VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Sertifikaattijärjestelmä
Komissio ehdottaa, että hiilirajamekanismi pantaisiin toimeen EU:n päästökauppajärjestelmästä erillisenä mutta sitä peilaavana päästöoikeussertifikaattien kauppaan perustuvana järjestelmänä. Järjestelmä otetaan ehdotuksen mukaan käyttöön vaiheittain vuoden 2023 alusta alkaen. Järjestelmässä tuontia harjoittavat yritykset velvoitetaan ilmoittamaan tuontinsa ja niistä aiheutuneet päästöt mekanismia hallinnoivalle toimivaltaiselle viranomaiselle ja hankkimaan päästöjä vastaavan määrän päästöoikeuksia (”CBAM certificates”). Tuontiin sisältyvien päästöjen laskenta perustuu asetusehdotuksessa ja sen Liitteissä I ja III esitettyihin määritelmiin ja laskentasääntöihin. Liitteessä IV esitetään laskennassa tarvittavaan dataan liittyvät kirjanpitovaatimukset.
Sertifikaattijärjestelmä sovitetaan yhteen huolellisesti EU-päästökauppajärjestelmän kanssa, jotta mekanismi toimisi johdonmukaisesti EU:n päästökaupan kanssa ja ehkäisisi hiilivuotoa tehokkaasti. Hiilivuodon tehokkaaksi ehkäisemiseksi sertifikaattijärjestelmän muodostama hintaohjaus asetetaan jäljittelemään EU-päästökauppajärjestelmän muodostamaa hintaohjausta. Päästösertifikaatin hinta kytketään suoraan EU-päästöoikeuden hintaan siten, että päästösertifikaatille määritetään viikoittain hinta, joka vastaa EU-päästöoikeuden markkinapäivien päätöshinnan keskiarvoa kullakin kalenteriviikolla. Jos kalenteriviikolla ei ole järjestetty päästöoikeuksien huutokauppoja, hinta perustuisi edeltävän kalenteriviikon markkinapäivien päätöshinnan keskiarvoon. Sertifikaattijärjestelmä ei näin ollen olisi hinnanmuodostuksen näkökulmasta omilla jaloillaan seisova järjestelmä, vaan riippuvainen EU-päästöoikeuden kehityksestä.
Ehdotetussa sertifikaattijärjestelmässä ei ole EU-päästökaupan tapaan päästökiintiötä. Valtuutettu ilmoittaja on velvollinen huolehtimaan, että sillä on riittävä määrä sertifikaatteja päästöjensä kattamiseen. Ylijääneitä sertifikaatteja on mahdollista myydä rajoitetusti takaisin kansalliselle hiilirajamekanismiviranomaiselle, jonka tehtäväksi päästösertifikaattien myynti on annettu. Tuojien ei sallita käydä päästösertifikaateilla kauppaa jälkimarkkinoilla, sillä jälkimarkkinoiden muodostamista pidetään ehdotuksessa epätarkoituksenmukaisena ehdotuksen tavoitteiden näkökulmasta.
Ehdotuksen mukaan päästömaksuna luovutettavien päästösertifikaattien määrään voi pyytää viranomaiselta vähennystä, mikäli päästöistä on joutunut maksamaan jo tuotteen lähtömaassa. Edellytyksenä pyynnön hyväksymiselle on, että lähtömaassa tapahtuneeseen maksuun ei ole kohdistunut vientihyvitystä tai muunlaista vientiin kohdistuvaa kompensaatiota.
Ehdotuksessa ei oteta kantaa siihen, miten mekanismin maksu asetettaisiin tilanteessa, jossa tuotteeseen kohdistuu jo esimerkiksi osin samasta syystä asetettu polkumyyntitulli.
