Ehdotus

Päästökattodirektiiviehdotus on osa EU:n ns. ilmansuojelupakettia, jonka komissio antoi 18.12.2013. Direktiivi kumoaisi ja korvaisi vuonna 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin tiettyjen ilman epäpuhtauksien kansallisista päästörajoista 2001/81/EY, jäljempänä NEC-direktiivi.

Päästökattodirektiiviehdotus on keskeinen keino EU:n ilmansuojelutiedonannon tavoitteiden saavuttamisessa. Ilmanlaatua ja laskeumaa koskevien tavoitteiden lisäksi direktiiviehdotuksella pyritään lieventämään ilmastonmuutoksen vaikutuksia niin sanottujen lyhytikäisten ilman epäpuhtauksien, kuten mustan hiilen päästöjä vähentämällä.

Päästökattodirektiiviehdotuksen taustalla on myös kaukokulkeutumissopimuksen (1979, SopS15/1983), niin sanottuun Göteborgin pöytäkirjaan eli happamoitumisen, rehevöitymisen ja alailmakehän otsonimuodostuksen vähentämistä koskevaan pöytäkirjaan (1999, SopS 40/2005) vuonna 2012 tehdyt muutokset (sopimuksen toimeenpanevan elimen (EB) päätökset 2012/1 ja 2012/2) muun muassa rikkidioksidin (SO₂), typen oksidien (NO_x), ammoniakin (NH₃) ja haihtuvien orgaanisten yhdisteiden (VOC) päästövähennysvelvoitteisiin sekä uudet pienhiukkasia (PM_2.5) koskevat päästöjen vähennysvelvoitteet vuodelle 2020. Päästökattodirektiiviehdotuksella toteutettaisiin osa pöytäkirjan velvoitteiden toimeenpanon edellyttämistä muutoksista EU:n lainsäädäntöön.

Direktiivin tavoitteena on vähentää ilman epäpuhtauksien aiheuttamia terveyteen ja ympäristöön kohdistuvia haittoja. Tavoite saavutetaan vahvistamalla päästöjen vähentämisvelvoitteet tietyille ilmaan joutuville epäpuhtauspäästöille sekä velvoittamalla jäsenvaltiot laatimaan ja toteuttamaan kansalliset ilmansuojeluohjelmat sekä tarkkailemaan epäpuhtauspäästöjä ja seuraamaan niiden vaikutuksia ja raportoimaan niistä. Kuten NEC-direktiivissä, ehdotettavassa päästökattodirektiivissä asetettaisiin tavoitteet päästöjen vähentämiselle ja vähimmäisvaatimukset tavoitteiden toimeenpanolle. Jäsenvaltiot voisivat määrittää keinot vaatimusten saavuttamiseksi. Ehdotuksessa kuitenkin yhdenmukaistettaisiin kansallisille ohjelmille asetettavia vaatimuksia sekä ilmaan menevien päästöjen tarkkailu- ja raportointivelvoitteita, millä pyrittäisiin paikkaamaan NEC-direktiivissä havaittuja puutteita sekä täyttämään kaukokulkeutumissopimuksessa ja sen pöytäkirjoissa määriteltyjä kansainvälisiä velvoitteita.

Päästökatot määritellään liitteessä II jäsenmaittain prosentteina vuosille 2020 ja 2030 verrattuna vuoden 2005 päästöihin. Sitovat päästöjen vähennysvelvoitteet on määritelty rikkidioksidin (SO₂), typenoksidien (NO_x), haihtuvien orgaanisten yhdisteiden lukuun ottamatta metaania (NMVOC), ammoniakin (NH₃), hiukkasten (PM_2,5) ja metaanin (CH₄) päästöille. Vuoden 2020 päästöjen vähennysvelvoitteet ovat metaania lukuunottamatta samat kuin Göteborgin pöytäkirjassa. Metaanille on asetettu päästöjen vähentämisvelvoite vasta vuodelle 2030. Vuoden 2030 päästöjen vähentämisvelvoitteet ovat selvästi tiukemmat useimmille maille ja epäpuhtauksille verrattuna Göteborgin pöytäkirjan vuoden 2020 velvoitteisiin.

Vuosi 2025 olisi välitarkistusvuosi, jonka perusteella arvioitaisiin, ovatko jäsenmaiden toimet riittäviä, jotta vuoden 2030 velvoitteet olisi mahdollista saavuttaa. Välitavoite määriteltäisiin lineaarisesti vuosien 2020 ja 2030 päästövelvoitteiden välistä. Mahdollisista ongelmista välitavoitteen saavuttamisessa tulisi raportoida komissiolle artiklan 9 mukaisesti.

