Perustelut

Yleistä

Valiokunta on käsitellyt asiaa oman toimialansa osalta. Koska esitys on erikseen tutkittavana perustuslakivaliokunnassa, valiokunta ottaa kantaa säännösten täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen vain siltä osin kuin sillä on vaikutusta vastaanottokeskuksen henkilökunnan asemaan ja tehtäviin.

Valiokunta on kotouttamislaista keväällä 2005 antamassaan lausunnossa (TyVL 3/2005 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että Suomesta katoaa vuosittain suuri joukko alaikäisiä turvapaikanhakijoita eikä viranomaisilla ole tietoa siitä, mihin he täältä päätyvät. Valiokunta piti tätä erittäin huolestuttavana ja katsoi, että tähän tulee tavalla tai toisella voida puuttua. Mahdollista on, että jotkut lapsista joutuvat ihmisoikeusloukkausten ja erilaisen hyväksikäytön kohteiksi. Valiokunta toistaa tätä koskevan näkemyksensä ja kiirehtii toimenpiteitä, joilla eri maiden viranomaisten välistä tietojen vaihtoa tehostetaan niin, että tieto lapsen uudesta olinpaikasta saadaan ja voidaan tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin lapsen saamiseksi takaisin Suomeen.

Viranomaisten tiedonsaantioikeus

Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös Ulkomaalaisviraston, poliisin ja rajavartiolaitoksen oikeudesta saada pyynnöstään ilman huoltajaa olevaa alaikäistä turvapaikanhakijaa ja hänen perheenjäseniään koskevia tietoja vastaanottokeskukselta. Säännöksellä pyritään kehittämään viranomaisten välistä yhteistyötä. Tarkoitus on edistää lapsen edun toteutumista mahdollistamalla hänen tilanteensa nykyistä kokonaisvaltaisempi viranomaiskäsittely ja päätöksenteon perustaminen kaikkiin tiedossa oleviin tosiseikkoihin.

Valiokunta pitää lakiehdotuksen tavoitetta viranomaisten välisen tietojenvaihdon edistämisestä tärkeänä ja katsoo, että oikeat tiedot luovat luotettavan pohjan lapsen edun mukaiselle ratkaisulle. Asiantuntijakuulemisen yhteydessä on kuitenkin tullut esiin erilaisia näkemyksiä siitä, helpottaisiko lakiehdotus oikeiden tietojen saamista viranomaisten käyttöön ja millaisia vaikutuksia tietojenantovelvollisuudesta vastaanottokeskusten henkilökunnan työhön olisi.

Käsitys viranomaisista ja heidän toiminnastaan voi olla lapsen kotimaassa aivan toinen kuin Suomessa. Useimmat lapset tulevat maista, joissa ihmisoikeuksia loukataan vakavasti. Valiokunta pitää tärkeänä, että pohdittaessa lasten joutumista tai lähettämistä matkaan ja lapsen suhdetta viranomaisiin otetaan huomioon ne olosuhteet, joista lapset tulevat. Suomeen tulleiden lasten yleisimmät lähtömaat ovat viime vuosina olleet Somalia, Afganistan, Irak, Angola ja Kongo. Suomeen on tullut alaikäisiä turvapaikanhakijoita yksin 110 vuonna 2003 ja 140 vuonna 2004.

Vuonna 2005 Suomeen saapui ilman huoltajaa 220 alaikäistä turvapaikanhakijaa. Näistä 44 käännytettiin toiseen jäsenmaahan ns. Dublin-tapauksina. Verrattaessa käännytettyjen Suomessa antamia tietoja muussa jäsenmaassa annettuihin tietoihin ilmeni, että 34 oli aiemmin ilmoittanut olevansa täysi-ikäisiä.

Ihmisen iän määrittäminen luotettavasti on vaikeaa, joten pääasiallisesti joudutaan luottamaan niihin tietoihin, joita asianomainen iästään antaa. Se, että osa täysi-ikäisistä turvapaikanhakijoista ilmoittaa olevansa alaikäisiä päästäkseen alaikäisiä koskevien menettelyjen piiriin, on ongelmallista ja saattaa johtaa oikeasti hädänalaisten lasten aseman huononemiseen.

