Perustelut

Yleistä

Yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen kansallisten lähtökohtien osalta suuri valiokunta viittaa maa- ja metsätalousvaliokunnan lausunnossa esitettyyn ja yhtyy valtioneuvoston kantaan.

Yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena tulee jatkossakin olla maatalouden tuottavuuden parantaminen, viljelijöiden kohtuullisen tulotason takaaminen, kohtuuhintaisten elintarvikkeiden takaaminen kuluttajille ja niiden saatavuuden turvaaminen sekä markkinaheilahtelujen hillintä. Nämä perussopimuksen (SEUT) 39 artiklassakin määritellyt tavoitteet kytkeytyvät hyvin valtioneuvoston ja maa- ja metsätalousvaliokunnan kantaan siitä, että monipuolista, riittävän elintarvikehuollon varmistavaa maataloutta tulee voida harjoittaa myös tulevaisuudessa kaikkialla Suomessa. Ilmastonmuutos ja ruokaturvallisuuden merkitys korostavat edelleen tarvetta huolehtia maatalouden toimintaedellytyksistä EU:n kaikilla alueilla. Myös maatalouden globaali painoarvo on viimeisen ruokakriisin seurauksena noussut voimakkaasti.

Maa- ja metsätalousvaliokunnan tavoin valiokunta pitää välttämättömänä, että vuoden 2013 jälkeinen yhteinen maatalouspolitiikka on nykyistä enemmän luonnonsuhde-eroja tasaavaa maatalouspolitiikkaa. Suomen kannalta on erityisen tärkeää, että uudistuksella luotavat tukien jakokriteerit ottavat huomioon Suomen erityisolosuhteet sekä I pilarin että II pilarin tukien osalta.

Lausunnossaan suuri valiokunta pyrkii hahmottamaan eräitä EU:ssa tehtävään ratkaisuun vaikuttavia reunaehtoja ja keskittyy valtioneuvoston selvityksessä vähemmälle huomiolle jääneeseen kysymykseen yhteisen maatalouspolitiikan ja muiden EU-politiikkojen välisten mahdollisten jännitteiden purkamisesta sekä kysymykseen yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta.

EU-politiikkojen johdonmukaisuus

Valtioneuvoston selvityksestä käy ilmi, että komissio peräänkuuluttaa tarvetta varmistaa yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen johdonmukaisuus Eurooppa 2020 -strategian kanssa. Valiokunta pitää lähtökohtaa oikeana. Strategiassa esitetyt tavoitteet ilmastonmuutoksen torjumisesta, elintarviketurvasta, innovaatioiden kehittämisestä ja vihreästä kasvusta ovat keskeisiä kysymyksiä myös yhteisen maatalouspolitiikan uudistamisessa. Valiokunta edellyttää, että EU:n eri politiikka-alojen keskinäiset yhteydet käsitellään Suomen jatkolinjauksissa selkeästi.

Valiokunta toteaa, että Suomen aktiivinen vaikuttaminen on omalta osaltaan vaikuttanut siihen, että Euroopan parlamentin AGRI-valiokunnan kesäkuussa 2010 valmistunut mietintö yhteisen maatalouspolitiikan tulevaisuudesta on useilta osin linjassa Suomen kansallisten tavoitteiden kanssa. Tätä oikein suunnattua ja oikea-aikaista vaikuttamistyötä on jatkettava kaikilla tasoilla. On muistettava, että Lissabonin sopimuksen voimaantultua yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevat lainsäädäntötoimet tehdään jatkossa yhteispäätösmenettelyssä ja määräenemmistöpäätöksin. Euroopan parlamentin vallan kasvu ja siirtyminen yhteispäätösmenettelyyn voivat vähentää Suomen mahdollisuuksia erilaisiin kansallisiin tukijärjestelmiin ja erillistoimenpiteisiin, koska niistä ei voida kaikilta osin enää sopia pelkästään kahdenvälisissä neuvotteluissa komission kanssa. Näistä haasteista huolimatta yhteispäätösmenettelyyn siirtyminen luo myös uudenlaisia mahdollisuuksia; ensimmäistä kertaa lähes kaikkia EU:n politiikka-aloja tarkastellaan samojen päätöksentekosääntöjen alla. Parhaimmillaan tällä on politiikkakoherenssia lisäävä vaikutus.

