Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Hallituksen esityksen tavoitteena on energiansäästön ja energian tehokkaan käytön edistäminen. Tavoitteen toteuttamiskeinoina on erityisesti kaukolämmön ja -jäähdytyksen sekä kylmän ja lämpimän veden kulutuksen mittaamiseen ja laskutukseen kohdistuva sääntely. Sääntelyn taustalla ovat EU:n energiatehokkuudesta annetun direktiivin muutokset. Samassa yhteydessä vastattaisiin muutostarpeisiin, jotka johtuvat oikeudenkäyntiä hallintoasioissa koskevan sääntelyn muutoksista.  

Esitys toteutettaisiin käytännössä muuttamalla useita asumiseen ja energian käytön sääntelyyn liittyviä lakeja. Talousvaliokunta pitää lainsäädäntöehdotuksia lähtökohdiltaan perusteltuina ja puoltaa niiden hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja pienin täsmentävin muutoksin. 

Nyt käsiteltävät lakiehdotukset perustuvat ensi sijassa EU:n energiatehokkuusdirektiivin asettamiin vaatimuksiin, ja kansallinen liikkumavara sääntelyssä on melko pieni. Toteuttamisvaihtoehtoja rajaa erityisesti direktiivin yksityiskohtaisuus. Täytäntöönpanon lähtökohtana on ollut hyödyntää direktiivin liikkumavaraa ja poikkeusmahdollisuuksia niissä kohdissa, joissa se on kustannustehokkuuden vuoksi perusteltua. Tämä koskee erityisesti jäljempänä tarkasteltavaa huoneistokohtaista lämmönmittausta. Talousvaliokunta pitää lähtökohtaa perusteltuna. Direktiivin mahdollistamia poikkeuksia tulee hyödyntää, mikäli kansallisen sääntelyn kustannukset olisivat siitä saatavia hyötyjä suurempia. Kustannustehokkuuden lähtökohta merkitsee toisaalta myös sitä, ettei kaikkien poikkeamismahdollisuuksien hyödyntäminen ole itseisarvo.  

Kylmän ja lämpimän käyttöveden kulutuksen mittaaminen

Energiatehokkuusdirektiivi edellyttää asuinrakennuksissa lämpimän käyttöveden huoneistokohtaisten vesimittareiden asentamista, kulutuksen mittaamista ja laskutusta kulutuksen perusteella. Hallituksen esityksessä hyödynnetään direktiivin sallimaa kustannustehokkuuteen ja tekniseen toteutettavuuteen perustuvaa poikkeusta, joka mahdollistaisi sen, että huoneistokohtaiset etäluettavat vesimittarit asennetaan vasta seuraavan luvanvaraisen putkistosaneerauksen yhteydessä.  

Hallituksen esitys ylittää direktiivin edellyttämän vähimmäistason siinä, että velvoitteiden piiriin sisältyvät myös kylmän veden huoneistokohtainen mittaus ja laskutus. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin eriäviä käsityksiä siitä, onko vähimmäisvaatimuksista poikkeaminen perusteltua. Talousvaliokunta katsoo kuitenkin saamansa selvityksen perusteella, että tältä osin vähimmäistasosta poikkeaminen on perusteltua sekä sääntelyn yleisen tavoitteen toteutumisen että kustannustehokkuuden kannalta. Jo voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö on edellyttänyt sekä kylmän että lämpimän veden mittausta uudis- ja korjausrakentamisessa, vaikkakaan ei tiedon käyttöä laskutuksen perusteena.  

Valiokunnan saaman selvityksen perusteella kotitalouksien kuluttamasta vedestä keskimäärin 60 prosenttia on kylmää ja 40 prosenttia lämmintä vettä. Vedensäästömahdollisuudet kohdistuvat monilta osin yksinomaan kylmään veteen, ja toisaalta kaikilla lämpimään veteen kohdistuvilla toimilla on vaikutus myös kylmän veden kulutukseen. Kulutukseen perustuvan laskutuksen säästövaikutus perustuu tietoon toimista, joilla kulutusta voidaan vähentää, ja motivaatioon käyttää tuota tietoa. Merkittävän osan motivaatiosta voidaan olettaa liittyvän näiden toimien tuottamaan taloudelliseen hyötyyn. Talousvaliokunta viittaa myös ympäristövaliokunnan lausuntoon (YmVL 11/2020 vp) ja korostaa, että jo lainvalmistelun yhteydessä saatujen selvitysten mukaan kylmän veden mittaaminen on ollut keskimäärin kannattavaa eikä siitä yleensä aiheudu merkityksellisiä lisäkustannuksia.  

