Perustelut

Kriisinhallinta osana Suomen turvallisuuspolitiikkaa

Suomen turvallisuuspolitiikan olennainen osa on vastuun kantaminen kansainvälisestä turvallisuudesta ja vakaudesta. Yhdistyneiden kansakuntien ja kansainvälisen yhteisön toiminnassa painotetaan konfliktien ja humanitaaristen kriisien ennaltaehkäisyä ja nopeaa toimintaa turvallisuuden lisäämiseksi. Kokonaisvaltaisen konfliktien ehkäisyn ja hallinnan elementtejä ovat ihmisoikeus- ja kehityspolitiikka, varhaisvaroitus ja konfliktinesto, sotilaallinen ja siviilikriisinhallinta sekä rauhanrakennus. Konfliktien ehkäisyn tavoitetta tuetaan myös rauhanvälityksen ja asevalvontapolitiikan sekä kehitysyhteistyön keinoin.

Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että Suomi osallistuu jatkossakin aktiivisesti kansainväliseen kriisinhallintaan. Valiokunta pitää välttämättömänä, että sotilaallisen kriisinhallinnan rinnalla Suomi vahvistaa siviilikriisinhallinnan kehittämistä ja kriisinhallinnan kokonaisvaltaisuutta muun muassa tiivistämällä eri toimintamuotojen keskinäistä koordinointia. Kriisinhallinnan linjaukset tulee valmistella tiiviissä yhteistyössä ulkoasiainministeriön, puolustusministeriön ja sisäasiainministeriön kesken. Kokonaisvaltaisuuden lisääminen ja varsinkin siviilikriisinhallinnan keinovalikoiman monipuolistaminen edellyttää valiokunnan mielestä myös muiden hallinnonalojen sekä kansalais- ja vapaaehtoisjärjestöjen voimavarojen ja osallistumismahdollisuuksien selvittämistä, jotta konfliktien syihin voidaan vaikuttaa laaja-alaisesti.

Kriisinhallinnan kokonaisuuden arvioimiseksi ulkoasiainvaliokunta on käsitellyt selonteon yhteydessä valtioneuvoston puolivuosittain laatimaa selvitystä Suomen osallistumisesta kansainväliseen kriisinhallintaan (UTP 40/2005 vp — jatkokirjelmä 9. UM 5.10.2010). Selvitys on tiivis katsaus Suomen osallistumisesta sekä sotilaallisiin että siviilikriisinhallintatehtäviin. Valiokunta totesi Suomen osallistumista EU:n Atalanta-operaatioon koskeneessa mietinnössään (UaVM 8/2010 vp) pitävänsä Suomen kansainvälisen aseman kannalta huolestuttavana, että osallistumistaso sotilaallisissa kriisinhallintaoperaatioissa laskee vuoden 2010 loppuun mennessä noin 300 sotilaaseen. Vuoden 2011 aikana osallistumistaso heilahtelee poikkeuksellisen paljon. Sotilaallisen osallistumisen painopiste on Afganistanissa ISAF-operaatiossa. Suomi osallistuu vuoden alkupuoliskolla EU:n operaatio Atalantaan ja tässä käsiteltävien taisteluosastojen valmiusvuoroihin. Valtioneuvosto selvittää lisäksi mahdollisuuksia laajentaa vuoden 2011 jälkipuoliskolla osallistumista joukoilla YK-johtoiseen rauhanturvaamiseen Suomen perinteisen YK-roolin mukaisesti.

