Perustelut

Yleisarvio selonteosta

Valtioneuvoston selonteossa eduskunnalle käsitellään Suomen osallistumista merivoimien aluksella EU:n sotilaalliseen kriisinhallintaoperaatioon EUNAVFOR Atalanta Somalian rannikolla ja sen läheisillä merialueilla. Tämä EU:n ensimmäinen merellinen kriisinhallintaoperaatio perustettiin 10.11.2008 yhteisellä toiminnalla (2008/851/YUTP), jota on muutettu neuvoston päätöksillä (2009/907/YUTP ja 2010/437/YUTP). Atalantan toimivaltuudet perustuvat YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmiin vuosilta 2008 (1814, 1816, 1838, 1846, 1851) ja 2009 (1897). EU:n ulkoasiainneuvosto päätti 14.6.2010 operaation toimikauden pidentämisestä joulukuuhun 2012 saakka.

Ulkoasiainvaliokunta on johdonmukaisesti painottanut (UaVM 11/2007 vp, UaVM 3/2009 vp, UaVM 4/2009 vp) sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden valmistelun kehittämistarvetta, jotta eduskunnalle voidaan antaa oikea-aikaisesti mahdollisimman täsmälliset tiedot suunnitelmista. Valiokunta pitää puolustusvaliokunnan tavoin (PuVL 10/2010 vp) hyvänä, että selontekoon sisältyy erillinen ja aikaisempiin eduskunnan käsittelyyn tuotuihin sotilaallista kriisinhallintaa koskeviin selontekoihin verrattuna laajempi riskiarvio. Valiokunta on aikaisemmin (UaVM 3/2009 vp, UaVM 11/2007 vp) korostanut riskiarvion merkitystä eduskuntakäsittelyn kannalta jaoteltaessa operaatioita sotilaallisesti erityisen vaativiin ja ei-vaativiin tehtäviin. Valiokunta huomauttaa, ettei selonteossa oteta kantaa tehtävän vaativuuteen, mutta toteaa aikaisemman kantansa (UaVM 1/2006 vp) mukaisesti, että hallituksella on kaikissa kriisinhallintaoperaatioissa niin harkitessaan mahdollisuus kuulla koko eduskuntaa.

Ulkoasiainvaliokunta pitää Suomen kansainvälisen aseman kannalta huolestuttavana, että Kosovon KFOR-operaation supistamisen myötä osallistumistaso sotilaallisissa kriisinhallintaoperaatioissa laskee vuoden 2010 loppuun mennessä noin 300 sotilaaseen. EUNAVFOR Atalantaan osallistumisen lisäksi Suomi valmistautuu asettamaan EU:n nopean toiminnan joukkojen valmiusvuoroihin noin 300 sotilasta vuoden 2011 ensimmäisellä puoliskolla. Valtioneuvosto selvittää mahdollisuuksia osallistua joukoilla YK-johtoiseen sotilaalliseen kriisinhallintaan vuoden 2011 jälkipuoliskosta alkaen. Valiokunta korostaa aiemman kantansa (UaVM 5/2009 vp) mukaisesti, että Suomen tulisi olla riittävästi mukana YK:n johtamissa rauhanturvaamisoperaatioissa Suomen perinteisen YK-roolin mukaisesti.

Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että Suomen osallistumista sotilaalliseen kriisinhallintaan suunnitellaan mahdollisimman pitkäjänteisesti ja myös poliittisen kokonaisarvion pohjalta. Valiokunta käsittelee tätä kysymystä tarkemmin sotilasosaston korkeaan valmiuteen asettamista koskevassa mietinnössään. Selonteossa todetaan, että nyt käsiteltävänä olevan osallistumisen jälkeen voidaan arvioida mahdollisuuksia osallistua myös muihin rotaatiovuoroihin. Valiokunta pitää selonteon kirjausta jossain määrin epäselvänä. Valiokunta toteaa, että käsiteltävänä olevan selonteon perusteella voidaan tehdä päätös ainoastaan kertaluonteisesta osallistumisesta aluksella EUNAVFOR Atalantaan. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että osallistumisesta saadut kokemukset, mukaan lukien operaation vaikuttavuus, arvioidaan huolellisesti ja että niistä informoidaan eduskuntaa.