Mekanismin hallinnointi ja valvonta
Hiilirajamekanismin käytännön operatiivisen toiminnan järjestäminen asetetaan ehdotuksessa pitkälti kansallisten viranomaisten tehtäväksi. Kansalliset viranomaiset esimerkiksi antavat hakemuksesta oikeutuksen mekanismin tuotelistalla olevien tuotteiden tuontiin, ylläpitävät valtuutettujen ilmoittajien rekisteriä, vastaanottavat tuonti-ilmoitukset, myyvät päästösertifikaatit valtuutetuille ilmoittajille, valvovat ilmoitusten oikeellisuutta ja toimeenpanevat rangaistusseuraamukset, jotka valtuutetulle ilmoittajalle voidaan määrätä asetuksen noudattamatta jättämisestä. Kunkin jäsenvaltion tulee nimetä toimivaltainen kansallinen viranomainen näitä tehtäviä varten. Toimivaltainen kansallinen viranomainen toimii yhteistyössä tulliviranomaisten kanssa maahantuotavien tavaroiden valvonnan järjestämiseksi rajalla. Tulli tarkastaisi maahantuonnin yhteydessä valtuutettujen ilmoittajien luvat sekä toimittaisi määräajoin toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle tietoja maahantuoduista tavaroista.
Komissio puolestaan toimii hiilirajamekanismin keskushallinnoijana. Se avustaa kansallisia viranomaisia niiden tehtävissä, ylläpitää mekanismin hallinnointiin liittyvää keskitettyä rekisteriä, seuraa jäsenvaltioiden EU-rajoilla tapahtuvia maksutapahtumia ja toteuttaa keskitettyä riskinhallintaa. Komission tehtävänä on myös estää hiilirajamekanismin kiertämistä.
Lisäksi ehdotuksessa on valitusmekanismi kansallisen viranomaisen päätöksistä.
Päästöoikeuksien ilmaisjaon korvaaminen hiilirajamekanismilla tietyillä sektoreilla
Nykyisin hiilivuotoa ehkäistään jakamalla EU:n päästöoikeuksia ilmaiseksi hiilivuodolle alttiille sektoreille ja osaksi myös päästökaupasta aiheutuvien epäsuorien kustannusten kompensaatiolla. Komissio ehdottaa, että hiilirajamekanismi korvaisi päästöoikeuksien ilmaisjaon niillä sektoreilla, joilla mekanismi otetaan käyttöön, niiden tarkemmin määriteltyjen tuotteiden osalta, jotka tuotuina EU:hun kuuluisivat mekanismin soveltamisalan piiriin. Toisin sanoen päästöoikeuksien ilmaisjako korvautuisi mekanismin piiriin tulevilla sektoreilla vastaavassa mittakaavassa kuin hiilirajamekanismi otetaan käyttöön. Päästökaupan epäsuorien kustannusten korvaaminen kansallisin toimin jatkuu jo voimassa olevien sääntöjen mukaisesti. On kuitenkin arvioitu, että valtiontukisuuntaviivoja, joiden nojalla kansallisia tukia myönnetään, tultaisiin muuttamaan yhteensopiviksi nyt neuvoteltavien muutosten kanssa lähivuosina.
Komission ehdotuksessa päästöoikeuksien ilmaisjaon ehdotetaan väistyvän hiilirajamekanismin tieltä edellä kuvaillun mukaisesti kahdesta keskeisestä syystä. Ensinnäkin, hiilirajamekanismi on komission mukaan hiilivuotokeinona yhteensopivampi EU:n ilmastokunnianhimon noston kanssa kuin päästöoikeuksien ilmaisjako. Komission mukaan päästöoikeuksien ilmaisjako on kyllä tehokas hiilivuotoa ehkäisevä järjestelmä, mutta samalla se heikentää päästökaupasta syntyvää päästöohjaussignaalia verrattuna tilanteeseen, jossa päästöoikeudet huutokaupattaisiin täysimääräisesti. Ilmaisjaon korvaaminen hiilirajamekanismilla vahvistaisi päästökaupan luomaa hintasignaalia siirtämällä EU-päästöoikeuksia ilmaisjaon piiristä huutokaupan piiriin. Tämä kiristäisi EU:ssa valmistettujen tuotteiden päästöohjausta ja toisi EU-jäsenvaltioille lisätuloja. Hiilirajamekanismi puolestaan ikään kuin laajentaisi päästökaupan ohjauksen kattavuutta tuomalla EU:ssa valmistettuja tuotteita vastaavat tuontituotteet samantasoisen päästöohjauksen piiriin kuin jonka EU:ssa valmistetut tuotteet kohtaavat. Tässä yhteydessä on hyvä huomata, että EU:n ulkopuolelta tuodut tuotteet eivät tällä hetkellä eivätkä jatkossakaan kuulu suoraan EU:n päästökaupan piiriin, koska EU:n päästökauppa koskee vain EU:n alueella syntyneitä päästöjä Poikkeuksen tästä pääsäännöstä muodostavat tuotteet, jotka tulevat EU-alueelle EU:n päästökauppaan osallistuvista EU:n ulkopuolisista valtioista.. Lisäksi kiinnitetään huomiota siihen, että komissio ei ehdotuksessaan käsittele sitä, kuinka mekanismin piirissä olevia tuontituotteita vastaavien EU-vientituotteiden hiilivuotoriskiä torjutaan tilanteessa, jossa niihin kohdistuvasta päästöoikeuksien ilmaisjaosta luovutaan mekanismin käyttöönoton takia. Nämä EU-vientituotteet kilpailisivat mekanismin käyttöönoton jälkeen kansainvälisillä markkinoilla ilman aiempaa ilmaisjakoa.
