Ehdotus

Ehdotuksen tavoitteena on hallita rahamarkkinarahastojen synnyttämää järjestelmäriskiä vahvistamalla rahastojen sääntelykehystä. Rahamarkkinarahastot tunnistetaan tärkeäksi lyhytaikaisen rahoituksen lähteeksi niin rahoituslaitoksille, yrityksille kuin valtioille. Rahastoihin sijoittavalle ne toimivat osin pankkitalletuksen kaltaisena lyhytaikaisena kassanhallinnan välineenä. Asetusehdotuksessa rahamarkkinarahastoilta edellytettäisiin parempaa rakenteiden vakautta ja varojen likviditeettiä.

Komissio näkee, että finanssikriisin aikaiset tapahtumat ovat tuoneet rahamarkkinarahastoissa esiin piirteitä, jotka altistavat ne häiriöille silloin, kun finanssimarkkinoilla esiintyy ongelmia. Rahamarkkinarahastot voivat sen vuoksi levittää tai kasvattaa riskejä koko rahoitusjärjestelmässä. Yksi keskeinen komission tunnistama ongelma on mahdollisuus äkillisiin massiivisiin lunastusvaatimuksiin eli sijoittajapakoihin. Kriisin mahdollinen leviäminen lyhytaikaisen rahoituksen markkinoille voi komission mukaan aiheuttaa suoraan suuria vaikeuksia finanssilaitosten, yritysten ja valtioiden rahoitukselle ja näin ollen koko taloudelle. Komissio katsoo tarpeelliseksi vahvistaa yhteiset säännöt rahamarkkinarahastojen toiminnasta ja erityisesti niiden sijoitussalkkujen koostumuksesta. Yhdenmukaistettuja sääntöjä olisi sovellettava kaikkiin yhteistä sijoitustoimintaa harjoittaviin yrityksiin, jotka vastaavat ominaisuuksiltaan rahamarkkinarahastoja. Tässä asetusehdotus eroaa komission viimeisimmistä rahastomarkkina-asetuksista, kuten eurooppalaiset riskipääomarahastot (EuVECA, U 9/2012 vp), eurooppalaiseen yhteiskunnalliseen yrittäjyyteen erikoistuneet rahastot (EuSEF, U 10/2012 vp) ja eurooppalaiset pitkäaikaissijoitusrahastot (ELTIF, U 56/2013 vp), joissa asetusten piiriin hakeutuminen on ollut toimijoille vapaaehtoista.

Komissio on perustellut asetusehdotustaan myös sijoittajansuojan parantamisen näkökulmista. Lisäämällä rahamarkkinarahastojen läpinäkyvyyttä tiedonantovelvollisuuksilla parannetaan sijoittajien ymmärrystä rahamarkkinarahastoista riskipitoisina, ei-pääomaturvattuina sijoituskohteina. Likviditeettisääntelyllä pyritään lisäksi estämään sijoittajapaosta myöhään lunastuksia vaativille aiheutuvat haitat. UCITS- ja AIFM-direktiivit muodostavat unionissa rahamarkkinarahastojen perustamisen, hoidon ja markkinoinnin oikeudellisen kehyksen.

Asetusehdotuksesta käytävässä yleisessä keskustelussa keskeisimmiksi kysymyksiksi ovat nousseet kiinteähintaisten (CNAV, constant net asset value) rahamarkkinarahastojen järjestelmäriskin hallitsemiseksi tehdyt komission ehdotukset. Komissio katsoo, että näiden rahastojen maine pankkitalletuksiin verrattavissa olevina sijoitustuotteina luo väärän kuvan niiden todellisesta riskipitoisuudesta sijoittajalle ja rahoitusjärjestelmälle laajemmin. CNAV-rahamarkkinarahastoille esitetään vähintään kolmen prosentin likviditeettipuskuria sijoittajapakojen estämiseksi. Lisäksi asetuksessa rajoitettaisiin tapaa, jolla rahamarkkinarahastoon voidaan ottaa ulkopuolista tukea. Tähän asti varainhoitajat ovat voineet järjestäjien avulla päättää tarjota harkinnanvaraista tukea rahamarkkinarahastojensa likviditeetin ja vakauden ylläpitämiseksi. Syynä tähän on ollut järjestäjien pelko mainevaurioista ja paniikin leviämisestä niiden muuhun liiketoimintaan. Järjestäjillä ei kuitenkaan yleensä ole ollut velvollisuutta antaa tällaista tukea, vaikka sijoittajat ovat saattaneet näin olettaa. Ehdotuksen mukaan tukea voitaisiin antaa vain likviditeettipuskurin kautta ja etukäteen siitä sitovasti sopimalla.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto kannattaa asetusehdotusta ja sen tavoitteita. Esitys liittyy laajempaan komission hankkeeseen varjopankkitoiminnan sääntelemiseksi unionissa. Rahoitusjärjestelmän toiminnan ja vakauden kannalta on tärkeää selvittää tällaisen perinteisen pankkijärjestelmän ulkopuolisen luotonvälityksen tai tähän verrattavan toiminnan vaikutuksia, riskejä, valvonnan haasteita ja mahdollisia sääntelytarpeita. Tunnistettuja varjopankkitoiminnan riskejä ovat rahamarkkinarahastojenkin osalta mainitut sijoittajapaot ja tartuntariskit rahoitusjärjestelmässä. Rahastotoiminta ei kuitenkaan ole siinä määrin samankaltaista pankkitoiminnan kanssa, että sääntely voitaisiin siirtää sellaisenaan sektorilta toiselle, vaan rahastotoiminnan erityispiirteet tulee ottaa huomioon sääntelyä suunniteltaessa. Esimerkiksi Yhdysvalloissa samanaikaisesti valmistellussa rahamarkkinarahastosääntelyssä ei CNAV-rahastoille ole esitetty nettoarvopuskurin kaltaisen välineen käyttöönottoa. Sijoittajapakoriskin hallinnassa käytettäisiin sen sijaan erilaisia lunastusmaksuja ja -rajoituksia.