Jäsenmaiden kantojen yhteensovittamisen ja sen tuloksena syntyvien kompromissien seurauksena EU:n politiikkasektorien keskinäistä johdonmukaisuutta ja koordinaatiota ei ole pystytty tyydyttävästi saavuttamaan. Valiokunta on jo aikaisemmissa yhteyksissä kiinnittänyt huomiota siihen, että EU:n strategisissa linjauksissa on ollut entistä vaikeampaa välttää kysymystä maatalouspolitiikan sovittamisesta muihin EU:n poliittisiin tavoitteisiin. EU:n yhtenä pysyvänä heikkoutena — ja myös jäsenmaita hajauttavana tekijänä — on pidetty sen kyvyttömyyttä ratkaista niitä ristiriitoja, joita väistämättä on syntynyt maatalouspolitiikan sekä esimerkiksi ympäristönsuojelun, kansanterveyspolitiikan, kauppapolitiikan tai kehitysyhteistyöpolitiikan välille (SuVM 1/2009 vp). Maatalouden kannalta tärkeiksi kokonaisajatteluun liittyviksi EU-toimiksi on katsottava myös aluepolitiikka ja sosiaalinen koheesio sekä energiapolitiikka.

Unionin ympäristöpolitiikan ja yhteisen maatalouspolitiikan leikkauspinnassa EU:n politiikkojen koherenssi tarkoittaa tarvetta kestävän kehityksen näkökulmasta luoda tehokkaita ja oikein kohdennettuja, ympäristökuormitusta tosiasiallisesti vähentäviä, mutta samalla myös viljelijöitä kannustavia ja kustannustehokkaita toimenpiteitä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksessa maataloustukien yhdeksi perusteeksi on nostettu maatalouden tuottamat julkishyödyt. Tällaisia hyötyjä ovat maaseudun työllisyyden ja elinvoiman ylläpitämisen lisäksi muun muassa maatalouden tuottamat ympäristöhyödyt ja luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen. Politiikan uskottavuuden kannalta on tärkeää, että tukijärjestelmä myös kykenee tuottamaan lupaamiaan hyötyjä. Koska maatalouden ympäristötukien kohdentuvuutta ja niiden tuloksellisuutta ei ole pidetty riittävinä, tukijärjestelmiä olisikin edelleen kehitettävä niin, että ne mahdollistaisivat huomattavasti tehokkaamman ympäristöhyötyjen tuotannon ja kannustaisivat aikaisempaa paremmin suoraan viljelijöitä etsimään tilakohtaisia ratkaisuja ympäristövaikutusten pienentämiseksi.

Erityistä huomiota on kiinnitettävä Itämeren tilan kohentamiseen sekä paikallisella että EU-tasolla. Valiokunta on EU:n Itämeri-strategian käsittelyn yhteydessä painottanut, että EU:n ympäristöpolitiikan ja yhteisen maatalouspolitiikan yhteensovittamiseen liittyy kiinteästi tarve varmistaa se, että Itämeren alueen erityisolosuhteet tulevat riittävästi huomioiduiksi (SuVX 95/2009 vp; valiokunnan kokous 29/2009 vp). Yhteisen maatalouspolitiikan muutoksilla on huomattava vaikutus ravinnepäästöihin ja koko Itämeren tilaan. On nähtävissä, että maatalouden päästöt Itämerellä kasvavat, kun yhteinen maatalouspolitiikka ulottaa täysimääräisesti vaikutuksensa uusiin jäsenvaltioihin. Tämä edellyttää jatkossa maatalouden ympäristösäännösten sitovuuden lisäämistä (SuVX 128/2009 vp; valiokunnan kokous 40/2009 vp).

