Perustelut

Yleistä

Valtiovarainvaliokunta keskittyy tässä lausunnossaan tarkastelemaan selontekoa ennen muuta sotilaallisen puolustuksen voimavarojen osalta. Tarkastelua on huomattavasti vaikeuttanut se, ettei tämänkertainen selonteko kahdesta aiemmasta poiketen sisällä erillisiä rahoituskehyksiä. Nämä on korvattu edellä todetulla ylimalkaisella maininnalla hallinnonalan määrärahojen mitoituksesta vuosien 2005—2008 menokehyksen mukaisesti. Valtiontalouden kehykset tälle ajanjaksolle ovat valiokunnan tiedossa. Selonteon aikajänne ulottuu kuitenkin vuoteen 2012 saakka. Vuosien 2009—2012 rahoituskehyksistä ainoa tieto selonteossa on se, että tarkoitus on säilyttää sama reaalinen taso kuin kehyskaudella 2005—2008.

Valtiovarainvaliokunta ei ole myöskään asiantuntijakuulemisissa saanut sellaista lisäinformaatiota, jonka perusteella sillä olisi pitävät edellytykset arvioida sitä, missä määrin sotilaallisen puolustuksen voimavarat selonteon kattamana aikajaksona riittävät tulevista haasteista selviämiseen.

Puolustusvoimien rationalisointitoimenpiteet

Vuoden 1997 selonteossa käynnistettyä ja vuoden 2001 selonteossa tarkennettua puolustusvoimien rakennemuutosta on tarkoitus jatkaa. Rationalisoinnin tavoitteena on vuosina 2005—2007 tasapainottaa toimintoja painopisteyttämällä, mikä tarkoittaa käytännössä lyhytaikaisia säästöjä, sekä rakennemuutosta ennakoivilla toimenpiteillä. Vuosina 2008—2012 tavoitteena on saada rakenteellisilla muutoksilla vähintään keskimäärin 50 miljoonan euron vuotuiset säästöt nykytasoon verrattuna. Keskeiset rationalisointitoimenpiteet kohdistuvat koko tänä ajanjaksona vuoteen 2012 saakka johtamis- ja hallintojärjestelmään (JOHA), merivoimien rannikkojoukkoihin sekä maavoimien materiaalitoimintoihin ja koulutusorganisaatioon.

Uuden joukkokokoonpanon ja uudistetun alueellisen puolustuskonseptin mukainen esikuntien tarve on nykyisen 87 sijasta 1.1.2008 käyttöön otettavassa uudessa JOHAssa 49. Jo rauhan aikana toimivien esikuntien määrä laskee 24:stä 17:ään. Suurimmat muutokset tehdään maavoimissa, jonka koulutusorganisaatio muutetaan vastaamaan varusmieskoulutuksen mukaista tarvetta. Tässä otetaan huomioon myös ikäluokkien pieneneminen 2010-luvulla.

Merivalvonta on tarkoitus järjestää nykyistä keskitetymmin, ja kiinteän rannikkotykistön rationalisointia jatketaan vuoden 2001 selonteon mukaisesti. Selonteon kustannusvaikutusten arviointi on merivoimienkin osalta ollut suunnittelun alkuvaiheessa vielä vaikeaa. Turun rannikkopatteriston lakkauttamisen ja eräiden linnakkeiden alasajon kustannussäästöjä voidaan tässä vaiheessa arvioida vain kiinteiden kustannusten osalta. Nämä tulisivat valiokunnan saaman selvityksen mukaan olemaan vuonna 2006 runsaat 1,2 miljoonaa euroa, vuosina 2007 ja 2008 vuositasolla runsaat 2,5 miljoonaa euroa ja vuonna 2009 runsaat 2,8 miljoonaa euroa. Lopulliset kustannusvaikutukset riippuvat merivoimille selonteon täytäntöönpanovaiheessa annettavasta tarkemmasta ohjauksesta. Valiokunta toteaa, että jo pelkästään merivoimien esikunnan vaatimien tilojen kunnostaminen Turkuun tulee esitetyn arvion mukaan maksamaan noin 21,5 miljoonaa euroa. Selonteon toimeenpanoon on tarkoitus ryhtyä merivoimissa etupainotteisesti.

