Perustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin.

Yleistä

Valiokunta toteaa, että esityksen eräs keskeinen tavoite on mobiililaajakaistan saatavuuden laajentaminen erityisesti taajama-alueiden ulkopuolella ja valtakunnallisen laajakaistaisen matkaviestinverkon mahdollisimman nopea käyttöönotto. Huutokaupattava taajuusalue mahdollistaa nopeiden langattomien yhteyksien rakentamisen erityisesti haja-asutusalueille kustannustehokkaasti, joskin alue soveltuu hyvin myös kaupunkiympäristöön rakentamiseen.

Valiokunta on ottanut kantaa kiinteiden ja mobiililaajakaistaverkkojen kehittämiseen tuoreessa mietinnössään LiVM 10/2012 vp hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi laajakaistarakentamisen tuesta haja-asutusalueilla annetun lain muuttamisesta (HE 45/2012 vp).

Valiokunta piti mietinnössä hyvin tärkeänä, että huutokaupattavien 800 megahertsin taajuuksia käyttävien mobiiliverkkojen vaikutuksia kansalaisten ja yritysten laajakaistaverkkojen käyttötarpeisiin seurataan aktiivisesti ja arvioidaan, miten hyvin ne pystyvät vastaamaan myös käyttäjien tulevaisuuden tarpeisiin. Mietinnön mukaan huutokauppojen jälkeen ei saisi syntyä tilannetta, jossa valokuituyhteyksille ei löytyisi hankkeiden toteuttamisen kannalta riittävästi kysyntää. Eri teknologioita ja sekä kiinteitä että langattomia verkkoja täytyy pystyä hyödyntämään tapauskohtaisesti tarkoituksenmukaisimmalla ja kustannustehokkaimmalla tavalla ja tarvittaessa toisiaan täydentäen.

Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen asiantuntijakuulemisessa valiokunnalle on esitetty, että molemmille teknologioille löytyy tarve myös jatkossa ja että kiinteiden verkkojen tarjoamat edut tulee pyrkiä hyödyntämään edistämällä kiinteän verkon laajakaistahankkeiden toteuttamista, riippumatta nyt huutokaupattavan taajuusalueen tarjoamista mobiiliverkkojen kehittymismahdollisuuksista. Molemmilla vaihtoehdoilla on asiantuntijaselvityksen mukaan etunsa käyttäjien kannalta. Kiinteät laajakaistaverkot tarjoavat nopeampia maksiminopeuksia, kun taas mobiiliverkot tarjoavat liikkuvuutta yhteyksien käytössä. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että maahamme rakentuu palvelutarpeen ja kysynnän mukainen, taloudellisesti järkevä ja nopeudeltaan riittävä laajakaistaverkko, joka kiinteänä tai mobiilina kattavasti tukee ja toteuttaa maamme välttämätöntä tietoyhteiskuntakehitystä.

Valiokunta pitää erittäin perusteltuna, että valtioneuvoston 29 päivänä maaliskuuta 2012 tekemän taajuuspoliittisen periaatepäätöksen mukaisesti huutokaupattavia taajuusalueita koskeviin toimilupiin tullaan asettamaan verkon peittoaluetta koskevia ehtoja. Valtioneuvoston linjaamalla peittoaluevelvoitteella (99/97 %) halutaan varmistaa, että myös viimeiset viisi prosenttia, jonne kaupallinen rakentaminen on kannattavuussyistä hidasta, saavat mahdollisuuden nopean langattoman laajakaistaverkon käyttöön. Tavoitteena on nopeiden langattomien laajakaistayhteyksien saaminen lähes kaikkien suomalaisten saataville vuoteen 2019 mennessä.

