen että EU:n ja muun kansainvälisen korkean turvallisuuden viestintäratkaisut voivat tukeutua.

Tässä yhteydessä on aiheellista nostaa esiin asiakysymyksenä suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä, joka toimii poliisin tietoverkosta erillisessä suojelupoliisin operatiivisessa tietoverkossa. Suojelupoliisin mukaan järjestely on säilytettävä myös jatkossa. Hallintovaliokunta toteaa tältä osin, että ehdotetun TUVE-lain 5 §:n mukaan sellaisten välittömästi 2 §:n 1 momentissa tarkoitetussa toiminnassa käytettävien laitteiden ja tietojärjestelmien, joita koskevat korkean varautumisen tai turvallisuuden vaatimukset, on oltava turvallisuusverkon laitetiloissa, ellei niiden sijoittaminen kokonaan tai osittain muuhun laitetilaan ole teknisistä tai toiminnallisista syistä välttämätöntä. Valiokunnan käsityksen mukaan tämä poikkeusmahdollisuus mahdollistaa riittävällä tavalla erityistarpeiden, kuten esimerkiksi suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän, mukaisten ratkaisujen toteuttamisen erillään turvallisuusverkosta.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että turvallisuusverkon vaikutukset ulottuvat valtion viranomaisten ohella kunnallisiin toimijoihin, koska turvallisuusverkon käyttövelvoite koskee myös ensihoitopalvelua ja pelastustointa. Pelastustoimen järjestämisestä vastaavat kunnat yhteistoiminnassa saman pelastustoimialueen kuntien kanssa. Ensihoitopalvelun järjestämisestä vastaavat puolestaan nykyisin sairaanhoitopiirit, jotka ovat kuntien muodostamia kuntayhtymiä. Viranomaisten yhteisen kenttäjohtamisjärjestelmän on suunniteltu tukeutuvan turvallisuusverkon infrastruktuuriin. Suunnitelman toteuttamisella mahdollistetaan valtiollisten ja kunnallisten toimijoiden välinen yhteinen tilannekuva ja reaaliaikainen tiedonvaihto.

Ehdotetun TUVE-lain 28 §:n mukaan käyttövelvoitetun käyttäjän on otettava turvallisuusverkon palvelut käyttöön viimeistään silloin, kun laissa tarkoitetut palvelut ovat käytettävissä (7, 9 ja 11 §) ja kyseistä palvelua vastaavan itsenäisesti hankitun palvelun palvelusopimus on päättynyt. Tarkoitus on, että käyttäjiä liitetään turvallisuusverkkoon sitä mukaa kuin kullakin käyttäjällä on valmius liittyä verkkoon turvallisesti ja toisaalta kyseiselle käyttäjäryhmälle tarkoitetut palvelut ovat hyväksytyllä tavalla käyttöön otettavissa. Tällä tavoin menettelemällä eri viranomaistahojen liittäminen TUVEn käyttäjiksi, kuntatoimijat mukaan lukien, voidaan tehdä turvallisesti ja toimintavarmuus säilyttäen.

Turvallisuusverkon palvelutuotanto

Turvallisuusverkon palvelutuotanto ehdotetaan TUVE-laissa jaettavaksi kolmeen palvelukokonaisuuteen: 1) turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelut, 2) yhteiset tieto- ja viestintätekniset palvelut ja 3) integraatiopalvelut. Lakiehdotuksen mukaan turvallisuusverkon palvelutuottajilla on yksinoikeus tuottaa laissa säädettäviä palveluja, jolloin palvelut voidaan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 12 §:n nojalla hankkia kilpailuttamatta. Asiantuntijakuulemisessa on palvelutuotannon osalta esitetty huomattavan paljon kritiikkiä lakiehdotusta kohtaan. Sen vuoksi jäljempänä on myös mietinnön yleisperusteluissa tarpeen tarkastella erikseen kutakin palvelutuotannon kokonaisuuden osiota. Yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevät valiokunnan ehdottamat muutokset palvelutuotannon sääntelyyn.

Valiokunta toteaa, että turvallisuusverkkotoiminnan palvelut ja palvelujen tuottamisvastuuseen kuuluvat tehtävät määritellään lakiehdotuksessa varsin väljästi. Lisäksi lakiehdotuksessa on käytetty palvelutuotanto-osiota laajemminkin käsitteitä, joita ei ole yksityiskohtaisesti määritelty, minkä vuoksi käsitteet ovat osaksi tulkinnanvaraisia.

Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan käsitteiden yksiselitteinen määrittely on vaikeaa, koska termit ja toimintatavat eivät ole ICT-toimialalla ja julkishallinnossa tältä osin vakiintuneita. Lainvalmistelussa on ollut tarkoitus, että palvelukokonaisuuksien sisältö tarkentuu ehdotetun lain nojalla annettavassa valtioneuvoston asetuksessa, jossa säädetään tarkemmin palveluista ja palveluntuottajien tehtävistä. Valiokunta arvioi, että asetuksen avulla voidaan ainakin osittain parantaa sääntelyn selkeyttä ja ymmärrettävyyttä, vaikka asianmukaisempaa olisi ollut määritellä käsitteet laissa tai vähintäänkin lakiehdotuksen perusteluissa riittävällä täsmällisyydellä etenkin, kun otetaan huomioon, että kyseessä on asiasisällöltäänkin vaikeasti hahmotettava sääntelykokonaisuus. Valiokunnalla on ollut käytettävissään 26.11.2013 päivätty alustava luonnos valtioneuvoston asetukseksi turvallisuusverkkotoiminnasta.

Verkko- ja infrastruktuuripalvelut

Lakiehdotuksen mukaan turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana toimii Suomen valtion kokonaan omistama turvallisuusverkkotoiminnassa voittoa tavoittelematon Suomen Erillisverkot Oy -niminen osakeyhtiö (ERVE). Yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimialana on julkisen hallinnon viranomaisten käytössä olevien ja yhteiskunnan turvallisuuden varmistamiseen liittyvien tietoliikenneverkkojen sekä muiden turvaverkkojen rakentaminen ja operointi sekä niihin liittyvien palveluiden toimittaminen ja konsultointi. Yhtiö voi myös omistaa ja hallita edellä mainittuja televerkkoja ja kiinteistöjä sekä osakkeita. Suomen Erillisverkot -konserniin kuuluvat Suomen Turvallisuusverkko Oy (STUVE), Virve Oy (Virve-verkko), VIRVE Tuotteet ja Palvelut Oy, Leijonaverkot Oy (tuotantotilat) ja Johtotieto Oy.

Ehdotetun sääntelyn erikoispiirteisiin kuuluu, että verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana voi toimia myös Suomen Erillisverkot Oy:n perustama ja kokonaan omistama tytäryhtiö. Itse asiassa tätä toimintaa varten on perustettu Suomen Turvallisuusverkko Oy. Kyseisellä tytäryhtiöllä ei saa olla muita tehtäviä tai toimintoja, eikä sen tarkoituksena saa olla liiketaloudellisen voiton tuottaminen. Sanottu merkitsee sitä, ettei tällä tytäryhtiöllä ole mahdollisuutta toimia kilpailluilla markkinoilla.

Lakiehdotuksen perusteella Suomen Erillisverkot Oy:n on erotettava käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa tarkoitettu toiminta hallinnollisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti muusta toiminnastaan.

Lakiehdotus sisältää siirtymäsäännöksen, jonka nojalla Suomen Erillisverkot Oy:n tai sen tytäryhtiön ohella verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajina toimivat siirtymäkaudella puolustusvoimat ja Valtiokonttorin IT-palvelukeskus, joka on nyttemmin siirretty tehtävineen Valtion tieto- ja viestintäkeskus Valtoriin.

Verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajan tehtävänä on yksinoikeudella tuottaa, ylläpitää ja kehittää turvallisuusverkon verkkopalvelut. Turvallisuusverkon verkkopalveluja ovat käyttäjille tarjottavat tietoliikenneyhteydet, joiden avulla käyttäjän lähiverkot ja turvallisuusverkon palvelukonesalit liitetään toisiinsa. Palveluntuottaja vastaa myös verkkopalveluihin välittömästi liittyvistä käyttö- ja sovelluspalveluista, mutta ei toimi muutoin käyttöpalvelu- ja sovellusoperaattorina käyttäjien palveluille.

Lisäksi verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajan tehtävänä on yksinoikeudella hallinnoida turvallisuusverkon laitetiloja ja laitteita sekä tuottaa, ylläpitää ja kehittää turvallisuusverkon muita infrastruktuuripalveluja. Näillä muilla palveluilla tarkoitetaan sellaisia käyttäjille tarjottavia laitetiloja ja laitepaikkoja, joihin voidaan sijoittaa korkeaa varautumista tai korkeaa turvallisuutta edellyttävien tietoliikenneyhteyksien tai tietojärjestelmien tarvitsemat laitteet. Esimerkiksi turvallisuusverkon kaapelit, mastot ja linkkiasemat kuuluvat näihin laitteisiin.

Turvallisuusverkkotoiminnan keskeisenä tavoitteena on varmistaa valtion ja yhteiskunnan ydintoimintojen ja niihin liittyvän viestinnän häiriöttömyys ja luottamuksellisuus. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että kysymys on valtion turvallisuuden ja julkisten toimintojen jatkuvuuden kannalta olennaisista tehtävistä, joiden keskeisenä tarkoituksena on tietojen luottamuksellisuuden säilyttäminen. Tätä toimintaa on lausunnon mukaan kokonaisuutena arvioiden pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä. Perustuslakivaliokunta katsoo, että ehdotettua sääntelyä eräiden turvallisuusverkkotoimintaan kuuluvien tehtävien antamisesta muulle kuin viranomaiselle on siten arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta.

Turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana toimivan 1. lakiehdotuksen 6 §:ssä tarkoitetun valtion kokonaan omistaman osakeyhtiön tai tämän kokonaan omistaman tytäryhtiön tehtäviin kuuluu muun muassa turvallisuusverkon verkkopalvelujen tuottaminen ja ylläpito, turvallisuusverkon laitetilojen ja laitteiden hallinnointi sekä turvallisuusverkkoa koskevien turvallisuus-, valmius-, varautumis- ja jatkuvuusvaatimuksen toteutumisesta vastaaminen tehtäväalueellaan niin normaali- kuin poikkeusoloissakin. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan kysymyksen olevan asiallisesti teknisluonteisista, viranomaisten toimintaa tukevista tehtävistä, jotka toteutetaan pitkälti valtion viranomaisten ohjauksessa ja valvonnassa. Vaikka toiminnalla luodaan edellytykset merkittävän julkisen vallan käytölle, ei palveluntuottajalle itselleen perustuslakivaliokunnan mukaan kuulu sellaisia tehtäviä, joita voitaisiin pitää perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna merkittävän julkisen vallan käyttönä.

Edellä lausutun lisäksi perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan perustuslain 124 §:n tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen olevan oikeudellinen edellytys, jonka täyttymistä tulee arvioida tapauskohtaisesti. Tällöin on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luonne. Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulee perustuslain esitöiden mukaan kiinnittää huomiota hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden ohella myös yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin.

Julkisen hallintotehtävän siirtämistä valtion kokonaan omistamalle osakeyhtiölle on hallituksen esityksessä perusteltu sillä, että valtion virastoon verrattuna osakeyhtiöllä on paremmat mahdollisuudet pitkäjänteiseen strategiseen kehittämiseen ja investointien hallintaan, jossa voidaan joustavasti huomioida myös valtionhallinnon ICT-palvelutuotannon kokonaisvaltainen kehittäminen. Järjestelyn tarkoituksenmukaisuutta on lisäksi perusteltu tehtävien tieto- ja viestintäteknistä erityisasiantuntemusta edellyttävällä luonteella, investointien pitkäaikaisuudella ja jatkuvien kehittämisinvestointien tarpeella.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun palveluntuottajajärjestelmän tarkoituksenmukaisuutta perustellaan lähinnä taloudelliseen pitkäjänteisyyteen ja asiantuntemukseen liittyvillä seikoilla. Tarkoituksenmukaisuutta sen sijaan ei ole perusteltu esimerkiksi toimintavarmuuden, luotettavuuden, tietoturvallisuuden tai riskienhallinnan takaamiseen tähtäävillä perusteilla, vaikka sääntelyn nimenomaisena tarkoituksena on luoda edellytykset valtion ja yhteiskunnan turvallisuuden kannalta keskeiselle viranomaistoiminnalle.

Toiminnan pitkäjänteinen strateginen kehittäminen ja erityisasiantuntemuksen takaaminen eivät perustuslakivaliokunnankaan mielestä itsestään selvästi ole osakeyhtiömuotoisessa palvelutuotannossa turvattavissa paremmin kuin viranomaistoiminnassa. Perustuslakivaliokunnan saaman tiedon mukaan esimerkiksi Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin toiminta on organisoitu viranomaisena siten, että investointimenoja voidaan hallita tavanomaista viranomaistoimintaa pitkäjänteisemmin. Lisäksi toiminnan ohjaus ja valvonta olisi todennäköisesti hoidettavissa yksinkertaisemmin ja välittömämmin, jos tehtävistä huolehtisi viranomainen. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että hallituksen esitykseen sisältyvän järjestelyn tarkoituksenmukaisuudesta voidaan esittää perusteltuja epäilyjä. Perustuslain 124 §:n tarkoitusvaatimuksen ei kuitenkaan voida perustuslakivaliokunnan mielestä suoranaisesti katsoa muodostavan ehdotonta estettä ehdotetulle sääntelylle tällaisessa yhteydessä, jossa on kysymys teknisluonteisista, palveluiden tuottamiseen liittyvistä tehtävistä.

Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan tavoin, että julkisia hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle annettaessa on varmistuttava siitä, ettei tehtävän siirtäminen vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Ehdotetun sääntelyn arvioinnissa on perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan otettava huomioon, että osakeyhtiön toiminnalla verkko- ja infrastruktuuripalveluiden tuottajana on etenkin nykyisessä informaatioyhteiskunnassa olennainen merkitys valtion johtamista ja yhteiskunnan turvallisuutta koskevien ydintoimintojen turvaamisen kannalta. Kysymys on osin ainakin välillisesti myös yksityisten ihmisten henkilötietojen ja yksityiselämään liittyvien tietojen säilymisestä luottamuksellisina.

Tällaisen sääntelyn yhteydessä erityisen korkeita vaatimuksia on asetettava toimintojen luotettavuuden ja toimintavarmuuden sekä käsiteltävien tietojen luottamuksellisuuden turvaamiselle. Palvelutuottajiin kohdistuvan viranomaisvalvonnan ja ohjauksen on lisäksi oltava tehokasta ja kattavaa.

Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että osakeyhtiömuotoiseen toimintaan ei lähtökohtaisesti ole mahdollista kohdistaa samantasoista hallinnollista ohjausta ja yhtä tehokasta valvontaa kuin viranomaistoimintaan. Huomionarvoista on myös se, että käytännössä tarkoituksena on osoittaa turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottaminen Suomen Erillisverkot Oy:n tytäryhtiölle, jolloin toiminnan viranomaisvalvonta ja -ohjaus on vieläkin välillisempää. Toisaalta säännösperusteisesti on varmistettu se, että palvelujen tuottaja on voittoa tavoittelematon valtion kokonaan omistama osakeyhtiö tai tämän yhtiön kokonaan omistama tytäryhtiö, jolloin perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan valvonnan ja ohjauksen järjestäminen on jossain määrin helpompaa kuin puhtaasti kaupallisen yrityksen kyseessä ollen.

Hallintovaliokunta katsoo edellä lausuttua täydentäen, että valtion ydintoimintoja välittömästi tukevan ja yhteiskunnallisesti kriittisen infrastruktuurin tuottamiselta ja ylläpitämiseltä on edellytettävä erityistä julkista luotettavuutta ja vastuunalaisuutta. Kysymys on ylimmän valtionjohdon ja turvallisuusviranomaisten toimintakyvyn turvaamisesta. Sääntelyn kohteena ovat valtion, yhteiskunnan ja viranomaistoiminnan sekä samalla yksilön turvallisuuden kannalta aivan keskeiset toiminnot. Valtionhallinnon järjestämisen yleiset periaatteet ja perustuslain 124 § puoltavatkin turvallisuusverkkotoiminnan järjestämistä kokonaisuudessaan viranomaislähtöisesti valtioneuvoston välittömän johdon ja valvonnan alaisena. Hallituksen esityksessä omaksutulle järjestelylle, jonka varaan turvallisuusverkkoa on pitkälti suunniteltu ja rakennettu, ei kuitenkaan ole, kuten perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, tässä yksittäistapauksessa perustuslaista johtuvaa ehdotonta estettä.

Keskeiset turvallisuusviranomaiset, kuten puolustushallinto ja sisäministeriö, on saadun selvityksen perusteella jo käytännössä liitetty turvallisuusverkkoon, ja verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajaksi perustettu Suomen Turvallisuusverkko Oy on jo organisoitunut ja valmistautunut palvelutuotannon käynnistämiseen ja liiketoimintasiirron vastaanottamiseen. Tämän vuoksi lainsäätäjä on joutunut tapahtuneiden tosiasioiden eteen, eikä valiokunnalla ole asiassa tosiasiallisesti käsityksensä mukaan juurikaan mahdollisuutta päätyä tältä osin hallituksen esityksestä poikkeavaan ratkaisuun.

Hallintovaliokunta viittaa verkko- ja infrastruktuuripalvelujen osalta lisäksi erityisesti yksityiskohtaisissa perusteluissa jäljempänä muun muassa valvonnan ja ohjauksen osalta lausuttuun. Valiokunnan ehdottamien muutosten tarkoituksena on muutoinkin pienentää niitä riskejä, joita hallituksen esitykseen sisältyvään toimintamalliin eittämättä liittyy.

Tieto- ja viestintätekniset palvelut

Turvallisuusverkon tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuottajana voi toimia lakiehdotuksen perusteella tähän tehtävään nimetty julkisen hallinnon viranomainen tai tieto- ja viestintäteknisen alan toimija.

Ehdotettu sääntely mahdollistaa tehtävien siirtämisen myös yksityisoikeudelliselle oikeushenkilölle, kuten ICT-alan yritykselle. Tähän nähden lakiehdotuksen 8 §:n sääntely valtion oikeuksien ja velvollisuuksien mahdollisesta siirtämisestä on perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan varsin väljää ja täsmentymätöntä. Sääntelyä ja sen perusteluja on tältä osin täydennettävä olennaisesti, jotta perustuslakivaliokunta voisi edes arvioida sitä perustuslain 124 §:ssä asetettujen vaatimusten kannalta.

Saadun selvityksen perusteella suunnitelmat turvallisuusverkon tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuottajasta ovat kuitenkin valmistelun edetessä täsmentyneet, ja tarkoitus on, että nämä tehtävät osoitetaan viranomaiselle. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että 1. lakiehdotuksen 8 §:n 1 momentissa oleva maininta siitä, että palveluntuottajana voi olla myös tieto- ja viestintäteknisen alan toimija, tulee poistaa, jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuottajan tehtävänä on yksinoikeudella tuottaa, ylläpitää ja kehittää turvallisuusverkon yhteiset tieto- ja viestintätekniset palvelut. Tällaisia ovat turvallisuusverkon turvallisen käytön ja viestinnän edellyttämät palvelut ja verkon laitetiloihin sijoitettuihin tietojärjestelmäpalveluihin liittymistä tukevat palvelut, verkon laitetiloihin sijoitettujen tietojärjestelmien käyttöä tukevat palvelut sekä turvallisuusverkon laitetiloihin sijoitetuista palvelinkonesaleista tarjottavat palvelut.

Asiantuntijakuulemisessa monet lausunnonantajat ovat suhtautuneet varauksellisesti tai kielteisesti suunniteltuun turvallisuusverkkopalvelujen tuottamiseen valtion toimialariippumattomia ICT-palveluja tuottavassa palvelukeskus Valtorissa (1226/2013, HE 150/2013 vp, HaVM 18/2013 vp). Muun muassa on katsottu, että valtion ylimmän johdon ja turvallisuusviranomaisten verkko tulee pitää erillään Valtorin toimialariippumattomista palveluista. Tärkeänä on myös pidetty, että turvallisuusverkkotoimintaa hallinnoidaan ja ohjataan yhtenäisenä kokonaisuutena eikä mitään osia siirretä Valtorin alaisuuteen. Lausunnoissa on lisäksi todettu, että TORI-toiminnassa pyritään kustannustehokkuuteen, kun taas TUVE-toiminnassa korostuu korkea varautuminen, tietoturva ja saatavuustaso. TORI-palvelut on tarkoitettu IV/III-turvallisuustasoille ja puolestaan TUVE-palvelut III/II-tasoille. Näiden kahden toimintatavan toteuttaminen samassa organisaatiossa on kuulemisessa valiokunnalle annetussa lausunnossa pidetty jopa mahdottomana muun muassa turvallisuustasojen rajapinnan epämääräisyyden takia.

Puolustusvaliokunta on korostanut omalta osaltaan lausunnossaan TUVE- ja TORI-lakiesitysten yhteensovittamista myös palveluväylähankkeen kanssa erityisesti palvelutuotannon näkökulmasta.

Lakiehdotuksen perusteella turvallisuusverkon tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuottajan on erotettava laissa tarkoitettu toiminta hallinnollisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti muusta toiminnastaan. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan tämä mahdollistaa lain tavoitteiden saavuttamisen sekä turvaa riittävän turvallisuusverkon palvelutuotannon osaamisen ja korkeaa varautumista edellyttävät resurssit.

Ehdotetun TUVE-lain siirtymäsäännöksen mukaisesti Hallinnon tietotekniikkakeskus HALTIK toimii TUVE-lain mukaisena tieto- ja viestintäteknisten palveluiden tuottajana enintään 31.12.2014 asti. Tämän jälkeen tarkoitus on, että palvelutuotanto siirtyy perustettavalle valtion toimialariippumattomia ICT-palveluja tuottavalle palvelukeskukselle, Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorille (TORI-palvelukeskus). Palvelutuotannon on tarkoitus jatkua mainitun siirtymäajan päättymisen jälkeen samojen periaatteiden mukaisesti ja pääosin samalla henkilöstöllä. Yksityiskohtaisissa perusteluissa valiokunta ehdottaa siirtymävaiheelle varattavaksi aikaa kaksi vuotta lain voimaantulosta.

