Perustelut

Voimassa olevassa rauhanturvaamislaissa rajataan pois Suomen osallistuminen sotilaalliseen pakotetoimintaan sekä sotilaallisiin operaatioihin, joilla ei ole YK:n turvallisuusneuvoston tai Etyjin hyväksyntää.

Uuteen, sotilaallista kriisinhallintaa koskevaan hallituksen lakiesitykseen ei sisälly enää minkäänlaisia rajoituksia. Lakiesitys jättää vastausta vaille, mikä on sotilaallisen kriisinhallinnan ja sodan välinen ero. Yksi asiantuntijoista totesi linjanvedon vaikeaksi, koska kyse on "veteen piirretystä viivasta". Toinen asiantuntija katsoi, ettei termi sotilaallinen kriisinhallinta ole rauhanturvaamista tai rauhaan pakottamista selkeämpi. Sotilaallinen kriisinhallinta voi merkitä myös varsinaisia sotatoimia.

Kansainvälisoikeudellisesta näkökulmasta tärkein lakiesitykseen sisältyvä ehdotus koskee luopumista nykyisen lainsäädännön vaatimasta YK:n turvallisuusneuvoston valtuutuksesta kriisinhallintaoperaatioon osallistumiselle. Lakiesitys ei myöskään selvitä voimankäyttöä koskevaa YK:n peruskirjan säännöstöä, eikä lakiesityksestä käy selkeästi ilmi, että muutoksella avataan mahdollisuus asevoiman käyttämiselle myös YK:n peruskirjan vastaisesti.

Vaikka lakiesityksen perusteluissa todetaankin, että Suomi pitää "muiden maiden tapaan" YK:n mandaattia tarpeellisena sotilaallisille kriisinhallintaoperaatioille, voi Suomi tulevaisuudessa "poikkeuksellisesti" osallistua myös operaatioihin — jopa ennaltaehkäiseviin sotilaallisiin iskuihin ja varsinaisiin sotatoimiin — joilla ei ole YK:n hyväksyntää.

YK:n peruskirjan 2 artiklan 4 kohdan mukaan asevoiman käyttö (siis "sotilaallinen kriisinhallinta") on pääsääntöisesti kiellettyä. Tähän on vain kaksi poikkeusta: itsepuolustus "aseellisen hyökkäyksen sattuessa" (peruskirjan 51 artikla) tai voimankäyttö turvallisuusneuvoston päätöksen nojalla (peruskirjan 39 ja 42 artiklat ja VII luku yleisesti).

Professori Martti Koskenniemi on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että turvallisuusneuvoston valtuutuksen tarpeellisuutta arvioitaessa hallituksen lakiesityksen perusteluissa kiinnitetään huomiota toisarvoisiin näkökohtiin.

Korostamalla muutoksen teknistä luonnetta ("turvallisuusneuvosto ei kaikissa tapauksissa kykene päätöksentekoon", s. 18) ja toteamalla, että vastaisuudessakin tullaan ottamaan huomioon "YK:n peruskirjan päämäärät ja periaatteet" (s. 31), häivytetään se tosiseikka, että esitys antaa mahdollisuuden Suomelle erota peruskirjan mukaisesta kollektiivisen turvallisuuden järjestelmästä.

Koskenniemen arvion mukaan uusi lainsäädäntö ei enää sisällä esteitä, joilla rajattaisiin pois Suomen osallistuminen esimerkiksi sen kaltaisiin sotilaallisiin operaatioihin, joista oli kyse esimerkiksi Naton Jugoslaviaan vuonna 1999 kohdistamissa pommituksissa tai Yhdysvaltain ja sen liittolaisten hyökkäyksessä Irakiin vuonna 2003.

Merkille pantavaa on, että hallituksen lakiesityksen mukaan sotilaallisen kriisinhallinnan ei myöskään enää tarvitse olla YK:n peruskirjan päämäärien ja periaatteiden sekä muun kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaista. Riittää kun ne "otetaan huomioon".

YK:n rauhanturvatoiminta keskittyy tällä hetkellä Afrikkaan. Järjestön voimavarat ovat jo pitkään olleet koetuksella. Vauraat maat ovat lähettäneet joukkojaan Naton ja EU:n johtamiin, niille itselleen strategisesti, poliittisesti tai taloudellisesti merkittäviin operaatioihin viisi kertaa enemmän kuin YK-operaatioihin. Tätä on pidettävä huolestuttavana kehityksenä.

Vaikka EU:n jäsenmaat rahoittavat rauhanturvatoimintaa tuntuvasti, ne eivät enää juuri lähetä omia joukkojaan YK-operaatioihin. Maaliskuussa 2005 EU-maiden osuus YK-joukoista oli alle seitsemän prosenttia, Afrikan operaatioissa vain kahden prosentin luokkaa. On pelättävissä, että myös EU rakentaa YK:sta irrallisen kriisinhallintajärjestelmän, vaikka se ei ainakaan toistaiseksi Yhdysvaltain tapaan pyri panemaan YK:ta suoranaisesti sivuun päätöksenteosta.