Huutokaupan vaikutus kilpailutilanteeseen

Valiokunta on asiantuntijakuulemisen aikana kiinnittänyt erityistä huomiota huutokaupan viestintämarkkinoiden kilpailutilannetta koskeviin vaikutuksiin. Hallituksen esityksen mukaan valtioneuvosto päätti tekemässään taajuuspoliittisessa periaatepäätöksessä, että yhden 2 x 5 megahertsin taajuuskaistaparin lähtöhinta 800 megahertsin taajuusalueen huutokaupassa on 16,67 miljoonaa euroa, jolloin kolme 2 x 5 megahertsin taajuuskaistaparia sisältävän toimiluvan hinnaksi tulisi vähintään 50 miljoonaa euroa ja koko taajuusalueen hinnaksi vähintään noin 100 miljoonaa euroa. Suhteutettuna toimilupakauden pituuteen summa olisi vain noin 1 promille teleyritysten vuosittaisesta liikevaihdosta. Summa maksettaisiin valtiolle viiden vuoden aikana ja tulot tuloutettaisiin valtion talousarvioon.

Taajuushuutokauppa lisäisi hallituksen esityksen mukaan jonkin verran huutokauppaan osallistuvien teleyritysten kustannuksia. Niiden vaikutuksen teleyritysten talouteen ja laajakaistapalvelun hintaan arvioidaan kuitenkin olevan vähäinen. Toisaalta huutokauppa joustavoittaisi taajuuksien käyttöä kyseisellä taajuusalueella, mikä hyödyttäisi teleyrityksiä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan lupien myöntämistavalla ei näyttäisi olevan merkittäviä vaikutuksia verkkoinvestointeihin. Huutokauppojen on jopa arvioitu johtavan nopeammin toteutuviin verkkoinvestointeihin, koska toimilupiin investoineet yritykset haluavat nopeasti saada tuottoja investoinneilleen. Kansainvälisten esimerkkien valossa toimilupien myöntämismenetelmällä ei hallituksen esityksen mukaan pitäisi olla vaikutusta myöskään kuluttajahintoihin.

Huutokaupattavaan taajuusalueeseen sisältyvät taajuudet ehdotetaan jaettavaksi tavalla, jolla varmistetaan taajuuksien mahdollisimman tehokas käyttö. Kyseessä olevalla alueella on saatavilla taajuuksia yhteensä 2 x 30 megahertsiä. Huutokaupassa taajuudet jaetaan 2 x 5 megahertsin taajuuskaistapareihin siten, että yritys tai yhteisö saisi toimiluvan jokaiseen taajuuskaistapariin, josta se on tehnyt huutokaupan päättyessä korkeimman hyväksytyn tarjouksen, edellyttäen, että taajuuksien kokonaismäärä ei ylitä 2 x 15 megahertsiä.

Valiokunnan päähuoli on liittynyt myytävien taajuusparien määrittelyyn siten, että huutokauppa voi johtaa myytävien taajuuksien jakautumiseen kahden vakiintuneen maksukykyisen toimijan kesken muiden toimijoiden jäädessä ilman. Tällainen lopputulos muuttaisi valiokunnan arvion mukaan merkittävästi eri toimijoiden nykyistä keskinäistä kilpailutilannetta. Hallituksen esityksen mukaan huutokauppa voisi johtaa myös siihen, että kolme vakiintunutta toimijaa saisi jokainen itselleen kaksi kappaletta 2 x 5 megahertsin taajuuskaistapareja tai että enimmillään kuusi operaattoria voisi saada taajuuksia käyttöönsä. Viimeksi mainitussa tapauksessa taajuusalue jakaantuisi niin pieniin kaistoihin, että ne eivät olisi teknisesti ja kaupallisesti operaattoreille houkuttelevia. Käytännössä huutokaupan lopputulos eli myönnettävien toimilupien määrä riippuisi esityksen mukaan siitä, kuinka korkealle operaattorit arvostaisivat mahdollisuuden saada itselleen mahdollisimman suuren taajuuskaistan.