Valtion toimialariippumattomilla ICT-palveluilla tarkoitetaan palveluita, joiden tuottaminen tai järjestäminen ei vaadi merkittävää toimialakohtaista osaamista ja jotka perustuvat yleisesti käytettyihin laite- ja ohjelmistoratkaisuihin ja teknologioihin. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan TORI-palvelukeskuksen kykyä valvoa, hallita ja ylläpitää aikakriittisiä TUVE-palveluita parannetaan kehittämällä palvelukeskukselle 24/7-toimintakyky. Tähän palvelujen hallinnan toiminnallisuuteen liitetään valtiovarainministeriössä käynnissä olevassa tietoturvauhkien ennaltaehkäisyn ja reagointikyvyn kehittämishankkeessa (SecICT-hanke) tuotettavia palveluita. Näillä uusilla toiminnallisuuksilla ja palveluilla täydennetään TORI-palvelukeskuksen kykyä toimia TUVE-lain vaatimusten edellyttämänä korkean varautumisen ja turvallisuuden palvelutuottajana ja vastata muun muassa viimeaikaisiin tietoturvauhkiin.

Hallintovaliokunta korostaa, että turvallisuusverkon palveluiden erottamisella hallinnollisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti TORI-palvelukeskuksen muusta toiminnasta tulee varmistaa turvallisuusverkkotoiminnan tavoitteiden toteutuminen muun muassa tietoturvamääräysten, tietoturvakulttuurin ja riittävän, myös poikkeusolojen tarpeet huomioivan, korkeaa varautumista edellyttävän resursoinnin osalta. Turvallisuusverkon 8 §:ssä tarkoitettujen tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuotantovastuiden siirtyessä TORI-palvelukeskukseen on tarkoituksenmukaista koota tietoturvahenkilöstö TUVE-lain mukaiseen erotettuun osaan, TUVE-yksikköön, jotta keskus kykenee täyttämään sille asetetut vaatimukset asianmukaisesti. Korkeaa jatkuvuutta tarvitsevien eri käyttäjäryhmien tarpeet on tärkeää turvata palvelukeskukseen perustettavalla 24/7-valvonta- ja tapahtumanhallintakyvyllä. Rakentamalla Valtoriin erillinen korotetun tason yksikkö on mahdollista toteuttaa ratkaisu, joka ottaa huomioon korkean varautumisen ja turvallisuuden vaatimusten lisäksi myös kustannustehokkuuden.

Integraatiopalvelut

Turvallisuusverkon integraatiopalvelujen tuottajana voi ehdotetun TUVE-lain 10 §:n nojalla toimia tähän tehtävään erikseen nimetty julkisen hallinnon viranomainen tai tieto- ja viestintäteknisen alan toimija (integraattori). Valtiovarainministeriön tehtävänä on päättää turvallisuusverkon integraatiopalvelujen tuottajasta. Säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa integraatiopalvelun tuottajaa koskevan päätöksen tekeminen joustavammin kuin edellä tarkoitetun tieto- ja viestintäteknisen palvelun tuottajaa koskeva valinta. Päätöksen yhteydessä voi olla tarpeen päättää myös siitä, että valtion oikeuksia ja velvollisuuksia siirretään päätöksen mukaiselle palveluntuottajalle. Tämä voi tarkoittaa esimerkiksi liikkeen luovutuksesta päättämistä. Valtion oikeuksien ja velvollisuuksien siirtoa koskevan päätöksen voi säännöksen mukaan tehdä vain valtioneuvosto valtiovarainministeriön esittelystä.

Integraattoreina voivat toimia hallituksen esityksen perustelujen mukaan esimerkiksi ministeriöiden ICT-yksiköt, hallinnonalojen käyttämät ICT-alan palvelukeskukset tai tähän tehtävään erikseen hyväksytyt yritykset.

Edellä tieto- ja viestintäteknisten palvelujen kohdalla lausuttuun ja perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten lakiehdotus voidaan käsitellä integraatiopalvelujen tuottajaa koskevan 10 §:n 1 momentin osalta tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos maininta siitä, että palveluntuottajana voi olla myös tieto- ja viestintäteknisen alan toimija, poistetaan lakiehdotuksesta.

Integraatiopalvelujen tuottajan tehtävänä on yksinoikeudella yhdistää turvallisuusverkon palvelut käyttäjien muihin tieto- ja viestintäteknisiin palveluihin ja vastata tämän palvelukokonaisuuden välittämisestä ja tarjoamisesta käyttäjille. Keskeistä integraatiopalvelun tuottajan (integraattorin) tehtävässä on käyttäjän teknisen liittämisen lisäksi käyttäjäsuhteen muodostaminen turvallisuusverkon muiden palvelutuottajien ja käyttäjän välille sekä TUVE-palvelujen yhteensovittaminen käyttäjän toimialasidonnaisiin palveluihin ja toimialariippumattomiin TORI-palveluihin. Tarkoituksena on, että käyttäjäsuhde muodostetaan käyttäjäryhmiä ohjaavien ministeriöiden sekä verkko- ja infrastruktuuripalvelujen ja tieto- ja viestintäteknisten palvelujen palveluntuottajien välisillä puitesopimuksilla. Integraatiopalvelujen tuottajan ja verkon käyttäjän välille solmitaan palvelusopimus.

Aiemmin käsiteltävänä olleen TORI-lakiesityksen perustelujen mukaan myös integraatiopalvelujen tuottaminen on suunniteltu annettavan nyttemmin perustetulle palvelukeskukselle Valtorille (HE 150/2013 vp). Hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa ilmenevin tavoin, että Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori toimii myös integraatiopalvelujen tuottajana. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan integraatiopalvelujen tuottamisessa on tärkeää huomioida myös näiden palvelujen järjestäminen TUVEn käyttäjinä oleville kuntasektorin toimijoille.

Alihankinta

Hallituksen esityksen mukaan verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottaja, tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tuottaja ja integraatiopalvelujen tuottaja voivat käyttää tehtävissään alihankkijaa siinä laajuudessa kuin valtiovarainministeriö asiasta päättää. Palvelutuottaja vastaa tällöinkin alihankkijan työstä kuin omastaan. Alihankkijana voi turvallisuusverkon merikaapeliverkon rakentamisessa ja ylläpidossa toimia kuitenkin puolustusvoimat sekä turvallisuusverkon laitetilojen rakentamisessa, rakennuttamisessa ja ylläpidossa Puolustushallinnon rakennuslaitos.

Palvelutuottajan on pyydettävä valtiovarainministeriön lausunto ennen alihankintaa koskevan hankinnan tekemistä. Esityksen perustelujen mukaan tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että valtiovarainministeriö määrittelee ne tehtävät, jotka on mahdollista tehdä alihankintana. Lisäksi lausuntomenettelyn tarkoituksena on varmistaa, että alihankkija kykenee tosiasiallisesti tehtäväalueellaan täyttämään turvallisuusverkon turvallisuus- ja varautumisvaatimukset.

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan sääntelyn itsessään näyttävän mahdollistavan periaatteessa rajoittamattoman alihankinnan käyttämisen. Mahdolliset rajaukset jäävät kokonaan valtiovarainministeriön harkintavaltaan. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että sääntelyä täsmennetään säännöksillä, joilla rajoitetaan alihankinnan laajuus välttämättömään ja määritellään alihankinnan edellytykset. Lisäksi viranomaisen ohjaus- ja valvontatoimivalta on säädösperusteisesti ulotettava riittävässä laajuudessa myös alihankkijan toimintaan.

Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon huomioon ottamiseksi 1. lakiehdotuksen muuttamista yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla.