Päästöjen vähennysvelvoitteita määriteltäessä ei otettaisi huomioon kansainvälisen eikä kotimaan lentoliikenteen päästöjä lukuun ottamatta ilma-alusten laskeutumis- ja lentoonlähtöjakson päästöjä. Kansainvälisen meriliikenteen päästöjä ei myöskään otettaisi huomioon päästöjen vähennysvelvoitteita laskettaessa. Kansainvälisessä meriliikenteessä vähennettyjä päästöjä voisi kuitenkin käyttää osana päästöjenvähennysvelvoitetta artiklan 5 mukaisesti.

NEC-direktiivin mukaiset kansalliset päästökatot rikkidioksidille, typenoksideille, ammoniakille sekä haihtuville orgaanisille yhdisteille olisivat voimassa 31 päivään joulukuuta 2019 asti.

NEC-direktiiviin verrattuna täysin uutta on se, että ehdotuksen 5 artiklassa määriteltäisiin kolme joustavuusmekanismia vuoden 2025 välivaiheen ja vuoden 2030 päästöjen vähennysvelvoitteiden kustannustehokkaan täytäntöönpanon tukemiseksi. Joustavuusmekanismien käyttö tulisi hyväksyttää komissiolla päästöjen tarkkailutietojen toimittamisen yhteydessä. Komissio arvioi haettujen joustojen asianmukaisuuden vuosittain. Ehdotuksen mukaiset joustavuusmekanismit olisivat seuraavat:

1. Jäsenvaltiot voisivat vähentää kansainvälisen meriliikenteen päästöjä ja korvata niillä osan (enintään 20 %) rikkidioksidin, hiukkasten tai typenoksidipäästöjen päästövähennysvelvoitetta.
2. Jäsenvaltiot voisivat toteuttaa metaanipäästöjen vähennyksiä EU:n lainsäädännön mukaisten yhteisten hankkeiden, kuten Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen jäsenvaltioiden pyrkimyksistä vähentää kasvihuonekaasupäästöjään yhteisön kasvihuonekaasupäästöjen vähentämissitoumusten täyttämiseksi vuoteen 2020 mennessä (406/2009/EU) sääntöjen mukaisesti.
3. Jäsenvaltiot voisivat ehdottaa tarkistuksia kansallisten päästöjensä aiempien vuosien päästöinventaarioihin. Tämä olisi mahdollista, jos parannetulla ja kattavammalla inventaariomenetelmällä saadut korkeammat päästöt osoittaisivat, että päästöjen vähentämisvelvoitteita ei saavuteta. Tarkistettujen päästöinventaariomenetelmien pitää perustua tieteelliseen tietoon ja olla läpinäkyviä.

Ehdotuksen 6 artiklan mukaan jäsenvaltioiden tulisi hyväksyä, toteuttaa ja saattaa säännöllisesti ajan tasalle kansalliset vuoteen 2030 ulottuvat ilmansuojeluohjelmat. Ilmansuojeluohjelma olisi keskeinen keino toteuttaa päästöjenvähentämisvelvoitteet. Ohjelmissa tulisi esittää, miten vähennysvelvoitteet aiotaan toteuttaa. Ohjelmassa tulisi ilmoittaa ainakin direktiivin liitteen III osassa 2 mainitut tiedot (kansallinen politiikkakehys, toimintavaihtoehdot ja valitut toimenpiteet ja niiden seuranta, kustannukset, kytkennät muihin politiikkalohkoihin ja tarvittaessa perustelut, jos päästökattoja ei voida saavuttaa) sekä mustan hiilen päästöjen vähennyksiä koskevat tiedot.

Lisäksi direktiiviehdotus sisältää päästöinventaarioita ja ennusteita, tarkkailua ja raportointia koskevia säännöksiä.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto toteaa alustavana kantanaan, että direktiiviehdotuksen toimeenpanolla saadaan aikaan huomattavia terveys- ja ympäristöhyötyjä koko Euroopan alueella. Valtioneuvosto pitää tärkeänä direktiivin tavoitetta edistää ilmansuojelua ja parantaa ilmanlaatua ottamalla käyttöön Euroopan laajuisia toimia. Tavoitteiden saavuttaminen edellyttänee myös kansallisia toimia ja valtioneuvosto pitää tärkeänä, että kansalliset toimet ovat kustannuksiltaan tehokkaita saavutettaviin ympäristöhyötyihin nähden. Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti siihen, että nykyisen EU-lainsäädännön (NEC-direktiivi) tavoin direktiiviehdotuksessa jäsenmaille asetetaan vaikutusarviointeihin perustuvat haitta-ainekohtaiset kansalliset päästökatot, joiden avulla ilmanlaatua parannetaan kustannustehokkaasti koko Euroopan alueella. Kansalliset päästökatot jättävät jäsenmaan omaan harkintaan, mistä päästölähteistä se vähentää päästöjään.