Vaikutukset lapsen suhteeseen työntekijöihin

Lakiehdotuksella pyritään siihen, että vastaanottokeskusten työntekijöiden tiedot lapsesta ja hänen perheenjäsenistään olisivat turvapaikkahakemusta käsittelevien viranomaisten käytössä päätöksiä tehtäessä. Lapsen työntekijää kohtaan tuntema luottamus on ollut keskeinen syy siihen, että työntekijä on voinut tietoja saada. Luottamuksen syntymiseen ovat vaikuttaneet työntekijöiden ammattietiikka ja kotiuttamislain mukainen vaitiolovelvollisuus. Lakiehdotuksella tämä vaitiolovelvollisuus väistyisi.

Lakiehdotuksen mukaan vastaanottokeskukseen tulevalle lapselle tulee kertoa, että häntä koskevia tietoja voidaan hänen suostumuksettaan antaa Ulkomaalaisvirastolle, rajavartiolaitokselle tai poliisille. Vaarana on, että tämän seurauksena lapsi ei luota vastaanottokeskuksen työntekijöihin ja pyrkii hoitamaan yhteydenotot omaisiinsa ilman heidän apuaan. Luottamuksen puuttuessa työntekijöiden mahdollisuudet saada lakiehdotuksella tavoiteltuja tietoja voivat vähentyä ja lapsi voi altistua häntä hyväksikäyttäville henkilöille pyrkiessään hoitamaan yhteydenottojaan ilman työntekijöiden apua.

Lapsen psyykkisen kehityksen kannalta luottamuksellisen hoitosuhteen puuttumisella voi olla hyvinkin vakavia vaikutuksia. Lapsen oloihin kotimaassa ja pitkään matkaan sieltä Suomeen on voinut sisältyä monenlaisia traumaattisia piirteitä. Lapsen nimi, ikä ja perhetiedot on voitu syystä tai toisesta muuttaa ja hänelle hankkia väärä passi tai muu henkilöllisyystodistus. Hänen matkaansa ovat voineet olla järjestämässä ihmissalakuljetusta hoitavat henkilöt tai ryhmittymät. Lapsi on voitu vannottaa tai uhkailla salailemaan tai valehtelemaan.

Traumaattisia vaiheita kokeneen lapsen eheytyminen voi edellyttää, että hän uskaltaa luoda luottamuksellisen suhteen johonkin aikuiseen ja avautumalla tälle vapautua häntä painavasta salailun tai valehtelun taakasta. Tämä prosessi on usein hidas ja vaivalloinen. Se on kuitenkin lapsen psyykkisen ja fyysisen hyvinvoinnin ja lapsen elämänkulun kannalta elintärkeä. Valiokunta pitää lapsen edun toteutumisen kannalta ongelmallisena, jos lakiehdotuksen mukainen menettely vaikeuttaa lapsen kehityksen edellyttämän luottamuksellisen hoitosuhteen syntymistä.

Vaikutukset vastaanottokeskuksen henkilökunnan asemaan ja työhön

Vastaanottokeskus tai ryhmäkoti on turvapaikkaa hakevan koti turvapaikkaprosessin aikana. Niiden henkilökunnan tehtäviin ei kuulu tietojen hankkiminen turvapaikkaprosessia varten. Lakiehdotuksessa tarkoitettu tietojenantovelvollisuus kohdistuisi sellaiseen tietoon, jota vastaanottokeskusten ja ryhmäkotien henkilöstö mahdollisesti saa keskustellessaan lapsen kanssa ja avustaessaan lasta puhelimen käytössä, kirjeen postittamisessa tai muussa yksityisasiassa. Lisäksi tietoja voidaan saada luottamuksellisissa keskusteluissa, joita lapsen kanssa käy lähihoitaja, terveydenhoitaja, sosiaalityöntekijä tai muu vastaanottokeskuksen tai ryhmäkodin henkilökuntaan kuuluva.

