Yleisperustelut

Hallituksen esitys koskee yksinomaan autoverotuksessaml. autoverolain 5 §:ssä tarkoitettu autoverosta kannettava arvonlisävero (ns. elv). noudatettavaa muutoksenhakumenettelyä, jota on tarkoitus uudistaa keskeiseltä osin siten kuin Välillisen verotuksen muutoksenhakutyöryhmä esitti muistiossaan huhtikuussa 2007.Ehdotus välillisen verotuksen muutoksenhakujärjestelmän uudistamiseksi, VM:n työryhmämuistioita 4/2007. Muistiossa tarkastellaan kaikkia välillisiä veroja — ei siis vain autoverotusta — ja sen suositukset ovat siis yleisiä. Tämä koskee niin pakollisen oikaisuvaatimusmenettelyn omaksumista muutoksenhakuun kuin autoverovalitusten hajauttamista Helsingin hallinto-oikeudesta yleisiin alueellisiin hallinto-oikeuksiin. Lisäksi lain voimaantuloa koskevat ehdotukset vastaavat niitä sääntelyvaihtoehtoja, joiden tarkastelua työryhmä piti aiheellisena ainakin autoverotuksen jatkovalmistelussa.

Vaikka esitys on lähtökohdiltaan varsin rajattu, sen odotetaan tehostavan autoverotuksen muutoksenhakua ja vähentävän pitkällä aikavälillä hallinto-oikeuksiin tehtäviä valituksia.

Tämä perustuu siihen, että valittajalla on jatkossa nykyistä paremmat mahdollisuudet arvioida todellista valitustarvettaan, kun hän saa jo ensivaiheessa hallintoviranomaiselta perustellun päätöksen vaatimuksistaan. Samalla luovuttaisiin nykymenettelystä, jossa valitus on siirrettävä hylätyiltä osin automaattisesti hallinto-oikeuteen. Jatkossa valitus olisi siten itsenäinen, hallinnollisesta menettelystä erillinen toimi.

Samanlainen pakollinen oikaisuvaatimusmenettely ja erillinen valitusvaihe on omaksuttu välittömässä verotuksessa jo 1990-luvulla, ja kokemukset siitä ovat hyvät; hallinto-oikeuksiin tehtyjen valitusten määrä on pudonnut murto-osaan aiemmasta. Samalla virheelliset päätökset on voitu korjata mahdollisimman aikaisessa vaiheessa ja joustavasti. Muutos on ollut johdonmukainen ja selvä, vaikka välittömään verotukseen liittyvät vero-oikeudelliset ongelmat ovat usein varsin monimutkaisia ja intresseiltään merkittäviä. — Samaa tehokkuutta tavoitellaan nyt siis myös autoverotuksessa.

Valiokunta pitää esitystä kaikilta osin perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena.

Oikaisuvaatimusmenettely sopii erityisen hyvin autoverotuksen kaltaiseen summaariseen veromuotoon, jossa ei anneta itse verotusvaiheessa seikkaperäisiä ja perusteltuja päätöksiä. Lisäksi autovero on lähtökohdiltaan yksinkertainen pistevero, jota koskevat valitukset liittyvät useimmiten arvostusta koskeviin näyttökysymyksiin. Sellaisten kysymysten selvittely, samoin kuin riidan kohteen yksilöinti, on perusteltua mahdollisimman aikaisessa vaiheessa niin oikeusturvan kuin tehokkuuden näkökulmasta.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on huomautettu lisäksi siitä, että Helsingin hallinto-oikeuteen päätyy nykyisin tapauksia, joissa verovelvolliset eivät mitä ilmeisimmin olisi enää itse valittaneet erikseen. Niissä asia käsitellään siis tavallaan vastoin valittajan tahtoa tuomioistuimessa. Näitä tapauksia on käsitelty hallinto-oikeuden mukaan satoja, ja tullissa parhaillaan vireillä oleviin valituksiin sisältyy oletettavasti tuhansia samanlaisia. Uudistus ja sen mahdollisimman nopea voimaantulo on myös tämän vuoksi perusteltu.

Valitusasioiden hajautus noudattaa puolestaan hallinto-oikeuksien toimivallan jakoa koskevia yleisiä periaatteita ja on hallinto-oikeuksien keskinäisen työnjaon kannalta tarpeellinen. Se on perusteltu myös siihen nähden, ettei autoverotus itsessään edellytä erityistä asiantuntemusta. Sitä koskevat asiat voidaan käsitellä alueellisissa hallinto-oikeuksissa yhtä lailla kuin monet muut nykyisin jo hajautetusti käsiteltävät verotusasiat. — Nykyinen keskitetty käsittely on jäänne, jolle ei ole enää perusteita nykypäivänä. Lisäksi se viivyttää yksittäisten asioiden käsittelyä ja ruuhkauttaa tarpeettomasti Helsingin hallinto-oikeutta.