Valtioneuvosto toteaa, että käytännössä kansallinen liikkumavara teollisuuden ja energiantuotannon päästöjen vähentämisen osalta on melko vähäinen, koska merkittävää osaa niiden päästöistä säädellään EU-lainsäädännöllä. Myös liikenteen päästöjä säädellään EU-normein, mutta liikenteen aiheuttamiin ilmanlaatuongelmiin voidaan vaikuttaa myös kansallisesti muun muassa autoverotuksella, liikenteen hinnoittelulla ja joukkoliikennettä koskevilla ratkaisuilla. Maataloudesta peräisin olevien päästöjen, lähinnä metaani- ja ammoniakkipäästöjen vähentämisessä, on kansallista liikkumavaraa. Maatalouden päästöjä koskeva nitraattiasetus ja maatalouden ympäristö- ja investointitukijärjestelmät jättävät kansallisesti päätettäväksi sen, kuinka paljon ja millä keinoin maatalouden päästöjä vähennetään. Alustavien arvioiden mukaan direktiiviehdotuksen täytäntöönpano näyttäisi edellyttävän päästöjen vähentämistoimien tehostamista erityisesti maataloudessa. Maatalous vastaa 90-prosenttisesti Suomen ammoniakkipäästöistä eikä näiden päästöjen vähentämistä voi merkittävästi toteuttaa muilla toimialoilla. Myös pienhiukkaspäästöjen rajoittamisessa on kansallista liikkumavaraa, koska pienpolttoa koskevaa EU-lainsäädäntöä vasta valmistellaan. Merkittävä osa pienhiukkasten päästöistä Suomessa on peräisin kiinteistökohtaisesta puun pienpoltosta.

Valtioneuvosto toteaa, että maaperän ja vesistöjen rehevöityminen ja paikallinen huono ilmanlaatu ovat ongelmia myös Suomessa. Vaikka ilmanlaatu on nykyisellään huomattavasti parempi Suomessa kuin useimmissa muissa EU-maissa, tuottaa ilmanlaadun parantaminen ympäristö- ja terveyshyötyjä myös Suomessa, joskaan ei niin merkittäviä kuin useissa muissa maissa. Valtioneuvosto katsookin, että ehdotetun päästökattodirektiivin velvoitteiden toteuttaminen saattaa joltain osin olla kustannustehotonta Suomessa, koska saavutettavat terveys- ja ympäristöhyödyt eivät ole yhtä mittavia kuin Keski- ja Etelä-Euroopassa.

Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen mukaisten päästökattojen toteuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden kustannustehokkuuden ja vaikuttavuuden selvittäminen on tärkeää. Jo käynnistyneiden kansallisten selvityksien avulla on tarkoitus arvioida, voidaanko esimerkiksi ammoniakki-, typenoksidi- tai hiukkaspäästöille asetetut päästöjen vähentämisvelvoitteet toteuttaa ilman kohtuuttomia kustannuksia, vai pitäisikö direktiiviin pyrkiä sisällyttämään asiaa koskevia joustoelementtejä. Koska direktiiviehdotuksen vuoden 2020 päästövähennysvelvoitteet ovat samat kuin Göteborgin pöytäkirjan muutoksessa, valtioneuvosto katsoo, että myöskään Göteborgin pöytäkirjan muutosta ei ole tarkoituksenmukaista ratifioida ennen kuin Suomen ammoniakkipäästöjen vähentämisvelvoitteiden toteuttamismahdollisuudet on selvitetty.

Valtioneuvosto pitää lähtökohtaisesti kannatettavana myös sitä, että nykyisestä EU-lainsäädännöstä (NEC-direktiivi) poiketen direktiiviehdotuksessa on asetettu päästövähennysvelvoite metaanille ja seurantavelvoite myös mustalle hiilelle. Valtioneuvosto toteaa, että nämä toimet tukevat myös ilmastonmuutoksen hillintää, mutta pitää kuitenkin tärkeänä, että direktiiviehdotuksella ei luoda tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä ilmastonmuutoksen hillintää koskevan lainsäädännön kanssa.

Valtioneuvosto katsoo, että direktiiviehdotuksessa esitetty keskeinen toimeenpanon työkalu, kansallinen ilmansuojeluohjelma, on tehokas ja riittävän joustava tapa toteuttaa tarvittavat päästöjen vähennykset. Ilmansuojeluohjelmassa jäsenmaan tulee yksilöidä ne toimet, joilla direktiivin tavoitteet saavutetaan. Ilmansuojeluohjelmaan sisältyvä säännöllinen seuranta ja raportointi varmistavat sen, että korjaaviin toimiin ryhtyminen on ripeää. Seuranta ja raportointi tulee kuitenkin toteuttaa tarkoituksenmukaisessa laajuudessa siten, että hallinnollinen taakka ei muodostu liian raskaaksi.

Valtioneuvosto katsoo alustavasti, että ehdotuksen mukaista säädösvallan siirtoa ei tulisi tehdä ilman määräaikaa, vaan esimerkiksi viiden vuoden määräajaksi kerrallaan. Valtioneuvosto katsoo myös, että säädösvallan siirron tarpeellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta kokonaisuudessaan on selvitettävä tarkemmin.