Operaation poliittinen ja toiminnallinen kehys

Somalian turvallisuus- ja humanitaarinen tilanne on kehittynyt jatkuvasti huolestuttavampaan suuntaan. Somalian hajoaminen alkoi vuonna 1991, eikä sisällissotaa käyvässä maassa ole ollut toimivaa keskushallintoa lähes kahteen vuosikymmeneen. Tämä on luonut hedelmällisen maaperän merirosvouden vahvistumiselle. Merirosvouden ja terrorismikytkentöjen johdosta Somalian kriisi on saanut viime vuosina globaaleja piirteitä. Merirosvous on saanut yhä enemmän järjestäytyneen rikollisuuden muotoja, ja merirosvot ovat ulottaneet hyökkäyksiä yhä kauemmaksi Intian valtamerelle. Tällä on vaikutuksia kansainväliseen kauppaan ja laajemminkin turvallisuustilanteeseen.

Somalian vuonna 2005 nimetty väliaikaishallitus nojaa kansainvälisen yhteisön ja erityisesti vuonna 2007 perustetun Afrikan unionin AMISOM-operaation (African Union Mission in Somalia) tukeen. Väliaikaishallitus pitää käytännössä hallussaan vain pientä osaa pääkaupunki Mogadishusta AMISOM-joukkojen läsnäolon turvin. Somalian eteläosa on Al Qaidan tukeman tiukan islamilaisen Al-Shaabaab-liikkeen hallussa. Tilanne maan keskiosassa sijaitsevassa Puntmaassa ja pohjoisessa sijaitsevassa Somalimaassa, joka on julistautunut itsenäiseksi, mutta jota ei ole kansainvälisesti tunnustettu, on rauhallisempi kuin etelässä. Näille alueille ei ole toistaiseksi suunnattu tukea väliaikaishallituksen tai kansainvälisen yhteisön toimesta.

Väliaikaishallituksen toimikausi päättyy vuonna 2011. Se ei ole kyennyt merkittävästi edistämään Djiboutin sopimukseen perustuvaa rauhanprosessia, vaikka onkin sopinut vallanjaosta muiden liikkeiden, kuten esimerkiksi Al-Shaabaab-liikettä vastustavan Ahlu Sunnan, kanssa. Lähitulevaisuuden kannalta olennaista on, saadaanko UNPOSin (United Nations Political Office in Somalia) tukema neuvotteluprosessi maltillisten oppositiovoimien kanssa liikkeelle. Suomi on pyrkinyt auttamaan UNPOSia muodostamaan suhteita rauhansopimuksen ulkopuolella oleviin ryhmiin. Tässä tarkoituksessa pidettiin Helsingissä elokuussa 2010 Somalian diasporakonferenssi, johon osallistuivat somalialaisten toimijoiden lisäksi myös YK ja EU. Tärkeätä olisi myös, että väliaikaishallituksen sekä Somalimaan ja Puntmaan välille luotaisiin toimivat suhteet.

Somalian humanitaarinen tilanne on erittäin huono. Avustusjärjestöt, kuten WFP (World Food Programme), ovat joutuneet supistamaan toimintaansa vuoden 2010 aikana turvallisuustilanteen heikentymisen takia. Keväällä 2010 WFP joutui vetäytymään kokonaan eteläisestä Somaliasta. WFP:n tietojen mukaan vuonna 2009 sen ruoka-avun piirissä oli noin 3,3 miljoonaa somalia. Määrän arvioidaan supistuvan noin 2,5 miljoonaan vuonna 2010. Selontekoon sisältyvän YK:n arvion mukaan noin kolme miljoonaa ihmistä Somaliassa tarvitsee humanitaarista apua.

