Euroopan komissio on 15 päivänä joulukuuta 2021 tehnyt ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinoin ja direktiivin 2008/99/EY korvaamisesta (COM(2021) 851 final). Ehdotettu direktiivi sisältää vähimmäissäännökset rangaistaviksi säädettävistä teoista ja seuraamuksista sekä muita ympäristörikosten torjunnan tehostamiseen tähtääviä velvoitteita. Ehdotetulla direktiivillä on tarkoitus korvata aiempi direktiivi 2008/99/EY ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinoin.
Direktiiviehdotuksen tavoitteena on tehostaa ympäristörikosten rikostutkintaa ja syytteeseenpanoa saattamalla direktiivin soveltamisala ajan tasalle ja selventämällä ympäristörikoksia koskevia käsitteitä (ks. U 14/2022 vp, s. 2). Uudella direktiivillä pyritään myös varmistamaan, että viranomaisten käytettävissä on tehokkaita, varoittavia ja oikeasuhtaisia seuraamuksia. Tavoitteena on lisäksi edistää rajat ylittävää rikostutkintaa ja syytteeseenpanoa. Direktiiviehdotuksella tavoitellaan myös tietoon perustuvan päätöksenteon kehittämistä parantamalla tilastotietojen keräämistä ja levittämistä. Tavoitteena on myös kehittää kansallisten rikosprosessiketjujen operationaalista tehokkuutta ja siten edistää rikostutkintaa, syytteeseenpanoa ja seuraamusten määräämistä.
Jatkokirjelmästä ilmi käyvin tavoin (s. 1) direktiiviehdotusta on käsitelty neuvoston työryhmässä tammikuusta 2022 alkaen. Kesäkuussa 2022 oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa hyväksyttiin osittainen yleisnäkemys direktiivin 2—4 artikloista (määritelmät, rangaistavaksi säädettävät teot sekä yllytys, avunanto ja yritys) sekä niihin liittyvistä johdanto-osan kappaleista. Jatkokirjelmän mukaan myös Suomi hyväksyi osittaisen yleisnäkemyksen, johon saatiin neuvoteltua täsmennyksiä ja joustavuutta esimerkiksi rikosten määritelmät sisältävään 3 artiklaan.
Direktiiviehdotuksesta kokonaisuudessaan on tarkoitus saavuttaa neuvoston yleisnäkemys oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa 8.—9.12.2022.
Lakivaliokunta on lausunut direktiiviehdotuksesta neuvottelujen alkuvaiheessa (LaVL 9/2022 vp). Lakivaliokunta arvioi jatkokirjelmässä esitettyä sekä neuvottelutilannetta aiemmissa lausunnoissaan esittämänsä valossa. Valiokunta keskittyy lausunnossaan eräisiin oman toimialansa kannalta keskeisimpiin kysymyksiin.
Lakivaliokunta suhtautuu valtioneuvoston tavoin ja aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2022 vp, s. 3—4) toteamansa mukaisesti direktiiviehdotuksen tavoitteisiin lähtökohtaisesti myönteisesti. Ympäristön tilan suojelemiseen ja parantamiseen pyritään Euroopan unionin tasolla erilaisin toimenpitein, myös rikosoikeudellisin keinoin. Valtioneuvoston tavoin lakivaliokunta pitää yleisesti kannatettavana, että ympäristörikosten torjunnassa pyritään tehokkuuteen kaikkialla Euroopan unionissa. Ympäristörikokset voivat olla luonteeltaan rajat ylittäviä, ja niillä voi olla rajat ylittäviä vaikutuksia. Valiokunta katsookin valtioneuvoston tavoin, että on perusteltua pyrkiä siihen, että jäsenvaltioiden ympäristörikoslainsäädäntö on ajantasaista ja riittävän kattavaa. Valtioiden rajat ylittävää ympäristörikosten käytännön tutkintayhteistyötä on tärkeää pyrkiä tehostamaan.
