Perustelut

Yleistä

Ympäristövaliokunta on tarkastellut hallituksen esitystä uudeksi hankintalainsäädännöksi toimialansa mukaisesti ympäristönäkökohtien kannalta.

Julkisten hankintojen merkitys osana kestävän kehityksen tavoitteita on tärkeä. YK:n Kestävän kehityksen huippukokouksessa Johannesburgissa vuonna 2002 Suomen aloitteesta alkunsa saanut kulutuksen ja tuotannon 10-vuotisen toimintaohjelman yksi osa on julkiset hankinnat. EU:n alueella julkisten hankintojen arvo on yli 1 000 miljardia euroa eli 16 % BKT:sta. Julkisin hankinnoin on siten mahdollista vaikuttaa tuotekehitykseen ja markkinoilla olevaan tuotevalikoimaan tuotteista aiheutuvien kielteisten ympäristövaikutusten vähentämiseksi.

Julkisen sektorin vaikutusmahdollisuus myös Suomessa on huomattava, sillä noin 15 % Suomen bruttokansantuotteesta käytetään julkisiin hankintoihin. Kestävän kulutuksen ja tuotannon toimikunnan (KULTU) ohjelmaehdotus kansallisen kestävän kulutuksen ja tuotannon ohjelmaksi valmistui kesäkuussa 2005. Toimikunnan ehdotuksen valmistelussa lähtökohtana olivat ns. Johannesburgin toimintaohjelma sekä Matti Vanhasen hallitusohjelman tavoite laatia kansallinen, hallinnonalat ylittävä ohjelma ekologisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestävistä tuotanto- ja kulutustavoista.

Toimikunta ehdottaa, että julkishallinto laatii hankintastrategiat vuoteen 2010 mennessä ja määrittelee strategioissa hankintojensa ympäristökriteerit. Tarkoituksena on saada kaikkiin julkisiin hankintoihin ympäristönäkökulma mukaan ja kasvattaa ympäristömyötäisten hankintojen osuutta julkisista hankinnoista vuosittain. Hankintojen ympäristötyön tueksi ehdotetaan Ekofoorumia, joka toimisi laajana tiedonvaihtoverkostona sekä kehittäisi työkaluja julkisille hankkijoille. Toimikunta korostaa ohjelmaehdotuksessaan tarvetta selvittää, mitkä tuotteet ja palvelut ovat volyymiltään ja ympäristövaikutuksiltaan keskeisimmät, ja tavoitteiden asettamista sen perusteella. Olennaista on myös tuottaa julkiselle sektorille tietoa ja koulutusta hankkeiden ja hankintojen ympäristö-, sosiaalisista ja taloudellisista vaikutuksista sekä keinoista haittojen vähentämiseen. Samalla vahvistetaan julkisten hankintojen neuvontayksikön palvelu- ja osaamisaluetta ekologisen ja sosiaalisen kestävyyden alueella. Toimikunta painottaa lisäksi ympäristömyötäisten julkisten hankintojen osaamistyökalujen kehittämisen (oppaat, kriteerit, tekniset eritelmät, malliasiakirjat jne.) ja ylläpitämisen merkitystä.

Myös kesäkuussa 2006 hyväksytyn kansallisen kestävän kehityksen strategian mukaan julkisen sektorin tulee toimia esimerkkinä edistämällä ekologisesti ja sosiaalisesti kestäviä valintoja käytännöissään ja hankintamenettelyissä. Tavoitteen toteuttamiseksi valmistellaan toimintasuunnitelma julkisten hankintojen viherryttämiseksi.

Kuten hankintadirektiivin johdanto-osassa todetaan, ympäristönsuojelun läpäisyperiaatteen mukaan ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisön politiikkojen ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi. Hankintaviranomaiset voivat edistää ympäristön suojelua ja kestävää kehitystä, samalla kun niille turvataan mahdollisuus suorittaa hankintansa parhaalla hintalaatusuhteella.