Toinen keskeinen syy päästöoikeuksien ilmaisjaosta luopumisen taustalla hiilirajamekanismin käyttöönoton yhteydessä on hiilirajamekanismin WTO-sääntöjen mukaisuuden varmistaminen. Jos mekanismi nimittäin ei korvaisi ilmaisjakoa, EU kohdistaisi EU-alueella valmistettuihin tuotteisiin kevyemmän päästömaksutaakan kuin EU:n ulkopuolelta tuleviin ja siten suosisi EU:ssa valmistettuja tuotteita EU:n ulkopuolelta tuotujen tuotteiden kustannuksella. Kumpaankin tuoteryhmään kohdistuisi tässä tilanteessa EU-päästöoikeuden tasoinen hintaohjaus EU:n sisämarkkinoilla, mutta vain EU:ssa valmistetut tuotteet saisivat osan päästöoikeuksista ilmaiseksi. Tämä rikkoisi WTO:n sääntöjä Ainakin GATT (1994) art. III, kansallinen kohtelu..
Päästöoikeuksien ilmaisjaosta ei asetusehdotuksen mukaan kuitenkaan luovuttaisi kerralla, vaan asteittain kymmenen vuoden pituisen siirtymäkauden aikana. Siirtymäkausi alkaa ehdotuksen mukaan vuoden 2026 alussa ja päättyy vuoden 2035 alussa. Siirtymäkauden tarkoituksena on helpottaa yritysten sopeutumista kiristyvään päästöohjaukseen ja muuttuvaan sääntely-ympäristöön. Siirtymäkauden aikana hiilirajamekanismi ja päästöoikeuksien ilmaisjako voisivat komission arvion mukaan olla olemassa väliaikaisesti rinnakkain ilman että se rikkoo WTO:n sääntöjä, kunhan tällöin huolehditaan, että rajamekanismi ja päästöoikeuksien ilmaisjako eivät kohdistu päällekkäin samoihin päästöihin. Ohjauksen päällekkäisyys siirtymäkauden aikana voidaan komission mukaan välttää sillä, että rajamekanismi kohdistetaan vain siihen tuontituotteisiin sisältyvien päästöjen osaan, johon ei kohdistuisi päästöoikeuksien ilmaisjakoa, jos nämä tuontituotteet olisi valmistettu viejämaan sijaan EU:ssa.
Toimeenpanon aikajänne
Sertifikaattijärjestelmä otettaisiin käyttöön vuoden 2023 alussa ja siinä olisi kaksi toimeenpanovaihetta. Ensimmäisessä vaiheessa vuosina 2023-2025 mekanismi olisi käytössä osittain ja sen perusteella ei vielä suoritettaisi maksuja. Tuojilla olisi tällöin vain velvoite laskea ja raportoida tuotteisiinsa sisältyvät päästöt asetuksessa määritellyllä tavalla.