Kriisinhallinnalle on ominaista uusien tarpeiden yllättävä ilmaantuminen, mutta toisaalta käynnissä olevat operaatiot ovat usein pitkäkestoisia (KFOR) ja saattavat jatkua ennakoitua kauemmin tai osallistuminen on toistuvaa (EU:n taisteluosastot). Tiedossa olevan osallistumisen nykyistä pitkäjänteisempi kartoitus antaisi valiokunnan mielestä paremmat edellytykset arvioida Suomen kriisinhallintaprofiilia ja osallistumista poliittiselta kannalta ja arvioida käytettävissä olevien resurssien riittävyyttä uusiin operaatioihin. Valiokunta pitää myönteisenä, että hallitus on ryhtynyt toimenpiteisiin kriisinhallinnan kokonaisvaltaisemman yhteensovittamisen edistämiseksi mm. laatimalla kriisinhallintastrategian (2009) ja perustamalla kriisinhallinnan strategisen johtoryhmän. Valiokunta katsoo, että johdonmukaisuuden vahvistamiseksi vaaditaan myös poliittisen ohjauksen tehostamista.

Ulkoasiainvaliokunnan mielestä kokonaisvaltaista lähestymistapaa tulisi vahvistaa laatimalla eduskunnalle hallitusohjelmaan perustuva kokonaisvaltainen kriisinhallinnan tavoitelinjaus seuraavan hallituskauden alussa. Valiokunta katsoo, että arvioitaessa Suomen osallistumisen tasoa ja vaikuttavuutta tarkastelun ei tulisi rajoittua vain sotilaalliseen ja siviilitoimintaan, vaan kuten edellä on todettu, kokonaisvaltainen lähestymistapa kattaa myös esimerkiksi ihmisoikeus- ja rauhanvälitystoiminnan. Valiokunta on korostanut jo aiemmin alueellisen lähestymistavan merkitystä. Valiokunta katsoo lisäksi, että kokonaisvaltaista kriisinhallintaa voitaisiin vahvistaa huomioimalla jo suunnitteluvaiheessa eri osa-alueiden käytettävissä olevat resurssit. Suomen poliittisen profiilin kannalta on keskeistä, että osallistumisemme on kattava ja johdonmukainen kokonaisuus.

Kriisinhallinnan kustannukset

Sotilaallisen kriisinhallinnan menot valtion budjetissa ovat viime vuosien aikana olleet hieman yli 110 miljoonan euron tasolla. Valtion talousarvioesityksessä vuodelle 2011 sotilaallisen kriisinhallinnan menoiksi esitetään yhteensä 111,9 milj. euroa. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että kriisinhallintaoperaatioiden vaativuuden kasvu on nostanut kriisinhallinnan kustannuksia sekä sotilaiden että siviiliasiantuntijoiden osalta. Toimintaympäristöt ovat entistä etäämmällä ja haastavampia. Suomelta myös edellytetään sotilaallisiin kriisinhallintatehtäviin yhä erikoistuneempia joukkoja ja suorituskykyjä. Tämä heijastuu materiaali- ja ylläpitokustannuksiin. Vuoden 2009 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon mukaan sotilashenkilöstön osalta toteutuneet rauhanturvaajakohtaiset kustannukset vaihtelivat alueesta ja tehtävästä riippuen: 89 000 euroa/vuosi (Bosnia ja Herzegovina) —221 000 euroa/vuosi (Tšad).

EU:n valmiusjoukot muodostavat osan Suomen osallistumisesta sotilaalliseen kriisinhallintaan ja niistä aiheutuvat menot katetaan ulkoasiain- ja puolustusministeriön kriisinhallintaan tarkoitetuista määrärahoista. Käsittelyssä olevasta taisteluosastojen valmiusvuorosta vuodelle 2011 aiheutuvat kulut ovat valiokunnan saaman selvityksen mukaan 11,9 miljoonaa euroa kokonaiskustannusten ollessa perustamisesta valmiusvuoron loppuun (2009—2011) 27,8 miljoonaa euroa. Taisteluosasto-operaatioista mahdollisesti aiheutuvat menot eivät sisälly näihin kustannuksiin. Valiokunta toteaa valmiusvuoron kustannusten olevan noin 10 prosenttia sotilaallisen kriisinhallinnan menoista vuonna 2011. Valiokunta huomauttaa, että kokonaiskustannusten korkea taso johtuu osittain kahden val-miusvuoron samanaikaisuudesta.

Turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selon-teon (VNS 1/2009 vp) mukaan Suomen osallistumistason laajentamisen tavoitteena on luoda edellytykset siviilikriisinhallintatehtäviin lähetettävien asiantuntijoiden määrän nostamiseksi 150 asiantuntijan vähimmäistasolle. Siviilikriisinhallinnan osallistumistason nostaminen edellyttää riittäviä resursseja kotimaan valmiuksien kehittämiseen. Sotilaallisen kriisinhallinnan osalta selonteossa todettiin, että kriisinhallinnan kasvaneet vaatimukset ja nykyisen vaikuttavuustason säilyttäminen edellyttävät sotilaalliseen kriisinhallintaan käytettävän määrärahatason asteittaista korottamista 150 miljoonaan euroon vuositasolla. Ulkoasiainvaliokunta totesi mietinnössään (UaVM 5/2009 vp), ettei selontekoon oltu sisällytetty näiden kehittämistavoitteiden toimeenpanemisen edellyttämiä konkreettisia toimintalinjauksia. Vuoden 2009 lopussa valmistuneen Suomen kokonaisvaltaisen kriisinhallintastrategian linjaukset jäivät resurssien osalta niin ikään yleiselle tasolle.

Euroopan unionin taisteluosastot

Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että EU vahvistaa rooliaan keskeisenä turvallisuustoimijana ja laatii itselleen globaalistrategian ohjaamaan muun muassa unionin kriisinhallintatoimintaa. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää muun muassa sitä, että unioni kykenee toimimaan itsenäisesti jäsenmaiden tärkeiksi arvioimissa kriiseissä. EU:n taisteluosastojen perustamisella luotiin edellytykset toiminnan nopeaan käynnistämiseen unionin päätöksenteon jälkeen. Konseptin mukaan taisteluosastojen tulee kyetä aloittamaan tehtävien toimeenpano operaatioalueella 10 päivässä EU:n neuvoston päätöksestä. Taisteluosastojen tehtäviin kuuluvat yhteiset toimet aseidenriisunnan alalla, humanitaariset ja pelastustehtävät, neuvonta ja tuki sotilasasioissa, konfliktinesto- ja rauhanturvaamistehtävät, taistelujoukkojen tehtävät kriisinhallinnassa, rauhanpalauttaminen ja konfliktin jälkeinen vakauttaminen mukaan luettuina. Terminä taisteluosasto ei viittaa operaation tehtävään, vaan joukon kokoon ja rakenteeseen.

Selonteon mukaan EU:n jäsenmaat ovat luvanneet taisteluosastoja valmiusvuoroihin vuoteen 2015 saakka. Kaikki jäsenmaat ovat mukana taisteluosastojen muodostamisessa lukuun ottamatta Maltaa ja Tanskaa, joka ei varaumansa vuoksi osallistu EU:n sotilaalliseen kriisinhallintaan. Lisäksi EU:n ulkopuolisista maista Norja, Turkki, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia (FYROM), Kroatia ja mahdollisesti tulevaisuudessa myös Ukraina ovat mukana yhteistyössä. Nopean toiminnan kyvyn kehittämiseen tähtäävää työtä tehdään myös muiden järjestöjen, erityisesti Naton, piirissä.

EU:n taisteluosastoihin osallistuminen avaa osallistuville maille mahdollisuuden kehittää puolustusvoimiensa suorituskykyä kriisinhallinnan, mutta myös kansallisen puolustuksen tarpeisiin. Suomessa taisteluosastoyhteistyöstä saatuja kokemuksia on voitu hyödyntää maavoimien kehittämisessä laajemminkin. EU:n taisteluosastot noudattavat Naton piirissä laadittuja standardeja ja käytännön toimintatapoja. EU ei järjestä omia kriisinhallintaharjoituksia, vaan jäsenmaat harjoittavat taisteluosastoihin muodostettavia joukkojaan kansallisissa ja kansainvälisissä harjoituksissa mukaan lukien Naton harjoitukset.

