Perustelut

Perustuslakivaliokunta on aiemmin näillä valtiopäivillä antanut lausunnon (PeVL 25/2001 vp) valtioneuvoston selvityksestä Euroopan unionin tulevaisuudesta (E 27/2001 vp). Koska lausunnossa käsiteltiin laajahkosti Nizzan julistusta, vuoden 2004 HVK:n asialistaa ja valmistelujen organisoimista sekä tulevaisuuskeskustelua, samoja käsityksiä ei tässä yhteydessä yleensä enää toisteta.

Unionin kehityssuunnat

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että on tärkeää kehittää Euroopan unionia jatkossakin itsenäisten jäsenvaltioiden ja Euroopan kansojen tiiviinä yhteisönä.

Nizzan tulevaisuusjulistuksen teemat

Nizzan tulevaisuusjulistuksen teemat kietoutuvat käytännössä läheisesti toisiinsa. Tämä koskee etenkin toimivallanjaon tarkentamista, perusoikeuskirjan aseman määrittelyä ja perussopimusten yksinkertaistamista. Erityisesti perussopimusten yksinkertaistamisen edellytyksenä monin kohdin on, että on kyetty määrittelemään kannat toimivallanjaon kysymyksiin sekä perusoikeuskirjan asemaan.

Toimivallanjako ja toissijaisuusperiaate.

Selonteon mukaan toimivallan perusteista ja toimivaltasuhteista tulisi jatkossakin määrätä perussopimuksissa. Valiokunta yhtyy tähän käsitykseen. Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää niin ikään tärkeänä, että unionin toimivallan määrittely pohjautuu erillismääräyksiin ja että samalla tulee kuitenkin varmistaa unionin toiminnan dynaamisuus.

Tulevaisuusjulistuksessa on liitetty yhteen toimivallanjako ja toissijaisuusperiaate, jotka tavallaan ovatkin saman asian kaksi puolta. Toimivallanjako määrittää unionin ja jäsenvaltioiden lainsäädäntötoimivaltaa yleisellä tasolla, kun taas toissijaisuusperiaatteen merkitys kohdistuu käytännön lainsäädäntötoimintaan. Perustamissopimuksen 5 artiklan mukaan toissijaisuusperiaate on käytössä vain aloilla, jotka eivät kuulu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan.

Valtioneuvoston käsityksen mukaan nykyistä toimivallanjakoa on tarpeen selkeyttää. Suhtautuminen yksityiskohtaisen ja tyhjentävän toimivaltaluettelon tekemiseen on kuitenkin aiheellisesti varauksellinen. Erityisesti perus- ja ihmisoikeuksien aktiivisen ja tehokkaan huomioon ottamisen näkökulmasta tiukka tavoitesidonnainen toimivaltaluettelo ei olisi onnistunut ratkaisu, koska näiden oikeuksien edistäminen niiden kaikkeen toimintaan liittyvän luonteen vuoksi ei välttämättä voi toteutua jäykässä toimialakohtaisessa toimivaltajaottelussa. Samanlainen näkökohta koskee esimerkiksi ympäristönsuojelua.

Valtioneuvosto korostaa toissijaisuusperiaatteen tärkeyttä määriteltäessä rinnakkaiseen toimivaltaan kuuluvien asioiden oikeaa käsittelytasoa. Tämän periaatteen merkitys on jäänyt unionissa täsmentymättömäksi. Periaatteeseen vedoten on ollut mahdollista perustella kumpaan tahansa suuntaan annettavaa lainsäädäntötoimivaltaa. Oikeudelliseksi periaatteeksi sitä on yleisesti pidetty liian epämääräisenä. Esimerkiksi EY:n tuomioistuin ei ole juurikaan viitannut siihen ratkaisuissaan.

Toissijaisuusperiaatteen tärkeyttä ei ole syytä asettaa kyseenalaiseksi, vaan on valtioneuvoston tavoin aiheellista ottaa esille kysymys periaatteen noudattamisen valvonnasta. Näin saatetaan onnistua lisäämään tämän tärkeän periaatteen käytäntöön soveltamista ja tarkentamaan sen sisältöä. Periaatteen poliittisluonteisen ja tarkoituksenmukaisuusharkintaan painottuvan sisällön vuoksi vaikuttaa soveliaalta, että sen noudattamista valvotaan ennakollisesti ja poliittisella tasolla. Jälkikäteinen tuomioistuinvalvonta jäisi tätä täydentäväksi. On nimenomaan syytä huomata, että poliittisluonteinen etukäteisvalvonta ja oikeudellinen jälkivalvonta eivät suinkaan sulje pois toisiaan vaan ennen muuta muodostavat yhdessä kattavan valvontajärjestelyn.

