Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi sisämarkkinoiden toimintaan suoraan vaikuttavien veron kiertämisen käytäntöjen torjuntaa koskevien sääntöjen vahvistamisesta.
Valtioneuvoston selvitys: Komission tiedonanto — Verojen kiertämistä koskeva paketti: Seuraavat toimet tehokkaan verotuksen ja paremman verotuksen avoimuuden toteuttamiseksi.
Yleisperustelut
Yhtiöiden aggressiivinen verosuunnittelu, joka pyrkii keinotekoisesti siirtämään verotettavan tuloksen matalan tai olemattoman verotuksen piiriin, aiheuttaa EU-komission arvion mukaan 50—70 miljardin euron verotappiot EU-valtioille joka vuosi. OECD:n maltillisen arvion mukaan globaalit veromenetykset ovat 100—200 miljardia euroa vuosittain. Nämä varat menetetään julkisten palveluiden, kuten terveydenhuollon ja koulutuksen, rahoituksesta, joka on Suomessakin joutunut rajujen leikkausten kohteeksi. Yhtä merkittävää on, että voitonsiirto vääristää markkinoita ja heikentää erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten kilpailuasemaa myös Suomessa.
Euroopan sosialidemokraattiset puolueet, vasemmisto ja vihreät ovat useiden vuosien ajan vaatineet sekä kansallisia että kansainvälisiä toimia laillisen ja laittoman veronkierron torjumiseksi. On myönteistä, että tämä huoli jaetaan tätä nykyä yli puolueiden ja valtioiden rajojen. Veronkierron vastainen EU-direktiivi on välttämätön, joskaan ei riittävä toimi hyvinvointiyhteiskuntien rahoituspohjan turvaamiseksi.
Suomi, joka vielä edellisellä hallituskaudella oli Euroopan edelläkävijä veronkierron ja harmaan talouden vastustamisessa, tyytyy tällä hetkellä peränpitäjän rooliin, mikä ilmenee siinä, että sikäli, kun Suomen tavoitteista EU-direktiivin suhteen on ylipäätään saatavissa selkoa, ne näyttäytyvät varovaisina ja kunnianhimottomina.
EU-direktiivin suhde Suomen lainsäädäntöön
Ei hallituksen kirjelmässä U 7/2016 vp, jatkokirjelmässä UJ 9/2016 vp eikä valiokunnan lausunnossa esitetä direktiiviehdotukseen eikä puheenjohtajamaan kompromissiesitykseen mitään muutoksia. Kuitenkin valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden lausuntojen perusteella olisi painavat syyt tavoitella kunnianhimoisempaa EU-tason säädäntöä, joka pyrkisi tehokkaasti poistamaan veronkierron kannustimia ja korjaisi kansallisen lainsäädäntömme yleisesti tunnettuja puutteita.
EU-komission direktiiviehdotus on minimisääntelyä, jonka perusteena on OECD:n käynnistämä BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) -ohjelma. Monilta osin direktiiviehdotukseen ja kompromissiesitykseen valikoituneet esitykset ovat BEPSiä löyhempiä. Joiltakin osin Suomen nykyinen lainsäädäntö on tiukempi kuin direktiivin minimisääntely, toisilta osin epämääräisempi tai puuttuu kokonaan. Jälkimmäisiä ovat maastapoistumisverotus, hyvitysmenetelmä, yleinen veronkiertosäännös ja hybriditilanteet, ja valiokunnan lausuntoon yhtyen voi todeta, että näiltä osin Suomen lainsäädäntö täydentyy tai selkeytyy.
Kuitenkin siltä osin, kuin kansallinen lainsäädäntö on tiukempi kuin direktiivissä esitetty, on Suomen kannalta edullisinta tavoitella koko EU-alueelle samaa minimitasoa kuin jo Suomessa on, jotta vältytään vähäisiltäkin kilpailukykymenetyksiltä sekä paineilta heikentää kansallista lainsäädäntöä.
Korkovähennysten rajoitukset
Sekä EU-direktiivin, Suomen hallituksen linjan että valiokunnan mietinnön perimmäinen heikkous on se, että se ei esitä tavoitetilaa, jolla konsernien verokeinottelu voitaisiin lopettaa.
OECD:n esittämien periaatteiden mukaisesti konsernit tulisi verottaa yhdenkertaisesti (unitary taxation). Myös konsernin velkojen korot vähennettäisiin siten, että rahoituskulut kohdennettaisiin yhtenäisten periaatteiden mukaan kullekin tytäryhtiölle todellisen liiketoiminnan mukaisesti. Yhdenkertainen korkovähennys vastaa monikansallisten yhtiöiden tosiasiallista rahoitusmenettelyä eikä silloin anna sijaa konsernin sisäisille näennäisille velkasuhteille. Koska verotus on kuitenkin kansallista ja valtiot kilpailevat erinäisin veroeduin tekaistuista väliyhtiöistä, konsernit kykenevät optimoimaan verotustaan luomalla velkaketjuja, jotka mahdollistavat voittojen siirrot alhaisen tai olemattoman verotuksen piiriin.