Tärkeys- ja ensisijaisuusmäärittely

TUVE-lakiehdotuksen 13 §:n mukaan normaalioloissa ja niihin liittyvissä häiriötilanteissa valtiovarainministeriö päättää turvallisuusverkon palvelutuotannon ja käytön ensisijaisuus-, kiireellisyys- ja muusta tärkeysmäärittelystä. Valmiuslaissa (1552/2001) tarkoitetuissa poikkeusoloissa noudatetaan tärkeysmäärittelyä koskevassa päätöksenteossa valmiuslain säännöksiä, ja puolustustilalaissa (1083/1991) tarkoitetun puolustustilan aikana puolustusvoimat päättää tärkeysmäärittelystä.

Puolustushallinnon puolelta on esitetty lakiehdotukseen tarkennusta, joka mahdollistaisi turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalveluja tuottavan yhtiön liittämisen puolustustilassa osaksi puolustusvoimien sodan ajan organisaatiota ja valmiuden kohottamisjärjestelmää. Lausunnoissa korostetaan lisäksi turvallisuusverkon saattamista normaalioloista nopeasti puolustustilan edellyttämään valmiuteen. Edelleen puolustushallinnon lausunnoissa katsotaan, että verkon tärkeysmäärittelyä ei tulisi saattaa puolustusvoimien ulkopuolisen tahon päätettäväksi.

Puolustusvaliokunnan lausunnossa puolestaan todetaan, että puolustushallinnon vastuiden kannalta on keskeistä varmistaa verkkoresurssien saatavuus erityisesti valmiuslain 3 §:n 1 ja 2 kohdan (aseellinen hyökkäys ja sen uhka) mukaisissa poikkeusoloissa sekä puolustustilan aikana. Puolustusvaliokunta pitää tärkeänä, että puolustusvoimien oikeus päättää käytön ensisijaisuus-, kiireellisyys- ja muusta tärkeysmäärittelystä puolustustilassa säilytetään säädöksessä.

Asiantuntijakuulemisessa on otettu kantaa tärkeysmäärittelyyn myös toisenlaisesta näkökulmasta. Tilanteessa, jossa kaikkien ministeriöiden tietoliikenne olisi samassa verkossa muiden turvallisuustoimijoiden tietoliikenteen kanssa, valtionjohdon tietoliikenne olisi puolustustilassa puolustusvoimien hallinnassa ja puolustusvoimat päättäisi tietoliikenteen tärkeysluokittelusta. Tällöin olisi olemassa riski, että tietoliikenteen tärkeysluokituksia määriteltäisiin eri lähtökohdista kuin valtion johtamisen näkökulmasta olisi tarkoituksenmukaista. Valtioneuvoston runkoverkon liittäminen osaksi turvallisuusverkkoa asettaisi valtionjohdon puolustusvoimiin nähden alisteiseen asemaan ja lisäksi alttiiksi myös samoille hyökkäyksille kuin sotilaallisen kohteen muodostava puolustusvoimien tietoliikenne. Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että valtioneuvoston autonomia puolustustilassa voitaisiin varmistaa liittämällä valtioneuvoston verkko turvallisuusverkon yhteyteen, mutta ei kuitenkaan osaksi turvallisuusverkkoa.

Hallintovaliokunta toteaa, että lakiehdotuksen mukaan valtiovarainministeriön strategisen ohjauksen tukena toimii turvallisuusverkkotoiminnan neuvottelukunta, joka osallistuu muun muassa TUVEn käytön tärkeysmäärittelyä koskevien periaatteiden ja käytäntöjen muodostamiseen. Neuvottelukunnassa ovat edustettuina kaikki keskeiset turvallisuusverkkotoimintaa ohjaavat tahot ja käyttäjäryhmät.

Valiokunta tähdentää, että annettavassa valtioneuvoston asetuksessa ja turvallisuusverkkotoiminnan käytännön ohjauksessa erityisesti turvallisuusverkkotoiminnan neuvottelukunnan kautta on tärkeää määrittää tarkemmalla tasolla ne periaatteet, joiden mukaisesti eri tilanteissa turvallisuusverkon palvelutuotannon ja käytön tärkeysmäärittely voidaan tehdä verkon käyttäjinä olevien toimijoiden tarpeet tasapainoisesti huomioiden ja kulloisenkin tilanteen edellyttämällä tavalla. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan riittävä varautuminen muun muassa verkon kapasiteettia ja sen käytön tärkeysmäärittelyä hallitsemalla on mahdollista tehdä turvallisuusverkon sisällä teknisin ja toiminnallisin ratkaisuin.

Poikkeuksellisissa yhteiskunnallisissa oloissa tapahtuvassa priorisoinnissa ja tärkeysmäärittelyn tekemisessä on voitava tukeutua näissä oloissa muutoinkin sovellettaviin puolustustilalain ja valmiuslain säännöksiin. Valiokunta korostaa, että puolustusvoimien keskeisiin tehtäviin kuuluu valtionjohdon toimintavapauden turvaaminen, minkä vuoksi valiokunta ei näe ristiriitaa maanpuolustuksen ja valtionjohdon toimintaedellytysten yhtäaikaisessa turvaamisessa puolustustilan aikana.

Ohjaus ja valvonta

Lakiehdotuksen 3 luvussa säädetään turvallisuusverkon ohjauksesta ja valvonnasta. Luvussa ohjaus- ja valvontatehtävät on jaettu siten, että valtioneuvoston kanslia vastaa turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalveluja tuottavan yhtiön omistajaohjauksesta ja valtiovarainministeriö turvallisuusverkkotoiminnan yleishallinnollisesta, strategisesta ja taloudellisesta sekä tieto- ja viestintäteknisen varautumisen, valmiuden ja turvallisuuden ohjauksesta. Lisäksi valtiovarainministeriön tukena strategisessa ohjauksessa toimii valtioneuvoston asettama turvallisuusverkkotoiminnan neuvottelukunta.

Hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on valiokunnan huomiota kiinnitetty muun muassa ehdotetun ohjausmallin epätarkoituksenmukaisuuteen ja epäselvyyteen. Tässä yhteydessä on noussut esiin erityisesti osakeyhtiölain (624/2006) mukaisen ohjauksen ja turvallisuusverkkotoiminnan muun ohjauksen suhde siitä näkökulmasta, että osakeyhtiömuodossa toimivaa turvallisuusverkon palveluntuottajaa ei voida riittävän vahvasti ohjata ottaen huomioon toiminnan erityinen merkittävyys yhteiskunnan toimintojen kannalta.

Puolustusvaliokunta toteaa lausunnossaan, että turvallisuusverkkotoiminnan ohjausmallin ja ohjeistuksen on oltava niin selkeitä, ettei eri tilanteissa enää pohdita ohjaus- ja johtosuhteita. Myös hallintovaliokunnalle annetuissa asiantuntijalausunnoissa on tuotu esiin tarve selkeään ohjausmalliin ja riittävän vahvaan eri toimijoihin kohdistuvaan ohjaukseen.

Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan sääntelyyn perustuva ohjaus- ja valvontamalli ulottuu palvelutuotantoon myös operatiivisella tasolla. Tämä näkemys ei kuitenkaan perustuslakivaliokunnan mielestä näyttäisi käyvän sääntelystä riittävästi ilmi. Perustuslakivaliokunta pitääkin tärkeänä, että sääntelyä täsmennetään siten, että vastuu turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana toimivan yhtiön valvonnasta ja ohjauksesta säädetään nimenomaisesti jollekin viranomaiselle. Sääntelystä tulee myös selkeästi käydä ilmi, millaisia valvonnallisia keinoja viranomaisella on käytettävissään. Hallintovaliokunnan on kaiken kaikkiaan syytä varmistua siitä, että sääntelyn sisältämä valvonta- ja ohjausmalli tosiasiallisesti ja selkeästi turvaa toiminnan luonne huomioon ottaen palveluntuottajan riittävän valvonnan ja ohjauksen. Lisäksi on syytä kiinnittää huomiota siihen, että toiminnan tehokas ja johdonmukainen johtaminen varmistetaan kaikissa käytännön tilanteissa, erityisesti poikkeusoloissa.

Hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa perustuslakivaliokunnan lausunnon, puolustusvaliokunnan lausunnon ja asiantuntijakuulemisessa esitetyn johdosta merkittäviä parannuksia ohjausta ja valvontaa koskevaan sääntelyyn. Tehokas ohjausmalli edellyttää strategisen ja taloudellisen ohjauksen ja laajemmankin muun ohjauksen yhtenäisyyttä. Käsiteltävänä olevan lainsäädännön tarkoituksena on saada turvallisuusverkko ja sen palvelut yhtenäisen ja toimintavarman infrastruktuurin sekä yhtenäisen ohjausmallin piiriin.

Turvallisuusverkon kustannukset ja käytöstä perittävät maksut

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota turvallisuusverkon käytöstä eri hallinnonaloille ja kuntatoimijoille aiheutuviin lisäkustannuksiin. Nykytilanteessa oman lisähaasteensa muodostavat eri hallinnonaloille kohdistuvat menosäästöt. Lausunnoissa on katsottu muun muassa, että turvallisuusverkkohankkeessa korkean varautumisen ja turvallisuuden verkkoon tehty merkittävä investointi edellyttää myös aiempaa suurempaa panostusta verkon ylläpitoon ja jatkuvaan kehittämiseen. Tämä aiheuttaa verkon käyttäjille lisäystä nykyisiin tietohallintomenoihin. Lausunnoissa on pidetty tärkeänä, että turvallisuusverkon käyttöönotosta aiheutuvien ICT-menojen kasvamiseen vastataan riittävällä erillisellä lisärahoituksella.

Hallituksen esityksessä on kuvattu, kuinka turvallisuusverkkotoiminta mahdollistaa käynnistyessään nykyistä hajautettua tuotantomallia paremman tieto- ja viestintäteknisten palveluiden yhteentoimivuuden sekä kustannustehokkaamman tuotantotavan. Keskitetysti tehtävä tieto- ja viestintäteknisten palveluiden hankinta ja tuotanto antaa mahdollisuuden kustannussäästöihin, jotka kattavat osan paremman turvallisuus- ja varautumistason aiheuttamista lisäkustannuksista. Toisaalta verkon laajentamisen edellyttämä uusien käyttäjien turvallisuus- ja varautumistason nostaminen edellyttää investointeja, jotka lisäävät toiminnan tehostamisen jälkeenkin hallinnonalojen tietohallintomenoja. Lisäresurssitarve johtuu käyttöönotto- ja ylläpitokustannuksista, toiminnanohjauksen tarvitsemista lisäresursseista, liikkeenluovutuksessa siirtyvien henkilöiden eläketurvasta sekä toteutettujen palvelujen käytön laajentamisesta uusille käyttäjäryhmille. Julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2015—2018 on turvallisuusverkkotoiminnan lisärahoitusta varten tehty 43,1 miljoonan euron varaus.

Vaikka turvallisuusverkkotoiminta aiheuttaa lisäkustannuksia, sillä saavutetaan hallituksen esityksen mukaan entistä parempi varautumisen ja turvallisuuden taso muun muassa kyberturvallisuuteen liittyviä uhkia ja riskejä vastaan. Esityksen mukaan viranomaistoimijat voivat luottaa ja tukeutua kaikissa tilanteissa toimintavarmoihin turvallisuusverkon rakenteisiin ja palveluihin.

Lisäksi hallituksen esityksessä on todettu, että talousarvio- ja kehysprosesseissa jää arvioitavaksi, lisätäänkö määrärahoja ja missä määrin ja rahoitetaanko mahdollisia lisäyksiä uudelleenkohdennuksin. Lisäksi tullaan tarkastelemaan erikseen uudelleen, onko toimintaa kyetty tehostamaan ja päällekkäisiä toimintoja poistamaan suunniteltua paremmin. Valtion talousarvioon vuodelle 2015 on esitetty turvallisuusverkkotoimintaan liittyvää lisärahoitusta sisäministeriön ja puolustusministeriön hallinnonaloille yhteensä 12,1 miljoonaa euroa. Valtion talousarvioon vuodelle 2015 on esitetty turvallisuusverkon tieto- ja viestintäteknisten palvelujen osuutena 2,5 miljoonan euron määrärahaa Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin investointimomentille. Julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2015—2018 vastaavan investointivarauksen suuruus on yhteensä 10 miljoonaa euroa.

Turvallisuusverkkohanketta suunniteltaessa vuonna 2007 budjetiksi on arvioitu 340 miljoonaa euroa ja hankkeen toteutusajaksi kahdeksan vuotta. Hankkeessa ja sitä edeltäneessä suunnitteluvaiheessa turvallisuusverkkoon ja siihen liittyviin palveluihin on investoitu vuosina 2008—2013 noin 200 miljoonaa euroa. Lisäksi puolustusvoimat on viimeisen 20 vuoden aikana investoinut turvallisuusverkon perustana toimivan puolustusvoimien viestintäverkon verkkorakenteisiin noin 150 miljoonaa euroa. Säädettävän lainsäädännön mukaisen toiminnan käynnistyessä kustannuksiksi arvioidaan noin 100 miljoonaa euroa vuodessa. Palvelutuotannon piirissä lasketaan aikanaan olevan noin 30 000 käyttäjää sisäasiainhallinnossa, puolustushallinnossa ja muussa valtioneuvostossa. Hallituksen esityksessä on kuvattu yksityiskohtaisemmin TUVE-hankkeen taloudellisia vaikutuksia. Turvallisuusverkon kokonaisrahoitusmallin on suunniteltu perustuvan asiakkailta — TUVE-lain nojalla käyttäviltä viranomaisilta — tilattujen palveluiden mukaisesti perittäviin käyttömaksuihin. Käyttömaksut sisältävät korotetun varautumisen, valmiuden ja turvallisuuden ylläpito- ja kehittämiskustannukset.

Yhteenvetona taloudellisten vaikutusten osalta valiokunta toteaa, että viranomaisten toiminnan ja talouden kannalta TUVE-hankkeessa on kyseessä toiminnan rationalisointi. Keskitetysti tehtävällä tieto- ja viestintäteknisten palveluiden hankinnalla ja tuotannolla pyritään synnyttämään kustannussäästöjä, jotka kattavat osan tavoitellun paremman turvallisuus- ja varautumistason aiheuttamista lisäkustannuksista. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota yleisemmin valtion ICT-hankkeisiin viime aikoina liittyneisiin vaikeuksiin (esimerkiksi sisäministeriön VITJA-hanke), kuten ennakoimattomiin lisäkustannuksiin, hankkeiden viivästymisiin ja toiminnallisuuksien vajavaisuuksiin suhteessa odotuksiin.

Hallinnon yleislait ja virkavastuu

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimuksen toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että hallinnon yleislakeja sovelletaan ilman erillistä viittaustakin yleislakien sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää ja yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä.