Asetuksen jatkovalmistelussa tulisi ottaa huomioon se, että liian tiukka ja yksityiskohtainen sääntely saattaa kohtuuttomasti vaikeuttaa rahamarkkinarahastojen toimintaa ja lisätä houkutusta siirtää tällaista toimintaa kolmansiin maihin. Ei ole luultavaa, että eurooppalaisia kiinteähintaisia rahamarkkinarahastoja muutettaisiin eurooppalaisiksi vaihtuvapääomaisiksi rahamarkkinarahastoiksi. Tätä mahdollisuutta tulisi kuitenkin punnita suhteessa sijoittajansuojaan ja järjestelmäriskin hallintaan, unohtamatta kuitenkaan rahamarkkinarahastojen tärkeää roolia yritysten ja valtioiden lyhyen aikavälin rahoituksen turvaajana. Raskas sääntely myös lisää painetta markkinoiden keskittymiselle, mikä voi osaltaan lisätä järjestelmäriskiä. Sääntelyn mitoittamisessa tulisi myös ottaa huomioon erot toimijoiden koossa, toiminnassa ja näiden aidosti aiheuttamissa riskeissä rahoitusjärjestelmälle. Tällaisia tarkempaa arviointia edellyttäviä yksittäisiä kysymyksiä ovat rahastojen auktorisointia (3 ja 4 artiklat), rahaston varojen hajautusta (14 ja 15 artiklat), luottoriskin arviointia (16 ja 17 artiklat) ja arvonlaskentaa (26 ja 27 artiklat) koskevat säännösehdotukset.

Vaikka Suomessa ei ole perustettu kiinteähintaisia rahamarkkinarahastoja, muita rahamarkkinarahastoja koskeva sääntely soveltuisi myös suomalaisiin vaihtuvahintaisiin rahamarkkinarahastoihin. CNAV-rahamarkkinarahastojen sääntely voi vaikuttaa kuitenkin epäsuorasti suomalaisten yritysten ja ammattimaisten sijoittajien sijoitustoimintaan samoin kuin mahdollisesti Suomen valtion liikkeeseen laskemien lyhytaikaisten vieraan pääoman ehtoisten arvopaperien markkinoihin. Samoin sääntelyllä voi olla vaikutusta repo- eli takaisinostosopimusten (re-purchase order) markkinoihin.

Ehdotuksen säätäminen asetuksena ei sääntelyn yleispiirteisyyden vuoksi ole ongelmallista. Komissiolle ehdotetut valtuudet hyväksyä ESMA:n luonnostelemia teknisiä sääntelystandardeja ovat myös oikeantasoiset. Asetuksen kirjoitustapaa olisi teknisinä korjauksina kuitenkin tarpeen tarkistaa. Esimerkiksi osin samansisältöiset artiklat 21 ja 22 on kirjoitettu eri tavoin. Jää myös osin epäselväksi, kuuluvatko jotkin asetuksessa mainitut tehtävät ja valtuudet rahamarkkinarahaston vai sen hoitajan toimivaltaiselle viranomaiselle.

Rahamarkkinarahastojen sääntely on osa laajempaa eurooppalaista ja kansallista rahastotoiminnan sääntelyä. Asetusehdotusta olisi tärkeää tarkastella siitä näkökulmasta, muodostaako se olemassa olevan sääntelyn kanssa yhtenäisen ja toimivan sääntelykokonaisuuden. Olisi kannatettavaa, ettei asetus perusteettomasti poikkeaisi EuVECA- ja EuSEF-asetuksissa jo omaksutuista linjauksista, vaan sääntelyssä pyrittäisiin edistämään kokonaisrakenteen selkeyttä ja yhdenmukaisuutta ja välttämään sääntelyn pirstoutumista.