Valiokunta toteaa, että ehdotettu sääntely selkeyttää sitä, miten ympäristönäkökohdat voidaan ottaa julkisissa hankinnoissa huomioon. Ehdotettu lainsäädäntö ei kuitenkaan velvoita ympäristönäkökohtien huomioon ottamiseen, vaan ainoastaan luo puitteet, joissa se on hankintamenettelyssä mahdollista. Asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin, että kaikkia hankintoja koskevan velvoitteen säätäminen ei tällä hetkellä ole ympäristöperusteiden ja neuvontajärjestelmän puuttumisen vuoksi mahdollista. Valiokunta kuitenkin korostaa, että lainsäädännön kehittämiselle velvoittavammaksi on edellä esitettyjen strategisten linjausten mukaisesti poliittisesti hyväksytyt perusteet. Velvoittavuuden lisääminen edellyttää koulutusta ja sellaisen tiedon lisäämistä, joka on suoraan hankintayksikköjen käytettävissä, mutta myös lainsäädännön tulee sisältää selkeä ohjaus ympäristönäkökohtien huomioon ottamiseen. Suomessa on vahvaa ympäristöosaamista, jonka kehittäminen ja vientimahdollisuuksien edistäminen edellyttää referenssejä. Julkiset hankinnat kansantaloudellisesti merkittävällä osuudellaan voi toimia kasvualustana myös ympäristöinnovaatioille. Valiokunta esittää talousvaliokunnalle erityisesti seuraavat ympäristönäkökohtia koskevat yksityiskohtaiset huomiot ja ehdotukset.

Ympäristönäkökohdat periaatesäännöstasolla

Julkisia hankintoja koskevan 1. lakiehdotuksen 2 §:n mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankinta voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä mahdollisimman tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina ympäristönäkökohdat huomioon ottaen. Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että momentti on suosituksenluontoinen ja hankintojen tarkoituksenmukaisin järjestämistapa jää hankintayksiköiden harkintavaltaan ja vastuulle.

Valiokunta pitää ympäristönäkökohtien sisällyttämistä periaatesäännökseen ympäristönsuojelun tavoitteiden kannalta myönteisenä. Sääntelyn ohjausvaikutusta on kuitenkin vaikea ennalta arvioida, koska ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen on suosituksenluonteista, ei velvoittavaa. Jotta ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen julkisissa hankinnoissa toteutuisi, tulisi kaikilla julkisilla organisaatioilla olla hankintojen ekologista kestävyyttä korostava hankintapolitiikka. Organisaatioiden tulisi sitoutua kestävään kehitykseen ja ekohankintoihin strategisissa linjauksissaan ja hankintatoimea koskevissa yksityiskohtaisemmissa strategioissaan. Valiokunta esittää talousvaliokunnalle, että se kiirehtii KULTU-toimikunnan ehdottamaa velvoitetta laatia hankintastrategiat, joissa määritellään julkisten hankintojen ympäristökriteerit, ja kestävän kehitysen strategian sisältämää julkisten hankintojen viherryttämistä koskevan toimintasuunnitelman toteuttamista.

Valiokunta esittää myös harkittavaksi 2 §:n 2 momentin sanamuotoa muutettavaksi siten, että se ohjaa vahvemmin ympäristönäkökohtien huomioon ottamisen tavoitteeseen. Valiokunta katsoo, että tämä voidaan toteuttaa poistamalla 2 momentin 1 virkkeen lopusta "ympäristönäkökohdat huomioon ottaen" ja lisäämällä sen sijaan 1 ja 3 virkkeen väliin uusi virke "Hankinnoissa on aina otettava ympäristönäkökohdat mahdollisuuksien mukaan huomioon". Valiokunta katsoo, että pykälä ohjaisi muutetussa muodossaan ehdotettua voimakkaammin sisällyttämään ympäristönäkökohtia koskeva arvio hankintatoimeen.

Erityisalojen hankintalaki eli hallituksen esityksen 2. lakiehdotus vastaa pääpiirteissään hankintalakia. Erityisalojen hankintalain hankinnoissa noudatettavia periaatteita koskeva 2 § ei kuitenkaan sisällä hankintalakia vastaavaa ympäristönäkökohtien huomioon ottamisen tavoitetta. Direktiivin 2004/17/EY johdannon 12 kohta sisältää kuitenkin vastaavan ympäristönsuojelutavoitteen kuin hankintadirektiivin 2004/18/EY johdannon 5 kohta, joten mitään direktiivistä johtuvaa syytä jättää ympäristönäkökohdat periaatepykälästä pois ei liene. Lakiehdotuksen 41 ja 54 §:iin sisältyy hankintalakia vastaava mahdollisuus ympäristönäkökohtien huomioon ottamiseen. Valiokunta esittää edellä esitettyyn viitaten talousvaliokunnalle, että se muuttaa 2. lakiehdotuksen 2 momenttia vastaavasti kuin edellä on esitetty.