Valiokunta katsoo, että Suomen tulisi aktiivisesti nostaa näitä kysymyksiä esille yhteistä maatalouspolitiikkaa uudistettaessa. Samalla valiokunta painottaa, että kannustavan tukijärjestelmän luomisen on perustuttava ennen kaikkea kestävän ruoantuotannon edistämiseen. Tämän on oltava perusperiaate yhteisen maatalouspolitiikan toimia muotoiltaessa. Politiikan keinoin on varmistettava, että monipuolisia, erilaisin tuotantotavoin tuotettuja tuotteita on kuluttajien saatavilla kaikkialla EU:n alueella kohtuulliseen hintaan. Tuotantorakenteen monipuolistamiseen ja vaihtoehtoisin tuotantotavoin tuotettujen tuotteiden kysynnän edistämiseen on kiinnitettävä huomiota. Markkinoita koskevien toimenpiteiden lisäksi maaseudun kehittämistoimet ja maaseutupolitiikka ovat avainasemassa tässä pohdinnassa. Keskeisiä toimia tältä osin ovat ilmastonmuutoksen hillitseminen ja siihen sopeutuminen, uusiutuvien energialähteiden edistäminen, maatalouden ympäristökuormituksen vähentäminen sekä biologisen monimuotoisuuden säilyttäminen. Kotimaisen elintarvikesektorin huoltovarmuuden kannalta puolestaan on tärkeää, että maataloustuotannon edellytykset säilyvät Suomessa vuoden 2013 jälkeenkin. Elintarvikkeiden huoltovarmuus on aina kansallisella vastuulla, ja tämä tulee riittävästi ottaa huomioon myös EU:ssa yhteistä maatalouspolitiikkaa uudistettaessa.

Valiokunta toteaa, että yhteinen maatalouspolitiikka on nähtävä kiinteänä osana globaalia maatalous- ja ruokapolitiikkaa. Yhteisen maatalouspolitiikan ja EU:n kauppapolitiikan koherenssi on tässä kokonaisuudessa tärkeä osatekijä. Köyhimmistä kehitysmaista valtaosa on edelleen pitkälti riippuvainen maataloudesta, jossa tuottavuuden kasvu on hidasta ja kaupan esteet teollisuustuotteita korkeammat. Valiokunta pitää myönteisenä sitä, että EU on WTO-neuvotteluissa sitoutunut merkittävästi parantamaan kehitysmaiden maataloustuotteiden markkinoillepääsyä ja vähitellen poistamaan vientituet. Tavoitteena on pidettävä kauppaa vinouttavien ja kehitysmaiden maatalouden kehittämistä vaikeuttavien suorien ja epäsuorien kaupan esteiden purkamista. Eräille köyhimmille kehitysmaille vientitukien ja tullien poistamisella on suurempi kohdentuvuus kuin kehitysavulla. Kaupan esteiden poistaminen näiden maiden osalta parantaisi merkittävästi myös niiden elintarvikeomavaraisuutta. Kaupan esteitä purettaessa on kuitenkin huolehdittava sitä, ettei hyöty markkinoiden vapauttamisesta valu ylikansallisille yrityksille, jolloin se ei hyödytä kehitysmaiden kansalaisia.

Valiokunta arvioi, että markkinasuuntautumiseen ja kilpailukyvyn edistämiseen perustuvat yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet ovat olleet pitkälti sopusoinnussa EU:n innovaatioita ja kilpailukykyä koskevien tavoitteiden kanssa. Silti kilpailulainsäädännön ja yhteisen maatalouspolitiikan rajapinta on edelleen osin ongelmallinen ja asettaa osan tuottajista eriarvoiseen asemaan keskittyvään kauppaan nähden elintarvikkeiden arvoketjussa. Valiokunta yhtyykin maa- ja metsätalousvaliokunnan arvioon siitä, että koko EU:n tasolla tulisi kiinnittää huomiota maataloustuotteiden markkinoiden parempaan toimivuuteen, jotta ketjun kaikille osapuolille voidaan taata tasavertainen neuvotteluasema ja oikeudenmukainen osuus markkinoilta saatavasta tuotosta.

