Yleisperustelut

Nyt voimassa oleva kestävän metsätalouden rahoituksesta annettu laki (1094/1996) tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1997. Lakia ja sen nojalla annettuja säädöksiä on kuitenkin muutettu useita kertoja. Voimassa olevassa laissa säädetään valtion rahoituksesta toimenpiteisiin, joilla edistetään yksityismetsien kestävää hoitoa ja käyttöä metsälain (1093/1996) mukaisesti. Rahoitus voi olla tukea tai lainaa. Lainaa on myönnetty yhteishankkeina toteutettaviin metsätie- ja kunnostusojitushankkeisiin. Muu rahoitus on myönnetty tukena. Esityksen eräänä keskeisenä tavoitteena on uudistaa kestävän metsätalouden rahoitusta koskevaa lakia sillä tavoin, että se täyttää uudessa perustuslaissa asetetut vaatimukset.

Valiokunta toteaa, että kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain mukaisen toiminnan laajuus on viime vuosina perustunut Kansallinen metsäohjelma 2010:ssä (jäljempänä kansallinen metsäohjelma) arvioituihin metsänhoito- ja metsänperusparannustöiden suoritetarpeisiin yksityismetsien osalta. Valtioneuvoston vuonna 1999 hyväksymä kansallinen metsäohjelma pyrkii metsiin perustuvan kansallisen ja alueellisen hyvinvoinnin lisäämiseen huolehtimalla metsien taloudellisesta, ekologisesta ja sosiaalisesta kestävyydestä. Kansallisen metsäohjelman tavoitteena on vuoteen 2010 mennessä lisätä kotimaisen puun käyttöä 5—10 miljoonaa kuutiometriä, kaksinkertaistaa puutuotteiden viennin arvo ja huolehtia metsien hoidon ja metsätalouden ympäristönhoidon korkeasta tasosta. Tavoitteena on myös energiapuun vuotuisen käytön lisääminen viidellä miljoonalla kuutiometrillä. Ekologisen kestävyyden osalta tavoitteena on metsien eliölajien ja elinympäristöjen suotuisen suojelun tason saavuttaminen ja ylläpitäminen riittävällä suojelualueiden ja monimuotoisesti käsiteltävien talousmetsien yhdistelmällä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että metsäneuvosto, jonka tehtävänä on toimia maa- ja metsätalousministeriön tukena laajakantoisissa ja periaatteellisesti tärkeissä metsäpoliittisissa kysymyksissä, on laatinut metsäsektorin tulevaisuuskatsauksen (Metsäsektorin tulevaisuuskatsaus; MMM 11/2006). Tulevaisuuskatsaus on metsäneuvoston kannanotto metsien ja metsiin perustuvan elinkeinotoiminnan tulevaisuuden kannalta tärkeistä painopisteistä, tavoitteista ja toimenpiteistä. Tarkoituksena on, että tulevaisuuskatsauksen pohjalta jatketaan kansallisen metsäohjelman tarkistusta siten, että valtioneuvosto voisi vuoden 2007 lopulla hyväksyä tarkistetun kansallisen metsäohjelman 2015 ja siihen kiinteästi liittyvän Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelman (METSO) jatkon.

Valiokunta toteaa, että Suomessa on vahva metsäklusteri. Sen synty ja kehitys on perustunut muun muassa metsäteollisuustuotteiden kasvavaan kysyntään, laajentuvaan puuraaka-ainepohjaan ja edistyneeseen tuotantoteknologiaan. Metsäklusterin osuus Suomen bruttokansantuotteesta on lähes 10 prosenttia, teollisuuden tuotannosta noin 30 prosenttia ja nettovientituloista lähes 40 prosenttia. Koko klusteri työllistää noin 200 000 henkilöä. Metsäklusterin ytimessä ovat vahva metsäteollisuus ja kannattava metsätalous. Tulevaisuudessa maamme metsäklusterilla on mahdollisuuksia, kun uusiutumattomiin luonnonvaroihin perustuva tuotanto ja kulutus vähitellen muuttuvat maailmanlaajuisesti uusiutuviin luonnonvaroihin perustuvaksi. Jotta Suomen metsäklusteri voi hyödyntää nämä mahdollisuudet, tulee kansallisilla päätöksillä vahvistaa metsäklusterin toimintaedellytyksiä. Valiokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että metsien muu kuin puuntuotannollinen merkitys kasvaa maailmanlaajuisesti. Kasvihuoneilmiön hillinnässä metsät ovat merkittävin kasvihuonekaasuja sitova nielu.

