Perustelut
Yhdenvertaisuus
Hallituksen esityksessä ehdotetaan tilaajan selvitysvelvollisuudesta
ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun
lain (jäljempänä tilaajavastuulaki)
ja julkisista hankinnoista annetun lain muuttamista eräiltä yksinomaan
rakennustoimintaa koskevilta osin.
Rakentamistoimintaan liittyvällä tilaajalla
on tilaajavastuulakiehdotuksen 5 a §:n
perusteella muiden alojen tilaajiin verrattuna laajempi velvollisuus
selvittää sopimuskumppaneidensa luotettavuutta
ennen sopimuksen tekemistä vuokratun työntekijän
käytöstä tai alihankintasopimukseen perustuvasta
työstä. Rakennustoimintaan liittyvä tilaaja
ei ensinnäkään vapaudu selvitysvelvollisuudesta
sillä perusteella, että sopimuspuolen toiminta
on vakiintunutta tai tilaajan ja sopimuspuolen sopimussuhdetta voidaan
pitää vakiintuneena aikaisempien sopimussuhteiden johdosta.
Toiseksi tällaisen tilaajan on myös varmistuttava
siitä, että sopimuspuoli on ottanut työtapaturmavakuutuksen.
Lisäksi rakentamistoimintaan liittyvä tilaaja
on tilaajavastuulakiehdotuksen 9 a §:n perusteella
velvollinen maksamaan korotettua laiminlyöntimaksua, jos
tilaaja on tehnyt sopimuksen liiketoimintakiellossa olevan tahon
kanssa tai tietoisena siitä, että sopimuksen toisella
osapuolella ei ole tarkoitus täyttää sopimuspuolena
ja työnantajana lakisääteisiä velvoitteitaan.
Laiminlyöntimaksun minimimäärä on
muihin aloihin verrattuna kymmenkertainen ja maksimimäärä noin
kolminkertainen.
Sääntelyssä on kysymys rakentamistoiminnan
erityiskohtelusta, sillä ehdotetut säännökset eivät
koske muita elinkeinotoiminnan aloja. Käytännössä sääntely
merkitsee sitä, että rakennustoiminnalle asetetaan
muihin aloihin verrattuna korkeampia selvitysvaatimuksia ja korotettuja
laiminlyöntimaksuja. Tällaista sääntelyä on arvioitava
perustuslain 6 §:n 1 momenttiin sisältyvän
yleisen yhdenvertaisuussäännöksen kannalta.
Ehdotettu sääntely koskee tilaajavastuulain 3 §:n
perusteella ainoastaan oikeushenkilöitä. Perustuslakivaliokunta
huomauttaa, että perustuslain yhdenvertaisuussäännös
puolestaan koskee lähtökohtaisesti vain ihmisiä.
Yhdenvertaisuusperiaatteella voi valiokunnan mielestä kuitenkin
olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan
sääntelyn arvioinnissa etenkin silloin, kun sääntely
voi vaikuttaa välillisesti luonnollisten henkilöiden
oikeusasemaan. Näkökulman merkitys on sitä vähäisempää,
mitä etäisempi tämä yhteys on
(vrt. PeVL 37/2010 vp, s. 3/I). Oikeushenkilöihin
kohdistuvan sääntelyn arvioinnissa on
joka tapauksessa otettava korostetusti huomioon se perustuslakivaliokunnan
käytännössä vakiintuneesti mainittu
seikka, ettei yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta voi
johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen
vaatimaan sääntelyyn (vrt. esim. PeVL 37/2010
vp, s. 3/I, PeVM 11/2009
vp, s. 2/I ja PeVL 59/2002 vp,
s. 2/II). Erottelut eivät kuitenkaan tällöinkään
saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua
kohtuuttomiksi (vrt. esim. PeVL 37/2010 vp,
s. 3/I, PeVM 11/2009 vp, s. 2, PeVL 18/2006
vp, s. 2/II).
Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan harmaan talouden
haittojen lisääntyneen erityisesti rakennusalalla.
