Arvion lähtökohtia
(1) Hallituksen esityksen mukaan Tilastokeskuksen tehtäviin lisätään tutkija- ja aineistopalvelun ylläpitäminen. Esityksen tarkoituksena on parantaa Tilastokeskuksen tilastointitarkoitukseen keräämien aineistojen jakelua ja luovuttamista tutkija- ja aineistopalvelulle. Samalla selvennetään tilastokeskuksen ja muiden osapuolten asemaa sekä tietosuojaoikeudellisia rooleja rekisterinpitäjinä ja henkilötiedon käsittelijöinä. Lisäksi Tilastokeskuksen tiedonsaantioikeuksia laajennetaan.
(2) Voimassa oleva tilastolaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 3/2004 vp). Tilastolakia on sittemmin yhdenmukaistettu Euroopan parlamentin ja neuvoston Euroopan tilastoista annetun asetuksen (EY) N:o 223/2009 kanssa.
Henkilötietojen suoja
(3) Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan lakiehdotusten perusteella käsiteltäviin tietoihin voi sisältyä henkilötietoja ja myös erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan.
(4) Perustuslakivaliokunnan mukaan tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Henkilötietojen suoja tulee turvata ensisijaisesti EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee siten suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 4—5).
(5) EU:n tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan henkilötiedot on kerättävä tiettyä, nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten, eikä niitä saa käsitellä myöhemmin näiden tarkoitusten kanssa yhteensopimattomalla tavalla. Myöhempää käsittelyä yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä tai historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten ei katsota 89 artiklan 1 kohdan mukaisesti yhteensopimattomaksi alkuperäisten tarkoitusten kanssa. Viitatun artiklan 2 kohdan mukaan, kun henkilötietoja käsitellään tieteellisiä tai historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten, unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä voidaan säätää tietyistä poikkeuksista asetuksessa tarkoitettuihin oikeuksiin.
(6) Perustuslakivaliokunnan mukaan käsittely tällaisiin yleisen edun mukaisin tarkoituksiin ei ole ongelmallista perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (PeVL 1/2018 vp, s. 5, PeVL 3/2004 vp, s. 2/II).
(7) Perustuslakivaliokunnan mukaan on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä suurempi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn osalta (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 5). Arkaluonteisten tietojen käsittelyn on oltava välttämätöntä ja sääntelyn täsmällistä ja tarkkarajaista.
(8) Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista sääntelyn perusteista näiltä osin. Sääntelyä on kuitenkin valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaisesti syytä täydentää erityisesti arkaluonteisten henkilötietojen säilytysaikoja koskevalla sääntelyllä. Hallintovaliokunnan on lisäksi syytä varmistua sääntelyn yhteensopivuudesta EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa kiinnittäen erityistä huomiota henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteen valintaan, esitettyjen suojatoimien riittävyyteen erityisten henkilötietoryhmien kohdalla sekä rekisterinpitäjän määrittelyyn.
Tieteellisen tutkimuksen vapaus
(9) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 2 a §:ssä Tilastokeskuksen tehtäviin ehdotetaan lisättäväksi tutkija- ja aineistopalvelun ylläpitäminen. Tutkija- ja aineistopalvelu on säännösehdotuksen mukaan tarkoitettu tieteellistä tutkimusta ja yhteiskuntaoloja kuvaavien tilastollisten selvitysten tuottamiseen ja yliopistoissa, korkeakouluissa, ammattikorkeakouluissa, tutkimuslaitoksissa ja ajatuspajoissa sekä muissa tutkimusta tekevissä organisaatioissa toimivien tutkijoiden tietoaineistotarpeisiin vastaamiseen ilman aiheetonta viivytystä, tietoturvallisessa käsittely-ympäristössä, ajantasaisella aineistolla ja mahdollisimman tasapuolisella tavalla.
(10) Perustuslain 16 §:n 3 momentin mukaan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien toteutuminen. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyllä on siten hyväksyttävä tavoite.
(11) Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun 2 a §:n sääntely on epäselvää. Säännöksen sanamuodon mukaan vaikuttaisi jopa siltä, että ehdotetun sanamuodon mukaan tietopalvelu olisi tieteellisen tutkimuksen osalta tarkoitettu tieteellisen tutkimuksen edistämisen asemesta tieteellistä tutkimusta kuvaavien tilastollisten selvitysten tuottamiseen. Tämä ei liene sääntelyn tarkoitus. Hallintovaliokunnan on syytä korjata säännöksen sanamuotoa vastaamaan sen tarkoitusta.