Somalian heikko turvallisuustilanne johtuu osaksi siitä, että Afrikan unionin AMISOM-operaatio on alimitoitettu eikä operaation 8 000 sotilaan tavoitevahvuutta ole saavutettu AU:n valtionpäämiesten heinäkuussa 2010 tekemästä lisäjoukkojen lähettämistä koskevasta päätöksestä huolimatta. AMISOMin tehtävänä on turvallisuustilanteen vakauttamiseen tähtäävän toiminnan ohella mm. Somalian turvallisuussektorin kehittäminen, mutta resurssipula on haitannut tämänkin tavoitteen saavuttamista.

Euroopan unioni noudattaa Somalian vakauttamisessa kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jossa poliittisiin keinoihin on yhdistetty kriisinhallinta, kehitysyhteistyö ja humanitaarinen apu. EU on tukenut AMISOM-operaatiota Afrikan rauhanrakennusrahastosta. EU päätti 25.1.2010 perustaa sotilaallisen EUTM Somalia -operaation (European Union Training Mission) Somalian turvallisuusjoukkojen kouluttamiseksi Ugandassa. Suomi on lähettänyt operaatioon kolmen sotilaskouluttajan tiimin sekä ihmisoikeus- ja tasa-arvokysymysten neuvonantajan (UTP 7/2009 vp, UaVX 1/2010 vp). EU tukee Somalian turvallisuussektorin uudistuksia lisäksi UNDP:n oikeusvaltiohankkeen kautta, joka sisältää mm. poliisikoulutusta Puntmaassa.

Kehitysyhteistyössä Euroopan komissio ja jäsenvaltiot ovat sitoutuneet tukemaan Somaliaa 215 miljoonalla eurolla vuosina 2008—2013 painopistealueina hyvä hallinto, koulutus ja maaseudun kehittäminen. EU:n humanitaarista tukea suunnattiin Somalialle noin 45 miljoonaa euroa vuonna 2009. EU on lisäksi suunnannut tukea erilaisiin alueellisiin hankkeisiin, joiden tavoitteena on tukea kehitystä mm. oikeuslaitoksen, huumeiden ja rikollisuuden torjunnan sekä merivalvonnan sektoreilla. Valiokunta pitää tärkeänä kansainvälisen avunannon tehostamista myös alueen valtioiden rajavalvonnan ja oikeussektorin kapasiteetin kehittämiseksi mm. tuomareita ja syyttäjiä kouluttamalla ja vankilaoloja parantamalla, jotta merirosvouteen ja Somalian rannikolla tapahtuviin aseellisiin ryöstöihin syyllistyneet voidaan asianmukaisesti asettaa syytteeseen ja tuomittaviksi.

Suomen tuki Somalialle on ollut pääasiassa humanitaarista apua ja kansalaisjärjestöille kanavoitua tukea. Vuonna 2009 tätä tukea kanavoitiin Afrikan sarven ohjelmiin ja suoraan Somalialle yli 10 miljoonan euron edestä. Lisäksi Suomi on tukenut aktiivisesti Somalian rauhanprosessia, kuten edellä on todettu.

Ulkoasiainvaliokunta painottaa, että kriisin kestävä ratkaiseminen edellyttää kansainväliseltä yhteisöltä pitkäjänteisyyttä ja kriisinhallinnan, kehitysyhteistyön sekä humanitaarisen avun keinojen kokonaisvaltaista käyttämistä. On selvää, että merirosvouden syiden poistaminen ei ole mahdollista sotilaallisin keinoin, vaan se edellyttää mm. köyhyyden vähentämistä, poliittisen vakauden lisääntymistä ja hyvän hallinnon luomista. Valiokunta kiinnittää huomiota Somalian tilannetta koskevissa arvioissa tapahtuneeseen muutokseen, jonka perusteella esimerkiksi Iso-Britannia ja Tanska ovat päättäneet lisätä suoraa tukeaan Puntmaalle ja Somalimaalle kyetäkseen vaikuttamaan tehokkaammin merirosvouden syihin.