Metsäsektorin luomien työpaikkojen ohella metsätalouden kannattavuus on tärkeää maaseudun yleisen elinvoimaisuuden turvaamiseksi. Esityksen perusteluista käy kuitenkin ilmi, että metsätalouden kannattavuutta kuvaava yksityismetsätalouden nettotulos metsämaan pinta-alaa kohti on vuodesta 1999 reaalisesti heikentynyt eikä kansallisen metsäohjelman tavoite kannattavuuden ylläpitämiseksi ole toteutunut. Kannattavuuden heikkeneminen on johtunut siitä, että puun hinnat ovat pääsääntöisesti reaalisesti laskeneet eivätkä hakkuumäärät ole kasvaneet.

Esityksen perusteluista käy myös ilmi, että puuston vuotuinen kasvu on viimeisimpien inventointitietojen mukaan keskimäärin 97 miljoonaa kuutiometriä. Vuosien 1995—1999 keskimääräinen vuotuinen hakkuukertymä oli 58 miljoonaa kuutiometriä. Kansallisen metsäohjelman tavoitteena on, että teollisuus lisää vuotuista kotimaista puunkäyttöä 5—10 miljoonaa kuutiometriä vuoteen 2010 mennessä, jolloin vuotuinen hakkuukertymä nousee 63—68 miljoonaan kuutiometriin. Hakkuukertymä nousi kuluvalla vuosituhannella jo yli 60 miljoonan kuutiometrin vuodessa, mutta vuonna 2005 hakkuut jäivät metsäteollisuuden työtaistelujen johdosta noin 57 miljoonaan kuutiometriin. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että tuontipuun määrä on selvästi lisääntynyt. Toisaalta Venäjän teollisuuspoliittinen tavoite on vähentää raakapuuvientiä.

Valiokunta toteaa, että puuntuotannon lisäksi metsien muut käyttömuodot ja metsien luontoarvot ovat viime vuosina korostuneet metsien hoidossa ja käytössä. Voimassaolevaan lakiin sisältyvät säännökset mahdollisuudesta myöntää yksityiselle maanomistajalle ympäristötukea, rahoittaa metsäluonnon hoitohankkeita, luonnonarvokauppaa ja yhteistoimintaverkostokokeiluhankkeita. Näillä vapaaehtoisen suojelun keinoilla kannustetaan metsänomistajia pitkäjänteisesti metsien monimuotoisuuden turvaamiseen.

Esityksen perusteluista käy ilmi, että kestävän metsätalouden rahoitusjärjestelmä on moninainen: noin 60 miljoonaa euroa jakaantuu noin 50 000 hankkeeseen. Yhdellä hankkeella voi vielä olla useita edunsaajia ja maksutapahtumia. Tukijärjestelmän pirstaleisuus vaikuttaa myös hallinnon resurssien määrään. Noin 60 miljoonan euron tuesta toimijat käyttävät noin kymmenen miljoonaa euroa töiden suunnitteluun ja viisi miljoonaa euroa toteutusselvityksiin. Metsäkeskuksille nykyisen lain toimeenpanosta aiheutuu noin kuuden miljoonan euron kustannukset, jotka maksetaan valtion talousarvion momentilta 30.60.42 (Valtionapu metsätalouden edistämis- ja valvontaorganisaatioille). Merkittävin tekijä rahoitusjärjestelmän pirstaleisuudelle on suuri metsänomistajien määrä ja toimenpidekuvioiden pieni koko. Yksityismetsissä keskimääräinen tilakoko on hieman yli 30 hehtaaria ja kerrallaan toimenpiteen kohteena oleva metsikkökuvio on keskimäärin 1—2 hehtaaria. Esityksen perusteluissa on todettu, että viime aikoina metsänomistusrakenne on hitaasti pirstaloitunut lisää, mutta toisaalta myös suurten metsätilojen määrä on lisääntynyt.