(12) Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että esityksessä omaksutun tieteellisen tutkimuksen ala vaikuttaa epäselvältä suhteessa perustuslain 16 §:n 3 momentissa turvattuun. Perustuslain säännös sisältää muun muassa tieteenharjoittajan oikeuden valita tutkimusaiheensa ja -menetelmänsä (HE 309/1993 vp, s. 64/II). Valiokunnan mielestä on toki selvää, että — myös EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa omaksuttu tieteellisen tutkimuksen ala huomioiden — ei ole valtiosääntöistä estettä tavallisella lailla edistää sellaista tutkimusta, joka ei kuulu perustuslain 16 §:n 3 momentin alaan. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota perustuslaissa turvatun tieteellisen tutkimuksen erityisasemaan tällaisessa sääntelykontekstissa. Valiokunta on esimerkiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki) arvioidessaan (PeVL 43/1998 vp, s. 7/I) pitänyt tieteen vapauden vuoksi asianmukaisena, että tietojen antaminen tieteellistä tutkimusta varten eriytetään säädösperustaisesti muista tarkoituksista ja että näiltä osin lähtökohtasäännöksi omaksutaan tietojen antaminen. Valiokunta pitää siten valitettavana, että hallituksen esityksessä ei tarkastella riittävästi tieteen vapauden merkitystä suhteessa säädettäväksi ehdotettuun.
(13) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 2 a §:n 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu käyttölupahakemus voidaan evätä painavasta syystä. Sääntely on myös tältä osin epäselvää, sillä mainitun pykälän 1 momentti ei sisällä sääntelyä käyttöluvasta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää tältä osin erityistä huomiota käyttölupaan perustuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetun tieteellisen tutkimuksen alalla.
(14) Perustuslakivaliokunta on arvioinut (PeVL 3/2004 vp, s. 2/II) säännöstä, jonka mukaan tilastoviranomainen voi luovuttaa tilastotarkoituksiin keräämiään salassa pidettäviä tietoja yhteiskuntaoloja koskevia tieteellisiä tutkimuksia ja tilastollisia selvityksiä varten. Valiokunta katsoi, että perustuslain 16 §:n 3 momentissa turvatun tieteen vapauden näkökulmasta ei ole aivan asianmukaista ulottaa sääntelyä tieteellisen tutkimuksen osalta vain "yhteiskuntaoloja" koskevaan tutkimukseen, ja ehdotuksen tarkistamista tältä osin oli valiokunnan mukaan aiheellista vielä harkita.
(15) Perustuslakivaliokunta on sittemmin arvioinut tieteen vapauden näkökulmasta myös tietosuojalain 31 §:n 3 momentin säännöstä, jonka mukaan poikkeaminen eräistä rekisteröidyn oikeuksista tieteellisen ja historiallisen tutkimuksen yhteydessä edellyttäisi tietosuoja-asetuksen 35 artiklan mukaisen vaikutusarvioinnin laatimista ja sen toimittamista etukäteen tietosuojavaltuutetulle, jos tutkimuksessa käsitellään tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa tai 10 artiklassa tarkoitettuja henkilötietoja (PeVL 14/2018 vp, s. 17). Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että tietosuojavaltuutetulle toimitettavan vaikutusten arvioinnin pakollinen liittäminen arkaluonteistenkin henkilötietojen käsittelyä edellyttävään tutkimukseen puuttuu perustuslain 16 §:n 3 momentissa turvattuun tieteen vapauteen tavalla, joka ei valiokunnan mielestä ollut kaikilta osiltaan oikeasuhtaisuusvaatimuksen mukainen. Hallintovaliokunnan oli siten muutettava sääntelyä tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa rajoissa siten, että tieteen vapaus tulee paremmin turvatuksi.
(16) Perustuslakivaliokunnan mielestä käsillä olevaa sääntelyä on arvioitava vastaavista lähtökohdista. Tutkimukseen tarkoitetun aineistopalvelun käyttämisen luvanvaraisuus on tieteellisen tutkimuksen vapauteen kohdistuva rajoitus, jolle tulisi esittää hyväksyttävät perusteet. Tällaisia perusteita voi liittyä esimerkiksi tietojen salassapitoon tai henkilötietojen suojaan. Tällaisia perusteita ei nyt käsillä olevassa esityksessä ole esitetty. Hallintovaliokunnan on myös nyt syytä muuttaa sääntelyä siten, että tieteen vapaus tulee paremmin turvatuksi. Valiokunta muistuttaa, että tieteen vapautta rajoittavan sääntelyn tulee olla myös täsmällistä ja tarkkarajaista. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön on perustuttava lakiin. Käyttöluvan sekä sen myöntämisen ja epäämisen perusteiden on ilmettävä laista nyt ehdotettua olennaisesti täsmällisemmin. Mikäli tarkoituksena on, että käyttöluvalla viitataan tässä yhteydessä jo muualla säädettyyn perustuslain asettamat vaatimukset täyttävään sääntelyyn, on siihen syytä viitata säädöstekstissä.
Julkisuusperiaate
(17) Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.
