Yleisperustelut

Yleistä

Nykyiseen hallitusohjelmaan on kirjattu poliisin hallintorakenteen uudistaminen. Ohjelman mukaan poliisipiirien määrää vähennetään ja hallintorakenteen uudistamista jatketaan siten, että se kohdistuu myös poliisin ylijohtoon, poliisin lääninjohtoihin, poliisin valtakunnallisiin yksiköihin ja Helsingin poliisilaitokseen. Näin siirretään voimavaroja hallinnosta palveluihin. Uudistuksen yhteydessä varmistetaan poliisipalvelujen saatavuus koko maassa. Ruotsinkieliset palvelut turvataan. Lisäksi hallitusohjelmassa edellytetään selvitettäväksi, erotetaanko toisistaan ministeriön ohjaus- ja valvontatehtävät sekä operatiivisen poliisitoiminnan johtaminen.

Kuluvan vuoden alusta on toteutettu poliisin hallintorakenteen uudistamisen ensimmäinen vaihe. Paikallispoliisi on tuolloin siirtynyt 90 poliisilaitoksesta 24 poliisilaitokseen. Hallintovaliokunta on poliisin paikallishallinnon uudistamiseen liittyvässä mietinnössään kiinnittänyt huomiota kaksiportaiseen hallintomalliin ja edellyttänyt tämän vuoksi, että myös poliisin lääninjohdon asema ja tehtävät selvitetään (HaVM 24/2006 vp — HE 72/2006 vp). Lisäksi valiokunta on muun muassa sisäasiainministeriön selvityksestä koskien poliisin hallintorakenteen kehittämistä antanut lausunnon, jossa valiokunta on puoltanut Poliisihallituksen muodostamista ja kaksiportaista poliisin hallintomallia (HaVL 13/2008 vp — MINS 4/2008 vp).

Valiokunta toteaa mainittuun lausuntoonsa HaVL 13/2008 vp viitaten, että uudistamalla hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla poliisin hallintoa saavutetaan lausunnossa ilmaistut uudistuksen tavoitteet. Johtamisjärjestelmä selkiintyy sisäasiainministeriön kaksoisroolin poistuessa toisaalta strategisena linjaajana ja rahoittajana sekä toisaalta operatiivisen toiminnan ohjaajana. Myös poliisin hallintorakenne madaltuu läänintason jäädessä pois ja samalla tuottavuus paranee. Lisäksi tulosohjaukseen kuulumaton sivuttaisohjaus poistuu. Yhteistoiminnan edellytykset muiden alueellisten viranomaistahojen kanssa säilyvät edelleen hyvinä.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Uudistuksen sisällöstä

Poliisihallintoon muodostettava uusi kaksiportainen ohjaus- ja johtamismalli merkitsee sitä, että sisäasiainministeriölle kuuluu vastaisuudessa poliisin toimialan strateginen ja poliittinen ohjaus, toimintaedellytysten turvaaminen, säädösvalmistelu ja kansainvälinen yhteistyö.

Operatiivista poliisitoimintaa johtaa ja ohjaa sekä poliisilaitosten ja poliisin valtakunnallisten yksiköiden tulosohjauksesta vastaa poliisin keskushallintoviranomaisena — hallintovaliokunnan lausunnon HaVL 13/2008 vp linjausten mukaisesti — Poliisihallitus, joka muodostuu osasta nykyisin poliisin ylijohtona toimivaa sisäasiainministeriön poliisiosastoa ja poliisin lääninjohdosta.

Uudistuksen myötä paikallispoliisin poliisilaitokset ja poliisin valtakunnalliset yksiköt (keskusrikospoliisi, suojelupoliisi ja liikkuva poliisi) sekä Poliisiammattikorkeakoulu ja Poliisin tekniikkakeskus ovat suoraan Poliisihallituksen alaisia poliisiyksikköjä.