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty toisaalta, että taajuuksien hankinnan minimimääräksi tulisi määritellä 2 x 10 megahertsiä muun muassa keinottelun estämiseksi. Toisaalta on esitetty, että ehdotettu taajuusjakomalli, eli erityisesti yrityskohtainen taajuuksien enimmäismäärä 2 x 15 megahertsiä, rajoittaa merkittävästi kilpailua ja vaikuttaa haitallisesti loppuasiakashintoihin. Esitystä on joissain asiantuntijalausunnoissa toivottu muutettavaksi siten, että se käytännössä mahdollistaisi tai jopa edistäisi taajuuksien jakautumista kolmelle operaattorille.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esitetty jaottelu viiden megahertsin taajuuskaistapareihin mahdollistaa sen, että eri yritykset voivat hankkia taajuuksia joustavasti juuri sen määrän, mitä ne toiminnassaan katsovat tarvitsevansa. LTE-teknologia voi hyödyntää vähimmillään yhtä 2 x 5 megahertsin taajuuskaistaparia. Tällä taajuusmäärällä toimiluvanhaltija voi päästä 3G-teknologian kanssa kilpailukykyisiin tiedonsiirtonopeuksiin, vaikka LTE:n todelliset hyödyt tulevatkin esille leveämmillä taajuuskaistoilla.

Selvityksen mukaan esitetty taajuuksien jakomalli edistäisi taajuuksien tehokasta käyttöä ja markkinaehtoisuutta, kun operaattoreiden välillä vallitsisi huutokaupassa aito kilpailutilanne. Tämä vaikuttaisi todennäköisesti myös huutokaupasta saataviin tuloihin. Laissa eräiden radiotaajuuksien huutokaupoista keinottelu taajuuksilla on pyritty estämään usealla eri tavalla, muun muassa osallistumismaksulla, valitulla huutokauppatavalla ja toiminnan aloittamisvelvollisuudella. Kilpailuvirasto ei ole lausunnossaan nähnyt esitetyssä taajuusjakomallissa huomautettavaa.

Valiokunta toteaa, että esityksellä tavoitellaan nimenomaan nopeiden langattomien verkkojen rakentamista, erityisesti haja-asutusalueille. Teleyrityksellä olevien taajuuskaistaparien määrä ja tarjottava tiedonsiirtonopeus kasvavat melko suoraviivaisesti samassa suhteessa. Tavoiteltu leveä taajuuskaista mahdollistaa tiedon nopean siirtämisen, liikkuvan kuvan ja uudenlaisten palvelujen kehittymisen. Esityksellä on haluttu varmistaa, että teleyrityksellä on halutessaan mahdollisuus saada käyttöönsä riittävän leveä taajuuskaista, jolla operaattori voi saadun selvityksen mukaan tarjota jopa 26 Mbit/s nopeita yhteyksiä.

Valiokunta toteaa lisäksi, että nopeita langattomia yhteyksiä mahdollistavaa LTE-tekniikkaa voidaan käyttää nyt käsiteltävänä olevan taajuusalueen lisäksi myös jo kolmen vakiintuneen toimijan kesken jaetulla 1 800 megahertsin taajuuskaistalla sekä vuonna 2009 huutokaupatulla 2,6 gigahertsin taajuuskaistalla, jossa toimiluvan haltijoina ovat Elisa, TeliaSonera, DNA ja Finnet-liiton jäsenyritysten omistama Datame Oy. Lisäksi tulevaisuudessa näköpiirissä on myös neljännen 4G-yhteydet mahdollistavan taajuusalueen vapautuminen matkaviestimien käyttöön (700 megahertsiä).