Valiokunta on aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2022 vp, s. 4) yhtynyt valtioneuvoston tuolloiseen näkemykseen siitä, että ehdotukseen sisältyviä kriminalisointivelvoitteita on arvioitava jatkoneuvotteluissa tarkemmin. Valiokunta katsoi valtioneuvoston tavoin, että rangaistaviksi säädettäviä tekoja koskevia teonkuvauksia ja niiden yhteyttä EU:n aineelliseen ympäristölainsäädäntöön oli tarpeen täsmentää. Lakivaliokunta piti tärkeänä, että neuvotteluissa huolehditaan siitä, että rangaistaviksi säädettävät teot voidaan määritellä rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen edellyttämällä täsmällisyydellä.
Jatkokirjelmän mukaan (s. 3—4) kesäkuun 2022 oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa hyväksyttyyn osittaiseen yleisnäkemykseen sisältyneen ehdotuksen 3 artiklan mukaisia rikosten määritelmiä on joiltakin osin täsmennetty verrattuna alkuperäiseen ehdotukseen. Tämä koskee esimerkiksi tuotteen markkinoille saattamista koskevaa rikosta sekä rikosta, jossa on kyse hankkeen toteuttamisesta ilman ympäristövaikutusten arviointia koskevassa sääntelyssä edellytettyä lupaa. Joitakin tekotapoja on poistettu suhteessa alkuperäiseen ehdotukseen. Esimerkki tästä on laittoman puutavaran markkinoille saataville asettaminen. Ehdotukseen on myös lisätty joitakin tekotapoja, kuten EU:n kemikaalilainsäädännön vastainen aineiden maahantuonti ja maastavienti sekä esimerkiksi elohopeaa koskevan EU-asetuksen vastainen elohopean valmistaminen, käyttö ja varastointi. Edellä todetun mukaisesti Suomi on hyväksynyt direktiivin 2—4 artikloja koskevan neuvoston osittaisen yleisnäkemyksen, johon jatkokirjelmän mukaan saatiin neuvoteltua täsmennyksiä ja joustavuutta Suomen neuvottelutavoitteiden suuntaisesti. Lakivaliokunta pitää myönteisenä, että rikosten määritelmiä on saatu neuvotteluissa täsmennettyä.
Edellä todetun mukaisesti tulevassa oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa 8.—9.12.2022 on tarkoitus saavuttaa neuvoston yleisnäkemys direktiiviehdotuksesta kokonaisuudessaan. Keskeisimmät avoinna olevat kysymykset liittyvät seuraamuksia koskeviin velvoitteisiin.
Seuraamuksiin liittyen lakivaliokunta on aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2022 vp, s. 4) katsonut valtioneuvoston tavoin, että muun muassa seuraamuksia koskeviin velvoitteisiin sisältyi elementtejä, jotka eivät ole suoraan sovitettavissa suomalaiseen oikeusjärjestelmään tai joissa kansallisen lainsäädännön peruslähtökohtien toteutuminen pitää vielä neuvotteluissa pyrkiä varmistamaan. Näiden ehdotusten osalta valiokunta katsoi valtioneuvoston tavoin, että on erityisesti tarpeen huolehtia siitä, että säilytetään kansallinen liikkumavara ja varmistetaan esimerkiksi suhteellisuusperiaatteen toteutuminen. Valiokunta katsoi, että luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille määrättävien seuraamusten osalta direktiiviehdotusta tulee täsmentää ja kyseiset velvoitteet tulee muotoilla siten, että ne ovat yhteensovitettavissa suomalaisen oikeusjärjestelmän kanssa. Valiokunta piti tärkeänä, että mahdollisuus säätää seuraamuksista perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset täyttävällä ja suomalaiseen oikeusjärjestelmään soveltuvalla tavalla säilyy.