Poliisin hallintorakenteen uudistaminen liittyy myös vireillä olevaan aluehallinnon uudistamishankkeeseen (HE 59/2009 vp). Tarkoitus on, että Poliisihallituksella on ogranisatorisesti valtion aluehallintoon sijoitetut, mutta toiminnallisesti Poliisihallitukseen kuuluvat toimipisteet erikseen määriteltävillä paikkakunnilla. Uudistettavassa aluehallinnossa sijoitetaan kolmeen aluehallintoviranomaiseen poliisin vastuualueet, joiden yleisinä tehtävinä ovat: 1) poliisitoimen alueellinen viranomaisyhteistyö, 2) varautumisen ja valmiussuunnittelun yhteensovittaminen ja 3) peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arviointi poliisitoimen osalta. Näistä tehtävistä on tarkoitus säätää hallituksen esitykseen HE 59/2009 vp sisältyvässä aluehallintoviranomaisista annettavassa laissa. Nämä kolme poliisin vastuualuetta hoitaisivat poliisille kuuluvia tehtäviä myös niiden aluehallintovirastojen alueilla, joihin ei perusteta poliisin vastuualuetta.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että poliisin hallintorakenneuudistus toteutetaan myös käytännössä kaksiportaisen hallintomallin mukaisesti. Tämä merkitsee sitä, ettei sisäasiainministeriön poliisiosastolla ole enää tulevaisuudessa poliisin operatiivisiin tehtäviin liittyvää toimivaltaa. Poliisin operatiivisen toiminnan ylin johtaminen sekä poliisilaitosten ja poliisin valtakunnallisten yksiköiden tulosohjaus kuuluu vastaisuudessa Poliisihallituksen tehtäviin. Kaksiportainen hallintomalli tarkoittaa samalla, ettei aluehallintovirastoon sijoitettavista Poliisihallituksen alueellisista yksiköistä muodostu erillisiä alueperiaatteen mukaan toimivia toimipisteitä, jotka johtavat oman toimialueensa poliisilaitoksia. Valiokunta painottaa, että varsinainen poliisitoiminnan käytännön operatiivinen johtaminen ja toiminta tapahtuu paikallistasolla poliisilaitosten ja toimialoittain valtakunnallisten poliisiyksikköjen toimesta. Valiokunta korostaa linjaorganisaation merkitystä ja pitää tärkeänä sen varmistamista.

Tarkemmat säännökset ja määräykset Poliisihallituksen aluehallinnon viranomaisen vastuualueella hoidettavista tehtävistä annetaan ensimmäisen lakiehdotuksen mukaan valtioneuvoston asetuksella tai Poliisihallituksen työjärjestyksellä. Tältä osin valiokunta toteaa, että aluehallintovirastoja koskevassa lakiehdotuksessa (HE 59/2009 vp) on lueteltu aluehallintoviranomaisen vastuualueella kyseessä olevan lain nojalla hoidettavat tehtävät. Poliisihallituksen työjärjestyksessä tullaan määrittelemään poliisihallintolaista johtuvien tehtävien järjestäminen Poliisihallituksessa. Koska aluehallintoviranomaisen poliisin vastuualue tulee toiminnallisesti olemaan osa Poliisihallitusta, määritellään muut kuin aluehallintovirastoja koskevassa laissa luetellut tehtävät siten tarkemmin Poliisihallituksen työjärjestyksessä.

Kielellisten oikeuksien turvaaminen

Valiokunta toteaa, että poliisin hallintorakenteen paikallispoliisia koskeneen ensimmäisen vaiheen uudistuksen yhteydessä on määritelty ne periaatteet, joita paikallispoliisin ruotsinkielisten palvelujen turvaamisessa on noudatettava (HaVM 24/2006 vp — HE 72/2006 vp). Asiaa koskevat säännökset on sisällytetty tuolloin annettuun poliisin hallinnon muuttamista koskevan lain (100/2007) paikallispoliisia sääntelevään 6 §:ään. Tämän lainmuutoksen jälkeen kihlakuntien poliisilaitosten toimialueista annetulla valtioneuvoston asetuksella (1031/2007) neljään poliisilaitokseen on perustettu kielilain (423/2003) 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuja alueellisia yksikköjä, joita järjestettäessä otetaan huomioon suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeus saada palveluja omalla kielellään.

Nyt käsiteltävänä olevan esityksen tarkoituksena on toteuttaa poliisin ylijohtoa ja poliisin lääninjohtoja koskeva poliisin hallintorakenteen toisen vaiheen uudistus. Esityksen tavoitteena ja tarkoituksena ei siten ole enää puuttua ensimmäisen vaiheen uudistuksen kohteena olleen paikallispoliisin rakenteisiin ja toimintaan enempää kuin se on toisen vaiheen uudistuksen toteuttamiseksi välttämätöntä. Poliisin hallintoa koskevan lakiehdotuksen paikallispoliisia koskevaan 6 §:ään on kuitenkin sisällytetty säännös edellä mainituista alueellisista yksiköistä, joiden toiminnallisesta ja hallinnollisesta asemasta ei ole aiemmin ollut nimenomaista mainintaa poliisin hallinnosta annetussa laissa. Valiokunta painottaa, että alueellisella yksiköllä tulee olla sellaiset resurssit, osaaminen ja asema, että myös käytännössä suomenkieliset ja ruotsinkieliset palvelut turvataan hallituksen esityksen mukaisesti.

Valiokunta tähdentää ruotsinkielisten poliisipalvelujen takaamisessa ensiarvoista olevan ruotsin kieltä taitavien poliisimiesten ja lupapalveluhenkilöstön riittävä määrä.