Rationalisointitoimenpiteet eivät sanottavasti koskisi ilmavoimia eräistä rauhan ajan organisaation muutoksista huolimatta. Ilmapuolustuksen kehittäminen olisikin tarkoitus olla eräs vuosien 2005—2012 painopisteistä. Tämä näkyy sekä tilannekuvan luonnissa että maavoimien ilmatorjunnan ja ilmavoimien hävittäjäkaluston kehittämisessä.

Materiaalihallinnossa rationalisointitoimet merkitsisivät painetta ennen muuta maavoimien varikoita kohtaan. Valiokunnan saaman arvion mukaan toiminnallinen tarve maavoimissa on noin 10 varikkoa, kun niitä nyt on 15. Maavoimien varastoalueita on nykyään 65, kun uuden sodan ajan vahvuuden edellyttämän sotamateriaalin mukaisen todellisen tarpeen vuonna 2012 arvioidaan olevan noin 30. Saadun selvityksen mukaan rationalisointi ei välttämättä merkitse toimintojen lopettamista useilta paikkakunnilta, mutta toimintaa tehostetaan yhdistämällä eri varikoiden hallintoa ja toimintoja vaiheittain.

Sen sijaan koulutusorganisaatiota rationalisoitaessa riittävät säästöt voidaan valiokunnalle annetun selvityksen mukaan saavuttaa vain lopettamalla kokonaisia toiminnallisia yksiköitä. Säästötoimenpiteitä vaikeuttaa se, että säästöjä on jo aiempina vuosina haettu supistamalla toimintoja ja resursseja läpi koko organisaation. Koulutusorganisaatio tuottaa sodan ajan joukkoja tällä hetkellä 22 joukko-osastossa. Tehtyjen suunnitelmien mukaan joukot voidaan tuottaa pienenevien ikäluokkien ja joukkotuotannon tarpeiden mukaan vuodesta 2008 alkaen 20:ssä ja vuodesta 2012 alkaen 18 joukko-osastossa. Käytännössä tämä siis tarkoittaa kahden joukko-osaston lakkauttamista vuoteen 2008 mennessä ja lisäksi vielä kahden muun joukko-osaston lakkauttamista vuonna 2012. Näitä ei ole yksilöity selonteossa. Valiokunta pitää tärkeänä, että puolustusvaliokunta sisällyttää mietintöönsä kannan, jonka mukaan joukko-osastojen lakkauttaminen tuodaan vielä erikseen eduskunnan asianomaisten valiokuntien arvioitavaksi siinä vaiheessa, kun siitä on konkreettinen esitys.

Rajavartiolaitoksen varusmieskoulutus on selonteon mukaan tarkoitus keskittää kahteen koulutuskeskukseen. Tämä on seurausta rajajoukkojen nykyisen sodan ajan vahvuuden vähentämisestä noin 14 000 sotilaalla vuoden 2008 loppuun mennessä, jolloin vahvuudeksi jäisi noin 8 500 sotilasta. Valiokunta katsoo, että Rajavartiolaitoksen varusmieskoulutuspaikkakunnat ja niiden määrä vuoden 2008 jälkeen tulee ottaa tarkasteltavaksi koordinoidusti puolustusvoimien vastaavien ratkaisujen kanssa.

Kaavaillut säästötoimenpiteet merkitsisivät myös kertausharjoitusvolyymin supistamista sekä pääsotaharjoitusten ja muiden suurten harjoitusten lykkäämistä tai peruuttamista tai leikkausta muista toiminnoista. Kertausharjoituksissa on tavoitteena kouluttaa vuosittain noin 25 000—30 000 henkilöä. Kuluvana vuonna reserviläisiä voidaan kouluttaa kertausharjoituksissa noin 35 000 henkilöä.

Osa säästöistä on tarkoitus aikaansaada erilaisten kumppanuushankkeiden kautta. Näitä koskevat pilotointihankkeet ovat saadun selvityksen mukaan vielä meneillään. Eduskunta edellytti kuluvan vuoden talousarvioesityksen käsittelyn yhteydessä, että puolustushallinnon kumppanuusohjelma tuodaan pilotointivaiheen jälkeen vielä erikseen eduskunnan arvioitavaksi. Valiokunnan saamien laskelmien mukaan kumppanuuden olisi tuotettava vuosina 2008—2012 vuositasolla 5—25 miljoonaa euroa; muussa tapauksessa vastaava säästö on saavutettava lyhytaikaisilla toimenpiteillä säätelemällä toiminnan volyymia.