Luonnollisille henkilöille määrättäviä seuraamuksia koskevaan 5 artiklaan sisältyvät enimmäisrangaistusten vähimmäistasoja koskevat velvoitteet. Jatkokirjelmän (s. 4) sekä valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotukseen sisältyvä kymmenen vuoden enimmäisrangaistuksen vähimmäistaso on neuvottelujen myötä rajattu koskemaan vain tahallisia, kuoleman aiheuttavia tekoja. Kompromissiehdotuksen sisältämä 10 vuoden enimmäisrangaistusta koskeva velvoite ei siten enää koske tekoja, jotka ovat omiaan aiheuttamaan henkilön kuoleman, eikä myöskään tekoja, jotka aiheuttavat tai ovat omiaan aiheuttamaan vakavan vamman. Ehdotukseen on lisätty myös uusi viiden vuoden vähimmäisrangaistuksen enimmäistaso, joka koskee törkeästä huolimattomuudesta tehtyjä, kuoleman aiheuttavia tekoja. Näihin enimmäisrangaistusten vähimmäistasoja koskeviin velvoitteisiin liittyvät direktiiviehdotuksen johdanto-osan kappaleet, joiden mukaisesti tahallisuuden ja törkeän huolimattomuuden käsitteitä tulkitaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti (johdanto-osan kappaleet 11bis ja 11ter). Toisen kyseiseen kohtaan liittyvän johdanto-osan kappaleen mukaisesti enimmäisrangaistusten vähimmäistasot koskevat ainakin direktiivin mukaisten rikosten kaikkein vakavimpia muotoja (johdanto-osan kappale 14). Edelleen johdanto-osan kappaleessa todetaan, että kuoleman aiheuttavien tekojen osalta jäsenvaltiot voivat turvautua yleisiin henkirikoksia koskeviin säännöksiin (johdanto-osan kappale 14).
Muiden kuin kuoleman aiheuttavien tekojen osalta enimmäisrangaistusten vähimmäistasot on laskettu komission ehdottamista kuudesta ja neljästä vuodesta viiteen ja kolmeen vuoteen. Suomi on jatkokirjelmästä ilmi käyvin tavoin (s. 6—7) tosin neuvotteluissa pitänyt näiltä osin asianmukaisempana neljän ja kahden vuoden enimmäisrangaistuksen vähimmäistasoja. 5 artiklaa on muutettu myös siten, että se ei enää sisällä pakottavaa luetteloa luonnollisille henkilöille määrättävistä lisäseuraamuksista, vaan jäsenvaltion valittavissa on, mitä lisäseuraamuksia se ottaa käyttöön. Luettelosta on myös poistettu tiettyjä kohtia.
Luonnollisille henkilöille määrättävien seuraamusten osalta ehdotuksen viimeisin versio ei jatkokirjelmän mukaan vastaa kaikilta osin Suomen tavoitteita, mutta siihen on saatu neuvoteltua siinä määrin joustavuutta, että se on jatkokirjelmän mukaan mahdollista hyväksyä. Saamaansa selvitystä ja neuvottelutilannetta kokonaisuutena arvioituaan myös lakivaliokunta katsoo, että luonnollisille henkilöille määrättäviä seuraamuksia koskeva ratkaisu voidaan hyväksyä osana yleisnäkemystä siltä osin kuin se sisällöltään asiallisesti vastaa edellä sekä jatkokirjelmässä esitettyä.
Valiokunta kiinnitti aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2022 vp, s. 5) selostetuin tavoin huomiota direktiiviehdotuksen velvoitteeseen, jonka mukaan luonnollisille henkilöille tuli voida määrätä direktiivissä määritellyistä rangaistavista teoista seuraamukseksi väliaikainen kielto asettua ehdolle vaaleilla valittaviin tehtäviin. Valtioneuvoston kirjelmässä (U 14/2022 vp, s. 19) todettiin velvoitteen olevan selvästi ongelmallinen perustuslain kannalta. Edellä todetun valossa lakivaliokunta korosti lausunnossaan, että kyseiseen ehdotukseen on kiinnitettävä neuvotteluissa erityistä huomiota eikä velvoitetta tällaisen seuraamuksen sisällyttämiseen tule ottaa direktiiviin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan 5 artiklaa on neuvotteluissa sittemmin muutettu siten, että luonnollisille henkilöille määrättävistä lisäseuraamuksista on poistettu mainittu henkilön vaalikelpoisuutta koskeva kohta. Valiokunta pitää tätä myönteisenä.