Operaation tavoitteet ja tehtävät

EUNAVFOR Atalantan tehtävänä on Maailman elintarvikeohjelman (WFP, World Food Programme) Somaliaan suuntautuvien elintarvikekuljetusten suojaaminen, Somalian rannikkovesillä ja läheisillä merialueilla liikkuvien alusten suojaaminen sekä merirosvouden ja aseellisten ryöstöjen ennaltaehkäiseminen ja torjunta. Lisäksi operaatio suojaa YK:n pääsihteerin pyynnöstä tarvittaessa AMISOM-operaation kuljetuksia.

EU:n jäsenvaltiot ovat osoittaneet operaatioon merivoimien aluksia sekä valvontalentoja suorittavia meritiedustelukoneita, jotka partioivat laivaliikennereiteillä Adeninlahdella ja Intian valtamerellä. Operaatiossa on määrä olla kerrallaan 6—10 alusta sekä 1—3 merivalvontakonetta eri unionimaista. Atalantan lisäksi Naton operaatio Ocean Shield, Yhdysvaltain johtaman monikansallisen merivoimaosaston (CMS, Combined Maritime Force) CTF-15 -taisteluosasto sekä eri maiden (esim. Venäjä, Kiina, Japani ja Malesia) lähettämät yksittäiset alukset toimivat alueella merirosvouden vähentämiseksi. Kansainvälinen yhteistyö eri toimijoiden kesken on sujunut hyvin.

Operaatio Atalanta on onnistunut päätehtävässään eli humanitaaristen kuljetusten suojaamisessa. Operaatio on mahdollisuuksien mukaan suojannut ja saattanut myös muuta laivaliikennettä. Merirosvojen kiinniottaminen ei ole operaation päätehtävä. Tähän mennessä Atalantan puitteissa on valiokunnan saaman selvityksen mukaan otettu kiinni yhteensä 135 henkilöä, joista 43 on tuomittu, 79 siirretty Keniaan, 11 Seychelleille ja 2 Espanjaan oikeuskäsittelyä varten. Joissakin tapauksissa kiinniotetut merirosvouksesta epäillyt on riisuttu aseista ja palautettu Somalian rannikolle.

Olosuhteet kriisialueella ja voimakeinojen käyttö

Selonteon mukaan avomerellä tapahtuvan toiminnan osalta Atalantaan kohdistuva riski arvioidaan keskitasoiseksi. Saadun selvityksen mukaan viitteitä siitä, että partiointitehtävissä olevia aluksia vastaan pyrittäisiin kohdistamaan hyökkäyksiä, ei ole. Alueen satamissa riskitaso vaihtelee ja voi selonteon mukaan olla korkeakin.

Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 27 §:n 1 momentin mukaan sotilaallisessa kriisinhallintaoperaatiossa palvelevalla sotilaalla on palvelustehtävää suorittaessaan oikeus käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja. Pykälän 2 momentin mukaan voimakeinoja voidaan käyttää vain siinä määrin ja siihen saakka, kun ne ovat tehtävän kannalta tarpeen, hyväksyttävässä suhteessa operaation tavoitteeseen nähden ja operaatiolle vahvistettujen voimankäyttösäännösten mukaisia. Lisäksi hätävarjelun edellyttämä voimankäyttö on mahdollista.

Atalanta-operaatiolle on hyväksytty voimankäyttösäännöt Euroopan unionin neuvostossa. Tavanomaisten tehtävän suorittamiseen, omaisuuden suojaamiseen ja kiinniotettujen pakenemisen estämiseen liittyvien sääntöjen lisäksi voimaa voidaan käyttää operaatiokomentajan luvalla myös epäillyn merirosvoaluksen pysäyttämiseen. Äärimmäisenä keinona kuolettavaa voimaa voidaan käyttää merirosvojen hyökkäysten estämiseksi. Toiminnassa otetaan kuitenkin huomioon voimankäytön välttämättömyysperiaate, voimankäytön minimoinnin periaate ja suhteellisuusperiaate. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että sotilaallisissa kriisinhallintatehtävissä palvelevalle henkilöstölle annetaan riittävä voimankäyttösääntöjä koskeva koulutus.