Toimeenpanon toinen vaihe alkaisi vuonna 2026, jolloin mekanismin perusteella alettaisiin ensimmäistä kertaa maksaa päästömaksuja. Vuosi 2026 olisi myös ensimmäinen vuosi, jolloin päästöoikeuksien ilmaisjaon päästökattavuutta supistettaisiin ja hiilirajamekanismin päästökattavuutta laajennettaisiin asteittain toisiaan vastaavassa mittakaavassa ja samassa aikataulussa. Ehdotuksen mukaan päästöoikeuksien ilmaisjaon osuutta on tarkoitus supistaa ja hiilirajamekanismin päästökattavuutta laajentaa vuosittain noin 10 prosenttiyksikön vauhtia verrattuna edellisvuoteen. Vuoden 2035 alussa ilmaiseksi jaettujen päästöoikeuksien osuus olisi saavuttanut nollan ja hiilirajamekanismin päästökattavuus olisi täysimääräinen.
Jotta ilmaisjakoa voitaisiin asteittain supistaa samassa mittakaavassa kuin hiilirajamekanismin päästökattavuutta asteittain laajennetaan, komissio aikoo muodostaa laskennallisen vaihtosuhteen tai -tekijän, jonka avulla se kytkisi voimalaitostasolla toteutettavan ilmaisjaon supistamisen ja tuotetasolla toteutettavan hiilirajamekanismin päästökattavuuden laajentamisen toisiinsa. Tätä vaihtotekijää muutettaisiin siirtymäkauden aikana vuosittain niin, että ilmaisjako supistuisi ja hiilirajamekanismi vastaavasti laajenisi tavoitellulla 10 prosenttiyksikön vauhdilla verrattuna edellisvuoteen. Tarkemmasta metodologiasta, jonka perusteella päästöoikeuksien ilmaisjaon asteittain korvautuminen hiilirajamekanismilla toteutettaisiin siirtymäkauden aikana, komission on tarkoitus säätää tarkemmin myöhemmin annettavissa täytäntöönpanosäännöksissä.
Sektori- ja päästötyyppikattavuus
Alkuvaiheessa mekanismi koskisi viittä sektoria. Ne ovat sementti, teräs ja rauta, alumiini, lannoitteet, sähkö. Mekanismin piiriin näillä sektoreilla kuuluisi sekä yksinkertaisempia tuotteita, esimerkiksi tiettyjä perusmateriaaleja, että astetta monimutkaisempia tuotteita, kuten matalan jalostusasteen tuotteita, joita käytetään välipanoksina toisissa tuotteissa. Mekanismin kohteena olevat tuotteet on määritelty tarkemmin asetusehdotuksen Liitteessä I. Edellä mainitut sektorit eivät kokonaisuudessaan ole mekanismin piirissä, sillä osa niihin kuuluvista tuotteista kuuluisi mekanismin soveltamisalaan ja osa ei. Esimerkiksi teräs- ja rautatuotteiden osalta komissio ehdottaa, että hiilirajamekanismia ei sovellettaisi EU:hun tuotavaan romurautaan. Tuotteiden määritelmät pohjautuvat EU:n tullinimikkeistöön.
Komissio tulee mekanismin käyttöönoton ensimmäisen vaiheen päättymisen jälkeen arviolta vuonna 2026 esittämään neuvostolle ja Euroopan parlamentille raportin hiilirajamekanismin toimivuudesta. Raportissa komissio tulee arvioimaan mekanismin laajentamista epäsuorien päästöjen osalta sekä uusien tuotteiden lisäämistä mekanismin piiriin. Samassa yhteydessä komissio voi tuolloin antaa myös mekanismin laajentamista koskevan lainsäädäntöesityksen.
Päästökattavuus
Kasvihuonekaasupäästöt, jotka kuuluvat mekanismin päästökatteeseen, on määritelty tuotekohtaisesti Liitteessä I, jossa määritellään myös mekanismin piiriin luettavat tuotteet. Hiilidioksidipäästöt olisivat mukana jokaisen mekanismin piiriin kuuluvan tuotteen päästökatteessa. Tämän lisäksi lannoitteiden osalta mekanismin piirissä olisivat typpioksidipäästöt ja alumiinituotteiden osalta fluorihiilivetypäästöt.