Lakiehdotuksen 21 §:ään sisältyvät sääntelykohteen kannalta asianmukaiset säännökset tietojen julkisuudesta ja salassapidosta. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee sen sijaan olevan ongelmallista, että turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalveluja tuottavan yhtiön työsopimussuhteiset henkilöt ja mahdollisen alihankkijan palveluksessa olevat henkilöt eivät ehdotetun sääntelyn perusteella ole rikosoikeudellisessa virkavastuussa siltä osin kuin tehtävissä ei käytetä julkista valtaa rikoslain 40 luvun 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Perutuslakivaliokunta katsoo sääntelyä olevan tältä osin välttämätöntä täydentää siten, että turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana toimivan yhtiön ja alihankkijan palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta annetussa laissa tarkoitettuja tehtäviä. Tämä on edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Turvallisuusselvitys

Turvallisuusverkon tehtäviä hoitavalta henkilöstöltä vaaditaan 1. lakiehdotuksen 22 §:n mukaan tehtävien edellyttämää luotettavuutta, joka voidaan tarvittaessa selvittää siten kuin siitä erikseen säädetään tai määrätään. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että henkilöstön luotettavuus voitaisiin selvittää esimerkiksi turvallisuusselvityksistä annetun lain mukaisesti, jos laissa selvityksen tekemiselle asetetut edellytykset täyttyisivät. Niissä tapauksissa, joissa turvallisuusselvityksistä annettu laki ei tulisi sovellettavaksi, voitaisiin selvitys perustelujen mukaan tehdä esimerkiksi valtiovarainministeriön määräämällä tavalla niiden vaatimusten ja periaatteiden pohjalta, jotka on käsitelty lakiehdotuksen 17 §:ssä tarkoitetussa neuvottelukunnassa.

Perustuslakivaliokunta on käytännössään arvioinut turvallisuusselvityksiä puuttumisena perustuslain 10 §:ssä turvattuihin yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan. Perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvataan jokaisen yksityiselämä ja edellytetään, että henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että lakiviittaus henkilötietojen suojasta edellyttää lainsäätäjän säätävän tästä oikeudesta, mutta se jättää sääntelyn yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Lainsäätäjän liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henkilötietojen suoja sisältyy samassa momentissa suojatun yksityiselämän suojan piiriin.

Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että turvallisuusverkon tehtäviä hoitavan henkilön luotettavuuden selvittäminen edellyttää perustuslaissa turvatun yksityiselämän piiriin kuuluvien tietojen hankkimista, joten sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä syitä. Ongelmallista kuitenkin on, että säännöksen sanamuoto ja sitä tukevat esityksen perustelut lähtevät siitä, että luotettavuusselvityksen tekeminen voi perustua myös lakia alemmanasteiseen sääntelyyn ja jopa valtiovarainministeriön määräykseen. Tämä on perustuslain 10 §:n lakitasoisen sääntelyn vaatimuksen kanssa ristiriidassa. Lakiehdotuksen 22 §:ää on sen vuoksi muutettava niin, että siitä ilmenee, että luotettavuusselvityksestä on säädettävä lain tasolla, jotta 1. lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Hallintovaliokunta katsoo, että TUVE-lain mukaisissa tehtävissä toimivien henkilöiden osalta on henkilöstöturvallisuus varmistettava huolellisesti ja TUVE-tehtäviin tulevien henkilöiden taustat, luotettavuus ja nuhteettomuus selvitettävä tarkasti. Valiokunta viittaa ehdottamiensa muutosten osalta jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttuun.

Toiminnan käynnistäminen ja liikkeenluovutus

Turvallisuusverkkotoiminnan käyttöönottoon liittyy erityisesti puolustusvoimien tietoliikenneverkkotoimintojen siirtäminen valtion kokonaan omistamalle Suomen Erillisverkot Oy:lle. Suomen Erillisverkot -konserniin on perustettu turvallisuusverkon verkkopalveluja tuottava sekä laitetiloja ja laitteita ylläpitävä ja hallinnoiva Suomen Turvallisuusverkko Oy -niminen tytäryhtiö. Säädettävästä laista johtuvien toimintojen ja niitä tehtäviä hoitavien henkilöiden siirto on tarkoitus toteuttaa liikkeenluovutuksena. Tällä tavoin voidaan turvata nykyisen toiminnan ja myös siirtyvien henkilöiden palvelussuhteiden jatkuvuus.

TUVE-lain nojalla on tarkoitus, että puolustusvoimat luovuttaa käytössään ja hallussaan olevan viestintäverkkotoiminnan laitteineen, tiloineen ja henkilöstöineen turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalveluja tuottavalle yhtiölle. Puolustusvoimilta on suunniteltu siirrettävän uudelle palveluntuottajalle puolustusvoimien runkoverkko ja siihen kiinteästi liittyvä alueverkko sekä näihin sisältyvät viestintäverkon osat niihin välittömästi liittyvine laitetiloineen, laitteineen ja muine infrastruktuureineen. Pyrkimyksenä on tällä tavoin mahdollistaa, että kyseinen viestintäverkko jaetaan muiden keskeisten turvallisuudesta vastaavien viranomaisten kanssa.

Liikkeenluovutuksessa, jossa valtio luovuttaa puolustusvoimien verkkotoiminnan valtion kokonaan omistamalle Suomen Erillisverkot Oy:lle, siirtyy konsernin palvelukseen noin 150 puolustusvoimissa näitä tehtäviä hoitavaa henkilöä. Suurin osa henkilöstöstä siirtyy konsernissa turvallisuusverkkotoimintaa varten perustetun Suomen Turvallisuusverkko Oy:n työntekijöiksi.

Valtioneuvosto päättää liikkeenluovutuksesta ja sen aikataulusta sen jälkeen, kun ehdotettu laki on vahvistettu. Saadun selvityksen mukaan valtioneuvoston päätöstä tehtäessä on tarkoitus ottaa huomioon liikkeenluovutuksen ajoitus siten, että edellytykset luovutukselle on varmistettu sekä että käynnistyvän turvallisuusverkkotoiminnan toimintavarmuus voidaan taata. Puolustusvaliokunta onkin painottanut lausunnossaan, että liikkeenluovutus puolustusvoimilta Suomen Erillisverkot Oy:lle tulee toimeenpanna vasta sitten, kun sekä puolustusvoimilla että verkkoyhtiöllä on yhteinen varma käsitys siitä, että turvallisuustoimet ovat riittävät ja operatiivinen toiminta ei vaarannu siirron tapahtuessa.

Liikkeenluovutuksen kohteena ovat ne tuotannontekijät, jotka yrityskonserni tarvitsee verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuotannossa. Luovutusketjussa valtioneuvosto päättää luovutuksen kohteen arvon, ja luovutuksen toimeenpano delegoidaan saadun selvityksen mukaan hallinnonaloille, puolustushallinnolle ja sisäasiainhallinnolle. Hallinnonalojen tehtäväksi tulee laatia luovutuskirjat Suomen Erillisverkko Oy:lle, joka luovuttaa edelleen pääosan omaisuudestaan tytäryhtiölleen Suomen Turvallisuusverkko Oy:lle. Omaisuus kirjataan sen jälkeen ERVEn konsernitaseeseen, ja valtio saa apporttina luovutetun omaisuuden arvoa vastaavan määrän ERVEn osakkeita. Tästä syystä omaisuus luovutetaan saadun selvityksen mukaan ensin emokonserni ERVElle. Tytäryhtiö STUVEn tehtäväksi tulee tehdyn suunnitelman perusteella tuottaa TUVEn verkko- ja infrastruktuuripalveluja eli toimia turvallisuusverkon verkko-operaattorina.

