Perustelut
Julkinen pysäköinninvalvonta
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
uusi laki julkisesta pysäköinninvalvonnasta, joka
korvaa nykyisen pysäköintivirhemaksusta annetun
lain. Vuonna 1970 voimaan tullut laki on säädetty poikkeuslakina
ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta.
Säätämisjärjestystä perusteltiin
hallituksen esityksessä sillä, että kysymys oli
uudentyyppisestä julkisoikeudellisesta rasituksesta, eräänlaisesta
rangaistuksenluonteisesta maksusta. Toiseksi pysäköintivirhemaksu kohdistui
muuhunkin kuin rikkomukseen syyllistyneeseen. Kolmanneksi viranomaisen
oikeuden siirtää ajoneuvo pysäköintivirheen
johdosta katsottiin rajoittavan omistajan tai haltijan oikeutta
käyttää omaisuuttaan.
Kyseisen lain säätämisen jälkeen
hallinnolliset seuraamukset ovat vakiintuneet osaksi oikeusjärjestelmää.
Perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
on säädetty tavallisen lain säätämisjärjestyksessä viranomaisen
määrättävissä oleva
joukkoliikenteen tarkastusmaksu (PeVL 3/1977 vp ja PeVL
55/2005 vp), ylikuormamaksu (PeVL 2/1981
vp), ilmoitusrikemaksu (PeVL 19/1993
vp), ulkomaalaislain mukainen seuraamusmaksu (PeVL 4/2004
vp), öljypäästömaksu
(PeVL 32/2005 vp) ja rahoitustarkastuksesta
annetun lain mukainen rikemaksu (PeVL 4/2005 vp).
Poliisi, kunnallinen pysäköinninvalvoja ja pysäköinnintarkastaja
voi määrätä pysäköintivirheestä pysäköintivirhemaksun,
kiinnittää rengaslukon taikka antaa suullisen
tai kirjallisen huomautuksen. Pysäköintivirheet
määritellään lakiehdotuksen
1 §:n 1 ja 2 momentissa. Ne ovat rikkomuksia, jotka on
säädetty rangaistaviksi tieliikennelaissa, maastoliikennelaissa,
pelastuslaissa tai ympäristölaissa. Valiokunta
on vakiintuneesti katsonut, ettei lainvastaisesta teosta määrättävä maksu
ole perustuslain 81 §:n mukainen vero tai maksu vaan rangaistusluonteinen
taloudellinen seuraamus. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut
sen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (PeVL 4/2001
vp, s. 7/II, PeVL 32/2005 vp,
s. 2/II, PeVL 55/2005 vp, s.
2/I). Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista
on säädettävä perustuslain 2 §:n
3 momentin edellyttämällä tavalla lailla,
koska sen määräämiseen sisältyy
julkisen vallan käyttöä. Laissa on täsmällisesti
ja selkeästi määriteltävä seuraamuksen
ja sen suuruuden perusteista ja oikeusturvasta (PeVL 32/2005
vp, s. 2—3, PeVL 55/2005 vp,
s. 2/I). Vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen
laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei
sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn,
ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn
yhteydessä sivuuttaa (PeVL 74/2002 vp,
s. 5/I).
Syyttömyysolettama
Pysäköintivirhemaksun ja rengaslukkokorvauksen
suorittamisesta vastaa 9 §:n nojalla pysäköintivirheen
tehnyt kuljettaja ja virheellisesti pysäköidyn
ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai haltija. Viimeksi mainitut
voivat vapautua vastuusta, jos he saattavat todennäköiseksi, että ajoneuvo
oli pysäköintivirheen tapahtuessa luvattomasti
käytössä tai että seuraamuksen määräämiselle
ei ollut perusteita. Ehdotus vastaa voimassa olevan lain säännöstä,
joka on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella.
Valiokunta ei kuitenkaan ottanut lausunnossaan kantaa vastuusäännökseen
(PeVL 40/2002 vp).
Ehdotettua vastuusäännöstä perustellaan
sillä, että kokemusperusteisen todennäköisyyden mukaan
kuljettaja on yleensä ajoneuvon omistaja tai haltija. Yksityisoikeudellisissa
asioissa on vakiintuneesti hyväksytty kokemusperusteiseen todennäköisyyteen
nojaava näkemys siitä, että todistustaakka
asetetaan sille osapuolelle, joka pystyy helpommin esittämään
asiaa koskevaa todistelua. Yleensä omistaja tai haltija
tietää, kenen käytössä ajoneuvo
on ollut.