Edellä todettu huomioon ottaen valiokunta hyväksyy hallituksen esityksen mukaisen tavan huutokaupata kyseiset taajuudet. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota alan toimijoiden kilpailumahdollisuuksien kehityksen merkitykseen ja tärkeyteen huutokaupan toteutumisen jälkeen. Valtioneuvosto on taajuuspoliittisessa periaatepäätöksessään linjannut, että hallitusohjelman mukaisesti valmisteltava tietoyhteiskuntakaari valmistellaan siten, että huutokauppamenetelmää voidaan käyttää myös jatkossa erityisesti myönnettäessä toimilupia uusille taajuusalueille. Tämä tarkoittaa myös tulevaisuudessa matkaviestinkäyttöön tulevaa 700 megahertsin taajuusaluetta. Samassa yhteydessä harkittaisiin taajuuksien markkina-arvoa heijastavan, hallinnolliset kustannukset ylittävän taajuusmaksun käyttöönottoa sellaisilla taajuusalueilla, joihin huutokauppamenettelyä ei sovellettaisi.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että nyt käsittelyssä olevan taajuushuutokaupan seurauksena matkaviestinmarkkinat eivät jatkossa jakaudu kilpailun kannalta epäterveellä tavalla kahden suuren toimijan kesken. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavan lausuman:

Taajuusalueella toimivat radiomikrofonit

Taajuusalueen 790—862 megahertsiä siirtyminen matkaviestinverkkojen käyttöön aiheuttaa muutoksia ja rajoituksia radiomikrofonien taajuuksien käyttöön. Suurin osa Suomessa käytössä olevista luvanvaraisista mikrofoneista toimii 800-taajuusalueella. Muutoksen seurauksena nykyiset radiomikrofonin käyttäjät joutuvat siirtymään muille taajuuksille, mikä aiheuttaa mm. taide- ja kulttuurilaitoksille kaluston vaihdosta aiheutuvia kustannuksia. Liikenne- ja viestintäministeriön vuonna 2011 teettämän selvityksen mukaan Suomessa on hieman alle 60 000 langatonta mikrofonia ja vastaavaa laitetta, jotka toimivat 800 megahertsin alueella. Näistä kolmannes on käytössä yrityksillä, kuten Yleisradio Oy:llä, AV-tuotantoyhtiöillä ja hotelleilla. Noin neljännes on käytössä yksityisillä henkilöillä (ml. yhtyeet, aerobic-ohjaajat jne.), viidesosa kouluilla ja oppilaitoksilla. Huutokaupattavat toimiluvat langattoman laajakaistan tarjoamiseen tulevat voimaan vasta 1.1.2014 alkaen, joten radiomikrofonit voivat toimia alueella toimilupakautensa loppuun asti.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ministeriöiden välillä on keskusteltu mahdollisuudesta korvata taajuusalueella toimiville radiomikrofonikäyttäjille kustannuksia, jotka aiheutuvat uudelle taajuusalueelle siirtymisestä. Tämä olisi merkinnyt noin 5,4 miljoonan euron kertaluonteista määrärahaa opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokassa, ja korvaukset olisi jaettu käyttäen hallinnonalan vakiintuneita tukimuotoja. Yhtenäistä näkemystä korvauksen perusteltavuudesta ja lisäkustannusten mittaluokasta ei kuitenkaan ole löytynyt, eikä korvauksen suorittamista näin ollen sisällytetty valtioneuvoston maaliskuussa tekemään periaatepäätökseen. Vastaavaa erää ei ole myöskään otettu talousarvioehdotukseen vuodelle 2013.

Liikenne- ja viestintävaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että selvitetään pikaisesti mahdollisuus korvata osittain tai kokonaan taajuusalueen muutoksesta aiheutuvat kohtuulliset kustannukset luvanvaraisten radiomikrofonien käyttäjille.

Taajuusalueen häiriötön käyttö

Hallituksen esityksen mukaan toimiluvan haltija on velvollinen poistamaan muulle määräysten mukaiselle radioviestinnälle toiminnastaan aiheutuvat häiriöt sekä korvaamaan näiden häiriöiden poistamisesta aiheutuvat kustannukset (13 §).

