Perustelut

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi New Yorkissa 18 päivänä joulukuuta 2002 tehdyn kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan.

Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä on esityksen perusteluissa tehty asianmukaisesti selkoa. Eduskunnan suostumus pöytäkirjaan on siten tarpeen.

Valinnaisen pöytäkirjan määräysten suhde perustuslakiin

Pöytäkirjan 4 artikla velvoittaa sopimusvaltion sallimaan pöytäkirjalla perustetun alakomitean tehdä tarkastuksia lainkäyttö- ja määräysvaltaansa kuuluvissa paikoissa, joissa pidetään tai voidaan pitää vapautensa menettäneitä henkilöitä joko viranomaisen määräyksen nojalla tai viranomaisen kehotuksesta, suostumuksella tai myötävaikutuksella. Tällaisessa tarkastustoiminnassa on kyse julkisen vallan käyttämisestä sopimusvaltion alueella. Määräyksiä alakomitean tarkastustehtävästä on siten arvioitava valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kannalta.

Suomi osallistuu perustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi. Mainitulla perustuslain säännöksellä on ollut vaikutusta etenkin perustuslain täysivaltaisuussääntelyn tulkintaan. Lähtökohtana on ollut, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisenaan ole ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuutta koskevien säännösten kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/II; ks. myös esim. PeVL 19/2010 vp, s. 4/II).

Pöytäkirja täydentää kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaista yleissopimusta (SopS 59—60/1989), joka on Suomessa tullut voimaan vuonna 1989. Pöytäkirjan tarkoituksena on vahvistaa vapautensa menettäneiden henkilöiden suojaa kidutukselta ja ihmisarvoa loukkaavalta kohtelulta, jotka ovat kielletty myös perustuslain 7 §:n 2 momentissa. Pöytäkirjassa on kysymys perustuslain 1 §:n 3 momentissa tarkoitetusta kansainvälisestä yhteistyöstä ihmisoikeuksien turvaamiseksi.

Sopimusvaltion velvollisuus sallia alakomitean tehdä tarkastuksia paikoissa, joissa pidetään tai voidaan pitää vapautensa menettäneitä henkilöitä, on merkittäviltä osin samanlainen velvoite kuin kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun ja rangaistuksen estämiseksi tehdyssä eurooppalaisessa yleissopimuksessa, joka on Suomessa tullut voimaan vuonna 1991. Pöytäkirjan mukaista alakomitean tarkastusvaltuutta voidaan pitää luonteeltaan tavanomaisena nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja valtuus vaikuttaa vain vähäisessä määrin valtion täysivaltaisuuteen.

Laki eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain muuttamisesta

Pöytäkirja velvoittaa sopimusvaltion perustamaan tai nimeämään yhden tai useamman kansallisen valvontaelimen tekemään tarkastuksia kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun ja rangaistuksen ehkäisemiseksi. Lakiehdotuksen 11 a §:ssä tämä tehtävä annetaan eduskunnan oikeusasiamiehelle. Pöytäkirjan määräysten mukaisesti 11 b §:n 1 momentissa säädetään, että hoitaessaan kansallisen valvontaelimen tehtäviä oikeusasiamies tarkastaa sellaisia paikkoja, joissa pidetään tai voidaan pitää vapautensa menettäneitä henkilöitä joko viranomaisen antaman määräyksen nojalla tai viranomaisen kehotuksesta, suostumuksella tai myötävaikutuksella (toimipaikka).

Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 109 §:n 1 momentin kannalta. Sen mukaan oikeusasiamiehen tulee valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Tehtäväänsä hoitaessaan oikeusasiamies valvoo perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista.

Ehdotetut säännökset merkitsevät oikeusasiamiehen tehtävien ja toimivallan laajentamista perustuslain 109 §:n 1 momenttiin nähden. Oikeusasiamiehen nimeämistä kansalliseksi valvontaelimeksi ja siihen sisältyvien tehtävien antamista hänelle voidaan pitää perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena. Perustuslain mukaan oikeusasiamies tehtäväänsä hoitaessaan valvoo perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Lisäksi suljettujen laitosten tarkastaminen on vakiintunut osaksi oikeusasiamiehen valvontatehtävää. Valiokunta katsoo, että uusi tehtävä liittyy hyvin läheisesti oikeusasiamiehen nykyisiin tehtäviin ja voidaan perustuslain 109 §:n 1 momentin estämättä hänelle antaa (vrt. PeVM 2/2009 vp, s. 4/II).

Valiokunta pitää tärkeänä, että oikeusasiamiehellä on riittävät voimavarat pöytäkirjan velvoitteiden asianmukaiseksi hoitamiseksi. Uudet tehtävät eivät saa heikentää oikeusasiamiehen mahdollisuuksia hoitaa ja kehittää nykyisiä tehtäviään.

Käsittelyjärjestys

Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Kansainvälisen velvoitteen voimaansaattava lakiehdotus puolestaan käsitellään perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.

Pöytäkirjan määräykset eivät koske perustuslakia perustuslain 94 §:n 2 momentissa tai 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, joten pöytäkirjan hyväksymisestä voidaan päättää äänten enemmistöllä ja ehdotus pöytäkirjan voimaansaattamislaiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Myös 2. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.