Syyttömyysolettama kuuluu osana perustuslain 21 §:ssä säädettyihin
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin. Lisäksi
syyttömyysolettamasta määrätään
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleessa sekä YK:n kansalais-
ja poliittisia oikeuksia koskevan sopimuksen 14 artiklan 2 kappaleessa.
Kuten esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
tuodaan esille, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei ole pitänyt
ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen kanssa ristiriitaisena
sitä, että kansallisen lainsäädännön
perusteella ajoneuvon omistajalle määrätään
liikennerikkomuksesta hallinnollinen seuraamus, josta hän
voi vapautua vain osoittamalla ajoneuvon olleen luvatta käytössä. Seuraamuksen
määrääminen oli mahdollisuus saattaa
tuomioistuimen käsiteltäväksi (Falk v. Alankomaat,
päätös 66273/01, 19.10.2004).
Esityksessä katsotaan, että perustuslakivaliokunnan
mukaan hallinnollisen sanktion edellytyksiä koskevan todistustaakan
asettaminen ehdotetussa muodossa ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen
(PeVL 32/2005 vp, s. 3/II).
Päätelmä on valiokunnan käsityksiä yksinkertaistava.
Valiokunta katsoi viitatussa lausunnossa, ettei öljypäästömaksua
koskeva päätöksenteko perustu käännettyyn
todistustaakkaan ja että siinä noudatetaan syyttömyysolettamaa.
Näin ymmärrettynä valiokunta ei katsonut
lakiehdotukseen sisältyvän valtiosääntöoikeudellisia
ongelmia (PeVL 32/2005 vp,
s. 3/II). Tämän lisäksi valiokunta
on arvioinut syyttömyysolettaman merkitystä liikenteenharjoittajalle
määrättävän seuraamusmaksun
yhteydessä. Valiokunta piti ns. ankaraan vastuuseen ja
ns. käännetyn todistustaakan varaan perustuvaa
seuraamuksen määräämistä perustuslain
21 §:ään sisältyvän
syyttömyysolettaman vastaisena (PeVL 4/2004
vp, s. 7/I).
Esityksessä tuodaan esille omistajan ja haltijan mahdollisuus
tehdä oikaisuvaatimus ja saattaa oikeus- ja näyttökysymykset
tuomioistuimen tutkittavaksi. Oikaisu- ja muutoksenhakukeinoin omistajan
tai haltijan ei kuitenkaan ole mahdollista vapautua maksuvelvollisuudesta, vaikka
hän osoittaisi jonkun muun syyllistyneen pysäköintivirheeseen.
Vastuusta vapautuakseen hänen on saatettava todennäköiseksi,
että ajoneuvo oli luvattomasti kuljettajan käytössä.
Valiokunta pitää näin asetettua näyttövelvollisuutta
perustuslain 21 §:ään sisältyvän
syyttömyysolettaman vastaisena. Pysäköinninvalvonnalle on
tyypillistä, ettei ajoneuvon pysäköinyttä henkilöä tavata
tai hänen henkilöllisyyttään
ole muutoin mahdollista kohtuullisin keinoin selvittää.
Pysäköintivirhemaksun määräämismenettely
on massaluonteista ja asian selvittäminen summaarista,
mitä ilmentää muun muassa vuosittain
annettavien pysäköintivirhemaksujen suuri määrä.
Rikosoikeudellisten seuraamusten käyttöä pyritään
vähentämään yksinkertaisemmassa
menettelyssä määrättävin
hallinnollisin seuraamuksin. Hallinnollisen seuraamusjärjestelmän
toimivuuden kannalta on olennaista, että menettely on oikeusturvavaatimuksen
asettamissa rajoissa mahdollisimman yksinkertaista. Tämän
vuoksi todistustaakka voidaan asettaa ajoneuvon omistajalle tai
haltijalle. Ehdotettua säännöstä on
kuitenkin muutettava siten, että omistaja tai haltija on
vastuusta vapaa saattaessaan todennäköiseksi,
ettei ole itse pysäköinyt ajoneuvoa väärin.
Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Oikeusturva
Hallinto-oikeuden päätökseen saa
16 §:n 2 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan
hallinto-oikeuteen, jos se myöntää valitusluvan.
Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt valituslupajärjestelmää sinänsä perustuslain
21 §:n
vastaisena. Toisaalta valiokunta on huomauttanut sen olevan hallintolainkäytössä poikkeuksellinen
järjestely ja tähdentänyt, että lupajärjestelmän
laajentamiseen uusiin asiaryhmiin tulee suhtautua pidättyvästi
(ks. esim. PeVL 33/2008 vp, s. 2, PeVL 33/2006
vp, s. 2—3, PeVL 37/2005
vp, s. 4/I ja PeVL 4/2005
vp, s. 3/I). Valiokunnan mielestä Suomen
hallinto-oikeudelliseen oikeusturvajärjestelmään
pääsääntönä kuuluvasta
oikeudesta valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei tule kevyin
perustein poiketa (PeVL 19/2002 vp,
s. 4/I, PeVL 4/2005 vp, s.
3/I, PeVL 37/2005 vp, s. 4/II).
Valituslupajärjestelmän käyttöönottoa
perustellaan esityksessä asioiden rahamääräisen
intressin pienuudella ja sillä, etteivät pysäköintivirhemaksuasiat
ole laadultaan poikkeuksellisen vaikeita. Lisäksi asianomaisen
oikeusturva katsotaan (s. 27) riittäväksi, kun
otetaan huomioon mahdollisuus oikaisuvaatimuksen tekemiseen, muutoksenhakumahdollisuus
hallinto-oikeudessa ja mahdollisuus tehdä perustevalitus.
Valiokunta katsoo, että kaksivaiheista muutoksenhakumenettelyä ennen
korkeinta hallinto-oikeutta voidaan pitää oikeusturvan
takeiden kannalta riittävänä ottaen huomioon
muutoksenhaun kohteena olevien päätösten
merkittävyys ja laatu. Merkitystä on myös
sillä, että korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa,
jos siihen on jokin hallintolainkäyttölain 13 §:n
2 momentissa määritelty peruste.
Yksityinen pysäköinninvalvonta
Yksityisestä pysäköinninvalvonnasta
ei ole tällä hetkellä erityislainsäädäntöä.
Korkein oikeus on katsonut pysäköinnin riittävin
opastetauluin varustetulle yksityiselle alueelle perustavan yksityisoikeudellisen
sopimuksen, jonka perusteella opastetaulussa ilmoitettujen ehtojen
vastaisesti pysäköinyt voidaan velvoittaa suorittamaan
valvontamaksu (KKO 2010:23).
Yksityistä pysäköinninvalvontaa koskevan lakiehdotuksen
lähtökohtana on kiinteistön omistajan
tai haltijan oikeus määrätä kiinteistönsä käytöstä.
Tieliikennelain 28 §:n 3 momentin nojalla pysäköiminen
yksityisellä alueella on ilman kiinteistön omistajan
tai haltijan lupaa kielletty. Yksityisellä alueella tapahtuvasta
luvattomasta pysäköinnistä asetettava
valvontamaksu perustuu esityksen perusteluiden mukaan ajoneuvon
kuljettajan ja kiinteistön omistajan tai haltijan taikka
sen, jolle on siirretty oikeus valvoa pysäköintiä kiinteistöllä,
väliseen niin sanottuun reaalisopimukseen. Esityksen mukaan valvontamaksu
ei ole suoraan rinnastettavissa pysäköintivirhemaksuun
tai muuhun julkisoikeudelliseen seuraamukseen, vaan se
on sopimusrikkomukseen perustuvana yksityisoikeudellinen
seuraamus, sopimussakko (s. 15).
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle
Kiinteistön omistaja, haltija tai se, jolle valvontaoikeus
on siirretty, huolehtii lakiehdotuksen perusteella pysäköinninvalvonnasta
yksityisellä alueella tai maastossa. Luvaton pysäköinti
yksityisellä alueella on säädetty rangaistavaksi
tieliikennelaissa, maastoliikennelaissa tai pelastuslaissa ja siitä voidaan
tuomita tai määrätä sakkorangaistus
taikka pysäköintivirhemaksu. Lakiehdotuksen
mukaan luvattomasta pysäköinnistä saadaan
veloittaa valvontamaksu, joka ei saa olla rahamäärältään
suurempi kuin vastaavalla alueella määrättävä pysäköintivirhemaksu.
Valvontamaksu ja pysäköintivirhemaksu ovat valinnaisia
seuraamuksia.