Tällä tarkoitetaan lähinnä televisiolähetyksiä, jotka sijaitsevat 800 megahertsin langattomien laajakaistaverkkojen taajuusalueen alapuolella, ja niille mahdollisesti aiheutuvia häiriöitä. Esityksen mukaan taajuuksien teknisessä suunnittelutyössä on televisioverkkojen häiriöttömyydestä pyritty huolehtimaan muun muassa määrittelemällä suojakaista televisio- ja langattomien laajakaistaverkkojen väliin. Tietyissä television vastaanotto-olosuhteissa voi televisiovastaanotto kuitenkin häiriintyä. Häiriö vaikuttaa esimerkiksi televisiokuvan tai -äänen laatuun. Hallituksen esitys lähtee siitä, että kuluttajan tulee voida vastaanottaa televisiolähetyksiä häiriöttömästi myös sen jälkeen, kun viereinen taajuusalue on otettu langattomien laajakaistajärjestelmien käyttöön.

Liikenne- ja viestintävaliokunta korostaa edellä mainittujen mahdollisten häiriöiden pikaista ja tehokasta poistamista ja niihin varautumista jo verkon suunnittelu- ja rakentamisvaiheessa. Valiokunta pitää erittäin hyvänä sitä, että liikenne- ja viestintäministeriö tulee ilmoituksensa mukaan liittämään toimilupiin ehdon, joka velvoittaa toimiluvan haltijan yhteistyössä muiden toimiluvanhaltijoiden kanssa huolehtimaan siitä, että kuluttajille järjestetään riittävä neuvonta- ja opastuspalvelu laajakaistaisen matkaviestinverkon käyttöönotosta televisiovastaanotolle mahdollisesti aiheutuviin häiriöihin liittyvissä asioissa. Valiokunta pitää tärkeänä, että matkaviestinoperaattoreiden neuvonta- ja opastuspalvelu järjestetään keskitetysti siten, että soittajan ei tarvitse etukäteen tietää tai selvittää häiriöiden oikeaa aiheuttajatahoa. Samalla valiokunta korostaa jo nyt muista syistä ilmaantuneiden lähetyshäiriöiden yhtä tehokasta ja sujuvaa korjaamista kuin mitä tässä edellytetään operaattoreilta.

Suomessa 800 megahertsin taajuusalue osoitettiin jo vuonna 2008 langattoman laajakaistan käyttöön. Aluetta ei kuitenkaan voitu ottaa käyttöön ilman Venäjän kanssa käytäviä taajuuskoordinointeja, koska Venäjällä taajuusalue on ilmailun navigointijärjestelmien käytössä. Suomi ja Venäjä ovat neuvotelleet taajuusalueen käytöstä maiden välisellä raja-alueella usean vuoden ajan. Saadun selvityksen mukaan täysin kattavan matkaviestinverkon rakentaminen 800 megahertsin taajuusalueella on mahdollista ilman erillistä taajuuskoordinointia 55 kilometrin päähän Venäjän rajasta. Riippuen maantieteellisestä kohdasta raja-alueella voidaan langattomien laajakaistaverkkojen tukiasemat rakentaa 12—20 kilometrin etäisyydelle rajasta ja verkon asiakkaat pystyvät käyttämään päätelaitetta 4—12 kilometrin etäisyydellä rajasta. Näin varmistetaan, ettei Venäjän ilmailun navigointijärjestelmille aiheudu häiriöitä raja-alueella.

Venäjä on heinäkuussa 2012 myöntänyt 800 megahertsin taajuusalueen langattoman laajakaistan käyttöön, ja toiminta taajuusalueella tulee aloittaa kesällä 2013. Näin ollen ilmailun radionavigointikäyttö tulisi lähivuosina siirtymään pois taajuusalueelta eikä Venäjä tulisi ottamaan taajuusaluetta myöskään digitaalisen television käyttöön. Kun radionavigointikäyttö on taajuusalueella Venäjällä lakannut, voidaan aluetta käyttää myös Suomessa ilman ylimääräisiä rajoituksia.