Lakivaliokunta kiinnitti aiemmassa lausunnossaan (LaVL 9/2022 vp, s. 4—5) huomiota myös direktiiviehdotuksen 8 ja 9 artiklaan, jotka koskevat koventamis- ja lieventämisperusteita. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta totesi, että Suomen lainsäädännössä ei ole rikoslajispesifejä lieventämis- ja koventamisperusteita eikä etenemistä tähän suuntaan voi pitää toivottavana. Valiokunta totesi, että neuvotteluissa tulee huolehtia siitä, että mahdolliset lieventämis- ja koventamisperusteet kyetään sovittamaan yhteen suomalaisen oikeusjärjestelmän ja vakiintuneen systematiikan kanssa. Jatkokirjelmästä ilmenevin tavoin (s. 4) näiltäkin osin sääntelyyn on saatu neuvotteluissa joustavuutta. Koventamis- ja lieventämisperusteita koskevat 8 ja 9 artiklat on muotoiltu valinnaisiksi siten, että jäsenvaltio voi niitä täytäntöönpannessaan valita yhden tai useampia direktiivissä säädetyn mukaisia perusteita. Valiokunta pitää neuvotteluissa saavutettua joustavuutta myönteisenä.
Jatkokirjelmästä ilmenevin tavoin (s. 4) myös oikeushenkilöille määrättäviä seuraamuksia koskevaa 7 artiklaa on neuvottelujen myötä muutettu. Artiklaan sisältyy edelleen komission ehdottamalla tavalla velvoite säätää kansallisessa lainsäädännössä, että oikeushenkilölle määrättävän sakon enimmäisrangaistuksen vähimmäistaso määräytyisi prosenttiosuutena (5 tai 3 % riippuen rikoksen vakavuudesta) oikeushenkilön maailmanlaajuisesta liikevaihdosta. Neuvostossa käytyjen neuvottelujen myötä tekstiin on lisätty mainitulle liikevaihtomenetelmälle vaihtoehtoinen malli, jonka mukaisesti oikeushenkilölle määrättävien sakkojen enimmäisrangaistuksen vähimmäistason tulisi olla vähintään 40 tai 24 miljoonaa euroa. Jäsenvaltiot voisivat valita, kumpi menetelmä otettaisiin kansallisesti käyttöön. Myös oikeushenkilöille määrättäviä seuraamuksia koskeva luettelo on muutettu valinnaiseksi, ja siitä on poistettu joitakin seuraamuksia.
Suomen voimassa olevan rikoslain 9 luvussa on säännökset oikeushenkilölle määrättävästä yhteisösakosta. Säännösten mukaisesti yhteisösakko tuomitaan määräeuroin. Alin yhteisösakon rahamäärä on 850 ja ylin 850 000 euroa.
Lakivaliokunta toteaa, että oikeushenkilölle määrättävä sakkorangaistus on Suomen oikeusjärjestelmän kannalta direktiivin merkittävimpiä kysymyksiä. Jatkokirjelmästä ilmi käyvin tavoin oikeushenkilölle määrättävän sakkorangaistuksen osalta direktiiviehdotuksen hyväksyminen tämänhetkisen version mukaisena merkitsisi merkittäviä muutostarpeita Suomen rikoslakiin. Vaikka tämänhetkinen versio sisältää myös mahdollisuuden määrittää oikeushenkilölle määrättävän sakon enimmäisrangaistuksen vähimmäistaso kiintein euromäärin, mikä lähtökohdaltaan vastaa rikoslain säännöksiä yhteisösakon osalta, ehdotukseen sisältyvän velvoitteen täyttäminen kyseisen vaihtoehdon mukaisesti ei jatkokirjelmän mukaan vaikuta tarkoituksenmukaiselta. Ehdotuksessa määritelty kiinteän euromääräisen sakon enimmäismäärän vähimmäistaso (40 miljoonaa euroa) on monikymmenkertainen yhteisösakon nykyiseen enimmäismäärään nähden, eli kyseinen velvoitteen täytäntöönpanomalli johtaisi nykytasoon verrattuna erittäin suureen yhteisösakon enimmäismäärän korotukseen kaikkien oikeushenkilöiden kohdalla.
Jatkokirjelmän mukaan (s. 6) oikeushenkilölle määrättävän sakkorangaistuksen osalta vaikuttaa siten tämänhetkisen tekstiversion sisältö huomioiden siltä, että Suomessa tulisi direktiiviehdotuksen täytäntöönpanovaiheessa harkita yhteisösakkoa koskevan sääntelyn muuttamista siten, että enimmäisrangaistus määräytyisi oikeushenkilön liikevaihdon perusteella. Myös liikevaihtomenetelmän käyttöönotto nostaisi enimmäisrangaistuksen vähimmäistasoa erittäin merkittävästi liikevaihdoltaan suurten oikeushenkilöiden kohdalla. Koska ei ole tarkoituksenmukaista säätää ympäristörikoksia varten omaa seuraamuslajiaan, liikevaihtoon perustuva enimmäisrangaistus olisi, mikäli direktiiviehdotus näiltä osin hyväksytään, perusteltua ulottaa direktiivin seurannaisvaikutuksena kaikkiin muihinkin oikeushenkilön rangaistusvastuun piiriin kuuluviin rikoksiin.