Valiokunta painottaa, että poliisin hallintorakenteen kokonaisuudistuksen keskeisenä tavoitteena on poliisin ohjaus- ja johtamisjärjestelmän terävöittäminen ja tehostaminen. Uusien väliportaiden tai -tasojen muodostamista taikka jo olemassa olevien tasojen keskinäisten toimintasuhteiden eriyttämistä valiokunta ei pidä perusteltuna. Poliisin johtamisen tulee perustua selkeisiin linjaorganisaation mukaisiin vastuuketjuihin koko organisaation rakenteen osalta aina poliisin ylijohdosta kenttätasolle asti. Tässä linjaorganisaatiossa on lakisääteisen velvoitteen mukaisesti turvattava kielelliset palvelut molemmilla kansalliskielillä. Valiokunta painottaa, että kielilain velvoitteiden mukaisesti on turvattava myös käytännössä perustuslaissa säädetty jokaisen oikeus käyttää viranomaisessa omaa kansalliskieltään, suomea tai ruotsia.

Poliisin valtakunnalliset yksiköt ja Helsingin poliisilaitos

Valiokunta pitää tärkeänä, että poliisin hallintorakenteen uudistaminen toteutetaan mahdollisimman kitkattomasti ja onnistuneesti. Muutostilanteissa on tämän vuoksi syytä jo ennakolta sääntelyvaiheessa pyrkiä välttämään tulkintaongelmien ja epäselvyyksien syntymistä.

Keskusrikospoliisi, suojelupoliisi ja liikkuva poliisi ovat jatkossa poliisihallituksen alaisia valtakunnallisia poliisiyksiköitä. Hallituksen esityksestä ilmenee, että valtakunnallisten poliisiyksiköiden tehtäviin ei ole tarkoitus tehdä muutoksia. Valiokunta pitää tätä perusteltuna lähtökohtana. Luonnollista kuitenkin on, että poliisin organisaatiota uudistettaessa kiinnitetään huomiota siihen, että johtamisjärjestelmät ovat matalia ja että hallinnollisia tehtäviä keskitetään.

Hallituksen esityksestä ilmenee lisäksi, että Helsingin poliisilaitoksella on myös vastaisuudessa paikallispoliisin tehtävien lisäksi valtakunnallisia ja alueellisia erityistehtäviä. Helsingin poliisilaitos on viime vuosien aikana kehittänyt organisaatiotaan, ja kehitystoimintaa jatketaan hallituksen esityksen mukaan poliisihallituksen kanssa sovittavalla tavalla.

Tärkeää on, että keskusrikospoliisi, suojelupoliisi ja liikkuva poliisi samoin kuin Helsingin poliisilaitos jatkavat työtään nykyisten tehtävien mukaisesti suoraan poliisin ylijohdon alaisuudessa. Poliisin ylijohto toimii vastaisuudessa sisäasiainministeriön poliisiosaston sijasta Poliisihallituksessa. Valiokunta pitää välttämättömänä sitä, että mainitut poliisiorganisaatiot toimivat suoraan poliisiylijohtajan alaisuudessa ja että myös tulosohjaus tapahtuu suoraan poliisiylijohtajan toimesta edellä mainittuihin poliisiorganisaatioihin. Valiokunta ehdottaa lisäksi uudistuksen toimeenpanon onnistumiseksi keskusrikospoliisin, liikkuvan poliisin ja Helsingin poliisilaitoksen tehtävien tarkentamista yksityiskohtaisissa perusteluissa ilmenevällä tavalla.

Poliisin resurssit

Valiokunta on toistuvasti kiinnittänyt huomiota asianmukaisten henkilövoimavarojen turvaamiseen poliisihallinnossa. Erityisesti valiokunta on painottanut poliisin operatiivisten tehtävien ja kansalaisten lupapalveluiden edellyttämien henkilöstötarpeiden tärkeyttä. Käsiteltävänä olevalla hallintouudistuksella tavoitellaan noin 40 henkilötyövuoden tuottavuushyötyjä verrattuna nykyiseen ministeriötason ja läänitason henkilöstömäärään. Nämä tuottavuushyödyt on syytä kohdentaa edellä mainittuihin keskeisimpiin tehtäväpainopisteisiin.

Poliisin pidemmän aikavälin resurssitarpeita selvittänyt, hallitusohjelmassakin edellytetty työryhmä on saanut työnsä päätökseen 11.3.2009. Valiokunta on todennut tyydytyksellä valtioneuvoston selonteosta koskien valtionhallinnon tulevien vuosien kehyksiä ilmenevän, että poliisin toimintaa kehitetään työryhmän esittämien toimenpiteiden pohjalta (HaVL 4/2009 vp — VNS 3/2009 vp). Valiokunta painottaa, että poliittinen sitoutuminen työryhmän työhön on yhteiskunnan kannalta välttämätöntä.

Poliisin hallinnon uudistamisen seuranta

Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus tarkkaan seuraa poliisin paikallishallinnon uudistuksen toimeenpanoa sekä käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvän hallinnon uudistamisen toisen vaiheen toteuttamista. Samalla valiokunta tähdentää varautumista siihen, että valiokunta tulee pyytämään perustuslain 47 §:n 2 momentissa tarkoitetun kirjallisen selvityksen uudistuskokonaisuuden toimeenpanosta.