Tilaajan laajennettu selvitysvelvollisuus ja korkeammat seuraamusmaksut
ovat esityksen mukaan perusteltuja rakennustoimintaan liittyvän
harmaan talouden yleisyyden, yritysten verkostoitumisen sekä alihankintojen
yleisyyden vuoksi. Perustuslakivaliokunta katsoo, että rakennusalalla
toimiville elinkeinonharjoittajille korkeampia vaatimuksia asettava
sääntely ei näiden seikkojen vuoksi muodostu
mielivaltaiseksi eikä erottelu laiminlyöntimaksun
moninkertaisuudesta huolimatta ole kohtuutonta. Erotteleva oikeushenkilöihin kohdistuva
sääntely kuuluu siten selvästi lainsäätäjän
normaalin harkintavallan piiriin. Valiokunta huomauttaa kuitenkin,
ettei harmaa talous ole yksinomaan rakennusalan ongelma, minkä vuoksi
valtioneuvoston on jatkossa syytä harkita vastaavan sääntelyn
ulottamista myös muille harmaan talouden haitoista korostetusti
kärsiville elinkeinotoiminnan aloille.
Laiminlyöntimaksu
Tilaajavastuulakiehdotuksen 9 §:n mukainen laiminlyöntimaksu
on sellainen rangaistusluonteinen taloudellinen seuraamus, jonka
perustuslakivaliokunta on valtiosääntöoikeudellisesti
rinnastanut rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Tällaisen
hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain
2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla
lailla, koska sen määräämiseen
sisältyy julkisen vallan käyttöä.
Laissa on täsmällisesti ja selkeästi
määriteltävä seuraamuksen ja
sen suuruuden perusteista ja oikeusturvasta (ks. PeVL 57/2010
vp, s. 2/II ja siinä viitatut valiokunnan
lausunnot).
Ehdotettu laiminlyöntimaksua koskeva sääntely
täyttää pääsääntöisesti
edellä mainitut vaatimukset. Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota
lakiehdotuksen 9 §:n 1 momentin 2 kohtaan,
jonka nojalla tilaaja on velvollinen maksamaan laiminlyöntimaksua,
jos tilaaja on tehnyt sopimuksen liiketoimintakiellosta annetun
lain mukaiseen liiketoimintakieltoon määrätyn
elinkeinonharjoittajan kanssa tai yrityksen kanssa, jonka yhtiömies
taikka hallituksen jäsen tai toimitusjohtaja taikka muussa
siihen rinnastettavassa asemassa oleva henkilö on määrätty liiketoimintakieltoon.
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan on kuitenkin mahdollista,
ettei tilaaja välttämättä saa
tietoa liiketoimintakiellosta, vaikka tilaaja olisikin toiminut
selvittämisvelvoitteensa mukaisesti. Tämä voi
johtua paitsi siitä, että tilaajavastuulain mukaan
riittää, että hankittu kaupparekisteriote
on enintään kolme kuukautta vanha, myös
siitä, ettei tieto liiketoimintakiellosta ole välittynyt
tuomioistuimesta liiketoimintakieltorekisteriin ja sieltä edelleen
kaupparekisteriin välittömästi sen jälkeen, kun
liiketoimintakielto on tullut voimaan. Tilaaja olisi kuitenkin näissäkin
tilanteissa velvollinen maksamaan laiminlyöntimaksun, joka
lakiehdotuksen 9 a §:n perusteella tulisi maksaa rakennustoiminnassa
korotettuna. Näihin tilanteisiin sovellettaisiin hallituksen
esityksen perustelujen mukaan voimassa olevan tilaajavastuulain
9 §:n 4 momentin kohtuullistamissäännöstä.
Edellä mainitun kaltaisen tilanteen mahdollisuus merkitsee,
että tilaajalla voi olla velvollisuus maksaa laiminlyöntimaksu,
vaikka tämä olisi toiminut täysin velvoitteidensa
mukaisesti. Kohtuullistamismahdollisuudesta huolimatta sääntely
jää perustuslain 2 §:n 3 momentin täsmällisyys-
ja oikeusturvavaatimuksen kannalta aukolliseksi. Sääntelyä on
tämän vuoksi syytä tarkistaa niin, että siitä käy
selkeästi ilmi, ettei laiminlyöntimaksua voida
lainkaan velvoittaa maksamaan, jos tilaaja ei edellä mainituista
itsestään riippumattomista syistä ole
saanut tietoa liiketoimintakiellosta.