Perustelut

Hallituksen esityksen tarkoituksena on säännellä tilannetta, jossa kaksi kuntaa on päätetty yhdistää siten, että toinen kunnista lakkaa olemasta. Lakiehdotus tulee sovellettavaksi sellaisessa välitilassa, jossa uuden, yhdistyneen kunnan valtuuston toimikausi ei ole vielä alkanut. Tällöin ehdotuksen mukaan uudesta kuntien yhdistymisesityksestä voisi päättää sen kunnan valtuusto, johon lakkaava kunta on päätetty yhdistää.

Lakiehdotusta tulee arvioida perustuslain 121 §:n 1 momentin kannalta. Sen mukaan kuntien hallinto perustuu kunnan asukkaiden itsehallintoon. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että kuntalaisilla on oikeus päättää kuntansa hallinnosta (ks. HE 1/1998 vp, s. 175/II). Lakiehdotuksen logiikka (ks. HE 18/2011 vp, s. 4) perustuu puolestaan lähtökohtaan, jonka mukaan lakkaavan kunnan valtuustolle ei saa jäädä mahdollisuutta "lykätä mahdollisia uusia kuntien yhdistymisiä siihen asti, että jo päätetty yhdistyminen tulee voimaan". Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että niin sanotun lakkaavan kunnan väestöllä ei ole sananvaltaa siihen, muodostaako yhdistynyt kunta vielä uuden kunnan yhden tai useamman muun kunnan kanssa.

Perustuslakivaliokunnan arvion mukaan hallituksen esityksen lähtökohta on kestämätön. Pelkästään valitulla kuntien teknisellä yhdistymisratkaisulla (lakkautetaanko vain toinen vai molemmat yhdistettävät kunnat) ei voi olla ratkaisevaa merkitystä kuntalaisten kansanvaltaisiin vaikuttamismahdollisuuksiin heitä itseään koskevassa päätöksenteossa, mikä on turvattu perustuslain 14 §:n 3 momentissa. Samalla lakiehdotus perustuu sille oletukselle, että yhdistyvät kunnat olisivat aina kovin erikokoisia ja että yhdistymisen tapahduttua kuntaliitoksia päätettäisiin välittömästi jatkaa.

Mainitut seikat selittynevät sillä valiokunnalle annetulla selvityksellä, jonka mukaan nyt ehdotettua pykälää on tarkoitus soveltaa vain yhteen konkreettiseen tapaukseen. Perustuslakivaliokunta ei pidä mahdottomana, että tällaisia yksittäistapauksellisia lakeja säädetään, mutta toisaalta se pitää sellaisten välttämistä vähintäänkin suotavana.

Kaikkiaan valiokunta arvioi, että hallituksen esitykseen sisältyvä lakiehdotus johtaa selkeästi perustuslain 121 §:n vastaiseen tilanteeseen, jossa osa muodostuvan kunnan jäsenistä menettää mahdollisuutensa vaikuttaa heidän kannaltaan keskeiseen päätökseen. Lakiehdotukseen sisältyvä muutoksenhakumahdollisuus yhdistymistä koskevassa asiassa ei perustuslakivaliokunnan mielestä voi tätä vajetta korvata.

Sen vuoksi hallintovaliokunnan on harkittava esimerkiksi vaihtoehtoa, jossa nyt ehdotetun säännöksen 2 momentin kaltaisessa välitilassa kuntien yhdistymisesityksestä päättävät yhdistyvien kuntien valtuustot yhdessä. Joka tapauksessa myös niin sanotun lakkaavan kunnan asukkaiden osallistumisoikeus uuden kuntansa kehittämiseen on perustuslain 121 §:n vuoksi lakisääteisesti turvattava. Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Ottaen huomioon ehdotetun lainmuutoksen harvinaislaatuinen yksittäisluonne ja kaikinpuolinen ongelmallisuus hallintovaliokunnan arvioitavaksi jää, olisiko lakiehdotus hylättävä.