Liikenne- ja viestintävaliokunta korostaa Venäjän rajan läheisyydessä, nyt käsiteltävänä olevan taajuusalueen kannalta katveessa asuvien henkilöiden ja alueen elinkeinoelämän yhtäläistä tarvetta nopeille ja häiriöttömille langattomille laajakaistapalveluille. Alueen asukkaiden ja elinkeinoelämän tarpeet on otettava huomioon verkon teknisiä ratkaisuja suunniteltaessa ja toteutettaessa.

Yleisradion julkisen palvelun tarjonta taajuusalueella

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että Yleisradion julkisen palvelun radio- ja tv-kanavien lähettäminen voi tulla tarpeelliseksi myös 800 megahertsin taajuusalueella toimivissa langattomissa laajakaistaverkoissa 20 vuoden toimilupakauden aikana. Tällä hetkellä langattomien laajakaistaverkkojen peittoalue, laatutaso ja kapasiteetti eivät vielä mahdollista laajamittaista tv- ja radiokanavien vastaanottoa niiden kautta, mutta tekniikan kehittymisen myötä tämä saattaa tulla yleisesti käytettäväksi mahdollisuudeksi jo 2020-luvun alkupuolelle mentäessä. Tällä hetkellä on kuitenkin vaikea arvioida, minkälaisia tekniikoita tulevaisuudessa käytetään. Tiedossa ei myöskään ole, minkälaista taajuuskapasiteettia edellä mainitut lähetystekniikat tulevat tarvitsemaan.

Liikenne- ja viestintäministeriön kannan mukaan toimiluvat tulee myöntää teknologia- ja palveluneutraaleina. Taajuuksien hallinnoinnin parantamiseksi ja taajuuksien käyttömahdollisuuksien joustavuuden lisäämiseksi lupamenettelyissä tulee edistää verkkojen ja palvelujen tarjonnan tekniikkariippumattomuutta. Erityisesti taajuusalueen toimilupien pituuden ja sovellettavan teknologian nopean kehittymisen vuoksi liikenne- ja viestintävaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että taajuusalueen toimilupaehtoja laadittaessa vielä harkitaan Yleisradion julkisen palvelun tarjonnan merkitystä ja mahdollisuutta toteuttaa palvelu kohtuullisin kustannuksin tulevaisuudessa myös nyt huutokaupattavan taajuusalueen toimilupakaudella.

Muut kannanotot

Valiokunnalle on asiantuntijakuulemisessa esitetty osin ristiriitaisia näkemyksiä verkkojen terveysvaikutuksista ja erityisesti nyt kyseessä olevan taajuusalueen matkaviestinkäytön terveysvaikutuksista. Saadun lausunnon mukaan 800 megahertsin taajuusalueelle rakennettava 4G-tekniikka on aiempaa tunkeutumiskykyisempää, joten tukiaseman lähellä oleskelevien henkilöiden altistuminen ionisoimattomalle säteilylle tulee kasvamaan aiemmasta merkittävästi.

Säteilyturvakeskus on valiokunnalle antamassaan lausunnossa todennut, että 4G-tekniikkaan siirtyminen ei vaikuta väestön säteilyturvallisuuteen merkittävästi aiempiin matkaviestinjärjestelmiin verrattuna. Radiotaajuisen säteilyn terveysvaikutuksista on keskusteltu julkisuudessa paljon, ja asia herättää huolta ihmisissä. Tukiasemien säteilyn osalta huolelle ei ole Säteilyturvakeskuksen lausunnon mukaan tieteellisiä perusteita.

Valiokunta pitää tärkeänä, että laajakaistaverkkojen ja niiden käytön mahdollisia terveysvaikutuksia seurataan ja tutkitaan jatkossa nykyistä tarkemmin, jotta mahdollinen syy-seuraussuhde voidaan tieteellisesti osoittaa tai sulkea pois.