Ehdotetun lain siirtymäsäännösten mukaan puolustusvoimat, Hallinnon tietotekniikkakeskus HALTIK ja Valtiokonttorin valtion IT-palvelukeskus voivat toimia turvallisuusverkon palvelutuottajina enintään vuoden 2014 joulukuun loppuun saakka. Tällä sääntelyllä on tarkoitus mahdollistaa turvallisuusverkon toimintavarmuus ja palvelukyky siirtymävaiheessa. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan ehdotetun lain mukaisen toimintamallin käynnistämiselle on riittävät valmiudet ja edellytykset. Puolustushallinto ja sisäministeriö on käytettävissä olevan tiedon perusteella jo käytännössä liitetty turvallisuusverkkoon, ja Suomen Turvallisuusverkko Oy on organisoitunut ja valmistautunut palvelutuotannon käynnistämiseen ja liiketoimintasiirron vastaanottamiseen. Sääntelyä on kuitenkin tarpeen tarkentaa, koska Valtion IT-palvelukeskusta ei ole enää olemassa, kun se on liitetty tehtävineen Valtoriin, ja koska tehtävien järjestämisen siirtymävaiheen aikataulua on tarpeen jatkaa tietyiltä osin lain voimaantulon siirryttyä alkuperäisestä suunnitelmasta.

Henkilöstön aseman järjestäminen

Valiokunnalle annetuissa asiantuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota siihen, että avoimena olevat henkilöstön asemaan liittyvät kysymykset tulee ratkaista ennen lain voimaantuloa.

Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotetun TUVE-lain 30 §:n mukaan henkilöstön aseman järjestämiseen sovelletaan työsopimuslain (55/2001) ja valtion virkamieslain (750/1994) liikkeenluovutusta koskevia säännöksiä. Säännösten tarkoituksena on poistaa tarve erikseen valtion toimintojen yhtiöittämistilanteissa neuvotella ja säätää henkilöstön aseman järjestämisestä liikkeenluovutuksen tilanteissa. Hallintovaliokunta painottaa hyvän henkilöstöpolitiikan ja johtamisen tärkeyttä etenkin muutosprosessissa.

Säädettävän lain perusteella 6 §:ssä tarkoitettuun osakeyhtiöön siirtyvä henkilöstö siirtyy valtion eläkelainsäädännön mukaisesta järjestelmästä yksityisen alan työeläkejärjestelmän piiriin. Siirtyvien henkilöiden siirtymishetkeen mennessä ansaitut eläkkeet turvataan saadun selvityksen mukaan yhtiön ottamilla lisäeläkevakuutuksilla siten, että valtiolla noudatettavista eläkesäännöksistä johtuvat suuremmat eläkekertymät turvataan täysimääräisesti ja alhaisempi eroamisikä 60 ikävuodesta alkaen. Valtion talousarviossa on vuodelle 2014 myönnetty 5 miljoonan euron suuruinen 3 vuoden siirtomääräraha lisäeläkevakuutusten ottamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamiseksi liikkeenluovutuksen saajana toimivalle lain 6 §:ssä tarkoitetulle yhtiölle.

Valiokunta tähdentää, että myös luottamusmiestoiminta, yhteistoiminta ja työsuojelun yhteistoiminta tulee järjestää asianmukaisesti Suomen Erillisverkot -konsernissa TUVE-lainsäädännöstä johtuvan henkilöstön aseman asianmukaiseksi turvaamiseksi.

Ahvenanmaan erityisasemasta

Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa todetaan, ettei lakia sovelleta Ahvenanmaan maakunnassa siltä osin kuin asiaa koskeva lainsäädäntövalta kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) mukaan maakunnalle. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että asiasta on säädettävä erikseen perusteellisen valmistelun pohjalta, mikäli maakunnan turvallisuusviranomaisille halutaan järjestää mahdollisuus käyttää turvallisuusverkkoa.

Seuranta

Hallintovaliokunta painottaa, että turvallisuusverkkohankkeessa on kysymys valtion ydintoimintoja välittömästi tukevan yhteiskunnan kriittisen infrastruktuurin toteuttamisesta ja ylläpitämisestä. Sitä seikkaa, että uudistus koskee viranomaistoiminnan, valtion, koko yhteiskunnan ja yksilön turvallisuuden kannalta keskeisiä toimintoja, ei voida liikaa korostaa. Uudistuksen toimeenpanoon on panostettava täysimääräisesti, ja toimeenpanoa on luonnollisesti tarkkaan seurattava. Esimerkinomaisesti valiokunta toteaa lisäksi, että uudistuksen toimeenpanossa on huolehdittava muun muassa siitä, että hätäkeskusjärjestelmän häiriötön toiminta turvataan myös käytännössä, Valiokunta pitää myös välttämättömänä, että se voi arvioida hankkeen toimeenpanoa saatavien kokemusten perusteella.

Tämän vuoksi hallintovaliokunta ehdottaa, että eduskunta edellyttää hallituksen tarkkaan seuraavan ja arvioivan turvallisuusverkkouudistuksen toimeenpanoa sekä antavan hallintovaliokunnalle vuoden 2016 valtiopäivien loppuun mennessä perustuslain 47 §:n 2 momentissa tarkoitetun seikkaperäisen kirjallisen selvityksen uudistuksen toimeenpanosta ja siihen liittyvistä kysymyksistä mukaan lukien hallintovaliokunnan mietinnöstä HaVM 35/2014 vp ilmenevät eri seikat (Valiokunnan lausumaehdotus).

Yhteenveto

Käsiteltävänä olevaa TUVE-lakiehdotusta kohtaan on esitetty hallintovaliokunnan kuulemisessa laajalti perusteltuna pidettävää arvostelua. Kritiikki on kohdistunut keskeisesti muun muassa siihen, että turvallisuusverkon palvelutuotanto on lakiehdotuksen nojalla erityisesti verkko- ja infrastruktuuripalvelujen osalta suunniteltu annettavaksi valtion omistamalle osakeyhtiölle. Tieto- ja viestintäpalvelujen sekä integraatiopalvelujen osoittaminen toimialariippumattomia ICT-palveluja tuottavalle Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorille on saanut myös osakseen merkittävää arvostelua. Ongelmallisina voidaan pitää myös niitä monia lakiehdotuksessa käytettyjä tulkinnanvaraisia käsitteitä, joita ei ole yksiselitteisesti määritelty. Hallituksen esitykseen sisältyy muutoinkin väljää sääntelyä. Esimerkiksi hallituksen esitykseen sisältyy eri palvelutuottajia koskevia säännöksiä, joissa on ehdotettu palvelutuottajiksi laissa vaihtoehtoja, joista sitten hallinnollisilla ratkaisuilla varsinaisesti jälkikäteen valittaisiin tehtävien hoitajaksi viranomainen tai yksityinen taho.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan esittänyt muun muassa useita säätämisjärjestystä koskevia valtiosääntöisiä huomautuksia. Puolustusvaliokunnan lausuntoon sisältyy puolestaan monia lain säätämiseen ja toimeenpanoon liittyviä tärkeitä kannanottoja.

Hallintovaliokunta ehdottaa tässä mietinnössään hallituksen esitykseen lukuisia parannuksia esiin nousseen perustellun arvostelun johdosta. Hallintovaliokunta pitää hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella 1. lakiehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena valiokunnan ehdottamalla tavalla muutettuna. Valiokunta puoltaa 1. lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna tästä mietinnöstä ilmenevin muutosehdotuksin ja kannanotoin. Koska viestintämarkkinalaki on kumottu, valiokunta ehdottaa 2. lakiehdotuksen hylkäämistä.

Lopuksi valiokunta korostaa, että lainsäädäntö muodostaa turvallisuusverkkotoiminnalle normipohjan. Turvallisuusverkkotoiminnan onnistuminen ja tavoitteiden toteutuminen riippuu kuitenkin siitä, kuinka hyvin sen toimeenpano kyetään toteuttamaan.

Hallintovaliokunta katsoo, että säädettävä TUVE-laki tulee saattaa voimaan vuoden 2015 alusta lukien.