Arvio direktiiviehdotuksen toissijaisuusperiaatteen mukaisuudesta

Johdanto. Suuri valiokunta arvioi, ettei direktiiviehdotus esitetyssä muodossaan ole kaikilta osin SEU 5 artiklan 3 kohdassa määritellyn toissijaisuusperiaatteen mukainen. Valiokunta ar-vioi jäljempänä esitetyin perustein, ettei ehdotetusta unionitason toiminnasta ole esitetyssä muodossaan sellaista hyötyä direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi, jota ei olisi saavutettavissa jäsenvaltio-, maakunta- ja paikallistason toiminnalla.

Suuri valiokunta on perustanut arvionsa toissijaisuusperiaatteen loukkauksesta siihen, että direktiivi vaikuttaa tosiasiallisesti kansallisessa sekä alueellisessa ja paikallisessa toimivallassa oleviin kaavoituskysymyksiin. Valiokunta pitää myös komission perusteluja direktiivin tuomasta lisäarvosta riittämättöminä oikeuttamaan EU-tason sitovan säätelyn.

Ehdotuksen vaikutukset kaavoitukseen. Suuri valiokunta ei yhdy komission arvioon siitä, että direktiivin säännökset eivät vaikuttaisi jäsenvaltioiden toimivaltaan kaavoituksessa (kaupunki- ja maasuunnittelussa), vaikka direktiivissä ei säädetäkään suunnittelun yksityiskohdista. Valiokunta pitää yhtymäkohtia ja vaikutuksia kansalliseen kaavoitukseen varsin selvinä ottaen huomioon direktiiviehdotuksen varsin laaja soveltamisala.

Suuri valiokunta kiinnittää ensinnäkin huomiota siihen, että ehdotuksen mukaan direktiivin täytäntöönpanossa tulisi mahdollisimman suurelta osin hyödyntää olemassa olevia lainsäädäntöjä ja prosesseja. Suomessa tämä tarkoittaisi kaavoitusta. Ehdotuksen mukainen merialuesuunnitelma prosesseineen vastaisi lähinnä maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua yleispiirteistä kaavaa (yleiskaava ja maakuntakaava), ja siten se vaikuttaisi suoraan Suomen kansalliseen toimivaltaan kaavoituksen alalla. Valiokunta toteaa, että ehdotetussa muodossaan direktiivi asettaisi kaavoille nykyistä kansallisesta lainsäädännöstä poikkeavia sisällöllisiä vähimmäisvaatimuksia, laadinta- ja toteuttamisvelvoitteita sekä määräajat. Nämä toiminnalliset, menettelyihin liittyvät vaatimukset todennäköisesti edellyttäisivät maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista ja saattaisivat edellyttää myös Suomen perustuslain mukaisuuden tarkastelua ottaen huomioon Suomen perustuslain takaama kuntien itsehallinto kaavoituksen osalta direktiivin soveltamisalalla. Valiokunta arvioi myös, että esitetyssä muodossaan direktiivi synnyttäisi maakuntakaavoituksessa ongelmallisia ohjausristiriitoja. Direktiivi ohjaisi merialuesuunnittelua, kun samalla kansallinen maankäyttö- ja rakennuslaki ohjaisi saarten kaavoitusta.

Edellä esitetyin perustein suuri valiokunta katsoo, että esitetyssä muodossaan ehdotetun direktiivin säännökset ovat toissijaisuusperiaatteen vastaisia kaavoituksen alalla.

Suuren valiokunnan näkemyksen mukaan direktiiviehdotuksen esitetty puitedirektiivin omainen luonne ja siihen sisällytetty periaatteellinen joustovara, esimerkiksi päätöksien kehittämisessä, investointien sijainnissa ja prioriteettien asettamisessa, ei muuta tätä arviointia. On muistettava, että direktiiviehdotuksen soveltamisala on varsin laaja ja monia toimintoja ja käyttötarkoituksia kattava. Näiltä osin direktiivi mainitsee mm. uusiutuvan energian laitokset, merenkulun, kalastuksen, meriekosysteemien suojelun, matkailun ja vesiviljelylaitokset. Valiokunta arvioikin, että myös direktiiviehdotuksen toiminnalliset, menettelyihin liittyvät tavoitteet ovat luonteeltaan sellaisia, että kynnys SEU 5 artiklan 3 kohdan mukaiselle toissijaisuusperiaatteen rikkomiselle ylittyy. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen vastaista ei sen sijaan olisi se, että direktiivin tavoitteet ja menettelyt integroitaisiin osaksi jo olemassa olevia Euroopan parlamentin ja neuvoston suosituksia rannikkoalueiden yhdennetyn käytön ja hoidon toteuttamisessa.

Direktiiviehdotuksen lisäarvo ja tarkoituksenmukaisuus. Suuri valiokunta ei pidä komis-sion perusteluja direktiiviin riittävästä lisäarvosta riittävinä ottaen huomioon toissijaisuusperiaatteen keskeinen sisältö, jonka mukaan unionitason toimilla ei tule puuttua asioihin, joista jäsenvaltiot voivat tehokkaammin ja tarkoituksenmukaisemmin huolehtia itse.