Taisteluosastojen käyttö

EU:n taisteluosastot ovat olleet täydessä toimintavalmiudessa vuoden 2007 alusta alkaen. Suomi on tähän mennessä osallistunut kahteen valmiusjaksoon vuosina 2007 ja 2008 osana Saksan ja Ruotsin johtamia taisteluosastoja. Kokemukset taisteluosastoyhteistyöstä ovat olleet pääosin myönteisiä. Ulkoasiainvaliokunta painottaa pitkäjänteisen taisteluosastoyhteistyön merkitystä paitsi unionin kriisinhallintakyvyn, myös puolustusvoimien yhteistoimintakyvyn ja kansallisen puolustuskyvyn kehittämisen kannalta. Taisteluosastojen henkilöstöä on kyetty käyttämään muissa kriisinhallintaoperaatioissa val-miusvuoroja seuraavien vuosien aikana. Järjestely ei kuitenkaan ole ongelmaton perhetilanteen tai siviiliammatin kannalta, sillä ajallisesti tällainen järjestely kestää yhteensä 2—2,5 vuotta.

EU:n nopean toiminnan kykyjä (taisteluosastot ja siviilivalmiusryhmät, CRT) ei ole toistaiseksi käytetty. Valiokunta toistaa aikaisemman kantansa ja toteaa pitävänsä taisteluosastokonseptiin sisältyvänä riskinä, että unionimaiden halu ja kyky luovuttaa joukkojaan taisteluosastoihin, jos niitä ei käytetä, tulee vähitellen hiipumaan. Valiokunta painottaa ongelman merkitystä Suomen kohdalla, joka rekrytoi merkittävän osan taisteluosastojen henkilöstöstä reservistä (UaVM 5/2009 vp).

EU:n jäsenvaltioiden piirissä on käyty keskustelua taisteluosastojen käytettävyyden ja joustavuuden lisäämisestä, ja asiaa koskevat periaatteet hyväksyttiin Ruotsin EU-puheenjohtajakaudella 2009. Suomi on pyrkinyt nykyistä joustavampaan lähestymistapaan, jotta käytettyjä resursseja kyettäisiin paremmin hyödyntämään. Unionin 27 jäsenmaan keskuudessa ei ole kuitenkaan poliittista yksimielisyyttä taisteluosastojen käytöstä eikä myöskään taisteluosastokonseptin avaamisesta.

Valiokunta katsoo, että kynnys taisteluosastojen käytölle ei saisi muodostua liian korkeaksi ja että käyttö tulisi lähtökohtaisesti olla mahdollista kaikissa kriiseissä, joiden hoitamiseen taisteluosaston suorituskyky ja operaation konseptin mukainen maksimikesto (4 kk) antaa realistiset mahdollisuudet. Valiokunta pitää puolustusvaliokunnan tavoin tärkeänä, että Suomi toimii omalta osaltaan aktiivisesti Euroopan unionin suuntaan, jotta EU:n taisteluosastokonseptia saadaan joustavoitettua. Valiokunta yhtyy puolustusvaliokunnan lausunnossaan esittämään näkemykseen, jonka mukaan unionimailla pitää olla valmius ottaa vuonna 2004 hyväksytty peruskonsepti uudelleen tarkastelun kohteeksi. Nato on jo muokannut niin ikään 2000-luvun alussa hyväksyttyä omaa nopean toiminnan joukkojen (NRF) konseptiaan saatujen kokemusten valossa (PuVL 11/2011 vp). Tässä yhteydessä voisi myös olla mahdollista arvioida ja kehittää EU:n ja Naton nopean toiminnan joukkojen koordinointia. Valiokunta edellyttää, että eduskunta pidetään informoituna käytettävyyttä koskevan keskustelun etenemisestä EU:ssa.