Yksityisessä pysäköinninvalvonnassa
on kysymys eduskunnan säätämiin lakeihin
perustuvien säännösten tai
niiden perusteella annettujen määräysten
noudattamisen valvonnasta ja niiden rikkomisesta johtuvien seuraamusten määräämisestä.
Toimintaan liittyy hallituksen esityksen perusteluidenkin mukaan
(s. 39) perustuslain 124 §:ssä tarkoitetun julkisen
hallintotehtävän piirteitä, ja käytännössä toiminta
rinnastuu monin tavoin julkiseen pysäköinninvalvontaan.
Lakiehdotusta on arvioitava perustuslain 124 §:n
kannalta, jonka mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos
se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna oikeusturvaa tai muita hyvän
hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Tarkoituksenmukaisuusvaatimus
perustuslain 124 §:ssä on oikeudellinen edellytys,
jonka täyttyminen jää tapauskohtaisesti
arvioitavaksi. Tällöin on otettava huomioon muun
muassa hallintotehtävän luonne (Ks. PeVL
48/2010 vp, s. 4/I).
Merkittävä julkisen vallan käyttö
Perustuslain 124 §:ssä kielletään
merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävien
tehtävien antaminen muulle kuin viranomaiselle. Perustuslakiuudistuksen
esitöiden mukaan merkittävänä julkisen
vallan käyttämisenä on pidettävä esimerkiksi
itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja
tai puuttua muuten merkittävällä tavalla
yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp,
s. 179/II, ks. myös PeVL 28/2001
vp, s. 5—6). Esitöissä ei arvioida
hallinnollisten seuraamusten antamista merkittävän
julkisen vallan käytön kannalta. Valiokunta on
kuitenkin katsonut, että hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen
sisältyy merkittävää julkisen
vallan käyttöä (PeVL 32/2005
vp, s. 2/II, PeVL 55/2005 vp,
s. 2/I, ks. myös kurinpitorangaistuksen määräämisen
ja uhkasakon osalta PeVL 18/2007 vp,
s. 7/I, perintä PeVL 45/2006 vp,
s. 2/II). Hallinnollisten seuraamusten määräämistä on
myös oikeuskirjallisuudessa pidetty riidattomasti perustuslain
124 §:ssä tarkoitettuna merkittävänä julkisen
vallan käyttönä.Ks. Keravuori-Rusanen,
Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä.
Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen
hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.
Helsinki 2008, s. 453. Yksityinen pysäköinninvalvonta
voidaan toteuttaa ehdotetulla tavalla vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä.
Pysäköinninvalvonnan antaminen muulle kuin
viranomaiselle edellyttäisi toiminnan rajaamista siten,
ettei kyse ole 124 §:n mukaisesta merkittävän
julkisen vallan käytöstä, turvaamalla
voimakkaampi julkisyhteisön kontrolli ja säätämällä muun
muassa oikeusturvakeinoista. Lisäksi sääntelyn
on täytettävä perustuslain 124 §:stä johdetut
vaatimukset toimivaltuuksien täsmällisestä sääntelystä,
sääntelyn yleisestä tarkkuudesta ja muusta
asianmukaisuudesta sekä asianomaisten henkilöiden
sopivuudesta ja pätevyydestä. Olennaista on myös
toimivaltuuksien sellainen rajaus, että viranomaiskoneiston
ulkopuolisen osuus jää viranomaisten toiminnan
suhteen avustavaksi ja täydentäväksi
(esim. PeVL 20/2002 vp, s. 2—3).
Poikkeuslakien välttämisen periaate
Esityksen 2. lakiehdotus voidaan valiokunnan edellä esittämien
valtiosääntöoikeudellisten huomautusten
takia käsitellä vain perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.
Poikkeuslakimenettelyyn
on kuitenkin suhtauduttava pidättyvästi. Uusien
puhtaasti kansallisten perustuslaista poikkeavien lakien säätämistä tulee
välttää (PeVL 1a/1998
vp, s. 2/II). Poikkeuslakimenettelyyn
tulee turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa
ja pakottavista syistä (PeVM 10/1998
vp, s. 22—23). Yksityisen pysäköinninvalvonnan
toteuttamiselle ehdotetulla tavalla ei valiokunnan mielestä ole
tällaisia syitä. Siksi 2. lakiehdotus tulee hylätä.