Valiokunta toteaa, että lapsen kertomat tiedot tulee jo nyt välittää asianomaisille viranomaisille, jos ne koskevat törkeitä rikoksia. Jos vastaanottokeskuksen henkilökuntaan kuuluva havaitsee esimerkiksi ihmiskaupan piirteitä, hän on velvollinen ilmoittamaan asiasta poliisille. Saadun selvityksen mukaan vastaanottokeskuksista tehdään poliisille vuosittain joitakin ilmoituksia, jotka koskevat törkeisiin rikoksiin liittyviä tietoja. Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksen tavoitteiden toteutumista voitaisiin edistää järjestämällä lisäkoulutusta vastaanottokeskusten henkilöstölle niin, että he harjaantuisivat tunnistamaan paremmin tällaiset tiedot ja tietäisivät, miten niitä havaitessa tulee menetellä.

Työntekijä voi myös kääntyä lapsen edustajan puoleen. Edustajalla on oikeus välittää tiedot lupaviranomaisille. Onkin mahdollista, että nykyiset "pehmeät" keinot tuottavat todellisuudessa enemmän tietoa viranomaisten käyttöön kuin lakiehdotuksen mukaiset menettelyt.

Valiokunta korostaa selkeiden säännösten ja menettelytapaohjeiden sekä henkilökunnan kouluttamisen merkitystä. On tärkeää, että työntekijät tietävät, mitkä tiedot ovat salassapidettäviä ja mihin tietoihin tietojenantovelvollisuus ulottuu. Henkilökunnan aseman kannalta on ongelmallista, että lakiehdotuksessa tietojenantovelvollisuuden laajuus on jätetty avoimeksi viittaamalla "muihin näihin verrattaviin tietoihin". Myös tietojen hankintaan ja oikeellisuuden varmistamiseen liittyy ongelmia.

Henkilötietojen käsittelyä koskeva keskeinen periaate on tietojen laatu- ja virheettömyysvaatimus. Lakiehdotuksessa tarkoitetussa tiedonhankinnassa tietojen paikkansapitävyyden varmistaminen olisi kuitenkin erittäin vaikeaa.

Esityksen perustelujen mukaan yhteydenpitoa koskevien tietojen hankinnassa olisi toimittava niin, ettei syyllistytä perustuslain 10 §:ssä tarkoitetun yksityiselämän suojan ja luottamuksellisen viestin suojan rikkomiseen, rikoslain 38 luvussa säädetyn viestintäsalaisuuden loukkaamiseen tai rikoslain 24 luvussa tarkoitettuun salakatseluun tai salakuunteluun. Käytännössä rajan vetäminen sen suhteen, milloin tieto on saatu yksityisyyden suojaksi säädettyjen normien vastaisesti, voi kuitenkin olla hankalaa ja vastaanottokeskuksen henkilökunnan asema muodostua ongelmalliseksi.

Lakiehdotuksen mukaan alaikäiselle määrätylle edustajalle on ilmoitettava tietojen luovuttamisesta. Lakiehdotuksessa ei kuitenkaan säädetä edustajan mielipiteen kuulemisesta tai huomioon ottamisesta. Edustajan tehtävänä on lapsen puhevallan käyttäminen lapsen henkilöä ja varallisuutta koskevissa asioissa. Turvapaikkamenettelyssä edustajan tehtävänä on edustaa lasta ja käyttää hänen puhevaltaansa. Edustaja on avainasemassa siinä, että lasta kuullaan hänen ikänsä ja kehitystasonsa huomioon ottavalla tavalla. Valiokunta korostaa edustajien merkitystä pyrittäessä huolehtimaan lapsen edun toteutumisesta ja pitää tärkeänä, että edustajille järjestetään tarvittavaa koulutusta heidän asiantuntemuksensa kehittämiseksi.

