Perustelut

Sivistysvaliokunnan lausuntopyyntö

Sivistysvaliokunta on pyytänyt 12.2.2015 hallituksen esityksestä perustuslakivaliokunnan lausuntoa. Lausuntopyynnössä ei ole eritelty, mihin ehdotuksen säännöksiin perustuslakivaliokunnan kantaa pyydetään. Perustuslakivaliokunta on täten arvioinut koko esityksen säätämisjärjestystä.

Ehdotettu sääntely

Ehdotetuilla laeilla muutetaan lukio- ja ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan ja vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitämisluvan myöntämistä, muuttamista ja peruuttamista koskevia säännöksiä. Järjestäjäverkkorakenteen taustalla oleva perusratkaisu kyseessä olevan koulutuksen luvanvaraisuudesta ei muuttuisi. Koulutuksen järjestämisluvista ja oppilaitoksen ylläpitämisluvista päättää ehdotuksen mukaan edelleen opetus- ja kulttuuriministeriö.

Ehdotettujen lakien tullessa voimaan aikaisempien koulutuksen järjestämislupien voimassaolo päättyy. Hallituksen esitys yhdessä toisen asteen koulutuksen rahoituslakiin ehdotettujen muutosten (HE 310/2014 vp) kanssa merkitsee nykyisen koulutuksen järjestämisverkkorakenteen eräänlaista uudelleenkäynnistämistä aiempaa selvästi niukemmin resurssein. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi kuitenkin esitykseen sisältyvien voimaantulosäännösten mukaan myöntää määräaikaisen koulutuksen järjestämisluvan, jos se on tarpeen ennen lakien voimaantuloa opintonsa aloittaneiden opiskelijoiden aseman turvaamiseksi taikka jos toiminnan uudelleen järjestäminen tai muut erityiset syyt sitä edellyttävät.

Ehdotetun sääntelyn perusteet

Hallituksen esityksen perusteluiden (s. 17/II) mukaan lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen määrärahoihin kohdistuu vuoden 2017 alkuun mennessä noin 260 miljoonan euron vähennykset. Nyt arvioitavalla esityksellä pyritään toteuttamaan kyseiseen 260 miljoonaan sisältyvät 70 miljoonan euron säästöt (ks. HE 310/2014 vp).

Hallituksen esityksen taloudellisia vaikutuksia koskevissa perusteluissa (s. 19—20) todetaan, että koulutuksen järjestämisen rakenteellisella uudistamisella tavoitellaan koulutuksen järjestäjien toiminnan tehostumista ja sitä kautta syntyviä säästöjä toiminnan laadun ja saatavuuden kuitenkaan vaarantumatta. Koulutuksen järjestäjien yhdistyessä hallinnollisten kustannusten arvioidaan pienenevän ja opetusvälineiden ja laitteiston käytön tehostuvan. Lisäksi suuremmilla koulutuksen järjestäjillä on perustelujen mukaan myös paremmat edellytykset tilojen käytön tehostamiseen, mikä vähentää kiinteistöistä aiheutuvia kustannuksia. Tehokkuustavoitteeseen pyritään ensisijaisesti koulutuksen järjestäjäverkkoa tiivistämällä, ja tarkoituksena on, että koulutuksen järjestäjäverkko rakentuu vahvoista koulutuksen järjestäjistä, jotka palvelevat laajan alueen tai väestöpohjan koulutustarvetta (s. 18/II). Edellä todetusta huolimatta esityksen perusteluissa ei kuitenkaan kerrota suuntaviivoja siitä, miten merkittävästi koulutuksen järjestäjien määrää on tarkoitus vähentää. Tämä on valiokunnan mielestä merkittävä epäkohta, koska nämä tiedot ovat tarpeellisia arvioitaessa esityksen vaikutuksia sivistyksellisten perusoikeuksien toteutumiseen, varsinkin koulutuksen alueelliseen saatavuuteen ja vähävaraisten opiskelumahdollisuuksiin.

Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan hallituksen esityksen tavoitteena on kaiken kaikkiaan saada aikaan mittavat taloudelliset säästöt, ilman että nimenomaan tästä hallituksen esityksestä ilmenee säästöjen määrä saati se, mistä ne koostuvat. Käsiteltävänä olevan esityksen kanssa samanaikaisesti valmisteilla olevassa lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen rahoitusta koskevassa esityksessä (HE 310/2014 vp) todetaan, että rakenteellisella uudistuksella saavutetaan noin 69 miljoonan euron vähennys koulutuksen järjestäjille maksettavaan valtionosuuteen. Nyt arvioitavasta tai edes opetuksen rahoitusta koskevasta hallituksen esityksestä (HE 310/2014 vp) ei ilmene, millaiseen laskelmaan 69 miljoonan euron säästö perustuu. Opetus- ja kulttuuriministeriöltä saadun lisäselvityksen mukaan kiinteistö-, tila-, laite- ja hallintokustannusten laskennallinen vähennys lukiokoulutuksessa on 4,7 miljoonaa euroa, ammatillisessa peruskoulutuksessa 44,3 miljoonaa euroa ja ammatillisessa lisäkoulutuksessa ja oppisopimuskoulutuksessa yhteensä 20,2 miljoonaa euroa. Nykyisiin kiinteistö-, tila-, laite- ja hallintokustannuksiin verrattuna edellä todettu tarkoittaa lukiokoulutuksessa noin 3 %:n, ammatillisessa peruskoulutuksessa noin 7,5 %:n ja ammatillisessa lisäkoulutuksessa noin 11 %:n vähennystä.

Arvioinnin lähtökohdat

Koulutuksen järjestämisen perusteita on arvioitava perustuslain 123 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan valtion ja kuntien järjestämän muun kuin yliopisto-opetuksen perusteista samoin kuin oikeudesta järjestää vastaavaa opetusta yksityisissä oppilaitoksissa säädetään lailla. Perustuslain säännös jättää lainsäätäjälle harkintamarginaalia tällaisen koulutuksen luvanvaraisuuden sääntelyssä, eikä säännöksen tulkintakäytännössä ole katsottu opetuksen järjestämisen luvanvaraisuutta ongelmalliseksi perustuslain kannalta (esim. PeVL 9/2013 vp, s. 2 ja PeVL 74/2002 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on kuitenkin korostettu sidotun lupaharkinnan asianmukaisuutta ja toimiluvan peruuttamisen täsmällistä sääntelyä (ks. PeVL 9/2013 vp, s. 2, PeVL 74/2002 vp, s. 3).

Koulutuksen järjestämistä koskeva sääntely kytkeytyy olennaisesti myös perustuslain 16 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Kuten edellä on esitetty, hallituksen esitys liittyy kiinteästi perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä olleeseen esitykseen HE 310/2014 vp, joka koski toisen asteen koulutuksen rahoitusta. Sivistyksellisten perusoikeuksien osalta valiokunta perusti lausuntonsa (PeVL 60/2014 vp) perustuslain 16 §:n 2 momenttiin. Valiokunta viittasi esityksen perusteluihin, joissa todettiin rahoitusjärjestelmän uudistamisen vähentävän koulutuksen järjestäjien rahoitusta yhteensä 191 miljoonaa euroa. Valiokunta piti esityksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa huomionarvoisena myös sitä, että nykyiset opetuksen järjestämisluvat umpeutuvat vuoden 2016 lopussa, jolloin on tarkoitus uudistaa järjestäjäverkkorakenne kokonaisuudessaan. Valiokunta piti ongelmallisena, että se joutui arvioimaan hallituksen esitystä puutteellisten tietojen perusteella eikä voinut ottaa huomioon eri esityksistä mahdollisesti aiheutuvia kumulatiivisia vaikutuksia.

Lupasääntelyn arviointi sivistyksellisten oikeuksien kannalta

Hallituksen esityksen 1.—3. lakiehdotuksen koulutuksen järjestämislupia koskevissa säännöksissä (1. lakiehdotuksen 3 §:n 3 momentti, 2. lakiehdotuksen 8 §:n 4 momentti ja 3. lakiehdotuksen 4 §:n 4 momentti) järjestämisluvan myöntämisen edellytykset poikkeavat hieman toisistaan, mutta kaikissa niissä edellytyksenä on, että koulutus on tarpeellista ottaen huomioon valtakunnallinen tai alueellinen koulutustarve ja tarjonta. Lisäksi kaikissa edellytetään, että luvan hakijalla on ammatilliset, taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset laissa tarkoitetun koulutustehtävän asianmukaiseen järjestämiseen ottaen huomioon toiminnan laatu, vaikuttavuus ja tuloksellisuus. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Hallituksen esityksen 1.—3. lakiehdotukseen sisältyvät myös samankaltaiset säännökset järjestämisluvan peruuttamisesta (1. lakiehdotuksen 4 §:n 3 momentti, 2. lakiehdotuksen 9 a §:n 2 momentti ja 3. lakiehdotuksen 5 a §:n 2 momentti). Ehdotusten mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi ilman hakemusta peruuttaa koulutuksen järjestämistä koskevan luvan muun muassa, jos koulutus ei täytä edellä mainittuja luvan myöntämiselle säädettyjä valtakunnalliseen tai alueelliseen koulutustarpeeseen tai koulutustarjontaan liittyviä edellytyksiä.

Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 20/II) todetaan, että "vahvemmilla koulutuksen järjestäjillä… olisi paremmat edellytykset ylläpitää kattavaa toimipisteverkkoa maan eri osissa ja sitä kautta turvata koulutuksen saatavuus sekä kohdentaa voimavaroja joustavasti ja kustannustehokkaasti". Perusteluissa (s. 21/II) myös korostetaan, että järjestäjäverkon tiivistämisestä huolimatta uudistuksen tarkoituksena on taata koko maan kattava koulutuksen järjestäjäverkko niin lukiokoulutuksessa, ammatillisessa peruskoulutuksessa kuin ammatillisessa aikuiskoulutuksessakin.

Sivistyksellisten oikeuksien turvaamista on hallituksen esityksessä arvioitu ja perusteltu hyvin yleisellä tasolla. Perusteluista ei ilmene vakuuttavasti, miten ehdotetuilla laeilla turvataan jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada perusopetuksen jälkeistä koulutusta, eli lähinnä se, mikä tulee olemaan koulutuksen alueellinen saatavuus. Sivistyksellisten oikeuksien toteutumisen arvioimisen hankaluutta lisää se, että järjestämislupien myöntämisessä opetus- ja kulttuuriministeriö käyttää kokonais- ja tarkoituksenmukaisuusharkintaa (ks. esim. HE s. 26/I). Ehdotuksen perustelujen mukaan luvan hakijalla ei ole lakiin perustuvaa oikeutta luvan saamiseen, vaikka kaikki säädetyt kriteerit täyttyisivätkin. Valiokunnan mielestä hallituksen esityksestä puuttuu selkeä opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksentekoa velvoittava säännös, joka turvaisi koulutuksen järjestäjäverkon kattavuuden ja koulutuksen saatavuuden ja siten perustuslain 16 §:n 2 momentissa turvatut sivistykselliset oikeudet.

Valiokunta myös katsoo, että hallituksen esityksessä ei ole enää kysymys yksinomaan opetukseen käytettävien taloudellisten resurssien vähentämisestä, vaan kysymys on perustuslain 16 §:n 2 momentin ja 123 §:n 2 momentin kannalta merkityksellisestä opetuksen yleiseen saatavuuteen merkittävästi vaikuttavasta sääntelystä. Kun rahoituslainsäädännön muutoksilla (HE 310/2014 vp) toteutettaisiin koulutukseen käytettävissä olevien varojen vähennykset, nyt ehdotettava sääntely uudistaa koko koulutustarjontaa koskevan toimilupajärjestelmän, mikä puolestaan mahdollistaa suoraan ja välittömästi valtakunnan tasoiset koulutustarjonnan määrälliset ja alueelliset vähennykset. Yhdessä toisen asteen koulutuksen rahoituslakeja koskevien muutosten (HE 310/2014 vp, PeVL 60/2014 vp) kanssa nyt käsillä oleva esitys mahdollistaa hyvin perustavanlaatuisen puuttumisen sekä perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaisiin sivistyksellisiin oikeuksiin että kyseisten oikeuksien yhdenvertaiseen toteutumiseen.