Valiokunta on aiemmin tuonut esille, että ennakkovalvontaa suorittamaan olisi Euroopan parlamenttiin mahdollista perustaa erityiselin (PeVL 25/2001 vp, s. 3/II). Lähinnä kysymykseen tulee tehtävän uskominen jollekin valiokunnalle. Lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden tutkimisen ennakkovalvontajärjestelmästä on Suomessa hyviä kokemuksia.

Ennakkovalvonnan järjestäminen luo edellytyksiä arvioida uudelleen EY:n tuomioistuimen roolia. Valiokunnan mielestä olisi syytä pyrkiä lisäämään tuomioistuimen toimintaa yksilöiden oikeuksia ja velvollisuuksia koskevien konkreettisten asioiden ratkaisemiseksi ja supistaa nykyisin vallalla olevan abstraktisen normikontrollin osuutta.

EU:n perusoikeuskirja.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston käsityksiin perusoikeuskirjan asemasta ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittymisen tärkeydestä. Lisäksi valiokunta viittaa aiemmassa lausunnossa mainitsemiinsa seikkoihin, jotka ovat olennaisen keskeisiä määriteltäessä kantaa perusoikeuskirjan muodolliseen oikeudellistamiseen (PeVL 25/2001 vp, s. 4—5). Kysymys perusoikeuskirjan oikeudellisen aseman määrittelystä ei kaiken kaikkiaan ole ajankohtaisuuden ja tärkeyden perusteella arvioituna ensisijainen asia unionin tulevaisuuden kannalta.

Perussopimusten yksinkertaistaminen.

Valiokunnalla ei ole huomauttamista valtioneuvoston käsityksistä. Niistä erityisen merkityksellinen on se havainto, että toimivaltasuhteita koskevat ratkaisut vaikuttavat olennaisesti yksinkertaistamistyöhön.

On syytä panna merkille, että yksinkertaistamiskeskustelussa esillä olleet asiat ovat tärkeydeltään varsin erilaisia. Yksinkertaistamistavoite on hyvin epärealistinen edellytettäessä, että sopimusten sisältö ei aineellisesti muutu. On epäiltävää, onko tällaiseen lähinnä sopimusmääräysten uudelleen järjestämistä tarkoittavaan työhön syytä ryhtyä lainkaan, etenkin kun otetaan huomioon mahdolliset ratifiointivaikeudet jäsenvaltioissa (PeVL 25/2001 vp, s. 4/I). Perussopimusten jakamisajatukseen kytkeytyvä käsitys sopimusten eri osien erilaisesta muuttamismenettelystä tarkoittaa sopimusvelvoitteiden luonteen muuttamista. Tämä voi olla periaatteelliselta kannalta oleellisempi muutos kuin jonkin sopimusvelvoitteen sisällön tarkistaminen.

Yksinkertaistamistyön yhteydessä voidaan selonteon mukaan arvioida, onko EY:n tuomioistuimen yhteisön oikeudeksi vakiintunutta oikeuskäytäntöä aiheellista joltain osin sisällyttää perussopimuksiin. Oikeuskäytännön kirjaaminen perussopimuksiin lisäisi unionin oikeuden läpinäkyvyyttä. Asian toteuttamisessa on kuitenkin se vaikeus, että oikeuskäytäntö on aina jossain määrin tapaussidonnaista ja että oikeuskäytännön hienojakoisuudet saattavat kadota yleisessä normimuodossa. Lisäksi EY:n tuomioistuimen kannan kirjaaminen sellaisenaan voi antaa yksinkertaistetun kuvan. Esimerkiksi oppi yhteisön toimivallan syrjäyttävästä vaikutuksesta on varsin kaavamainen, eikä sitä ole ongelmitta saatettavissa normimuotoon. Erityisen varauksellisesti tuleekin suhtautua unionin ja jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten välisiä suhteita koskevien periaatteiden kirjaamiseen perussopimuksiin.

Kansallisten kansanedustuslaitosten asema.

Valtioneuvoston käsityksen mukaan kansallisten parlamenttien vaikutusmahdollisuuksien vahvistaminen EU-politiikassa on ensisijaisesti kansallinen politiikkakysymys. Käsitys on yhteneväinen valiokunnan aiemmin ilmaiseman kannan kanssa (PeVL 25/2001 vp, s. 5/II).