Lakivaliokunta toteaa, että edellä selostetun valossa oikeushenkilölle määrättävää sakkoa koskevan sääntelyn hyväksyminen osana yleisnäkemystä johtaa todennäköisesti erittäin merkittävään ja laajaan muutokseen, joka koskee Suomen yhteisösakkoa koskevan sääntelyn perusteita.
Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kannassa ilmaistuun näkemykseen, jonka mukaan tämänhetkinen neuvostossa käsiteltävä kompromissiehdotus neuvoston yleisnäkemykseksi sisältää oikeushenkilölle määrättävää sakkoa koskevan sääntelyn osalta uudenlaista ja pitkälle menevää harmonisointia, joka, sikäli kuin tällainen harmonisointi ylipäätään on tarpeellista, olisi ollut hyvä toteuttaa asteittain huolehtien samalla kansallisten erityispiirteiden huomioimisesta ja tämän edellyttämästä joustosta. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että käsittelyssä tällä hetkellä oleva kompromissiehdotus ei näin ollen ole näiltä osin linjassa Suomen neuvottelutavoitteiden kanssa.
Lakivaliokunta toteaa yleisellä tasolla, että yhteisösakon rahamääräisen asteikon korottamiselle saattaisi olla esitettävissä hyväksyttäviä oikeushenkilöiden toiminnassa toteutetun ei-toivotun käyttäytymisen ennalta ehkäisemiseen sekä oikeushenkilöiden toiminnan lainmukaiseen järjestämiseen ja toimintaan liittyvien riskien minimoimiseen liittyviä perusteita. Yhteisösakon rahamäärän korottamista saattaisi puoltaa myös se, että voimassa olevaan oikeuteen sisältyy useita hallinnollisia seuraamusmaksuja, jotka voivat olla enimmäismäärältään yhteisösakkoa huomattavasti korkeampia.
Valiokunta korostaa, että tämänkaltainen arvio olisi tullut kuitenkin tehdä yleisesti oikeushenkilön rangaistusvastuuta koskevan perusteellisen sen soveltamiskäytäntöön laajasti perustuvaan tietoon pohjautuvan arvion perusteella. Valiokunta muistuttaa, että se on usein korostanut, että yksittäisen unioni-instrumentin seurauksena ei ole perusteltua lähteä toteuttamaan alaltaan ja vaikutukseltaan laaja-alaisempia rikosoikeudelliseen lainsäädäntöön kohdistuvia muutoksia (LaVM 21/2018 vp, s. 4, LaVM 13/2020 vp, s. 3 ja LaVM 9/2021 vp, s. 2—3).
Edellä todetusta huolimatta valtioneuvoston kannan mukaan, mikäli nyt käsiteltävä kompromissiehdotus olisi saamassa jäsenvaltioiden merkittävän enemmistön tuen ja muodostumassa neuvoston yleisnäkemykseksi, pitää valtioneuvosto tarpeellisena arvioida neuvotteluratkaisun kokonaiskuvaa Suomen edun näkökulmasta määrittäessään kantaansa asiaan. Valtioneuvosto toteaa, että se ei tulisi vastustamaan neuvoston yleisnäkemyksen muodostumista yksin tai pienessä maaryhmässä, mikäli selvää asian etenemistä vastustavaa määrävähemmistöä ei ole muodostumassa.
Asiassa saamaansa selvitystä ja neuvottelutilannetta kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että edellä todettu valtioneuvoston kanta ja toimintalinja on kuitenkin hyväksyttävissä. Tästä huolimatta valiokunta korostaa, että jatkoneuvotteluissa on edelleen syytä pyrkiä siihen, että seuraamusten tasoon saadaan liikkumavaraa, sillä ehdotettu muutos on Suomen kannalta merkittävä.