Valiokunta toteaa, että jatkovalmistelussa on kiinnitettävä huomiota myös hyvän hallinnon periaatteeseen, johon sisältyvät avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus. On muistettava, että yhteisen maatalouspolitiikan uudistamisella pyritään sovittamaan yhteen erilaisia maatalouden kehitystä koskevia tarpeita koko EU:n alueella. Tehtävän haasteellisuus konkretisoituu yhteisen maatalouspolitiikan hallinnollisen järjestelmän vaikeaselkoisuutena. Valiokunta katsookin, että Suomen yhtenä tavoitteena on oltava hallinnon yksinkertaistaminen ja byrokraattisuuden keventäminen siten, että myös tuen ehtojen noudattamisen valvonta tehostuu koko EU:n alueella (SuVM 1/2009 vp). EU:ssa toteutetut byrokratian vähentämistoimet ovat vielä kohdistuneet etupäässä maataloushallintoon viljelijöiden jäädessä selvästi vähemmälle huomiolle. Valiokunta muistuttaa, että vaikeaselkoinen järjestelmä voi synnyttää epäluottamusta siitä, onko EU-tasolla harjoitettu politiikka oikeansuuntaista. Yhteistä maatalouspolitiikkaa on leimannut myös sen lyhytjänteisyys. Maataloustuotanto on pitkäjänteistä toimintaa ja tarvitsee jatkossa EU-tasolla nykyistä ennustettavamman poliittisen ohjauksen. Tämän tulisi olla Suomen yksi keskeisistä tavoitteista uudistuksen valmistelussa.

Yhteisen maatalouspolitiikan rahoitus

Valiokunta toteaa, että yhteisen maatalouspolitiikan uudistustyössä yhtenä vaikeimmista kysymyksistä on se, millä kriteereillä tukea jatkossa maksetaan. Yhteisellä maatalouspolitiikalla ei pystytä enää tyydyttävästi vastaamaan maatalouden rakenteellisiin ja tuotannollisiin olosuhteisiin eri jäsenvaltioissa. Vuosina 2004 ja 2007 toteutuneen laajentumisen seurauksena tämä perusongelma on edelleen korostunut. Yhteisen maatalouspolitiikan uudistaminen kestävälle pohjalle ei ole mahdollista, ellei tukijakaumaa eri jäsenmaiden välillä tasoiteta ja tukijakauman oikeudenmukaisuutta paranneta.

Valiokunta arvioi, että yhteisen maatalouspolitiikan uudistamisen nivoutuessa yleisiin rahoituskehysratkaisuihin paineet EU:n budjettirahoitusosuuden pienentämiseksi ja kohdentamiseksi eri tarkoituksiin vahvistuvat. Osa jäsenvaltioista on esittänyt, että EU:n tulisi ohjata enemmän resursseja kilpailukyky-, ympäristö- ja energiapolitiikan rahoitukseen. Myös taloudellinen kriisi ja jäsenmaiden raskas velkaantuminen ovat johtaneet haluttomuuteen lisätä EU:n budjetin kokoa. Taistelu EU:n menojen jakaantumisesta tulee olemaan entistäkin kovempaa oloissa, joissa keskeinen keino menolisäysten toteuttamiseksi on priorisoinnin muuttaminen. Yleisenä arviona voidaankin esittää, ettei yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksen suhteellinen osuus nouse tulevalla kehyskaudella.

Neuvottelut EU:n rahoituskehyksistä ja budjetin painopisteistä tulevat olemaan haastavia. Niiden lopputulosta on vielä tässä vaiheessa vaikea arvioida. EU:n 27 jäsenvaltion kannat ovat vielä hajallaan, ja useat jäsenvaltiot, kuten Ranska ja Puola, ovat ilmoittaneet lähtevänsä neuvotteluihin uudistushaluisina, mutta samalla puolustaneet voimakkaasti kansallisia etujaan. Tätä taustaa vasten valtioneuvoston selvityksessä keskitytään tässä vaiheessa perustellusti varsin maltillisesti puolustamaan nykyisiä rahoitusosuuksia ja Suomen erityisolosuhteita. Valiokunta toteaa kuitenkin, että myös Suomen on syytä varautua kannanmuodostuksessaan siihen, että jatkoneuvottelut 27 jäsenvaltion, komission ja Euroopan parlamentin kesken voivat johtaa yhteisen maatalouspolitiikan merkittäviinkin muutoksiin.