Muut aiheet.

Selonteossa tuodaan asianmukaisesti esille, että unionin ulkoisen toiminnan selkeyttäminen ja tehostaminen liittyy unionin oikeushenkilöllisyyden tunnustamiseen. Institutionaalista rakennetta leimaa edelleen pilariasetelma, jossa vallitsee raja Euroopan yhteisön (I pilari) ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (II pilari) välillä. Tätä nykyä oikeushenkilöllisyys on vain EY:llä, kun taas EU ei ole oikeushenkilö kansainvälisoikeudellisessa mielessä. Kuitenkin unioni mielletään yleisesti toimijaksi ulkoasioissa.

Unionin oikeushenkilöllisyyttä oleellisesti kauaskantoisemmat ratkaisut koskisivat pilarijakoon puuttumista, viime kädessä sen purkamista. Pilarirakennelman kyseenalaistamiseen kietoutuu väistämättä kysymys unionin tulevasta perusluonteesta ja siten tarve muodostaa selkeä kanta päätöksenteon ylikansallisten ja hallitusten välisten piirteiden korostamisen välillä. Pilarijako on joka tapauksessa nykyisellään merkittävä perussopimusten mutkikkuutta ja vaikeaselkoisuutta aikaan saava seikka.

HVK:n valmistelutapa

Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että HVK:n valmistelua varten tulee asettaa laajapohjainen valmistelukunta eli konventti. Valiokunta yhtyy myös valtioneuvoston käsityksiin konventin kokoonpanosta, mandaatista ja työskentelytavoista.

Poliittisten ryhmien vaikutusmahdollisuuksia kansallisissa parlamenteissa tulee valtioneuvoston mielestä tukea "soveltuvin kansallisin seurantajärjestelyin". Tämä seikka onkin äärimmäisen tärkeä riittävän ja oikea-aikaisen tiedonkulun varmistamiseksi konventin valmisteluista parlamentille ja myös siksi, että kansallisen parlamentin viralliset edustajat voivat ottaa toiminnassaan konventissa huomioon parlamentissa vallitsevat mielipiteet. Konventin valmistelujen johdosta tulee käydä täysistuntokeskusteluja.

Eduskunnan mahdollisten seurantajärjestelyjen näkökulmasta valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että konventin työ tähtää viime kädessä perussopimusten muuttamiseen. Eduskunnan valiokuntien tehtävienjaon kannalta tällainen asia kuuluu ulkoasiainvaliokunnan toimialaan. Samalla on kuitenkin selvää, että Nizzan tulevaisuusjulistuksen teemat liittyvät keskeisesti eduskunnan Eurooppa-valiokunnan (suuren valiokunnan) tehtäviin ja Suomen perustuslaista lähtevien tarkastelujen osalta perustuslakivaliokunnan tehtäviin. Konventissa nähtävästi noin 1,5 vuoden aikana tehtävä valmistelutyö liittyy pysyväisluonteisesti näiden kaikkien kolmen valiokunnan toimialaan. Tämän vuoksi eduskunnassa voitaisiin harkita perustuslain 35 §:n 1 momentissa tarkoitetun tilapäisen valiokunnan asettamista konventtityöskentelyn seurantaa ja myös siihen vaikuttamista varten.

Tilapäisen valiokunnan etuna on, että se voisi ainakin osaksi vapauttaa kyseiset pysyvät valiokunnat konventtiasioiden käsittelystä niiden valmistelun aikana. Varsinaisten eduskunnan kantojen muodostaminen tulee kuitenkin valmistella asianomaisissa pysyvissä valiokunnissa. Tilapäisen valiokunnan jäsenmäärästä päätetään eduskunnan työjärjestyksen 8 §:n 2 momentin perusteella erikseen. Tässä tapauksessa valiokunnan jäsenyyksien ei pitäisi määräytyä suoraviivaisesti parlamentaaristen voimasuhteiden mukaisesti. Jäsenmäärän tulisi olla sellainen, että eri eduskuntaryhmien vaikutusmahdollisuudet turvataan. Näiden näkökohtien perusteella perustuslakivaliokunta pitää mahdollisena muodostaa tilapäinen valiokunta kooltaan selvästi pysyviä valiokuntia pienemmäksi, mikä tuntuu perustellulta ratkaisulta valiokunnan tehtävän rajallisuus huomioon ottaen.