Mekanismin päästökatteeseen kuuluisivat tuotannosta aiheutuvat suorat päästöt (scope 1 emissions) ja sellaiset arvoketjun ylävirran epäsuorat päästöt, jotka syntyvät välittömästi tuotteen tuotantojärjestelmän piirissä (”within system boundaries”).
Maantieteellinen kattavuus
Niistä valtioista tulevia tuontituotteita, jotka osallistuvat suoraan EU:n päästökauppaan tai joiden päästökauppajärjestelmät on linkitetty sen kanssa, ei lueta hiilirajamekanismin piiriin. Tietyt EU:n erityisalueet ja niiden tuotteet jätetään niin ikään mekanismin sääntelyn ulkopuolelle. Myös sähkön tuonti EU:n ulkopuolelta voidaan jättää mekanismin soveltamisalan ulkopuolelle tiettyjen reunaehtojen täyttyessä ja jos teknistä ratkaisua hiilirajamekanismin toimeenpanolle ei ole löydetty. EU:n ulkopuoliset valtiot ja erityisalueet, jotka edellä mainituin perustein jäävät asetusehdotuksen soveltamisalan ulkopuolelle on esitetty ehdotuksen Liitteessä II. Sähkön tuonnin osalta valtioiden ja erityisalueiden lista Liitteessä II on kuitenkin tässä vaiheessa tyhjä.
Tuotteisiin sisältyvien päästöjen määritys
Asetusehdotuksen Liitteessä III kuvaillaan, miten mekanismin piirissä olevien tuotteiden suorat päästöt ja välittömästi tuotantojärjestelmän piirissä olevat epäsuorat päästöt lasketaan. Tuotteisiin sisältyvien päästöjen määritys hiilirajamekanismissa tapahtuisi sähkön osalta eri tavoin kuin muiden mekanismin piirissä olevien tuotteiden osalta. Sähkön muista poikkeavaa kohtelua päästösisällön laskennassa komissio perustelee sähköön tuotteena (”electricity as product”) ja sähkömarkkinoiden erityispiirteisiin liittyvillä näkökohdilla.
Teräksen ja raudan, sementin, alumiinin ja lannoitteiden päästöjen osalta tuotteen päästösisällön laskenta perustuisi ensisijaisesti todellisiin päästöihin ja toissijaisesti oletusarvojen mukaisiin päästöihin. Oletusarvot ovat ehdotuksen mukaan tuotekohtaisia päästöjen vertailuarvoja. Oletusarvoihin perustuvaa laskentaa käytettäisiin, jos luotettavaa dataa tuotteen todellisista päästöistä ei ole saatavilla tai valtuutettu ilmoittaja haluaa soveltaa niitä todellisiin päästöihin perustuvan päästölaskennan sijaan.
Oletusarvot määräytyisivät kunkin tuojavaltion kunkin mekanismin piirissä olevan tuotteen keskimääräisen päästöintensiteetin mukaan, johon lisättäisiin laskennassa lisäpreemio. Lisäpreemio määriteltäisiin myöhemmin annettavissa mekanismin täytäntöönpanosäännöksissä. Jos luotettavaa tietoa todellisista päästöistä tai tuojavaltion keskimääräisestä tuotekohtaisesta päästöintensiteetistä ei ole saatavilla, oletusarvo määräytyisi tuotekohtaisesti EU-alueen heikoimmin suoriutuvan eli päästöintensiteetiltään suurimpaan kymmenykseen kuuluvan EU-valmistajajoukon keskimääräisen päästöintensiteetin mukaan.
Sähkön osalta sovellettaisiin tuojavaltio-, valtioryhmä- tai aluekohtaisia oletusarvoja, jotka komissio laatisi parhaan saatavilla olevan datan perusteella kullekin sähkön tuojavaltiolle perustuen sähkön keskimääräisiin hiilidioksidipäästöihin megawattituntia kohden. Jos näin määriteltyä oletusarvotietoa ei ole saatavilla, sähkön päästösisällön laskennassa tarvittava oletusarvo määräytyisi EU-alueen fossiilipolttoaineisiin perustuvan sähköntuotannon keskimääräisen päästöintensiteetin perusteella.