Operaation oikeudellinen kehys

Ulkoasiainvaliokunta edellytti 20.5.2009 antamassaan lausumassa, että arvioitaessa Suomen osallistumista Atalanta-operaatioon omalla aluksella varmistetaan pidätettyjen merirosvojen tuomittavaksi siirtämistä koskevat menettelyt siten, että ne ovat kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja Suomen perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaisia.

Hallituksen esitys laiksi Euroopan unionin sotilaallisen kriisinhallintaoperaation EUNAVFOR Atalanta yhteydessä merirosvoudesta tai aseellisesta ryöstöstä epäiltyä koskevan rikosasian käsittelystä (HE 117/2010 vp) on tarkoitettu varmistamaan kansallisten menettelyjen asianmukaisuus ulkoasiainvaliokunnan tarkoittamalla tavalla. Ehdotetussa laissa säädetään Suomen lain mukaisen esitutkinnan aloittamisen edellytyksistä ja siihen liittyvästä päätöksentekomenettelystä silloin, kun harkitaan, haluaako Suomi käyttää asiassa rikosoikeudellista toimivaltaansa. Lisäksi laissa säädetään edellytyksistä suomalaisella aluksella kiinniotetun henkilön siirtämiselle Atalanta-operaatiosta Euroopan unionin ulkopuoliseen valtioon.

Eduskunta on 8 päivänä syyskuuta 2010 lähettänyt lakiesityksen lakivaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi. Eduskunnan päätöksen mukaisesti perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausunnon (PeVL 33/2010 vp). Lakivaliokunnan mietintö (LaVM 22/2010 vp) on valmistunut 11 päivänä marraskuuta 2010. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Suomen osallistumisen laajantamiseen liittyvät oikeudelliset kysymykset on näin arvioitu perusteellisesti.

EU-jäsenmaat — Suomi mukaan lukien — lähtevät siitä, että merirosvoudesta epäiltyjen syyttäminen muualla kuin jossain operaatioalueen läheisyydessä olevissa maissa olisi poikkeuksellista. Tämän mahdollistamiseksi EU on tehnyt tähän mennessä sopimukset merirosvoudesta tai aseellisesta ryöstöstä epäiltyjen siirtämisen ehdoista Seychellien ja Kenian kanssa. Kenia on irtisanonut sopimuksen, mutta on ilmoittanut jatkavansa merirosvoudesta epäiltyjen vastaanottamista tapauskohtaista harkintaa noudattaen. EU jatkaa tunnusteluja sopimusneuvottelujen käynnistämiseksi myös Tansanian, Mauritiuksen, Ugandan, Etelä-Afrikan ja Mosambikin kanssa. Sopimusneuvotteluissa pohjana on EU:n puheenjohtajavaltion ja neuvoston sihteeristön toimesta syksyllä 2008 valmisteltu mallisopimus. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteet ja ihmisoikeuksien kunnioitus sisältyvät jo neuvoteltuihin sopimuksiin. Valiokunta katsookin, että sopimukset luovat myös Suomen kannalta riittävän kehikon oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamiseksi.

Suomalaiselle joukolle suunniteltu tehtävä ja toteuttamistapa

Tasavallan presidentti päätti 5.12.2008 Suomen osallistumisesta Atalanta-operaatioon enintään kymmenellä henkilöllä. Tällä hetkellä operaatioesikunnassa Northwoodissa toimii yksi suomalainen upseeri.

Nyt käsiteltävänä olevan selonteon perusteella Suomen osallistumista esitetään laajennettavaksi siten, että operaatioon osallistuttaisiin miinalaiva Pohjanmaalla, alustarkastusosastolla ja Djiboutiin sijoitettavalla kansallisella tukiyksiköllä. Suomalaisen kriisinhallintajoukon kokonaisvahvuus olisi noin 120 sotilasta koostuen sekä kantahenkilökunnasta että reserviläisistä (noin 40 tehtävää). Määräaikaisen osallistumisen kesto olisi neljästä viiteen kuukautta, josta operaatioalueella oltaisiin noin kolme kuukautta ajalla 1.2.—30.4.2011. Merivoimat on käynnistänyt miinalaivan valmistelu- ja varautumistoimenpiteet sekä koulutus- ja valintatilaisuuksien perusteella tapahtuvan henkilöstön rekrytoinnin.