Haasteeksi Suomelle muodostuu, millä keinoin maa- ja elintarviketaloutemme kilpailukyky ja kotimaisten elintarvikkeiden tarjonta voidaan ylläpitää vahvana politiikkaohjauksen vähentyessä, markkinaympäristön muuttuessa ja hinnanvaihtelujen voimistuessa. Valiokunnan arvion mukaan Suomen maatalouden kannalta keskeisiä asioita ovat EU:n rahoittamien tukien kokonaistaso sekä tuotantosidonnaisten tukien maksamisen mahdollisuudet vuoden 2013 jälkeen. EU:n tukien tasossa tai muodossa tapahtuvat muutokset heijastuvat todennäköisesti myös Suomen kansallisiin tukiin. Suomen tavoitteenasettelussa tulisi myös arvottaa selkeästi suomalaisen maatalouden rooli eurooppalaisilla markkinoilla. Suomelle ympäristöystävällisyys on kilpailuvaltti, ja tämän puolen kehittäminen vaatii jatkossa aktiivista kehittämistä, profiloitumista ja kuluttajien odotusten kartoittamista eurooppalaisilla markkinoilla, joilla kilpailukyky nousee keskeiseksi menestymisen tekijäksi.

Aikaisempiin kannanottoihinsa viitaten valiokunta toteaa lopuksi, että uudistustyössä olisi perusteltua selvittää kaikkia yhteisen maatalouspolitiikan sallimia keinoja siirtää ohjelmien toimeenpanoa kansallisille viranomaisille ja vähentää asiakirjojen ja varojen kierrättämistä EU:n kautta, EU:n viranomaisten toimiessa roolinsa mukaisesti toimeenpanon asianmukaisuuden valvojina. Tällaisesta esimerkkinä olisi maataloustukien maksatuksen osittainen jälleenkansallistaminen, mikäli tällä ei puututa maataloustukien tasoon (SuVM 1/2009 vp).

Asiantuntijakuulemisissa on esitetty tällaista lähestymistapaa vastaan puhuvana seikkana se, että yhteisten sääntöjen noudattaminen voisi vaarantua, mikäli maatalouden rahoitus siirtyisi kokonaan tai osittain jäsenvaltioille. Maksatuksen kansallistaminen voisi myös tuoda mukanaan lisää hallinnollista taakkaa ja aiheuttaa kilpailuvääristymiä jäsenvaltioiden välillä. Tällaisen lähestymistavan etuna puolestaan olisi se, että kaikilla jäsenvaltioilla olisi myös oma taloudellinen intressi valvoa varojen säädösten mukaista käyttöä ja puuttua niiden epätarkoituksenmukaiseen kohdentamiseen toisin kuin tilanteessa, jossa jäsenvaltiot pyrkivät aina maksimoimaan unionista omaan maahan tulevan rahoituksen kiinnittämättä aina huomiota sen tarpeellisuuteen ja tarkoituksenmukaisuuteen. Samoin unionin budjetin uudistustyö voisi helpottua maksurasituksen jakamisesta johtuvien riitojen laimetessa. Unionin budjetin nettomaksajat ovat perinteisesti vastustaneet menoratkaisuja niistä itselleen aiheutuvien maksurasitusten takia. Erityisesti maatalouspolitiikka synnyttää tältä osin ongelmia, koska menot jakaantuvat jäsenvaltioiden kesken epätasaisesti maatalouspolitiikan hyödyttäessä erityisesti Ranskaa.

Myös toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate on yleinen lähtökohta tässä arvioinnissa. Toissijaisuusperiaate lähtee siitä, että päätösvalta on pidettävä mahdollisimman lähellä päätösten kohteena olevia kansalaisia. Suhteellisuusperiaatteesta puolestaan seuraa, ettei EU:n toimia pidä viedä pidemmälle kuin mikä on välttämätöntä kyseisen politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi. Valiokunta muistuttaa, että budjettimenojen käyttö voi parhaimmillaankin vain tukea politiikan toteuttamista. Olennaista kaikilla EU:n politiikkasektoreilla on se, että politiikan sisältö sekä sitä koskeva päätöksenteko ja valvonta ovat asianmukaisia.