Soluasuntojen tilanne

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esille kysymys ehdotetun sääntelyn ongelmallisuudesta erityisesti opiskelijasoluasuntojen kannalta. Talousvaliokunta yhtyy ympäristövaliokunnan edellä viitattuun lausuntoon ja katsoo, että sääntelyn tavoitteena oleva vedenkulutuksen kustannuksen kohdistaminen käyttäjälle on ilmeisen mahdotonta soluasunnoissa, joissa usea asukas jakaa yhden vesipisteen. Soluasukkaiden vesilasku riippuisi muiden asukkaiden kulutuksesta, minkä lisäksi asukkaiden suuri vaihtuvuus toisi haasteita kustannusten oikealle kohdistamiselle.  

Energiatehokkuusdirektiivin sääntely ei talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan mahdollista nimenomaista soluasuntoja koskevaa poikkeussäännöstä kansallisessa lainsäädännössä. Valiokunta pitää kuitenkin perusteltuna lähtökohtana sääntelyn soveltamiselle sitä, että direktiivin tarkoituksena on ollut nimenomaan yksittäisen, yksilöllisen loppukäyttäjän (asukas tai asuntokunta) kulutukseen perustuva mittaus. Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että sääntelyä tulee tulkita niin, että soluasuntojen osalta soluasukkaan tai asuntokunnan yksikkönä pidetään vain hänen henkilökohtaiseen asumiseensa tarkoitettuja huoneita/tiloja, joissa ei ole vesipisteitä, johon loppukäyttäjän vedenkulutusta seuraava mittari voitaisiin asentaa. Myös asiaa koskevan asetuksen ja rakennuslupakäytännön tulee valiokunnan käsityksen mukaan mahdollistaa se, ettei mittareiden asentamista edellytetä soluasunnoissa, joissa niitä ei ole mahdollista käyttää laskutuksen perusteena. 

Kaukolämmön ja -jäähdytyksen sääntely

Jo voimassa oleva energiatehokkuuslaki edellyttää, että mittauksen järjestäjän on tarjottava asiakkailleen mittaria kaukolämmön ja -jäähdytyksen kulutuksen mittausta varten. Muutosdirektiivin mukaisesti asennettavilta mittareilta ja siirtymäajan puitteissa myös aiemmin asennetuilta mittareilta edellytettäisiin jatkossa etäluettavuutta. Hallituksen esityksen perusteella muutokset nykytilaan ja ehdotuksen taloudelliset vaikutukset olisivat kuitenkin varsin pieniä: tällä hetkellä kaukolämmön mittauksesta jo 95 prosenttia on etäluennan piirissä. Valtaosalle yrityksistä sääntelyn muutos ei aiheuttaisi muutoksia nykykäytäntöön verrattuna. Pienet kaukolämpöyhtiöt muodostavat tähän poikkeuksen: niissä etäluennan osuus on vain n. 40 prosenttia. Direktiivi ei valiokunnan saaman selvityksen perusteella kuitenkaan mahdollista pienten laitosten sulkemista velvoitteiden ulkopuolelle kategorisesti polttoainetehon perusteella.  

Talousvaliokunta pitää perusteltuna sääntelyratkaisua, jossa kaukolämmön ja -jäähdytyksen huoneistokohtaista mittausta ei oteta käyttöön, vaan hyödynnetään direktiivin sallimaa, kustannustehokkuuteen ja tekniseen toteutettavuuteen liittyvää poikkeusperustetta. Valiokunta yhtyy arvioon, jonka mukaan lämmityskustannusten jakaminen huoneistokohtaisesti kaukolämmitetyissä kerros- ja rivitaloissa ei olisi kustannustehokasta, vaan siitä aiheutuvat kustannukset olisivat suuremmat kuin energiansäästön tuomat kustannussäästöt.  

Vastuu mittareiden toimivuudesta

Valiokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä on noussut esille kysymys erityisesti vesimittarien toiminnan luotettavuudesta ja mahdollisista mittauksen virhe- ja häiriötilanteista sekä näiden vaikutuksesta laskutukseen.  

Talousvaliokunta korostaa, että mittauksen ja laskutuksen on perustuttava virheettömiin tietoihin. Mahdollisten häiriötilanteiden, mittarien vikaantumisen tai mittarien asennusvirheistä aiheutuvien virhetilanteiden moninaisuuden vuoksi asiaa ei ole kuitenkaan tarkoituksenmukaista pyrkiä sääntelemään yksityiskohtaisesti lain tasolla. Tilanteita on arvioitava tapauskohtaisesti. Asunto-osakeyhtiön hallinnon ja rakennusten pidon järjestämiseen, ml. vastikkeiden perintään sekä vesimittareiden asentamiseen, kunnon seuraamiseen ja kunnossapitoon sovelletaan asunto-osakeyhtiölain säännöksiä. Asunto-osakeyhtiön johdon tehtävästä seuraa käytännössä hallituksen ja/tai isännöitsijän velvollisuus ryhtyä viipymättä tarvittaviin toimiin, jos mittarit havaitaan väärin asennetuiksi tai vikaantuneiksi.  