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta pitääkin erittäin tärkeänä sitä, että esityksen keskeiseksi tavoitteeksi on asetettu tukien vaikuttavuuden lisääminen. Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että kansallisen metsäohjelman työtavoitteista ollaan joissakin työlajeissa jäljessä ja valtiontaloudelliset lähtökohdat rajoittavat mahdollisuuksia lisätä rahoitusta. Siten myös kansallisen metsäohjelman työtavoitteiden saavuttaminen edellyttää tukien vaikuttavuuden lisäämistä niin, että niukoilla resursseilla saadaan aikaan entistä enemmän hyvin hoidettuja metsiä.

Esityksessä on painotettu sitä, että tukien vaikuttavuutta pyritään parantamaan erityisesti resurssien käytön kannalta suurimmassa työlajissa, nuoren metsän hoidossa. Nykyään nuoren metsän hoitoa toteutetaan suurin piirtein saman verran taimikoissa ja nuorissa kasvatusmetsissä. Taimikkovaiheessa hoitotyö on metsänhoidollisesti vaikuttavampaa ja edullisempaa kuin nuoren kasvatusmetsän kehitysvaiheessa. Tutkimusten mukaan taimikon ensimmäiset vuodet vaikuttavat voimakkaimmin metsikön myöhempään kehitykseen. Tukiehtoja onkin esityksessä ehdotettu muutettavaksi siten, että töiden painopiste siirtyy taimikkovaiheen metsiin. Voimassa olevan lain mukaan nuoren metsän hoidon tuen myöntämisen edellytyksenä on, ettei kohteelta kerry leimikkona myyntikelpoista määrää kaupallisen ainespuun laatu- ja mittausvaatimukset täyttävää puutavaraa. Tämä edellytys korvattaisiin nuoren metsän hoidon tuessa puuston rinnankorkeusläpimittaa koskevalla vaatimuksella.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä sitä, että esityksen tavoitteena on toisaalta myös selkeyttää ja yksinkertaistaa tukiehtoja. Valiokunta kiinnittääkin huomiota siihen, että tukijärjestelmä on nykyään monimutkainen ja yksityiskohtia on paljon. Järjestelmän monimutkaisuus lisää hallinnollisia kustannuksia ja heikentää vaikuttavuutta. Erityisesti maanomistajille on vaikeaa olla selvillä kulloinkin voimassa olevien tukiehtojen tarkasta sisällöstä. Esityksessä yksinkertaistaminen on ehdotettu toteutettavaksi luopumalla metsänparannuslainoista kokonaan, tarkistamalla eräiden työlajien rahoitusta sekä yksinkertaistamalla tukiehtoja.

Tukien vaikuttavuuden lisäämisen kannalta valiokunta pitää välttämättömänä myös sitä, että tukijärjestelmään liittyvää hallinnollista työtä kevennetään sekä toimijoiden että viranomaisten osalta. Esityksessä ehdotetaankin hallinnollista menettelyä kevennettäväksi jo mainitulla tukiehtojen yksinkertaistamisella ja vähentämällä maastomittauksia. Hallinnollista työtä vähennettäisiin myös tarkistamalla tuen saamisen ehdoksi asetettuja vähimmäispinta-aloja, sillä pienten kohteiden ja kuvioiden osalta asiakirjojen käsittelyyn ja tarkastukseen kuluu suhteellisen paljon hallinnollista työtä. Valiokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että lähivuosina saadaan merkittäviä hallinnollisia säästöjä sähköiseen hallintoon siirtymisestä. Esityksen perusteluista käykin ilmi, että metsäkeskusten yhteisen ryhmästrategian tavoitteena on, että vuoteen 2010 mennessä lakien toimeenpanoon liittyvistä ilmoituksista ja hakemuksista 80 prosenttia tapahtuisi sähköisesti. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että tavoitteena on sähköisen hallinnon täysimääräinen hyödyntäminen, kun metsäkeskukset parhaillaan uudistavat tietojärjestelmiään.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä on päädytty säilyttämään jako suunnitelmaan ja toteutusselvitykseen perustuviin tukiin. Tätä on perusteltu hallinnon tehokkuudella. Tukiasian käsittelyvaiheita on jälkikäteen myönnettävissä tuissa vähemmän. Tällöin voidaan samalla kertaa päättää tuen myöntämisestä ja maksamisesta ja todeta, että työ on toteutettu tukiehtojen mukaisesti.