Kokonaistaloudellisuuden arviointi

Hankintalakiehdotuksen 45 §:n mukaan hankinnan teknisissä määrittelyissä suorituskykyä ja toiminnallisia ominaisuuksia koskeviin vaatimuksiin voi sisältyä myös ympäristöominaisuuksia koskevia vaatimuksia (vastaavasti erityisalojen hankintalain 41 §). Lakiehdotuksen 62 §:n mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai hinnaltaan halvin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia tai elinkaarikustannuksia (vastaavasti erityisalojen hankintalain 54 §). Ympäristön kannalta selkeitä perusteita, joita voidaan ja tulee käyttää kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa, ovat esimerkiksi sähkölaitteiden virrankulutus, veden kulutus, ajoneuvojen polttoaineen kulutus, tuotteen korjattavuus ja kierrätettävyys ja hävittämiskustannukset jätteenä.

Valiokunta pitää näitä säännöksiä nykyistä tilannetta selkeyttävänä ja ympäristönäkökohtien huomioon ottamisen kannalta onnistuneina. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan mainitut tekniset eritelmät voivat koskea myös tuotantomenetelmää, jos tuotantomenetelmää koskevalla vaatimuksella on välitön liittymä hankinnan kohteena olevan palvelun, tavaran tai rakennustyön laatuun tai muihin ominaisuuksiin. Siten hankintayksikkö voi edellyttää myös ympäristöystävällistä tuotantomenetelmää silloin, kun vaatimus liittyy hankinnan kohteeseen, esimerkkinä sähkön tuottaminen uusiutuvia energialähteitä käyttäen (HE 50/2006 vp s. 89/II). Tämä on jatkossa yhä merkityksellisempää hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi ja ilmastonmuutoksen torjumiseksi. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin tuotu esiin huoli siitä, että kun tuotantomenetelmää koskevalla vaatimuksella on välillisempi liittymä hankinnan kohteeseen, teknisiin eritelmiin ei voida sisällyttää ympäristönäkökohtia.

Hankintalakiehdotuksen 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että hankintayksiköllä on pykälän mukaan oikeus ottaa tarjousten arvioinnissa huomioon myös sellaisia hankinnan kohteeseen liittyviä laadullisia ja taloudellisia tekijöitä sekä ympäristöominaisuuksia, jotka eivät tuota välitöntä etua hankintayksikölle, mutta joilla voidaan vastata yleisön tarpeisiin, kuten teknisissä eritelmissä määritellyn enimmäistason alittavien, mitattavien saastepäästöjen huomioimisen tarjousten vertailussa. Sääntelyn taustalla on Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio C-513/99 Concordia Bus Finland, jonka mukaan hankintayksikkö voi käyttäessään tarjouksen valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta ottaa huomioon myös ympäristövaatimusten täyttämiseen (bussikaluston NOx-päästöt ja melutaso) liittyviä perusteita, jos ne ovat mitattavissa ja liittyvät hankinnan kohteeseen (HE 50/2006 vp, s. 107/I).

Valiokunta pitää hyvänä myös hankintalakiehdotuksen 59 §:ää, jonka mukaan hankintayksikkö voi hankinnan kohteen sitä edellyttäessä pyytää ehdokkaalta tai tarjoajalta selvityksen rakennusurakan toteuttamisessa tai palvelun suorittamisessa toteutettavista ympäristönhoitotoimenpiteistä (kuten EMAS tai vastaavat ympäristönhoitoa koskevat standardit). Säännös voi edistää ympäristönsuojelua yleisesti, jos hankintayksiköt sisällyttäisivät tämän edellytyksen perustoimintamalleihinsa.

Kannatettava on myös hankintalakiehdotuksen 49 §, jonka mukaan hankintayksikkö voi asettaa hankintasopimuksen toteuttamiselle erityisehtoja, jotka voivat koskea erityisesti ympäristö- ja sosiaalisia näkökohtia edellyttäen, että ne ovat syrjimättömiä ja yhteisöoikeuden mukaisia ja niistä ilmoitetaan hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tällaiset erityisehdot voivat liittyä esimerkiksi ympäristönsuojelun tasoon tai toimeenpanoon (HE 50/2006 vp, s. 93/I) (vastaavasti erityisalojen hankintalain 45 §). Vakavaksi virheeksi, jonka perusteella ehdokas voidaan sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, voidaan katsoa hankintalakiehdotuksen 54 §:n nojalla myös ympäristölainsäädännön noudattamatta jättäminen. Valiokunta kiinnittää tältä osin huomiota asiantuntijakuulemisessa esiin tuotuun huoleen siitä, miten tiedonsaanti ympäristölainsäädäntöä koskevista laiminlyönneistä tai lainvastaisesta toiminnasta turvataan, jotta lain rikkomiseen syyllistyvien yritysten tarjoukset voidaan hylätä.