Lapsen vanhempien jäljittäminen

Lakiehdotuksen säännöksillä lapsen vanhempien jäljittämisestä pantaisiin täytäntöön pakolaisen määritelmädirektiivin ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevan direktiivin säännökset. Jäljittämisestä olisi vastuussa Ulkomaalaisvirasto.

YK:n Lapsen oikeuksien sopimuksen ja pakolaislasten kohtelusta annettujen menettelyohjeiden mukaisesti lapsella on oikeus siihen, että häntä tuetaan saamaan yhteys vanhempiinsa. Valtioiden tulee jäljittää lapsen perheenjäseniä, jotta saataisiin perheenyhdistämisen kannalta tärkeitä tietoja. Turvapaikanhakijoiden vastaaottoa koskevan direktiivin (2003/9/EY) mukaan jäsenvaltioiden on pyrittävä ilman huoltajaa tulevan alaikäisen edun suojelemiseksi jäljittämään hänen perheenjäsenensä mahdollisimman nopeasti. Jos alaikäisen tai hänen läheisten sukulaistensa elämä tai koskemattomuus saattaa olla uhattuna, varsinkin jos sukulaiset ovat jääneet lähtömaahan, on huolellisesti varmistettava, että kyseisiä henkilöitä koskevien tietojen keruu, käsittely ja välittäminen tapahtuu luottamuksellisesti, jottei heidän turvallisuuttaan vaaranneta.

Valiokunta katsoo, että lapsen vanhempien ja hänen tosiasiallisesta huollostaan vastanneiden henkilöiden jäljittäminen on tärkeää ja palvelee yleensä lapsen etua. Jäljittämisessä on kuitenkin välttämätöntä noudattaa asianmukaista varovaisuutta, jotta sillä ei vaaranneta lapsen omaisia. Valiokunta pitää tärkeänä, että jäljittämisessä otetaan huomioon Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisussaan (1410/2000) korostamat periaatteet, joiden mukaan Suomen viranomaiset eivät saa olla yhteydessä turvapaikanhakijan kotimaan viranomaisiin tai muutoin suorittaa selvityksiä siten, että paikalliset viranomaiset tulevat niistä tietoisiksi.

Monet valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat ymmärtäneet, että lakiehdotuksen tavoitteena on palauttaa aiempaa useampi yksin turvapaikkaa hakenut lapsi koti- tai lähtömaahansa, vaikka tällaista tavoitetta ei esityksessä mainita. Valiokunta painottaa, että jäljittämisellä saadut tiedot eivät saa automaattisesti johtaa lapsen palauttamiseen, vaan palautusta harkittaessa tulee erityistä huomiota kiinnittää lapsen edun arvioimiseen.

Lapsen edun turvaamiseksi tarvittaisiin säännökset siitä, millaisiin olosuhteisiin lapsi voidaan palauttaa ja miten palautustilanteissa on meneteltävä. Valiokunnan käsityksen mukaan yksin tullut alaikäinen lapsi voidaan palauttaa vain, jos hänen asianmukainen vastaanottonsa on varmistettu ja vastaanottajina ovat lapsen vanhemmat tai läheiset, jotka kykenevät tarjoamaan lapselle riittävää suojelua ja huolenpitoa. Palauttamispäätöstä tehtäessä tulee erityisesti varmistaa, että lapsi ei joudu häntä hyväksikäyttäneiden tai hänet myyneiden ihmisten luo. Valiokunta pitää tärkeänä, että selvitetään, miten lasta saattavat poliisit voisivat varmistua lapsen vastaanottajien henkilöllisyydestä ja niistä olosuhteista, joihin lapsi palautetaan.

Ulkomaalaisvirasto on viime aikoina saanut kiitosta siitä, että lasten hakemusten käsittelyajat ovat merkittävästi lyhentyneet. Valiokunta pitää tärkeänä, etteivät lasten hakemusten käsittelyajat pitene jäljittämisen seurauksena.

