Perustelut
Sananvapaus
Yleistä
Sananvapaus on turvattu perusoikeutena perustuslain 12 §:n
1 momentissa. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista,
julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita
viestejä kenenkään ennakolta estämättä.
Julkistamisella tarkoitetaan kaikenlaista viestien julkaisemista,
levittämistä ja välittämistä.
Säännöksestä ilmeneviä sananvapauden
ulottuvuuksia ei tulekaan tulkita liian kapeasti. Säännöksen
tarkoituksena on kieltää sekä perinteinen
viestien ennakkotarkastus että muut ennakollista estettä merkitsevät puuttumiset
sananvapauteen (ks. HE 309/1993 vp,
s. 57).
Sananvapaussäännökseen sisältyy
kuitenkin ns. kvalifioitu lakivaraus, jonka mukaan lailla voidaan
säätää kuvaohjelmia koskevia
lasten suojelemiseksi välttämättömiä rajoituksia.
Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan valtuuden nojalla
on mahdollista jatkaa nykyistä elokuvien ja muiden kuvaohjelmien
levittämisen ikärajoihin perustuvaa rajoituskäytäntöä.
Mahdollisuus ennakolliseen rajoitukseen koskee lähinnä raaistavia
väkivaltakuvauksia (HE 309/1993 vp,
s. 57). Tämä perustelulausuma ei kuitenkaan ollut
tarkoitettu tyhjentäväksi kuvaukseksi
hyväksyttävistä rajoituksista, vaan ratkaisevaa
perustuslain kannalta on, perustuvatko rajoitukset lasten suojelemisen
tarkoitukseen. Hallituksen esitykseen sisältyvä 1.
lakiehdotus kattaakin lasten kehitykselle haitalliset kuvaohjelmat
tätä laajemmin. Lakiehdotuksen 15 §:n
mukaan tällaisena pidetään kuvaohjelmaa,
joka väkivaltaisuutensa tai seksuaalisen sisältönsä vuoksi
tai ahdistusta aiheuttamalla tai muulla näihin rinnastettavalla
tavalla on omiaan vaikuttamaan haitallisesti lapsen kehitykseen. Luettelon
viimeinen kohta on jokseenkin avoin. Hallituksen esityksen perustelujen
mukaan (s. 36) kuvaohjelmaluokittelijalle on kuitenkin syytä jättää tietty
tapauskohtainen harkintavalta, koska laissa ei ole mahdollista luetella
tyhjentävästi kaikkia lapsen kehitykselle haitallisiksi
arvioitavia sisältöjä. Kohta kattaa esimerkiksi
kuvaohjelmat, joissa kannustetaan itsetuhoisuuteen
esittämällä se hyväksyttäväksi
ratkaisuvaihtoehdoksi lapsen ongelmiin. Säännös ei
ole alaikäisten sananvapauden kannalta ongelmallinen, kun
ottaa lisäksi huomioon, että se vastaa eräin
sanonnallisin tarkistuksin voimassa olevan kuvaohjelmien tarkastamisesta
annetun lain (775/2000) 7 §:n 1 momenttia, joka
säädettiin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(ks. PeVL 14/2000 vp, s. 2/II).
Kuvaohjelmien luokittelujärjestelmän laajuus
Jos kuvaohjelma edellä mainittujen kriteerien valossa
katsotaan haitalliseksi lapsen kehitykselle, sille on ohjelman sisällön
mukaan luokiteltava 7, 12, 16 tai 18 vuoden ikäraja
ja annettava ohjelman sisältöä kuvaava
symboli. Lakiehdotus on kuitenkin ongelmallinen perustuslain 12 §:n
1 momentin kannalta sikäli, että se vaikuttaa
(ks. esim. 1. lakiehdotuksen 5 §) saattavan luokittelujärjestelmän
piiriin lähtökohtaisesti kaikki kuvaohjelmat,
toisin sanoen myös sellaiset, joita ei ole tarkoituskaan
esittää muille kuin täysi-ikäisille.
Tämä poikkeaa voimassa olevasta laista, jonka
mukaan Valtion elokuvatarkastamo tarkastaa vain sellaiset kuvaohjelmat,
joita halutaan esittää alle 18-vuotiaille. Muista
kuvaohjelmista on tarkastusviranomaiselle tehtävä vain
ilmoitus. Voimassa olevaa lakia säädettäessä hallituksen
esityksessä nimenomaan huomautettiin siitä, että täysi-ikäisille tarkoitettujen
kuvaohjelmien esittämisen ja levittämisen vapauttaminen
ennakkotarkastusvelvollisuuden piiristä saattoi lainsäädännön
vastaamaan tuolloisen hallitusmuodon 10 §:n säännöstä (ks. HE
2/2000 vp, s. 26). Tähän viitaten valiokunta
katsoo, että jos kuvaohjelma on tarkoitettu tarjottavaksi
vain täysi-ikäisille, tarjoajan on tehtävä ohjelmaan
ilman luokittelua tätä osoittavat asianmukaiset
merkinnät. Tätä koskeva säännös
tulee ottaa lakiin.