Myös kiinteistövuokrissa kaavaillaan saatavan säästöä supistuvan tilatarpeen kautta. Laskelmien mukaan johtamis- ja hallintojärjestelmän muutokset ja kahden joukko-osaston lakkauttaminen tuottavat kiinteistövuokrissa vuodesta 2008 lähtien 4,4 miljoonan euron ja merivoimien rationalisointi 1,2 miljoonan euron säästöt vuodessa. Kahden joukko-osaston lakkauttaminen edelleen vuonna 2012 nostaa kiinteistövuokrien yhteissäästöt vuositasolla korkeintaan 10 miljoonaan euroon. Huomattakoon, että puolustusvoimien materiaalilaitoksen rationalisointi ei tuota säästöjä kiinteistömenoissa.

Saadun selvityksen mukaan noin 10 prosenttia puolustusvoimien henkilöstöstä ja noin 9 prosenttia määrärahoista on enemmän tai vähemmän kiinni tietohallinnossa. Myös tällä osa-alueella on todettu tarpeelliseksi hakea strategisia kumppaneita. Tästä mahdollisesti saatavat säästöt eivät ole valiokunnan tiedossa.

Kaiken kaikkiaan on valtiovarainvaliokunnan mielestä nähtävissä, että rationalisointitoimenpiteistä saatavat säästöt jäävät kokonaisvolyymiin nähden varsin pieniksi. Toimet ovat kuitenkin välttämättömiä, koska merkittävää lisäpanostusta kehittämisohjelmiin ei ole tiedossa. Jo pelkästään henkilöstön osalta näihin kehittämisohjelmiin on kohdennettava vuoteen 2012 mennessä noin 500 henkilötyövuotta. Pysyvät säästöt henkilöstömenoissa edellyttävät selonteon mukaan noin 1 200 henkilötyövuoden karsimista vuoden 2012 loppuun mennessä.

Valtiovarainvaliokunta totesi jo edellisestä selonteosta antamassaan lausunnossa VaVL 31/2001 vp, että rationalisointitoimenpiteistä henkilöstölle aiheutuvat haittavaikutukset on pyrittävä minimoimaan. Henkilöstön työllistäminen ja puolustusvoimien käytöstä poistuvan infrastruktuurin hyödyntäminen on oltava keskeisiä tavoitteita. Työllistäminen edellyttää myös taloudellisia tukitoimenpiteitä esimerkiksi uudelleenkoulutuksen muodossa. Nämä reunaehdot pätevät valiokunnan mielestä myös tulevaisuuden rationalisointitoimenpiteisiin.

Kaavaillut toimenpiteet aiheuttavat henkilöstön keskuudessa epävarmuutta. Tätä voidaan parhaiten poistaa ajoissa tehtävillä ratkaisuilla ja avoimella henkilöstöpolitiikalla. Esimerkiksi päätökset puolustusvoimien materiaalilaitoksen rationalisoinnista ja joukko-osastojen lakkauttamisesta tulee tehdä mahdollisimman pian selonteon eduskuntakäsittelyn jälkeen. Irtisanomisia tulee välttää sijoittamalla henkilöstöä uudelleen lakkautettavista organisaatioista ja tehtävistä muualle puolustusvoimiin. Vaihtoehtoisesti saattaa tulla kyseeseen palkkaaminen toisen työnantajan palvelukseen, mitä voidaan helpottaa edellisten selontekojen mukaisilla tukitoimenpiteillä. Näihin tukitoimenpiteisiin on varattava rahoitus jo hyvissä ajoin ennen niiden toteuttamista.

On myös huomattava, että toimintayksiköiden lakkauttamiset ja siirrot aiheuttavat ylimääräisiä kustannuksia puolustusvoimien henkilöstölle. Nykyiset muutto- ja erilläänasumiskorvaukset kattavat vain osan siirtojen todellisista kustannuksista. Lisäksi saadun tiedon mukaan myös näihin korvauksiin kohdistuva verotuskäytäntö on varsin erilainen eri paikkakunnilla.