Tuontisähköön kolmannesta valtiosta voidaan myös soveltaa kolmannenlaista oletusarvoa tiettyjen ehtojen täyttyessä. Siihen voidaan päätyä, jos kolmas valtio laatii selvityksen, jossa se osoittaa luotettavaan dataan perustuen, että sen alueella toimivien sähkön hinnan asettavien tahojen EU-alueelle tuoman sähkön keskimääräinen päästöintensiteetti on matalampi kuin edellä mainitulla EU-alueen fossiilipolttoaineisiin perustuvalla sähköntuotannolla.
Tietyissä erityistilanteissa ja tiettyjen edellytysten vallitessa sähkön päästöjen laskenta voitaisiin perustaa todellisiin päästöihin. Tämä voisi tulla kyseeseen, jos mekanismin piiriin ilmoittautunut tuojataho EU-alueella on tehnyt suoran sähkönhankintasopimuksen kolmannen valtion sähköntuottajan kanssa ja tuontisähkön todelliset päästöt voidaan määrittää luotettavasti.
Tuotannon hiilidioksidipäästöjen todentamiseen tulee käyttää riippumattomia arvioitsijoita. Kansallinen viranomainen ylläpitää rekisteriä valtuutetuista ilmoittajista. Tämän lisäksi kolmansien maiden tuotantolaitokset voivat rekisteröityä päästöjensä osalta kyseessä olevaan rekisteriin.
Valtioneuvoston kanta
55-valmiuspaketista julkaistun komission tiedonannon e-kirjeen käsittelyn yhteydessä EU-ministerivaliokunta (3.9.2021) linjasi, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Tavoite edellyttää pitkän aikavälin ilmastotoimien rakentamista siten, että EU:n hiilineutraalius saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ennen vuotta 2050. Osana tätä tavoitetta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 55-valmiuspaketista käytävien neuvottelujen lopputuloksena kokonaisuudessaan saavutetaan vuodelle 2030 asetettu vähintään 55 prosentin ilmastotavoite, joka voidaan myös ylittää.
Valmiuspaketin ehdotuksilla on lukuisia ristikkäisvaikutuksia, ja valtioneuvosto korostaa, että valmiuspaketin kunnianhimotason ylläpitäminen kokonaisuutena tulee varmistaa.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelut edistyvät ripeästi, jotta toimeenpanolle jää riittävästi aikaa. Samalla valtioneuvosto korostaa, että 55-valmiuspaketti myös ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta. Siirtymä tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon sekä siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat.
Valtioneuvosto arvioi ehdotuksia kansallisen ja eurooppalaisen kokonaisedun näkökulmasta. Ilmastovaikutusten lisäksi ehdotusten tulee monipuolisesti huomioida vaikutukset muun muassa kilpailukykyyn, valtion tulokertymään ja Suomen maksuihin EU:lle. Lisäksi on tärkeää systemaattisesti arvioida päätösten vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin.
Valtioneuvosto muodostaa tässä vaiheessa ensimmäisiä kantojaan komission asetusehdotukseen hiilirajamekanismista. Valtioneuvosto täydentää ja tarkentaa kantojaan ehdotuksen yksityiskohtaisemman arvioinnin sekä EU-tason neuvottelujen edetessä.
Valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä asetusehdotuksessa hiilirajamekanismille asetettuja tavoitteita tehostaa hiilivuodon ehkäisyä ja edistää hiilen hinnoittelun yleistymistä sekä ilmastotoimien vahvistumista kolmansissa valtioissa. Näille tavoitteille on selkeä tarve EU:n nostaessa ilmastokunnianhimonsa tasoa ja vahvistaessa päästöohjausta alueellaan.
Valtioneuvosto korostaa, että hiilivuotoa ehkäisevien toimien suunnittelussa tulee ottaa huomioon energiaintensiivisen teollisuuden aseman ja tasapuolisten toimintaedellytysten edistäminen kansainvälisessä kilpailussa. Toimien tulee myös olla yhdenmukaisia Maailman kauppajärjestö WTO:n sääntöjen kanssa.