Kannanotto 1: Suomen tulee vaatia, että EU:ssa ja EU:n ulkopuolella siirrytään konsernien yhdenkertaiseen verotukseen ja yhdenkertaisiin korkovähennyksiin.
Niin kauan kuin yhdenkertainen verotus ei toteudu, kansallisvaltioiden on turvauduttava yleiseen likiarvoon eli konsernitasevapautukseen: mikäli tytäryhtiön velkasuhde ei poikkea emoyhtiön velkasuhteesta, korkovähennys on hyväksyttävä rajoittavan lainsäädännön sitä estämättä. Kuitenkin on ilmeistä, että konsernitasevapautus mahdollistaa velkakerryttämisen (debt push over), jossa emoyhtiön — suuren kokonsa ja riittävien vakuuksien ansiosta — saama huokea rahoitus muuntuu tytäryhtiöiden emolle suorittamaksi korkeakorkoiseksi velaksi, jota perustellaan riittämättömillä vakuuksilla ja riskipitoisella liiketoiminnalla. Emoyhtiön hallittava velkasuhde näyttäytyy identtiseltä alikapitalisoidun tytäryhtiön tarkoitukselliseen velkaan nähden, josta voi tehdä täydet vähennykset. Tästä keinotekoisesta, vero-optimointiin tähtäävästä järjestelystä on kosolti esimerkkejä myös Suomessa.
Vuoden 2014 verotiedoista ilmenee, että vähennyskelvottomien korkomenojen bruttosummasta (590 miljoonaa euroa) peräti 53 prosenttia (313 miljoonaa euroa) hyväksyttiin hakemuksen jälkeen vähennettäväksi konsernitasevapautuksen perusteella.
Suomen nykyinen lainsäädäntö korkovähennysten rajoittamisesta (EVL 18 a §) on vaillinainen kolmesta eri syystä.
Ensinnäkin sen vaikutusala ei kata tuloverolain alaista toimintaa, kuten aikanaan valtiovarainvaliokunnan mietinnön (VaVM 31/2012 vp) vastalause 2 (kesk) osoitti. Ennen kaikkea ulkomaiset kiinteistösijoitusyhtiöt pystyivät ja pystyvät hyödyntämään korkovähennystä täysimääräisesti — Suomi on esimerkiksi ulkomaisille kauppakeskusten omistajille veroparatiisi. EU-direktiivi ei voimaan tullessaan huomioi tulolajien eroa, joten tämä epäkohta poistuisi. Muussa tapauksessa porsaanreiän tukkiminen jää kansallisen lainsäädännön tehtäväksi.
Toisekseen EVL 18 a § sulkee pois rahoituslaitokset. Direktiivissä poikkeus on vain tilapäinen.
Kolmanneksi Suomen lainsäädäntö koskee vain velkasuhteen etuyhteyttä, joka määritellään pääsääntöisesti siten, että velanantajalla on oltava vähintään 50 %:n omistukseen liittyvä määräysvalta (VML 31 §). Etuyhteyden määritelmän kiertämiseen on löydetty sekä omistusosuuksiin että pääomarahoitusrakenteisiin liittyviä järjestelyitä. Direktiivin esitys, että korkovähennyksen rajoitus koskisi myös kolmansia osapuolia eli etuyhteyden ulkopuolista rahoitusta, tukkisi tehokkaasti nämä menettelyt. Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että mikäli direktiivi ei toteutuisi, kansallista lainsäädäntöä tulisi joka tapauksessa tarkistaa helposti kierrettävän etuyhteysmääritelmän osalta.
Direktiivin ulottuminen ulkopuoliseen rahoitukseen on herättänyt eniten vastustusta elinkeinoelämässä. Valtiovarainministeriö on myös esittänyt laskelman, jonka mukaan konserniin kuulumattomien suomalaisten yritysten korkovähennysoikeus supistuisi dramaattisesti. Kuitenkin työryhmäneuvottelu on järkeenkäyvästi sulkemassa konserniin kuulumattomat yritykset (stand--alone taxpayers) menettelyn ulkopuolelle. Tällöin EU ei, pyrkiessään estämään etuyhteysmääritelmän kiertämisen, samalla rankaisisi yrityksiä, jotka eivät voisi siirtää voittojaan verottajan ulottumattomiin.
Jos Suomi asettuisi vastustamaan näennäisesti hyvin perustein — ja niitä tukevin laskelmin — komission esitystä, se samalla antaisi luvan jatkaa konsernien veronkiertoa.