Kuvaohjelmaluokittelujärjestelmän luonne
Hallituksen esityksen perusteella piirtyy varsin hämärä kuva
siitä, millaista kuvaohjelmien valvontajärjestelmää ehdotetulla
uudistuksella lopultakin tavoitellaan. Selvää on
vain, että Valtion elokuvatarkastamo on tarkoitus lakkauttaa. Sen
sijaan epäselväksi jää, onko
tarkoituksena perustaa uusi ja itsenäinen kuvaohjelmaluokittelijoiden
ammattikunta vai onko lasten kehitykselle haitallisten kuvaohjelmien
valvonnalle tarkoituksena rakentaa kuvaohjelma-alan omavalvonnalle
rakentuva järjestelmä. Hallituksen esityksestä löytyy
molempiin suuntiin viittaavia aineksia.
Itsenäisen ammattikunnan suuntaan viittaa ennen kaikkea
1. lakiehdotuksen 14 §, jonka 1 momentin
mukaan kuvaohjelmaluokittelijan ja 12 §:ssä tarkoitetun
Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskuksen palveluksessa olevan viranhaltijan
on tehtävä luokittelu itsenäisesti ja
riippumattomasti. Samanlainen käsitys syntyy siitä pitkähköstä selostuksesta,
joka esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
on esitetty perustuslain 124 §:stä. Siellä todetaan
esimerkiksi (s. 52), että luokittelu "siirrettäisiin
viranomaisen hyväksymille itsenäisille ja riippumattomille
kuvaohjelmaluokittelijoille, jotka käytännössä toimisivat
pääosin yksityisten yritysten palveluksessa".
Niin ikään yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 34)
todetaan kuvaohjelmaluokittelijan voivan toimia "esimerkiksi yksityisenä elinkeinonharjoittajana
tai yksityisoikeudellisen yhteisön palveluksessa".
Jos lakiehdotus nojautuisi perustuslain 124 §:ään,
olisi siinä tullut huolehtia riittävistä oikeusturvajärjestelyistä.
Epäilys omavalvontajärjestelmän varaan
rakentuvasta ratkaisusta kuitenkin herää,
kun esityksen taloudellisissa vaikutuksissa (s. 19) todetaan kuvaohjelmien
tarjoajille kustannuksia syntyvän "esimerkiksi luokitteluja
toteuttavan henkilökunnan palkkakuluista". Samankaltaista tekstiä on
perusteluissa myöhemminkin (s. 51), kun todetaan vastuun
kuvaohjelmien luokittelusta olevan "jatkossa pääosin
toimialalla itsellään" tai (s. 53) luokittelutehtävä siirrettävän
kuvaohjelma-alalla toimiville yhteisöille.
Opetus- ja kulttuuriministeriöstä saadun lisäselvityksen
mukaan tarkoitus onkin ollut, että kuvaohjelmaluokittelijat
toimivat pääosin ohjelmantarjoajien palveluksessa.
Valiokunta pitää selvänä, että tällaisessa
asetelmassa 1. lakiehdotuksen 14 §:ssä tarkoitettu
riippumattomuus jää kuvitteelliseksi. Riippumattomuutta
ei välttämättä takaa vielä sekään,
vaikka kuvaohjelmaluokittelija toimisi itsenäisenä elinkeinonharjoittajana,
jos tämän liikevaihto kokonaisuudessaan tai ainakin
erittäin huomattavalta osaltaan muodostuisi yhden kuvaohjelman
tarjoajan ohjelmien luokittelusta.
Edellä sanottu huomioon ottaen myös itse lakiehdotuksesta
tulisi suoraan ilmetä lainsäätäjän
tarkoituksena olevan, että alan toimijat itse suorittavat
luokittelun. Tällaisesta autonomiasta valiokunta katsoo
puolestaan seuraavan, että sääntelyä tulisi
huomattavasti täydentää vahvistamalla
olennaisesti Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskuksen valvontamahdollisuuksia.