Suomi on tukenut YK-järjestelmän vahvistamista ja osallistunut myös moniin YK-johtoisiin rauhanturvaamisoperaatioihin. Myös Vanhasen hallituksen ohjelmassa on maininta YK:n vahvistamisen välttämättömyydestä. Suomi ei kuitenkaan enää osallistu merkittävällä panoksella ainoaankaan suurempaan YK:n rauhanturvaoperaatioon.

Osallistuminen Nato- ja EU-johtoisiin kriisinhallintaoperaatioihin on korvannut Suomen osallistumisen YK-johtoisiin rauhanturvaoperaatioihin. Vain neljä prosenttia suomalaisista rauhanturvaajista osallistuu tätä nykyä YK-johtoisiin operaatioihin, mutta 2/3 on mukana Nato-johtoisissa operaatioissa.

EU on ilmoittanut turvallisuus- ja puolustuspolitiikassaan sitoutuvansa YK:n peruskirjan periaatteisiin. Näistä periaatteista tärkein on se, että sotilaallinen voimankäyttö on sallittua ainoastaan itsepuolustuksena tai YK:n turvallisuusneuvoston valtuuttamana mandaattiin perustuen. EU:n nopean toiminnan joukkojen — ns. taistelujoukkojen — käytössä keskeinen kysymys on, tuleeko EU:n sotilaallinen kriisinhallintatoiminta jatkossa vahvistamaan tai heikentämään YK:n arvovaltaa ja toimintaedellytyksiä. YK:n valtuutukseen perustuessaan EU:n kriisinhallintatoiminta vahvistaa YK:n uskottavuutta ja mahdollisuuksia ihmisten suojelemiseen. Ilman valtuutusta EU:n kriisinhallintaoperaatiot sen sijaan murentavat kansainvälistä oikeusjärjestystä ja vievät pohjaa EU:n asemalta oikeusjärjestyksen edistäjänä. Ne myös heikentävät toisten toimijoiden luottamusta siihen, että EU ei tule käyttämään sotilasvoimaansa yksipuolisten intressiensä ajamiseen, vaan ainoastaan rauhan palauttamiseen ja turvaamiseen.

Perustelut

Hallituksen esitys HE 5/2006 vp sotilaallisesta kriisinhallinnasta on tarpeellinen, ja siinä olevat esitykset perusteluineen ovat pääosin hyväksyttäviä. Poikkeuksen tästä muodostaa kysymys, joka koskee lain soveltamisalaa ja tarkemmin sitä, millaisiin operaatioihin Suomi voi osallistua: edellyttääkö operaatioon osallistuminen YK:n valtuutusta, vai riittääkö se, että operaatio noudattaa YK:n peruskirjan päämääriä ja periaatteita. Vaikka laki edellyttäisikin operaatioon osallistumiselle YK:n valtuutusta, olisi kuitenkin mahdollista osallistua muihinkin operaatioihin eduskunnan sitä varten erikseen säätämän erillislain nojalla.

Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että pääsääntöisesti edellytetään YK:n valtuutusta. Poikkeuksellisesti voidaan muuhunkin operaatioon osallistua sen jälkeen, kun Eduskunta on hyväksynyt sitä varten annetun selonteon. Hallituksen esitys edellyttää siis koko eduskunnan käsittelyä, mikäli operaatiolla ei ole YK:n valtuutusta. Ero sillä, hyväksytäänkö operaatioon osallistuminen erillislain vai selonteon nojalla, on lähinnä teoreettinen. Käsittelyajassakaan ei ole suurta eroa.

Asiantuntijakuulemisessa on käynyt ilmi, että alhaista vaatimustasoa vaativien operaatioiden määrä on lisääntymässä. Näihin operaatioihin ei yleensä haeta YK:lta valtuutusta. Osallistuminen tällaiseen operaatioon edellyttäisi siis selontekoa. Kuitenkin lakitekstiin kirjoitettu sana "poikkeuksellisesti" tarkoittaa myös sitä, että kyse on poikkeuksesta. Jos nämä operaatiot yleistyvät, kuten asiantuntijat olettavat, merkitsee tämä sitä, ettei kriisinhallintalakia voida soveltaa, vaan edellytetään aina erillislakia.

Selkeintä olisi, että kriisinhallintalaki edellyttäisi aina operaatioihin osallistumiselle YK:n valtuutusta. Se olisi myös selkeä viesti ulkomailla ja eliminoisi sen harmaan vyöhykkeen syntymisen, joka väistämättä syntyy, jos tapauskohtaisesti joudutaan ratkaisemaan, noudattaako operaatio YK:n peruskirjan päämääriä ja periaatteita. Muihin operaatioihin voitaisiin osallistua erillislain nojalla.