Perustuslakivaliokunnan aiemmissa vastaavia asioita koskevissa lausunnoissa on katsottu, ettei perustuslain 123 §:n 2 momentti kiellä koulutukseen liittyvää toimilupajärjestelmää ja että toimilupajärjestelmästä on saanut säätää tavallisella lailla myös silloin, kun lupaharkinta on ollut vapaata (ks. PeVL 9/2013 vp, PeVL 74/2002 vp). Nyt sääntely-yhteys on kuitenkin aiempaan nähden toinen. Lakiehdotuksiin ei sisälly säännöksiä, jotka varmistaisivat nimenomaisesti, että koulutuksen järjestämislupia myönnettäessä olisi varmistuttava koulutuksen yhdenvertaisesta saatavuudesta samoin kuin siitä, ettei toteutettava järjestämisverkko vaaranna jokaisen oikeutta kehittää itseään varallisuuden sitä estämättä. Samanlaiset lupaharkintaa rajoittavat puutteet liittyvät myös toimilupien peruuttamista koskeviin säännösehdotuksiin. Ehdotettua järjestämislupasääntelyä ja lupien peruuttamista koskevaa sääntelyä on tämän vuoksi välttämätöntä muuttaa siten, että ministeriön lupaharkintaa sidotaan oikeudellisesti vaatimuksilla perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaisten oikeuksien yhdenvertaisen saatavuuden varmistamisesta. Muutostarve koskee 1. lakiehdotuksen 3 §:n 3 momenttia ja 4 §:n 3 momenttia, 2. lakiehdotuksen 8 §:n 4 momenttia ja 9 a §:n 2 momenttia, 3. lakiehdotuksen 4 §:n 4 momenttia ja 5 a §:n 3 momenttia ja 4. lakiehdotuksen 4 §:n 2 momenttia ja 4 a §:n 3 momenttia. Näiden muutosten tekeminen on edellytyksenä lakiehdotusten käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.Valiokunnan mielestä tarvittava muutos kyseisiin säännöksiin voidaan toteuttaa esimerkiksi siten, että luvan myöntämistä koskeviin säännöksiin lisätään seuraavankaltainen normi: "Opetus- ja kulttuuriministeriön on järjestämislupien/ylläpitämislupien myöntämisestä päättäessään huolehdittava siitä, että koulutuksen järjestämisluvat / oppilaitosten ylläpitämisluvat muodostavat kokonaisuuden, joka varmistaa lukio- / ammatillisen perus- /ammatillisen aikuis- / tässä laissa tarkoitetun / vapaana sivistystyönä järjestettävän koulutuksen riittävän saatavuuden." Lupien peruuttamisia koskevat säännökset voisivat valiokunnan mielestä kuulua puolestaan seuraavasti: "Opetus- ja kulttuuriministeriön on järjestämisluvan/ylläpitämisluvan peruuttamista koskevan päätöksenteon yhteydessä huolehdittava siitä, että luvan peruuttamisen vuoksi lukio- / ammatillisen perus- / ammatillisen aikuis- / tässä laissa tarkoitetun / vapaana sivistystyönä järjestettävän koulutuksen riittävä saatavuus ei vaarannu."

Edellä todetulla tavalla muutettuna lupasääntelyn luonne muuttuu siten, että kyse ei ole siinä määrin vapaasta harkinnasta, mitä hallituksen esityksen perusteluissa (s. 26) esitetään. Tähän liittyen perustuslakivaliokunnan mielestä sivistysvaliokunnan tulee muutoinkin harkita lupaehtojen täsmentämistä. Toisaalta valiokunta toteaa, että lupaharkinnassa tulee huomioida myös kohtuusnäkökohdat. Ne liittyvät etupäässä siihen, että ehdotuksen mukaan kaikki nykyiset luvat lakkaavat, millä voi olla merkitystä perusteltujen odotusten suojaan ja yksityisten koulutuksen järjestäjätahojen omaisuuden suojaan. Perustuslakivaliokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että lupaa koskevaan päätökseen voidaan hakea muutosta.

Järjestämislupien lakkaaminen

Hallituksen esityksen mukaan voimassa olevat järjestämisluvat lakkaavat vuoden 2016 lopussa suoraan lain nojalla. Voimassa olevat järjestämisluvat nauttivat perustuslain takaaman elinkeinovapauden ja omaisuuden suojan nojalla tiettyä perusteltujen odotusten suojaa, joka rajoittaa lainsäätäjän harkintavaltaa yksityisten koulutuksen järjestäjien osalta.