(18) Tilastokeskus ja muut tilastoviranomaiset ovat perustuslaissa tarkoitettuja viranomaisia. Viranomaisten hallussa olevat tilastointitarkoituksiin saadut, hankitut ja laaditut asiakirjat ja muut tietoaineistot kuuluvat perustuslain 12 §:n 2 momentissa julkisuusperiaatteesta säädetyn piiriin tallennusalustasta riippumatta esimerkiksi tietojärjestelmässä olevina tallenteina (ks. esim. PeVL 3/2009 vp).
(19) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että voimassa olevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 16 kohdan mukaan salassapidettäviä ovat tilastoviranomaiselle tilastojen laatimista varten annetut asiakirjat samoin kuin asiakirjat, jotka on vapaaehtoisesti annettu viranomaiselle tutkimusta tai tilastointia varten. Perustuslakivaliokunnan mukaan (PeVL 3/2004 vp, s. 2/I) tilastoviranomaisen hallussa olevien tilastotarkoituksessa saatujen tietojen salassapitoa voidaan pitää välttämättömänä edellytyksenä viranomaisen ja tietojen antajien välisille luottamuksellisille suhteille ja siten tilastoviranomaisen mahdollisuudelle saada luotettavia tietoja. Hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentin nykyistä poikkeusta laajentavan säännösehdotuksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 16 kohtaa ei kuitenkaan sovelleta tilastoja laativan viranomaisen hallussa oleviin tietoihin, jotka kuvaavat valtion, kunnan, kuntayhtymän, hyvinvointialueen tai hyvinvointiyhtymän viranomaisten taikka valtion liikelaitosten toimintaa, tehtäviä tai julkisten palvelujen tuottamista, eikä tilastolain 18 §:ssä tarkoitettuja yrityksiä ja yhteisöjä koskeviin julkisiin tietoihin.
(20) Julkisuuslain verraten kattavasta ja vahinkoedellytyslausekkeettomasta salassapitoperusteesta, jonka tarkoituksena on turvata viranomaisten mahdollisuudet saada tietoja tilasto- ja tutkimustarkoituksiin, on siten tilastolaissa tehty julkisuuslainkin tarkoitus huomioiden perusteltu, varsin laaja-alainen poikkeus. Merkityksellisiä poikkeuksia salassapidosta voivat muodostaa myös 1. lakiehdotuksen 2 b §:n 4 momentissa tarkoitetut valmisaineistot.
(21) Nyt arvioitavassa esityksessä edellä puutteelliseksi ja epäselväksi arvioitu käyttölupasääntely vaikuttaisi ulottuvan myös esimerkiksi tilastolain 12 §:n perusteella julkisiin viranomaisen hallussa oleviin tietoihin. Perustuslakivaliokunta on sinänsä katsonut lailla voitavan säätää tilastotoimeen kohdistuvista laajoista julkisuuden rajoituksista. Merkitystä tässä arviossa oli muun ohella sillä, että tilastoviranomaista ei tehtävänsä takia voida rinnastaa sellaisiin muihin viranomaisiin, joiden hallussa olevien asiakirjojen julkisuuden tulee olla pääsääntönä niiden julkisen vallan käyttöön kohdistuvan julkisen kritiikin ja valvonnan mahdollistamiseksi (PeVL 3/2004 vp, s. 2). Käyttölupaa koskeva sääntely merkitsee kuitenkin jo säädettyyn nähden uutta perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkisuuden rajoitusta.
(22) Käyttölupaa koskevaa sääntelyä on siten täsmennettävä ja täydennettävä siten, että myös se täyttää julkisuuden rajoitukselta perustuslain 12 §:n 2 momentissa edellytetyt vaatimukset. Vaihtoehtoisesti käyttölupaa koskeva sääntely on rajattava siten, että se ei kohdistu viranomaisen hallussa oleviin julkisiin asiakirjoihin tai tallenteisiin. Ottaen huomioon myös edellä käyttölupaa koskevan sääntelyn suhde perustuslain 16 §:n 3 momentissa turvattuun tieteen vapauteen tällainen rajaus tai täsmennys on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(23) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 2 a §:n 4 momentin mukaan tutkija- ja aineistopalvelua varten vastaanotetut tiedot luovutetaan aineiston omistajan tai rekisterinpitäjän päätöksellä. Säännösehdotuksen merkitys on epäselvä, eikä esimerkiksi aineiston omistajaa määritellä laissa. Säännös vaikuttaa merkitsevän viranomaisen hallussa olevan asiakirjan tai tallenteen julkisuuden perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettua rajoitusta. Säännös on joko syytä poistaa tai säännöstä sille esitettyine perusteluineen on täydennettävä ja täsmennettävä vastaamaan paremmin perustuslain 12 §:n 2 momentissa julkisuuden rajoitukselle asetettuja vaatimuksia. Mikäli tarkoituksena on, että säännöksellä valtuutetaan muu kuin viranomainen päättämään luovuttamansa, mutta viranomaisen hallussa olevan aineiston julkisuudesta, tulee säännöstä ja sille esitettyjä perusteluita täsmentää ja muuttaa perustuslain 124 §:ssä julkisen hallintotehtävän siirrosta muun kuin viranomaisen hoidettavaksi säädettyä vastaavaksi.