Hiilirajamekanismi tulee yhteen sovittaa huolellisesti EU-päästökaupan ja muiden ohjauskeinojen kanssa ja sen toimivuutta tulee arvioida myös EU:n ulkopuolisten valtioiden harjoittaman ilmastopolitiikan suhteen. EU:n ulkopuolisten valtioiden kanssa käytävää vuoropuhelua hiilirajamekanismista tulee myös jatkaa WTO-oikeudellisten riskien ja taloudellisten vastatoimiriskien pienentämiseksi.
Valtioneuvosto pitää perusteltuna komission ehdottamaa mekanismin vaiheittaista käyttöönottoa. On myös perusteltua, että mekanismi kohdennettaisiin ensi vaiheessa päästöjä aiheuttaviin yksinkertaisiin tuontituotteisiin, joiden päästösisältö on monimutkaisempien tuotteiden päästösisältöä helpommin määritettävissä ja jotka EU:ssa valmistettuina kuuluisivat päästökauppasektorin hiilivuodolle alttiille toimialoille. Valtioneuvosto korostaa, että mekanismin suunnittelussa tulee alusta alkaen ottaa huomioon se, että käyttöönotettava mekanismi muodostaisi hyvän pohjan mekanismin jatkokehittämiselle ja mahdolliselle laajentamiselle monimutkaisempiin tuotteisiin muu ohjauskeinokonteksti huomioon ottaen.
Valtioneuvosto pitää mekanismin suunnittelun kannalta tavoitteena myös vakaan ja ennakoitavan investointi- ja sääntely-ympäristön turvaamista vihreän siirtymän edellyttämille vähäpäästöisille investoinneille.
Valtioneuvosto pitää myönteisenä sitä, että hiilirajamekanismin mukaista maksua ryhdyttäisiin ehdotuksen mukaan keräämään vasta mekanismin käyttöönoton toisen vaiheen alussa vuonna 2026. Se, että käyttöönoton ensimmäisessä vaiheessa vuosina 2023-2025, maksua ei vielä kerätä, turvaa muun muassa sähkön kansallista toimitusvarmuutta, joka on Suomelle keskeinen mekanismin soveltamisalaan liittyvä kysymys.
Valtioneuvosto pitää keskeisenä edellytyksenä hiilirajamekanismin käyttöönotolle sitä, että mekanismi ehkäisee hiilivuotoa paremmin ja tuottaa enemmän muita hyötyjä kuin nykyiset hiilivuotoa ehkäisevät toimet, erityisesti päästöoikeuksien ilmaisjako. Valtioneuvosto katsookin, että hiilirajamekanismin yksityiskohdista ja vaikutuksista tarvitaan tältä osin lisäselvityksiä neuvottelujen kuluessa. Oikein toteutettuna hiilirajamekanismi mahdollistaa hiilen hinnan läpäisyn markkinoille ja luo siten edellytyksiä teollisuuden hiilineutraaliuteen vaadittavien teknologioiden käyttöönotolle globaaleilla markkinoilla. Valtioneuvosto toteaa, että rajamekanismin aikaansaamat vaikutukset riippuvat kuitenkin keskeisesti siitä, kuinka hyvin mekanismin käytännön toimeenpanossa onnistutaan ja miten kolmannet valtiot ja niiden toimijat reagoivat mekanismin käyttöönottoon.
Kun hiilirajamekanismi otetaan käyttöön, tulee päästöoikeuksien ilmaisjaosta luopua hiilirajamekanismin mukaisten tuontituotteiden EU-valmistuksen osalta samalla tahdilla kuin mekanismi otetaan käyttöön. Valtioneuvosto kuitenkin korostaa, että komission kaavailema vuodesta 2026 vuoteen 2035 jatkuva kymmenen vuoden siirtymäjärjestely vaikuttaa pitkältä. Valtioneuvosto katsoo, että sementin osalta mekanismi voitaisiin ottaa käyttöön ehdotettua nopeammin.