Ulkoasiainvaliokunta pitää hyvänä, että Suomi vahvistaa tukeaan Afrikan mantereen konfliktien estämisessä. Suomen kehityspoliittisen ohjelman sekä Afrikka-strategian yhteisenä tavoitteena on Suomen kontribuution lisääminen Somaliaan liittyvissä rauhan ja kehityksen kysymyksissä. Valiokunta korostaa, että Atalanta-operaatioon osallistuminen tulee nähdä osana tätä kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Ulkoasiainvaliokunta pitää Somalian vaikeasta humanitaarisesta tilanteesta johtuen osallistumista operaatioon merivoimien aluksella turvaamaan elintarvikekuljetuksia perusteltuna. Merivoimat on aikaisempien turvallisuus- ja puolustuspoliittisten selontekojen linjausten mukaisesti kehittänyt johdonmukaisesti kykyä osallistua kansainväliseen kriisinhallintaan. Miinalaiva Pohjanmaa arvioitiin Naton toimesta yhteistoimintakykyiseksi kriisinhallintaoperaatioissa jo vuonna 2006. Kyseessä on merivoimien ensimmäinen osallistuminen alusyksiköllä kriisinhallintatehtävään.

Kustannusarvio

Osallistumisesta vuonna 2011 aiheutuvat kustannukset ovat selonteon mukaan 6 125 000 euroa ulkoasiainministeriön pääluokassa ja 4 450 000 euroa puolustusministeriön pääluokassa. Yhteensä Atalanta-operaation arvioidut kustannukset vuodelle 2011 ovat 11 608 000 euroa mukaan lukien rotaatiokoulutuksen kustannukset.

Ulkoasiainvaliokunta arvioi puolustusvaliokunnan tavoin, että operaatiota voidaan pitää kestoonsa nähden varsin kalliina (PuVL 10/2010 vp). Valiokunta toteaa, että operaation pidentäminen olisi asiantuntijaselvityksen perusteella ongelmallista vaihtohenkilöstön saatavuus ja aluksen merikelpoisuus trooppisissa oloissa huomioon ottaen. Valiokunnan mielestä kustannuksia tulee arvioida suhteessa muuhun rauhanturvatoimintaan harkittaessa myöhemmin mahdollisuuksia osallistua muihin rotaatiovuoroihin.

Kansallinen päätöksenteko

Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006) 2 §:n 1 momentin mukaan päätöksen Suomen osallistumisesta sotilaalliseen kriisinhallintaan ja osallistumisen lopettamisesta tekee kussakin tapauksessa erikseen tasavallan presidentti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta.

Päätettäessä Suomen osallistumisesta Atalanta-operaatioon enintään kymmenellä henkilöllä vuonna 2008 valtioneuvosto antoi asiasta perustuslain 97 §:n 1 momentin nojalla selvityksen ulkoasiainvaliokunnalle (UTP 26/2008 vp). Lausunnossaan ulkoasiainvaliokunta piti Suomen osallistumista operaation tavoitteiden ja EU:n kriisinhallintakyvyn kehittämisen kannalta perusteltuna.

Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston on kuultava eduskuntaa tai eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa 3 §:n 1 momentin mukaisesti, mikäli suomalaiselle kriisinhallintajoukolle määrättyjä tehtäviä suunnitellaan operaation aikana olennaisesti muutettaviksi. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Suomen osallistumisen laajentaminen merivoimien alusyksiköllä, alustarkastusyksiköllä ja kansallisella tukiosalla tarkoittaa operaation aikana tapahtuvaa olennaista muutosta suomalaisen kriisinhallintajoukon tehtäviin.