Suomen osallistuminen

Suomi osallistuu Ruotsin (1 600) johtamaan pohjoismaiseen taisteluosastoon 200 sotilaan vahvuisella joukolla, jonka rungon muodostaa merivoimien perustama jääkärikomppania. Taisteluosastoon osallistuvat lisäksi Norja (150), Viro (50) ja Irlanti (50). Alankomaiden (1 300) johtamaan taisteluosastoon Suomi asettaa 100 sotilaan vahvuisen erikoisoperaatio-osaston. Taisteluosastoon osallistuvat lisäksi edellinen johtovaltio Saksa (400) sekä uusina osallistujamaina Itävalta (170) ja Liettua (50). Taisteluosastoja voidaan valiokunnan saaman selvityksen mukaan käyttää kaikkiin taisteluosastokonseptin mukaisiin tehtäviin. Suomalaisten joukkojen koulutus ja harjoittelu on toteutettu suunnitelmien mukaisesti.

Osallistuminen kahteen samanaikaiseen valmiusvuoroon on poikkeuksellinen järjestely. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että Suomi pyrkii purkamaan valmiusvuorojen päällekkäisyyden, mikäli jatkossakin halutaan osallistua kahteen taisteluosastoon.

Taisteluosastojen käyttämistä koskeva päätöksenteko

Kaikkien jäsenmaiden on hyväksyttävä yksimielisesti EU:ssa tehtävät päätökset taisteluosasto-operaation käynnistämisestä. Keskeinen ero EU:n muihin sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin on siinä, että päätökset tulee tehdä tavanomaista nopeammin. Unionin tasolla operaatiosta päättäminen käynnistyy poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean (COPS) tehdessä päätöksen siitä, että EU:n toimia pidetään tarpeellisina ja että unioni valmistautuu käyttämään taisteluosastoa. Lähtökohtana on toiminta YK:n mandaatilla. Kansallisesti tätä käsittelyä edeltää valmisteleva käsittely EU-ministerivaliokunnassa ja TP-UTVA:ssa sekä eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan kuuleminen.

Unionin tasolla seuraavassa vaiheessa EU:n neuvosto hyväksyy operaatiota koskevan kriisinhallintakonseptin ja yhteisen toiminnan. Taisteluosastokonseptin mukaan unionin tulisi tehdä päätös operaation käynnistämisestä viiden vuorokauden kuluessa siitä, kun unionin neuvosto on hyväksynyt kriisinhallintakonseptin. Joukkojen tulisi kyetä aloittamaan operaation toimeenpano operaatioalueella 10 vuorokauden kuluessa tästä päätöksestä. Kansallisesti asiaa tulee käsitellä uudelleen EU-ministerivaliokunnassa ja TP-UTVA:ssa ennen operaatiota koskevan kriisinhallintakonseptin käsittelyä EU:ssa. Tässä yhteydessä kuullaan uudelleen myös eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa. Valmiusvuoron aikana eduskunnalle tiedotetaan kaikista sellaisista kehityskuluista, jotka saattaisivat johtaa taisteluosaston käyttöön.

Päätös valmiusosastojen käyttämisestä EU:n taisteluosasto-operaatioissa on kansallinen, ja sitä säätelee laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta (211/2006). Valiokunta edellyttää, että eduskunnan vaikutusmahdollisuus varmistetaan, kun operaatiosta päätetään EU:ssa, ja pitää perusteltuna, että ulkoasiainvaliokuntaa kuullaan asiasta jo ennen EU:n poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean päätöstä EU:n toimien tarpeellisuudesta. Valiokunnan tulee voida muodostaa kantansa ennen kuin neuvostossa hyväksytään ns. kriisinhallintakonsepti ja yhteinen toiminta.