Jalkaväkimiinat

Puolustushallinnon menokehykseen on selonteon mukaan tarkoitus osoittaa vuosina 2009—2016 jalkaväkimiinat korvaavien järjestelmien hankintoja varten yhteensä 200 miljoonaa euroa lisärahoituksena, mikä otetaan huomioon arvioitaessa vuoden 2016 jälkeistä rahoitustarvetta. Saadun selvityksen mukaan tämä lisämääräraha jakaantuu tasaisesti vuosille 2009—2015. Lisärahoituksen suunnittelu otetaan huomioon puolustusvoimien toiminta- ja taloussuunnitelmassa vuosille 2006—2009.

Lisäksi miinojen korvaamiseen on suunniteltu käytettäväksi 100 miljoonaa euroa lähinnä puolustusvoimien iskukyvyn kehittämiseen suunniteltua rahoituskehystä. Iskukyvyn hankkeiden varsinainen suunnittelu toteutetaan puolustusvoimien pitkän aikavälin suunnitelman 2009—2020 laatimisen yhteydessä. Tälle PTS-jaksolle (2009—2020) on iskukykyyn suunniteltu käytettäväksi yhteensä 600 miljoonaa euroa.

Edellä todetut menolisäykset perustuvat puolustusministeriön jalkaväkimiinaselvitystyöryhmän loppuraporttiin, johon on erikseen kirjattu puolustushallinnon edustajien ja ulkoasiainhallinnon edustajien kannat. Väliraportissaan samainen työryhmä totesi jalkaväkimiinoista luopumisella menetettävän suorituskyvyn korvaamisen maksavan noin 184—597,5 miljoonaa euroa. Loppuraportissa selvitysryhmän puolustushallintoa edustavat jäsenet esittivät kantanaan, että kokonaiskustannusvaikutukset olisivat 311 miljoonaa euroa. Tähän sisältyi 107 miljoonaa euroa valmiusyhtymien lisävarustamiseksi. Ulkoasiainministeriön edustajien näkemyksen mukaan valmiusyhtymien lisävarustamista ei olisi tullut käsitellä tässä yhteydessä ja kustannustaso olisi siten 200 miljoonaa euroa.

Valiokunta toteaa, että kustannukset jalkaväkimiinojen korvaamisesta ovat korkeat siihen nähden, että kyse on vielä käyttökelpoisten, toimivien järjestelmien korvaamisesta uusilla. Nämä kustannukset eivät saa rasittaa puolustusvoimien määrärahakehystä edellä todettua enempää, ja niitä koskevat tarkennetut arviot on annettava aikanaan ajoissa eduskunnalle lopullisen päätöksenteon pohjaksi.

Muuta

Kansainvälinen toiminta

Selonteon mukaan Suomen kansainvälistä kriisinhallintakykyä kehitetään ottamalla huomioon EU:n joukkotarpeet, Naton rauhankumppanuuden suunnittelu- ja arviointiprosessin asettamat suoritevaatimukset sekä pohjoismainen kriisinhallintayhteistyö. Maavoimien mahdollisuuksia osallistua kansainvälisiin kriisinhallintatehtäviin parannetaan ja merivoimien osallistumista lisätään. Suomen ilmavoimille luodaan valmius osallistua vuodesta 2008 alkaen erillisellä päätöksellä kansainvälisiin operaatioihin osana monikansallista lento-osastoa. Tämä edellyttää muun muassa ilmatankkauskyvyn luomista.

Suomen panos kansainväliseen toimintaan on noussut noin 100 miljoonaan euroon vuodessa, mikä on EU:n kärkitasoa asukaslukuun suhteutettuna. Tarkoituksena on säilyttää tämä osallistuminen myös jatkossa tällä tasolla, mikä tarkoittaa keskimäärin noin 1 000 henkeä vuositasolla. Valtiovarainvaliokunta katsoo, ettei tätä panosta ole enää mahdollista merkittävästi nostaa ilman, että sillä heikennetään kansallista puolustuskykyä, vaikka kansainvälisistä tehtävistä onkin hyötyä myös kansalliselle puolustukselle.