Esitykseen on suhtauduttu valiokunnan asiantuntijakuulemisessa lähes yksinomaan myönteisesti, ja esimerkiksi oikeusministeriö ja Helsingin hallinto-oikeus ovat puoltaneet esityksen hyväksymistä sellaisenaan. Myös korkein hallinto-oikeus on pitänyt hallinnollista oikaisuvaatimusmenettelyä tarpeellisena ja asioiden hajauttamista tärkeänä. Keskustelua on käyty lähinnä lain voimaantulosäännöksestä ja jossain määrin mahdollisuudesta korvata oikeudenkäyntikulut myös oikaisuvaatimusmenettelyssä. Valiokunta käsittelee näitä näkökohtia erikseen jäljempänä.

Eduskunnassa on ollut yhtä aikaa tämän esityksen kanssa käsiteltävänä verohallintoa koskeva laaja lakiesitys HE 148/2007 vpHallituksen esitys laiksi Verohallinnosta sekä siihen liittyvien lakien muuttamisesta, HE 148/2007 vp., jossa on ehdotettu muutoksia myös autoverolakiin. Osa niistä kohdistuu samoihin pykäliin kuin nyt. Tästä aiheutuu tarve tarkistaa päällekkäiset lainkohdat myös tässä yhteydessä. Valiokunta on käsitellyt muutosehdotuksia tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Voimaantulosäännös

Voimaantulosäännös on herättänyt jossain määrin epätietoisuutta siltä osin kuin siinä on käsitelty autoveron määräämistä tai palauttamista koskevia valitusasioita (jäljempänä autoverovalitukset)Muut kuin veron määräämistä tai palauttamista koskevat valitukset käsitellään alueellisissa hallinto-oikeuksissa lukuun ottamatta niitä päätöksiä, jotka on tehty ennen lain voimaantuloa. Niistä tehdyt valitukset käsitellään Helsingin hallinto-oikeudessa.. Se vaikuttaa kuitenkin lopulta selkeältä ja helposti täytäntöön pantavalta: se sisältää ensinnäkin säännökset (1) toimivaltaisesta foorumista ja (2) valitusasian käsittelyssä noudatettavasta menettelystä. Näitä tarkastellaan sitten lain voimaantulohetkellä vireillä olevien ja voimaantulon jälkeen vireille tulevien valitusten kannalta.

Voimaantulosäännöksessä määritellään siis, mitkä valitusasiat käsitellään vielä Helsingin hallinto-oikeudessa ja mitkä uusien säännösten perusteella alueellisesti määräytyvässä hallinto-oikeudessa. Lisäksi siinä selvennetään, mitkä asiat käsitellään uusien menettelysäännösten mukaisina oikaisuvaatimuksina, joista on siis erikseen haettava muutosta hallinto-oikeudelta. — Merkitystä ei ole sen sijaan sillä seikalla, minä aikana tehtyä päätöstä valitus koskee. Tämä on perusteltua jo yksin voimassa olevan ja edelleen säilyvän yleisen kolmen vuoden pituisen valitusajan vuoksiJoissakin lausunnoissa on esitetty hieman harhaanjohtavasti, että valitusaika oikaisuvaatimuksesta olisi vain 60 päivää. Näin ei siis ole, vaan verovelvollisen valitusaika on myös jatkossa kolme vuotta veron määräämistä tai palauttamista seuraavan kalenterivuoden alusta, kuitenkin aina vähintään 60 päivää oikaisupäätöksen tiedoksisaannista (70 §:n 3 mom.)..

Ehdotettu rajaus on johdonmukainen: Helsingin hallinto-oikeus käsittelee loppuun ne autoverovalitukset, jotka ovat sen käsiteltävänä lain voimaantullessa. Lisäksi se käsittelee ne lain voimaantullessa vireillä olevat valitukset, jotka veroviranomainen on jo ratkaissut osaltaan nykyisessä oikaisumenettelyssä mutta joita ei ole vielä siirretty hallinto-oikeudelle. Kaikki muut lain voimaantulessa vireillä olevat valitukset samoin kuin lain voimaantulon jälkeen vireille tulevat valitukset käsitellään valittajan kotipaikan mukaan määräytyvässä alueellisessa hallinto-oikeudessa. Käsittelyssä noudatetaan silloin aina uutta oikaisuvaatimusmenettelyä.