Suuri valiokunta toteaa, että direktiiviehdotus ei vaikuta Suomen näkökulmasta tuovan lisäarvoa Suomen kansalliseen järjestelmään, jossa jo nykyisellään toteutuu hyvin ehdotusten tavoite eri toimintojen yhteensovittamisesta. Valiokunnan saaman asiantuntijaselvityksen mukaan ehdotus lisäisi myös varsin paljon hallinnollista taakkaa ja varsin raskaan raportointivelvoitteen, mitkä eivät vaikuta oikeasuhtaiselta direktiivin esitettyihin hyötyihin nähden. Direktiivissä asetettaisiin mm. velvollisuus perustaa varsin mittavia prosesseja: merten aluesuunnitelmien ja rannikkoalueiden yhdennetyn käytön ja hoidon strategioiden olisi katettava koko sykli ongelman määrittelystä tietojen keruun, suunnittelun, päätöksenteon ja toteutuksen kautta toteutuksen seurantaan, ja niiden olisi perustuttava parhaaseen käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon.

Suuri valiokunta kiinnittää huomiota lisäksi siihen, että kansallisella tasolla voidaan parhaiten ja asianmukaisimmin ottaa huomioon jäsenvaltioiden meri- ja rannikkoalueiden vaihtelevat kansalliset erityispiirteet. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että Suomen — ja osittain Ruotsin — rannikkoalueet poikkeavat täysin muiden EU-maiden rannikkoalueista mittavan saariston vuoksi. Lisäksi Pohjanlahden rannikolla ja erityisesti Merenkurkun saaristossa on ainutlaatuinen maankohoamisilmiö, jonka seurauksena Pohjanmaan Merenkurkun saaristo Suomessa ja Västernorrlandin Korkea rannikko (Höga Kusten) Ruotsissa muodostavat yhteisen Unescon maailmanperintökohteen.

Suuri valiokunta pitää myös komission perusteluja direktiivin merkityksestä rajat ylittävän yhteistyön laadun takaajana riittämättöminä. Myös valiokunta pitää rajat ylittävän yhteistyön johdonmukaisuuden varmistamista tärkeänä tavoitteena, mutta arvioi, että esitetyssä muodossaan direktiivin tuoma lisäarvo olisi tässä suhteessa varsin vähäistä.

Suuri valiokunta toteaa, että kansallisesti rajat ylittävästä yhteistyöstä löytyy jo säännöksiä voimassa olevasta maankäyttö- ja rakennuslaista. Myös Merenkurkun alueella yhteistyöllä on pitkät käytännön tason perinteet. Esimerkiksi Unescon maailmanperintökohteen hallinnointiin on perustettu oma, Unescon edellyttämä rajan yli toimiva hallintojärjestelmä. Valiokunta arvioi, että ehdotettu direktiivi ei tuo mitään lisäarvoa maailmanperintötyöhön ja sen hallintoon, vaan saattaa päinvastoin vaikeuttaa tätä yhteistä toimivaa, paikallisiin olosuhteisiin rakennettua hallintoa Suomen ja Ruotsin välillä. Lisäksi Itämeren alueella on olemassa useita yhteistyöelimiä, kuten HELCOM, Council of Baltic Sea States (CBSS), maiden välistä aluesuunnitteluyhteistyötä hoitava VASAB, Pohjoismaiden ministerineuvosto ja Itämeren Agenda —Baltic 21, jotka hyvinkin hoitavat meri- ja rannikkoalueita koskevan yhteisyön tarpeita, myös suhteessa kolmansiin maihin.

Edellä esitetyin perustein suuri valiokunta pitää toteen näyttämättömänä, että direktiiviehdotuksen tavoitteita ei voitaisi riittävästi saavuttaa kansallisin toimin. Valiokunta arvioi, että kansallisella tasolla päätetyillä toimilla voidaan tehokkaammin saavuttaa ehdotettua direktiiviä paremmat tulokset ja myös ottaa paremmin huo-mioon paikalliset erityisolosuhteet maa- ja merialueiden käytössä ja käytön suunnittelussa.

Suuri valiokunta pitää myös ristiriitaisina ehdotuksen 16 ja 17 artiklaan sisällytettyjä määräyksiä varsin laaja-alaisesta ja yksityiskohtaisesta täytäntöönpanovallan siirrosta jäsenvaltioilta komissiolle komitologiamenettelyssä toteutettavaksi tilanteessa, jossa komissio perustelee keskeisesti ehdotuksen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisuutta direktiivin puitedirektiivin omaisella luonteella ja jäsenvaltioiden laajalla toteutusta koskevalla harkintavallalla. Täytäntöönpanovallan siirto komissiolle puitedirektiivin tyyppisen direktiivin ollessa kyseessä ei kasvata jäsenvaltioiden harkintamarginaalia, vaan päinvastoin tosiasiassa lisää komission mahdollisuuksia puuttua täytäntöönpanon yksityiskohtiin, ja myös muuttaa direktiivin luonnetta merkittävästi, kun asiaa arvioidaan toissijaisuusperiaatteen kannalta.