Suomi on aikeissa osallistua myös EU:n taisteluosastoihin, mistä aiheutuvista lisäkustannuksista valtiovarainvaliokunta on pyytänyt erillisen selvityksen puolustusministeriöltä. Lisäkustannuslaskelmien laskentaperusteena on käytetty noin 200 henkilön panosta ruotsalais-suomalaiseen ja noin 130 henkilön panosta saksalais-hollantilais-suomalaiseen taisteluosastoon. Lopullinen henkilömäärä ja lisäkustannukset tarkentuvat saadun selvityksen mukaan vasta myöhemmin yksityiskohtaisempien valmistelujen edetessä ja taisteluosaston suorituskykyvaatimusten tarkentuessa.

Suomen taisteluosasto-osallistumisen mahdollistavien joukkojen kehittäminen toteutetaan pääsääntöisesti puolustusvoimien pitkän aikavälin suunnitelman ja sen kehittämisohjelmien puitteissa. Myös henkilöstön palkkamenot kuuden kuukauden koulutusjakson sekä kuuden kuukauden valmiusjakson osalta (yhteensä noin 11,2 miljoonaa euroa vuoden 2008 puoliväliin mennessä) on jo otettu huomioon nykyisissä kehyksissä. Lisäkustannuksia aiheutuu lähinnä joukoille varatun materiaalin täydentämisestä vastaamaan muuttuneita olosuhteita (4,4 miljoonaa euroa), joukkojen kouluttamisesta ja harjoittamisesta taisteluosastokonseptin vaatimusten mukaisesti ja valmiusjaksoista (8,5 miljoonaa euroa) sekä mahdollisista operaatioista (12,5 miljoonaa euroa). Myös osa näistä vuoden 2008 puoliväliin mennessä tarvittavista lisäkustannuksista on tarkoitus rahoittaa olemassa olevista kehyksistä.

Valiokunta toteaa, että tällä hetkellä ulkoasiainministeriö ja puolustusministeriö ovat budjetoineet sotilaalliseen kriisinhallintaan ja rauhanturvaamistoimintaan vuosille 2006—2008 huomattavasti alle 100 miljoonaa euroa vuositasolla. Alibudjetointi vuonna 2006 on runsaat 13 miljoonaa euroa ja vuosina 2007 ja 2008 molempina vuosina noin 25 miljoonaa euroa. Nyt suunnitellut määrärahat eivät tule riittämään käynnissä olevien operaatioiden toteuttamiseen eikä osallistumiseen uusiin operaatioihin. Siten ne eivät riitä myöskään EU:n taisteluosastojen aiheuttamiin lisäkustannuksiin.

Arvonlisäveromenot

Valtiovarainvaliokunta kiinnitti kuluvan vaalikauden kehyksiä koskevassa mietinnössään VaVM 9/2003 vp huomiota siihen, että hallinnonalojen arvonlisäveromenot on sisällytetty kehyksiin ja menosäännön piiriin. Esimerkiksi puolustusministeriön hallinnonalalla tämä saattaa aiheuttaa ongelmia. Arvonlisäveromenojen sisältyminen menosääntöön muuttaa päätöksentekoperusteita oleellisesti, kun oman työn hinta on arvonlisäveroton, mutta ulkopuolelta ostettujen palvelujen hintaan lisätään arvonlisäveron osuus. Omaa työtä ja henkilöstöä on käytettävä aina, kun se on mahdollista. Käytännössä arvonlisäveromenojen budjetointitapa johtaa kuitenkin siihen, että omaa työtä joudutaan suosimaan palvelujen ostamisen sijasta sellaisissakin tapauksissa, joissa ostopalvelut olisivat taloudellisesti perusteltuja.

Alv-ongelma tulee ajankohtaiseksi viimeistään siinä vaiheessa, kun edellä todetuista kumppanuushankkeista aletaan tehdä päätöksiä. Lähtökohtana tulee valiokunnan mielestä olla, että alv-menot katetaan vuosittaisissa talousarvioissa täysimääräisinä.

Kustannusten tarkentuminen

Viitaten puutteelliseen informaatioonsa sotilaallisen puolustuksen voimavaroista ja kustannuseristä selonteon kattamana ajanjaksona valtiovarainvaliokunta edellyttää, että se saa käyttöönsä näitä koskevat tarkennetut arviot kehysmenettelyn ja vuotuisten talousarvioiden yhteydessä.