Valtioneuvosto korostaa tarvetta huolelliselle analyysille eri sektoreiden merkityksestä globaaleilla markkinoilla ja välituotekäytössä. Komission tulisi analyysissään myös tarkastella mekanismin yksityiskohtia ja niiden toimivuutta mekanismin mahdollisen monimutkaisempiin tuotteisiin laajentamisen näkökulmasta. Hiilirajamekanismin yksityiskohdista ja vaikutuksista esimerkiksi sähkön hintaan tarvitaan lisäselvityksiä neuvottelujen kuluessa. Tarkempia arvioita tarvittaisiin myös mekanismin piiriin kuuluvien sektorien ja tuontituotteiden merkityksestä Suomen taloudelle ja suomalaisten sekä eurooppalaisten yritysten kilpailukyvylle. Alustavan arvion mukaan Suomen kannalta tärkeimmät sektorit ovat sähkö, lannoitteet sekä teräs ja rauta. Hiilirajamekanismin soveltamisella sementtiin ei arvioida olevan merkittäviä kielteisiä kilpailukykyvaikutuksia Suomelle, mutta sillä voitaisiin saavuttaa selkeitä ilmastohyötyjä. Mekanismin kohdentamista eri sektoreille koskevassa valmistelussa, mukaan lukien kohdentuminen pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, tulee edetä sekä toteutuksen että päästöjen arvioinnin osalta toimijoiden sektoriasiantuntemusta hyödyntäen.
Komission esittämän hallintorakenteen ja sen yksityiskohtaisempien vaikutusten arviointi edellyttää lisäselvitysten saamista komissiolta. Mekanismin täytäntöönpanoon liittyvien viranomaistehtävien osalta huomiota tulee kiinnittää tarkoituksenmukaiseen ja tehokkaaseen tehtävienjakoon kansallisten ja EU-tason viranomaisten välillä.
Valtioneuvosto suhtautuu avoimesti ja rakentavasti EU:n omien varojen järjestelmän, eli rahoituskehyksen tulopuolen, kehittämiseen ottaen huomioon myös elpymisvälineen rahoittamiseen liittyvät näkökohdat. EU:n omia varoja kehittämällä voidaan esimerkiksi vähentää elpymisvälineen takaisinmaksusta jäsenvaltioille aiheutuvaa maksuosuutta.
Lisäksi EU:n rahoitusta koskevia uudistuksia tehtäessä valtioneuvosto pitää tärkeänä mahdollisten uudistusten yhteyttä unionin keskeisiin tavoitteisiin, kuten ilmastonmuutoksen torjuntaan.
EU:n rahoitusjärjestelmän jatkokehittämisen, mukaan lukien uusien omien varojen kuten hiilirajamekanismin avulla saatavien tulojen mukaanoton, lähtökohtana tulee olla, etteivät järjestelmään tehtävät muutokset suhteettomasti lisää Suomen maksutaakkaa tai aiheuta muuten kohtuuttomia lisäkustannuksia Suomen kansantaloudelle ja talouden toimijoille. EU:n rahoituslähteitä koskevien päätösten tulee kuulua jatkossakin jäsenvaltioille. Omia varoja koskevissa ratkaisuissa tulee ottaa huomioon, että myös näitä koskevat päätökset voivat herättää kysymyksiä niiden yhdenmukaisuudesta WTO-sääntöjen kanssa.
Valtioneuvosto tarkastelee 55-valmiuspaketin kokonaisuuteen sisältyvien ehdotusten rahoituksellisia vaikutuksia yhtenä kokonaisuutena ja tarkentaa kantaansa niihin neuvottelujen edetessä. Viime vaiheessa Suomen kannat 55-valmiuspaketin kokonaisuuteen muodostetaan Suomen kokonaisetu huomioiden.
Valtioneuvosto katsoo tämänhetkisen tiedon perusteella, että ehdotuksen oikeusperusta on asianmukainen ja että ehdotus on lähtökohdiltaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen. Valtioneuvosto kuitenkin kiinnittää huomiota ehdotuksen sisältämiin toimivallan siirtoihin ja niihin liittyviin epävarmuuksiin ja siksi haluaa vielä tarkastella näitä ehdotuksia tarkemmin.