(24) Hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksen viittaussäännöksen mukaan rekisteröidyn oikeudesta kieltää itseään koskevien tietojen käsittely säädetään yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklassa. Säännösehdotuksen perustelujen (s. 68) mukaan säännöksessä mainittu kielto-oikeus vastaa tietosuoja-asetuksessa tarkoitettua vastustamisoikeutta. Viittaussäännös on sanamuotonsa puolesta oikeusvaikutukseton, ns. informatiivinen viittaussäännös.
(25) Perustuslakivaliokunta kiinnittää säännöksen muodollisesta informatiivisuudesta huolimatta kuitenkin huomiota siihen, että viitattu oikeus kohdistuu EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen sääntelyssä henkilötietojen käsittelyyn, mikä asetuksen 4 artiklan 2 kohdan määritelmäsäännöksen mukaan kattaa myös tietojen luovuttamisen siirtämällä, levittämällä tai asettamalla ne muutoin saataville. Asetuksen 86 artiklassa on toisaalta sääntelyä henkilötietojen käsittelystä ja virallisten asiakirjojen julkisuudesta.
(26) Perustuslakivaliokunta on arvioinut (PeVL 14/2018 vp, s. 15) tietosuojalain 28 §:n säännöstä julkisuusperiaatteen huomioon ottamisesta. Säännöksen mukaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään. Säännös vastasi perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyn tuolloin voimassa olleen henkilötietolain 8 §:n 4 momenttia (PeVL 25/1998 vp). Valiokunta piti tietosuojalakiin valittua sääntelyratkaisua perusteltuna perustuslain 12 §:n 2 momentin näkökulmasta. Valiokunta on sittemmin pitänyt perustuslain 12 §:n 2 momentista johtuvista syistä, mm. virheellisten vastakohtaispäätelmien välttämiseksi, välttämättömänä (ks. esim. PeVL 27/2021 vp, s. 9), että erityislakien viittaussäännösten sanamuoto yhtenäistetään näiden yleislakien kanssa. Valiokunnan mielestä myös nyt ehdotettua viittaussäännöstä on täsmennettävä ja selkeytettävä EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen sallimissa rajoissa siten, että siitä käy selkeästi ilmi, että säännöksellä ei ole tarkoitettu perustaa perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkisuuden rajoitusta.
Tietojen luovuttaminen Tilastokeskukselle
(27) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 2 a §:n 3 ja 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi tietojen luovuttamisesta Tilastokeskuksen tutkija- ja aineistopalveluun. Sääntely ei sisällä velvollisuutta luovuttaa tietoa kyseiseen palveluun, vaan luovuttaminen olisi aina tilastoviranomaisen harkinnassa (3 mom.). Ehdotettu sääntely on sisällöllisesti päällekkäistä tilastolain 4 luvussa tilastotarkoituksiin kerättyjen tietojen luovuttamista koskevan sääntelyn kanssa, mikä on omiaan aiheuttamaan epäselvyyttä sääntelyn sisällöstä. Hallintovaliokunnan on syytä arvioida sääntelytarvetta. Sääntelyä on syytä myös tältä osin selkeyttää ja täsmentää. Esimerkiksi hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 2 a §:n 3 momentin säännöstä, jonka mukaan hallinnolliseen rekisteriin perustuvan tilaston julkaisemattomuus ei pääsääntöisesti ole "este tai aiheellinen viivytys" tilastoinnissa käytettävän hallinnollisen rekisteriaineiston luovuttamiseen tutkija- ja aineistopalveluun, tulisi selventää olennaisesti.
Hakemuksen kiireellinen käsittely ja viivytyksetön toteuttaminen
(28) Valtioneuvoston tai ministeriön tekemän käyttölupahakemuksen kiireellinen käsittely, josta ehdotetaan säädettäväksi 2 a §:n 2 momentissa, voi perustuslakivaliokunnan mielestä olla sille esitetyt perustelut huomioiden sinänsä perusteltua. Tarkoituksena lienee kuitenkin ollut säätää hakemuksen kiireellisen toteuttamisen asemesta hakemuksen kiireellisestä käsittelystä ja mahdollisen myönteisen lupapäätöksen joutuisasta toimeenpanosta. Hallintovaliokunnan on syytä tarkastella sääntelyä ja muuttaa sitä tarvittaessa.