Tällöin ratkaistaviksi tulisivat esimerkiksi kysymykset
siitä, voiko kuka tahansa tehdä keskukselle ilmoituksen
mielestään virheellisestä luokittelusta
ja onko hän tällöin oikeutettu saamaan asiassa
valituskelpoisen hallintopäätöksen. Nyt 1.
lakiehdotuksen 20 §:ssä on vain suhteellisen epämääräinen
säännös "yleisöpalautteesta". Pohdittavaksi
tulisi myös, asetettaisiinko ilmoituksen tekemiselle jokin
määräaika ja säädettäisiinkö ilmoituksen
tekemiselle joitakin edellytyksiä vahingoittamistarkoituksessa
tehtyjen ilmoitusten estämiseksi. Lisäksi valiokunnan
mielestä tulisi silloin harkita, lisäisikö kuvaohjelmaluokittelijan
riippumattomuutta Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskukselle annettava
mahdollisuus tietyin edellytyksin peruuttaa kuvaohjelmaluokittelijaksi
hyväksyminen, jos luokittelijan arvioita on esimerkiksi
tietyn ajan kuluessa jouduttu varsin usein muuttamaan.
Yksittäisiä ehdotettuun järjestelmään
liittyviä muita avoimia kysymyksiä ovat ensinnäkin se,
onko jokaisella oikeus saada kuvaohjelma luokitelluksi, samoin kuin
se, millä tavoin Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskus hankkii
esityksen perusteluissa (s. 34) mainitut tiedot henkilön
syyllistymisestä sellaiseen rikokseen, joka osoittaa hänet
sopimattomaksi toimimaan kuvaohjelmaluokittelijana.
Valvontamaksu
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 26 §:n mukaan
kuvaohjelmien tarjoamisen valvonnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi
peritään Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskukselle
valvontamaksu. Kuten hallituksen esityksen perusteluista (s. 41—42)
käy ilmi, maksulla on tarkoitus kattaa yleisesti lakisääteisten
viranomaistehtävien kustannuksia. Näin
ollen tällaisia maksuja ei voida enää pitää perustuslain
81 §:n 2 momentissa tarkoitetuille valtion
maksuille ominaisina korvauksina tai vastikkeina yksilöidyistä julkisen
vallan palveluista tai muista vastaavista suoritteista (ks. esim. PeVL
48/2010 vp, s. 8/I, PeVL 47/2005
vp, s. 3/II ja PeVL 36/2005
vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on
katsottu, että mitä suuremmaksi ero maksun ja
etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään
liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten
välillä kasvaa, sitä lähempänä on
pitää suoritusta valtiosääntöoikeudellisena
verona. Merkittävää voi myös
olla, onko asianomaisen suoritteen vastaanottaminen vapaaehtoista
vai pakollista. Veron suuntaan viittaa, jos suoritusvelvollisuuden
aiheuttamista suoritteista ei voi kieltäytyä ja
velvollisuus koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja
(PeVL 48/2010 vp, s. 8/I, PeVL
12/2005 vp, s. 3/I ja PeVL
46/2004 vp, s. 3/I). Edellä mainittujen
kriteerien perusteella valiokunta pitää selvänä,
että valvontamaksu on vero.
Ehdotettua sääntelyä on siksi arvioitava
perustuslain 81 §:n 1 momentin kannalta. Valtion verosta
säädetään sen mukaan lailla,
joka sisältää säännökset
verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen
oikeusturvasta. Verolaista tulee perustuslakivaliokunnan vakiintuneen
käytännön mukaan ilmetä yksiselitteisesti
verovelvollisuuden piiri. Lain säännösten
tulee olla myös sillä tavoin tarkkoja, että lakia
soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on
sidottua (ks. esim. PeVL 48/2010 vp,
s. 8, PeVL 37/2009 vp, s. 2/II
ja PeVL 67/2002 vp, s. 3/II).
Valvontamaksun suuruudesta säädetään
tarkoin ehdotetussa 27 §:ssä ja muutoksenhausta sen
määräämiseen 30 §:ssä.
Valvontamaksua koskevat säännökset täyttävät
perustuslain 81 §:n 1 momentin vaatimukset eivätkä muodostu
valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisiksi. Maksurasituksesta
valiokunta on jo aiemmin todennut myös sen perustuslain
12 §:stä johtuvan lähtökohdan,
ettei maksu suuruutensa vuoksi saa muodostua esteeksi sananvapauden
käyttämiselle (ks. PeVL 14/2000
vp, s. 4/I). Valiokunnan mielestä valvontamaksu
täyttää tämän edellytyksen
kaikissa laissa säädetyissä maksuluokissa.
Valtion elokuvatarkastamon henkilöstön asema
Hallituksen esitykseen sisältyvän 2. lakiehdotuksen
9 §:n 3 momentiksi sijoitetun siirtymäsäännöksen
mukaan Valtion elokuvatarkastamo "muuttuu" Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskukseksi.
Valiokunnan mielestä sääntely on yksilön
oikeusaseman kannalta puutteellista sikäli, että siitä ei
käy lainkaan ilmi, mitä tapahtuu Valtion elokuvatarkastamon
palveluksessa nykyisin olevalle henkilöstölle.