Perheenjäsenten jäljittämistä hoitaa pyydettäessä Suomen Punainen Risti luottamuksellisesti Kansainvälisen Punaisen Ristin palvelun avulla. Viranomaisista riippumattomalla järjestelmällä saattaa olla viranomaisia paremmat mahdollisuudet onnistua jäljittämistehtävässä kriisialueilla. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös jatkossa kaikille lapsille kerrotaan heidän mahdollisuudestaan käyttää Punaisen Ristin palvelua.

Lapsen edun turvaaminen

Valiokunta korostaa, että lapsen etu tulee aina arvioida yksilöllisesti. Lapsen tilanne ja olosuhteet vaihtelevat suuresti. Aina ei voida katsoa, että yhteydenpito vanhempiin olisi lapsen edun mukaista. Suomalaisessa lastensuojelussakin joudutaan joskus rajoittamaan yhteydenpitoa vanhempiin, vaikka lastensuojelulain selkeä yleisperiaate on tukea perheen yhtenäisyyttä ja lapsen oikeutta pitää yhteyttä vanhempiinsa.

Turvapaikanhakijalapsilla voi olla perusteltuja syitä vaikenemiseen perheenjäsenistään. Usein lapsi pelkää omaistensa puolesta. Tärkeää on, että lapsen oma mielipide otetaan asiassa huomioon. Lapsella voi olla hyvä syy siihen, että hän ei halua saada yhteyttä vanhempiinsa. Syynä voi olla esimerkiksi kunniaväkivallan uhka tai se, että vanhemmat ovat hyväksyneet lapsen hyväksikäytön tai jopa myyneet hänet.

Hallituksen esitystä valmistelleen työryhmän ehdotuksessa todettiin, että lakiehdotuksella pyritään löytämään tasapaino yksittäisen lapsen edun turvaamisen ja ehdotetun järjestelyn ennaltaehkäisevän vaikutuksen välillä. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan "pitemmällä tähtäimellä esityksellä lienee vaikutusta myös lasten hyväksikäytön vähenemiseen pyrkimyksissä parempiin elinolosuhteisiin". Lapsen etua ei valiokunnan käsityksen mukaan voida käsitellä tällä tavoin kollektiivisesti, vaan kyseessä tulee aina olla yksilökohtainen harkinta kyseisen lapsen edusta. Valiokunta katsoo, että yksittäisen lapsen oikeuksia ei voida kaventaa sillä perusteella, että näin oletetaan ehkäistävän vastaavanlaisia tapauksia tulevaisuudessa.

Valiokunta kiinnitti edellä mainitussa lausunnossaan (TyVL 3/2005 vp) huomiota ilman huoltajaa tulevien ns. ankkurilasten tilanteeseen ja piti vain harvoissa tilanteissa lapsen edun kannalta perusteltuna lapsen lähettämistä yksin toiseen maahan. Valiokunta toistaa näkemyksensä, jonka mukaan tällaiseen lapsen edun kannalta kyseenalaiseen toimintaan ei tule rohkaista, ja kiirehtii toimenpiteitä EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan kehitettämiseksi siten, että kansainvälisellä yhteistyöllä tiedotettaisiin kriisialueille ja muille turvapaikanhakijoiden lähtöalueille perheen yhdistämisen tulevan tällaisissa tilanteissa vain harvoin kyseeseen turvapaikkamaassa.

Valiokunta korostaa viranomaisten yhteistyötä pyrittäessä lapsen edun mukaisiin ratkaisuihin. Valiokunta pitää tärkeänä, että lapsen edun arvioimiseen liittyvää asiantuntemusta lisätään lapsia koskevien turvapaikkahakemusten käsittelyyn. Valiokunta painottaa ratkaisujen perustelemisen merkitystä. Pelkkä viittaus lapsen etuun ei riitä, vaan päätöksiin tulee kirjata, miten ratkaisun katsotaan toteuttavan lapsen etua juuri kyseisessä tapauksessa.