Esityksen perustelujen mukaisesti valiokunta katsoo, että rahoitusta koskevien säännösten muutoksilla ei voida ratkaista metsänuudistamisen ja erityisesti sen jälkihoidon sekä maanomistajalle säädetyn metsälain (1093/1996) 8 §:n mukaisen uuden puuston aikaansaamisvelvoitteen täyttämistä. Tämä asia tulisi ratkaista ensisijaisesti metsälain säännösten ja sen valvonnan kautta. Tuilla voidaan kuitenkin välillisesti kannustaa metsänuudistamisen yhteydessä syntyneen kehityskelpoisen taimikon myöhempään hoitamiseen.

Valiokunta toteaa myös, että esityksen mukaan tuen taso tilakohtaisissa töissä ei enää olisi sidoksissa ajan tasalla olevaan metsäsuunnitelmaan. Esityksen perusteluissa on todettu, että metsäsuunnittelujärjestelmää ollaan parhaillaan uudistamassa eikä tukitasoa ole perusteltua sitoa kehitteillä olevaan järjestelmään. Valiokunta katsoo, että tältäkin osin muutoksen vaikutuksia tulee seurata.

Esityksessä on päädytty siihen, että tuella kannustettaisiin maanomistajia tekemään nuoren metsän hoitotyö, mutta työn tarkasta mittaamisesta luovuttaisiin. Maanomistajille maksettaisiin euromääräinen tuki, joka olisi porrastettu tukialueittain, ja siten tuen suuruudessa olisi otettu huomioon valtion rahoituksen merkitys pitkävaikutteisten investointien aikaansaamiseen eripuolilla maata. Nuoren metsän hoidon tuen määrä ei olisi riippuvainen siitä, tehtäisiinkö työ tilan omalla vai ulkopuolisella työvoimalla. Hallinnollisesti tällainen palkkiomalli tuen myöntämisessä on kaikkein yksinkertaisin. Lisäksi myös maanomistaja tietäisi etukäteen tuen euromääräisen suuruuden. Toisaalta valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu palkkiomalli, jossa kustannuksista ei edellytettäisi selvityksiä, voi johtaa ns. harmaan työvoiman käyttämisen lisääntymiseen. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että tältäkin osin seurataan muutoksen vaikutuksia.

Koska bioenergian laajeneva käyttö lisää energiapuun markkinaehtoisuutta ja koska voimassa olevalla rahoitettavien kohteiden määrittelyllä energiapuun korjuumäärien on arvioitu vuosittain edelleen kasvavan, ei esityksessä ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi laajentaa energiapuun korjuun tuen piiriä, mutta energiapuun korjuutuki ei olisi enää riippuvainen siitä, onko taimikko tai muu metsänhoitokohde rahoituskelpoinen. Uutena tuen myöntämisen rajoituksena kuitenkin olisi, että energiapuun korjuutuki voitaisiin myöntää vain kerran puuston kiertoajan kuluessa.

Esityksen mukaan juurikäävän torjuntaan myönnettävän tuen edellytyksenä olisi, että työ tehdään juurikäävän leviämisen riskialueella kivennäismaalla suoritettavan hakkuun yhteydessä toukokuun alun ja lokakuun lopun välisenä aikana. Ehdotettu tuki eroaa sisällöltään voimassa olevan lain mukaisesta tuesta siinä, ettei tukea enää myönnettäisi mekaaniseen juurikäävän torjuntaan eli kantojen nostoon. Esityksen perusteluissa on todettu, että kantojen nosto toteutetaan nykyisin pikemmin energiapuun keräämiseksi kuin juurikäävän torjumiseksi. Kantojen nosto on pääsääntöisesti markkinalähtöistä, joten sille ei ole tarkoituksenmukaista kohdistaa valtiontukea.