Kannanotto 2: Suomi kannattaa kolmansien osapuolten korkosaatavien vähennysoikeuden rajaamista sillä edellytyksellä, että säädös ei koske konserniin kuulumattomia yritysverovelvollisia (stand-alone taxpayers).
Komissio esittää vähennettävien korkomenojen rajaksi 30 % tuloksesta ennen korkoja, veroja, poistoja ja kuoletuksia (EBITDA = Earnings Before Interest, Tax, Deductions and Amortization). OECD:n suositus on 10—30 %, joten EU on valinnut "anteliaimman" vaihtoehdon.
Suomen raja on 25 %, mikä jättäisi jo kilpailuhaitan, joka asettaa paineita löyhentää kansallista lainsäädäntöä. Jotta korkovähennys ei ylipäätään kannustaisi aggressiiviseen verosuunnitteluun, on perusteltua supistaa korkovähennyksen enimmäisrajaa, kuten myös EU-parlamentin talous- ja raha-asiainvaliokunnan raporttiluonnos esittää.
Kannanotto 3: Suomi kannattaa vähennysoikeuden rajaksi OECD:n ehdottamaa 10 prosenttia korkomenoista.
Suomen lainsäädännössä vähennettävän määrän yläraja on 500 000 euroa, direktiivissä 1 000 000 euroa, mikä aiheuttaa kiusauksen aiheettomasti löyhentää kansallista lainsäädäntöä.
Kannanotto 4: Suomen tulee vaatia EU-direktiivin mahdollistaman korkovähennyksen ylärajaksi 500 000 euroa.
Direktiivin mukaan yrityksen käyttämätön EBITDA olisi siirrettävissä tuleville vuosille, toisin kuin Suomen nykyisessä lainsäädännössä.
Kannanotto 5: Suomen tulee vaatia EU-direktiivissä, että yritys ei voi vähentää korkoja tulevina vuosina siltä osin kuin nettokorkomenot ovat olleet aikaisempana verovuotena vähemmän kuin määrätty prosentti oikaistusta elinkeinotoiminnan tuloksesta.
Väliyhteisösäädökset
EU-direktiivi menee Suomen nykyistä säädäntöä pidemmälle pyrkiessään erittelemään liiketoiminnan keinotekoisuutta väliyhteisömaissa. Suomen lainsäädännön ulkopuolelle on jätetty joitakin toimialoja, kuten teollinen toiminta ja laivanvarustus sekä niihin liittyvät palvelut. Käytännössä Suomi on soveltanut väliyhteisösäädöksiään varsin löperösti, joten EU:n jämäkämpi ote on kannatettava.
Puheenjohtajamaan kompromissiehdotuksessa väliyhteisösäädöksiä sovellettaisiin vain, kun yhteisöä koskeva efektiivinen veroaste on alle 50 prosenttia "lähtömaan" veroasteesta. Suomen nimellinen veroaste on eurooppalaisittain matala, mutta siihen ei sisälly monien EU-maiden tarjoamia huojennuksia, kuten aineettomien oikeuksien alennuksia (innovation box).
Väliyhteisösäädökset ovat tehottomia, jos joidenkin EU-jäsenmaiden tarjoamia veroetuja ei huomioida kokonaisuudessa. Siksi on välttämätöntä, että kaikki huojennukset lasketaan täysimääräisesti mukaan keskiarvoiseen efektiiviseen veroasteeseen, jotta kilpailua vääristävät ja yritysten sijoittumiseen vaikuttavat tekijät otetaan aidosti huomioon.
Saksassa käytetään absoluuttista, kiinteää väliyhteisöjen veroastetta. Myös Euroopan parlamentin talous- ja raha-asiainvaliokunnan raporttiluonnos kannattaa kiinteää veroastetta väliyhteisösäännösten soveltamisessa.
Kannanotto 6: Suomi kannattaa kiinteää 20 %:n efektiivistä keskimääräistä veroastetta väliyhteisösäännösten kriteeriksi.
Suomella on hyvä syy palata veronkierron vastaisen taistelun eturintamaan. EU-komission raportin mukaan jotkin jäsenvaltiot houkuttelevat väliyhteisöjä tuomaan maahan edes hetkellisiä tuottoja; Suomi taas kuuluu niihin maihin, joiden verolainsäädännön puutteet houkuttavat ulkomaisia sijoittajia hakemaan verovoittoja valtion kustannuksella.
Kansallinen lainsäädäntö on riittämätöntä, eivätkä viranomaiset puutu ilmeisiinkään väärinkäytöksiin. Suomen on tässä tilanteessa valittava: olemmeko osa ongelmaa vai osa ratkaisua.