Ehdotus poikkeaa Välillisen verotuksen muutoksenhakutyöryhmän ehdotuksesta. Edellä on todettu kuitenkin, että työryhmä piti nyt ehdotetun kaltaisen sääntelyn tarkastelua jatkovalmistelussa kuitenkin aiheellisena. Se totesi lisäksi nimenomaan, että oikaisuvaatimusmenettelyn nopeutettu käyttöönotto olisi tarkoituksenmukaista ehdotuksen tavoitteiden kannalta. Näin oikaisuvaatimusmenettelystä hallinto-oikeuksien resurssien käytölle aiheutuva hyöty olisi mahdollisimman suuri.

Ehdotettu sääntely merkitsee muun ohessa sitä, että tullissa tällä hetkellä vireillä olevat — ja edelleen ratkaisemattomat — autoverovalitukset käsitellään uuden oikaisuvaatimusmenettelyn mukaisesti. Mahdollinen jatkovalitus tehtäisiin alueelliselle hallinto-oikeudelle. Tämä on esityksen tavoitteiden kannalta johdonmukaista ja perusteltua.

Työryhmän ehdottama voimaantulosäännös merkitsisi sen sijaan käytännössä sitä, että tullissa tällä hetkellä käsittelyssä oleva jutturuuhka siirtyisi automaattisesti Helsingin hallintooikeuteen. Se taas edellyttäisi erittäin huomattavaa resurssilisäystä Helsingin hallinto-oikeudelle, kuten valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitettyOikeusministeriö on arvioinut, että tullissa vireillä olevista noin 16 000 asiasta arviolta 12 800 siirtyisi mitä todennäköisimmin nykysäännösten nojalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Se edellyttäisi puolestaan tehtyjen karkeiden arvioiden mukaan 202 henkilötyövuoden lisäystä ja 12 milj. euron lisäystä toimintamenomäärärahoihin, jotta asiat voitaisiin käsitellä entisellä nopeudella. — Vertailun vuoksi todettakoon, että Helsingin hallinto-oikeuden toimintamenot vuonna 2007 olivat yhteensä 8,9 milj. euroa ja henkilöstön määrä noin 150 henkilötyövuotta.. Ehdotettu voimaantulosäännös on siten tärkeä myös autoverotuksen jutturuuhkan purkamiseksi ja töiden tasaamiseksi mielekkäällä tavalla hallinto-oikeuksien kesken.

Oikeudenkäyntikulujen korvaus

Oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta säädetään hallintolainkäyttölain 74 §:ssä. Lakia sovelletaan lainkäyttöön yleisissä hallintotuomioistuimissa. Sen soveltamisalan ulkopuolelle on jätetty verolaeissa säädetty oikaisuvaatimusmenettely, joka on hallintomenettelyä. Lisäksi soveltamisalan ulkopuolelle on tarkoitettu jätettäväksi myös nykyisessä autoverolaissa säännelty oikaisumenettelyVrt. hallituksen esitys laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 217/1995 vp), jossa on mainittu mm., että "yhtenä oikaisumenettelyn erityismuotona voidaan mainita arvonlisäverolaissa (1501/93) ja tullilaissa (1466/94) säädetty järjestely, jossa lääninoikeudelle osoitettu valitus käsitellään ensin veroviranomaisessa oikaisuasiana. Tällöin hallintolainkäyttöä koskevaa lakia ei sovellettaisi oikaisuvaiheessa vaan vasta valituksen käsittelyssä lääninoikeudessa." .

Hallintolain 64 §:ssä säädetään puolestaan hallintoasiassa aiheutuvista kuluista ja todistelukustannuksista. Pykälästä ilmenee kaikissa hallintoasioissa sovellettava pääsääntö, jonka mukaan hallintoasiasta osapuolille aiheutuneita kuluja ei korvata, vaan kukin vastaa kuluistaan. Tätä voidaan pitää perusteltuna mm. hallintomenettelyssä noudatettavien oikeusperiaatteiden, kuten tasapuolisen kohtelun, viranomaisen neuvontavelvollisuuden ja neuvonnan maksuttomuuden vuoksi. Lisäksi viranomainen vastaa asian selvittämisestä.

Hallituksen esitys merkitsee siis sitä, että oikeudenkäyntikuluja ei voitaisi määrätä korvattavaksi oikaisuvaatimusmenettelyssä, joka on valituksesta erillinen vaihe ja puhtaasti hallintomenettelyä. Valiokunta pitää tätä rajausta edelleen perusteltuna eikä näe tarvetta erityissääntelyyn esimerkiksi lain voimaantullessa vireillä olevien valitusasioiden suhteen. Muutos koskettaisi ylipäänsä vain pientä määrää vireillä olevia valituksia, koska enemmistö valittajista ei ole vaatinut kuluja eikä käyttänyt avustajaa.