Perustuslakivaliokunta arvioi lausunnossaan PeVL 9/2013 vp ammattikorkeakoulujen toimilupien voimassaolon päättymistä suoraan lain nojalla. Valiokunta viittasi lausunnossaan PeVL 18/1998 vp ottamaansa kantaan, jonka mukaan toimiluvan haltijan olisi voitava kuitenkin luottaa lupaehtojen pysyvyyteen niiden sellaista muuttamista vastaan, joka ei perustu toimiluvan myöntämisen jälkeen sattuneeseen erityiseen syyhyn tai tapahtuneeseen yleisempään kehitykseen, ja totesi, että toimiluvan voimassaolon päättymisellä on ammattikorkeakoulua ylläpitävän yhteisön oikeusasemaan samanlainen vaikutus kuin luvan peruuttamisella, joka voidaan tehdä myös koulutustarpeen olennaisten muutosten vuoksi. Valiokunta katsoi hallituksen esityksestä ilmenevän, että ammattikorkea(koulu)järjestelmä ei enää vastaa nykyisiä yhteiskunnan ja työelämän koulutustarpeita sekä korkeakoulujen toimintaympäristön tarpeita ja että ehdotettu sääntely liittyi toimintaympäristön muutoksen johdosta tehtävään ammattikorkeakoulujärjestelmän uudistamiseen. Valiokunta ei pitänytkään sääntelyä tältä osin valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena. Valiokunta kuitenkin katsoi, että perustuslain 16 §:n 2 momentin vuoksi on tärkeätä turvata niiden opiskelijoiden asema, jotka opiskelevat toimintansa lopettavissa ammattikorkeakouluissa ja jotka eivät valmistu ennen lain voimaantuloa, siirtymäsäännöksen mukaisella määräaikaisella toimiluvalla ja mahdollisuudella suorittaa opintonsa loppuun toisessa ammattikorkeakoulussa.

Nyt arvioitavan esityksen voimaantulosäännösten mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää määräaikaisen järjestämisluvan sellaiselle koulutuksen järjestäjälle, jolle ei enää myönnettäisi järjestämislupaa uuden lain edellytysten perusteella. Määräaikainen lupa voisi olla voimassa enintään 1,5 vuotta. Mahdollisuus määräaikaiseen lupaan on tarpeen toiminnan mahdollisen uudelleen järjestämisen kannalta sekä opiskelijoiden aseman turvaamiseksi. Ehdotettua 1,5 vuoden määräaikaa voidaan pitää riittävänä.

Muita seikkoja

Päätöksenteko.

Perustuslakivaliokunnan mielestä koulutuksen järjestämistä koskevaan päätöksentekoon liittyy seikkoja, joihin valiokunta katsoo uudistuksen merkittävyys huomioon ottaen olevan aiheellista kiinnittää erityistä huomiota. Toinen liittyy eduskunnan informoimiseen ja toinen siihen, että järjestäjäverkko uudistetaan ministeriön, eikä valtioneuvoston, päätöksellä.

Hallituksen esityksen perusteluiden (s. 28, 32 ja 37) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö antaa vuoden 2017 alusta voimaan tulevien järjestämislupien hakukierroksen päätyttyä eduskunnalle selvityksen ohjausryhmän arvion pohjalta toisen asteen ja vapaan sivistystyön rakenneuudistuksesta saavutettavuuden toteuttamiseksi niin, että kaikilla on mahdollisuus hakeutua koulutukseen. Selvitys annetaan erityisesti alueellisen ja kielellisen saavutettavuuden, ylläpitäjäneutraliteetin sekä vapaan hakeutumisoikeuden ja osaavan työvoiman saatavuuden turvaamiseksi. Valiokunnan mielestä selvityksen antaminen eduskunnalle on asian merkittävyys huomioon ottaen välttämätöntä.

Hallituksen esityksellä uudistetaan opetuksen järjestäjäverkkorakenne kokonaisuudessaan tavalla, jossa päätöksentekovalta verkostosta on luvan myöntävällä opetus- ja kulttuuriministeriöllä. Perustuslakivaliokunnan mielestä näin laajakantoisesta kertamuutoksesta päätettäessä olisi perusteltua pohtia, tulisiko päätöksenteon kuulua valtioneuvostolle.

Seuranta.

Valiokunnan mielestä hallituksen esityksen sisältämien ehdotusten kokonaisvaltainen arviointi perustuslain 16 §:n 2 momentin valossa on edellä todetuista syistä hankalaa. Tämän vuoksi sääntelyn tosiasiallisia vaikutuksia sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen on valiokunnan mielestä välttämätöntä seurata tarkoin ja ryhtyä toimenpiteisiin, jos nuorten tosiasialliset ja yhtäläiset mahdollisuudet saada koulutusta heikkenevät (ks. myös PeVL 44/2014 vp, s. 3/II ja PeVL 60/2014 vp, s. 4/I). Perustuslakivaliokunta ehdottaa tämän vuoksi, että sivistysvaliokunta tekee lausumaehdotuksen eduskunnalle edellä todetusta seurannasta, joka mahdollistaa eduskunnan kokonaisarvion määräajassa lainmuutosten voimaantulosta.