Vasta hallituksen esityksen perusteluista (s. 49) käy
ilmi, että Valtion elokuvatarkastamon henkilöstö jatkaa
Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskuksen palveluksessa. Määräaikainen
henkilöstö jatkaa määräaikaisen
palvelussuhteen ajan. Keskuksen henkilöstön palvelussuhteen
ehdot määräytyvät valtion heitä koskevien
yleisten virkaehtosopimusten sekä Valtion elokuvatarkastamon
palkkausjärjestelmää koskevan tarkentavan
virkaehtosopimuksen mukaisesti.
Koska siirtyvien virkamiesten taloudellisiin etuuksiin ei puututa,
sääntely ei ole ongelmallista perustuslain 15 §:ssä turvatun
omaisuudensuojan kannalta (vrt. PeVL 35/2006 vp,
s. 3/I). Sääntely on kuitenkin tarpeen
sisällyttää lakiin.
Rangaistussääntely
Hallituksen esityksen 4. lakiehdotuksen mukaan rikoslain 17
luvun 17 §:ssä rangaistavaksi säädetyn
väkivaltakuvauksen levittämisen soveltamisala
laajenisi, koska siitä poistettaisiin säännös,
jonka mukaan kriminalisointisäännöstä ei sovellettaisi,
jos elokuvan tai tallenteen sisältämä esitys
on tarkastettu ja hyväksytty esitettäväksi
tai levitettäväksi voimassa olevan kuvaohjelmalain
mukaisesti taikka jos valmistajalla tai maahantuojalla on ollut
tarkoitus toimittaa tallenne tarkastettavaksi. Tätä poistoa
perustellaan hallituksen esityksessä sillä, että vastuu
ohjelmien luokittelusta olisi jatkossa pääosin
toimialalla itsellään.
Valiokunta huomauttaa, että esillä oleva kysymys
liittyy edellä todettuun epäselvyyteen sen suhteen,
onko jokaisella oikeus saada kuvaohjelma Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskuksen luokiteltavaksi.
Valiokunnan mielestä on kohtuutonta, jos henkilöllä ei
ole mahdollisuutta varmistua tarjoamansa kuvaohjelman sisällön laillisuudesta.
Yhteenveto
Kuten valiokunta on edellä todennut, nyt käsillä olevan
hallituksen esityksen lakiehdotukset rakentuvat säädösmuotoiluiltaan
sellaisen ratkaisun varaan, jota ehdotusta laadittaessa ei ole selvästikään
tarkoitettu. Siksi perustuslakivaliokunta ei voi esittää lakiehdotuksista
kattavaa valtiosääntöoikeudellista arviota.
Toisaalta perustuslakivaliokunnalla ei myöskään
ole tässä yhteydessä eikä muutoinkaan
mahdollisuutta itse ryhtyä hallituksen esitykseen sisältyvien
lakiehdotusten aineellisen sisällön laajahkoon
tarkistamiseen (vrt. PeVL 27/1998 vp ja PeVL 27a/1998
vp).
Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin sivistysvaliokunnan
huomiota siihen, että sen on aiemmin mainituista syistä 1.
lakiehdotuksen jatkokäsittelyssä syytä harkita
kyseisen lakiehdotuksen täydentämistä ainakin
seuraavilla seikoilla:
- luokittelujärjestelmän laajuutta
tarkistetaan edellä esitetyin tavoin;
- luokittelujärjestelmä säädetään
laissa selkeästi perustumaan kuvaohjelman tarjoajien itsensä suorittamaan
luokitteluun;
- kuvaohjelmaluokittelijan tosiasiallinen riippumattomuus
turvataan;
- Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskuksen valvontamahdollisuuksia
vahvistetaan esimerkiksi niin, että sille annetaan toimivalta
peruuttaa kuvaohjelmaluokittelijaksi hyväksyminen, jos
luokittelijan luokitusta on tietyn ajan kuluessa jouduttu varsin
usein muuttamaan;
- jokaiselle annetaan oikeus tehdä Mediakasvatus-
ja kuvaohjelmakeskukselle ilmoitus virheelliseksi katsomastaan luokittelusta
ja saada siitä valituskelpoinen hallintopäätös;
- ilmoitukselle asetetaan tarpeelliseksi katsottavat aikarajat
ja aineelliset rajoitukset;
- annetaan jokaiselle oikeus saada kuvaohjelma Mediakasvatus-
ja kuvaohjelmakeskuksen luokittelemaksi; ja
- ratkaistaan säädösperusteisesti
kysymys Mediakasvatus- ja kuvaohjelmakeskuksen oikeudesta saada
tiedot sellaisista tuomioista, jotka hallituksen esityksen perustelujen
mukaan tekevät henkilön sopimattomaksi toimimaan
kuvaohjelmaluokittelijana.