Valiokunta on mietinnössään hallituksen esityksestä laiksi kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta sekä laiksi kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain muuttamisesta (MmVM 12/2002 vp — HE 179/2002 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että kannot ovat avainasemassa juurikäävän leviämisessä. Metsikköön kantojen kautta levinnyt sieni elää hakkuun jälkeen lahoissa kannoissa vuosikymmeniä ja tartuttaa juuriyhteyksien kautta myös, jos puulajia ei vaihdeta, paikalle perustetun taimikon. Tuhot pyrkivät lisääntymään puusukupolvesta toiseen. Kesäaikaisten hakkuiden kannot voidaan suojata kantokäsittelyllä juurikäävän tartunnalta. Jo lahovikaista metsikköä kantokäsittely ei tervehdytä, vaikkakin riskialueella myös lahovikaisten metsiköiden käsittelyä suositellaan uusien tartuntojen vähentämiseksi. Juurikääpätartunnan saaneen kasvupaikan puhdistaminen sienestä onnistuu kasvattamalla paikalla puhdas lehtipuusukupolvi (koivu, haapa ym.) tai poistamalla lahovikaiset kannot. Kantojen nosto mahdollistaa Etelä-Suomen pahoin tyvilahon vaivaamien kuusikoiden uudistamisen ilman puulajin vaihtoa ja turvaa terveen kuusipuun riittävyyden myös tulevaisuudessa. Kaakkois-Suomen tyvitervasmänniköissä puulajin vaihto ei useinkaan ole kasvupaikan karuuden vuoksi edes mahdollista. Edellä esitetyin perustein valiokunta ehdottikin esitykseen muutoksia, jotka mahdollistivat kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain mukaisen tuen myöntämisen myös juurikäävän mekaaniseen torjuntaan. Valiokunta painottaa tässäkin yhteydessä juurikäävän torjunnan suurta merkitystä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että valtakunnan metsien 10. inventoinnin tulosten perusteella on todettu, että kolmannes ojitetusta suoalasta on perkauksen tai täydennysojituksen tarpeessa vuosien 2005—2014 aikana. Esityksessä pyritään kannustamaan yksityisiä maanomistajia aikaisempaa aktiivisemmin suometsän hoitoon ja ojien kunnostukseen sekä näiden toimenpiteiden yhteydessä riittävien vesiensuojelutoimenpiteiden tekemiseen. Nykyisen kunnostusojituksen korvaisi uudessa laissa suometsän hoidon tuki. Tuettavat toimenpiteet olisivat samoja kuin nykyisinkin kunnostusojituksessa. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä sitä, että suometsän hoitohankkeissa ojitetun alueen kunnostusojitustarvetta, ravinnetilannetta, kulkuyhteyksien järjestämistä sekä metsien hoitoa ja hakkuutöitä tarkasteltaisiin esityksen mukaisesti kokonaisvaltaisemmin. Tähän kannustettaisiin korottamalla nuoren metsän hoidon ja terveyslannoituksen tukea silloin, kun nämä tehtäisiin suometsän hoitohankkeen yhteydessä. Esityksen perusteluissa on myös todettu, että yhteisön vesipolitiikan puitteista annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2000/60/EY (vesipuitedirektiivi) on asetettu tavoitteet yhteisön vesiympäristön säilyttämiseen ja parantamiseen. Vesipuitedirektiivin toimeenpanossa tullaan kiinnittämään huomiota metsätalouden toimenpiteistä erityisesti kunnostusojituksen vesistöhaittojen ennakointiin ja ehkäisyyn.

Metsien biologisen monimuotoisuuden ylläpitämistä koskevat tuet myönnettäisiin ympäristötukena ja metsäluonnon hoitohankkeiden tukena. Voimassa olevan lain mukaan ympäristötukea ei voida myöntää, jos monimuotoisuuden ylläpitämisestä johtuva metsäntuoton väheneminen tai muu taloudellinen menetys on metsälain (1093/1996) 11 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla vähäistä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä edellytyksestä ehdotetaan luovuttavaksi. Ympäristötuki perustuisi vastaisuudessa kohteen hakkuuarvoon, josta on vähennetty omavastuuosuus.

Valiokunta toteaa, että eräiden esityksessä ehdotettujen tukien määrä voidaan eriyttää muun muassa alueittain metsätaloudellisten olosuhteiden ja hallinnollisten rajojen perusteella. Valtioneuvoston asetusluonnoksessa, joka on esityksen liitteenä, on esitetty säädettäväksi, että maa jaetaan kolmeen tukialueeseen. Tukialuejako perustuu voimassa olevaan kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain nojalla säädettyyn tukivyöhykejakoon. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on tuotu esiin, että Hailuodon, Iin ja Yli-Iin kunnat tulisi puuntuotanto-olosuhteidensa vuoksi siirtää kolmanteen tukivyöhykkeeseen. Tähän viitaten valiokunta pitää tärkeänä, että tukialuejakoa tarkistetaan tarpeellisilta osin.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.