Siirtymäaika

Lakiehdotusten taustalla olevan direktiivin ja EU-lainsäädännön tehokkaan täytäntöönpanon vaatimuksen on katsottu edellyttävän vedenmittauksen ja laskutuksen osalta vähintään sitä, että direktiivin mukainen lämpimän veden kustannusten jako mitatun kulutuksen perusteella otetaan käyttöön sellaisissa asunto-osakeyhtiöissä ja muissa moniasuntoisissa rakennuksissa, joihin direktiivin täytäntöönpanon jälkeen asennetaan uudet huoneistokohtaiset vesimittarit. Ehdotetun sääntelyn lähtökohtana on myös tältä osin ollut direktiiviin sisältyvien kustannustehokkuutta koskevien poikkeamismahdollisuuksien hyödyntäminen. Lainvalmistelun yhteydessä on selvitetty erityisesti sitä, onko vanhojen huoneistokohtaisten vesimittarien muuttaminen etäluettaviksi ja käyttöönotto vuoden 2027 määräaikaan mennessä kustannustehokasta. Tässä yhteydessä on päädytty arvioon, jonka mukaan tästä aiheutuvat kustannukset voivat käytännössä usein ylittää mittareiden käytöllä saavutettavat hyödyt. Mittareiden muuttamista tai korvaamista ei ole pidetty kustannustehokkaana tilanteissa, joissa rakennuksen käyttövesijärjestelmään ei kohdistu muita muutostarpeita. Samoin ehdotuksessa on otettu huomioon se, että ennen lain voimaantuloa perustettujen asunto-osakeyhtiöiden osakkeenomistajilla ja vuokrasuhteiden osapuolilla on lähtökohtaisesti ollut syytä olettaa, että vesimaksu tai muu korvaus määräytyy yhtiöjärjestyksen tai vuokrasopimuksen perusteella.  

Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että nyt ehdotetuista siirtymäsäännöksistä voi yksittäistapauksissa seurata, että kulutukseen perustuvan laskutuksen käyttöönotto esimerkiksi juuri ennen täytäntöönpanoa valmistuneissa rakennuksissa lykkääntyy varsin pitkälle tulevaisuuteen. Tämän vuoksi on keskeistä, että taloyhtiöt ja vuokranantajat voivat omilla päätöksillään ja uusien vuokrasopimusten tekemisen yhteydessä siirtyä vapaaehtoisesti veden kulutukseen perustuvaan laskutukseen. Samalla talousvaliokunta korostaa, että asunto-osakeyhtiölain yhdenvertaisuusperiaatteesta ja yhtiövastiketta koskevista säännöksistä seuraa, että veden mittaukseen perustuva laskutus tulee sovellettavaksi vasta, kun vesimittarit on asennettu kaikkiin huoneistoihin. 

Kokoavia huomioita

Talousvaliokunta korostaa, että energiatehokkuuden sääntelyllä on merkittäviä vaikutuksia energian kokonaiskulutukseen. Oikein mitoitetulla sääntelyllä voidaan vaikuttaa kuluttajien toimintatapoihin ja edistää ja nopeuttaa energiatehokkaiden ratkaisujen kehittämistä ja käyttöönottoa. Samalla on tärkeää, että sääntely jättää riittävän liikkumavaran teknisille toteuttamistavoille eikä pakota ottamaan käyttöön ratkaisuja, joiden kustannusvaikutus on saavutettua säästöä suurempi. Sääntelyn lähtökohtana olevassa kustannustehokkuudessa on kyse tasapainon hakemisesta näiden tavoitteiden välillä. Talousvaliokunta pitää nyt esitettyä sääntelyä tässä vaiheessa tarkoituksenmukaisena mutta pitää tärkeänä arvioida jatkossa sääntelyn toimivuutta erityisesti siltä kannalta, tukeeko se riittävän nopeaa siirtymää kulutukseen perustuvaan laskutukseen. Talousvaliokunta yhtyy myös ympäristövaliokunnan lausunnossaan (YmVL 11/2020 vp — HE 104/2020 vp) ilmaisemaan huoleen sääntelyn vaikeaselkoisuudesta. Energiatehokkuutta koskevalla sääntelyllä, sen sisältämillä poikkeusmahdollisuuksilla ja niiden soveltamisella on keskeinen vaikutus lukuisille sidosryhmille: rakennusteollisuudelle, asunto-osakeyhtiöille, vuokranantajille ja ennen muuta asukkaille. Tämä korostaa tarvetta selkeään ja ymmärrettävään sääntelyn sisältöä koskevaan viestintään, neuvontaan ja ohjeistukseen sekä sääntelyn yhtenäisen soveltamisen varmistamiseen.