Kuntien yhteistoimintasopimukset

Kuntien yhteistoimintasopimuksilla tarkoitetaan tässä yhteydessä kuntien hankintoja koskevia pitkäkestoisia sopimuksia määrätyn tehtäväkokonaisuuden hoitamiseksi. Toiminnasta aiheutuvat kustannukset jaetaan yhteisvastuullisesti, joten ne poikkeavat merkittävästi markkinaehtoisesta liiketoiminnasta eikä niihin tulisi soveltaa julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä. Valiokunta korostaa tarvetta varmistaa hankintalakiehdotuksen 10 §:n osalta, että mahdollisuus yhteistoimintasopimusten jatkamiseen säilyy. Olemassa olevat yhteistoimikuntasopimukset mahdollistavat myös ympäristönäkökohtien paremman huomioon ottamisen, joten niiden jääminen hankintalainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle on tarkoituksenmukaista myös tästä syystä. Toiselta puolen on selvää, että suorat ostot tulee rajata sellaisiin hankintayksikön määräysvallassa oleviin yksiköihin, jotka eivät toimi markkinoilla. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että 10 § on teknisesti erittäin epäselvä sisältäen epämääräisiä käsitteitä, kuten oman toimipaikan valvominen. Onnistunut sääntely ei vääristä kilpailua, mutta mahdollistaa kestävää kehitystä tukevan osaamisen kehittämisen.

Kannatettava on hankintalakiehdotuksen 14 §, jonka mukaan hankintayksikkö voi rajoittaa tarjouskilpailuun osallistumisen työkeskuksille tai vastaaville yksiköille, jos asianomaisten työntekijöiden enemmistö on vammaisia, jotka eivät voi harjoittaa ammattitoimintaa tavanomaisissa olosuhteissa. Valiokunta on toisessa yhteydessä korostanut tarvetta turvata esimerkiksi sähkö- ja elektroniikkaromua käsittelevien ja korjaavien sosiaalisten yritysten toimintamahdollisuuksia. Ehdotettu 14 § on tärkeä näiden toimijoiden toimintaedellytysten turvaamiseksi.

Hankintaosaamisen kehittäminen ja seuranta

Yleisessä hankintaosaamisessa on vielä paljon puutteita, ja valitusten käsittely markkinaoikeudessa on ruuhkautunut. Komission rahoittaman tutkimuksen mukaan runsas puolet suurimmista suomalaisista julkisista hankinnoista sisältää ympäristöperusteita. Tarjouspyyntöihin sisältyvät ympäristöperusteet ovat valiokunnan saaman selvityksen mukaan kuitenkin usein joko vanhentuneita tai puutteellisia kohdistuen vain osaan tärkeimmistä ympäristönäkökohdista. Suomi otti ensimmäisenä käyttöön Internet-pohjaisen eri tuotteiden ympäristökriteerejä koskevan Hymonet-tietokannan, mutta sen maksullisuus on johtanut vähäiseen käyttöön ja ylläpidon ja jatkokehityksen vähäisyyteen. Asenteet hankintojen viherryttämiselle ovat yleensä myönteiset, mutta osaamisen puute estää käytännön toteutusta. Keskeistä on siksi kiireellisesti valmistella ekologisesti kestävien kokonaistaloudellisten julkisten hankintojen toimintaohjelma, järjestää koulutusta ja neuvontaa sekä koota helposti saatavissa olevaa, luotettavaa ja suoraan käytettävissä olevaa tietoa julkisen hankkijan työn tueksi. Kysymys on paitsi osaamisesta, myös hyvien käytäntöjen omaksumisesta ja niiden levittämisestä maanlaajuiseen käyttöön. Osaamisen ja koulutuksen merkitystä ei voi liikaa korostaa.

Valiokunta korostaa, että julkisten hankintojen taloudellisuus, kokonaiskustannukset ja ympäristönäkökohdat liittyvät toisiinsa. Ongelmaksi voi muodostua esimerkiksi budjetoinnin aikajänne, jos vuosibudjetointi estää tuotteen käytöstä aiheutuvien kulujen huomioon ottamisen. Jos käyttökustannukset kohdistuvat eri yksikölle kuin hankintakustannukset, voivat käyttökustannukset jäädä huomiotta. Taloussuunnitteluun, budjetointiin ja johtamiseen liittyvissä käytännöissä tuleekin pystyä paremmin ottamaan huomioon tuotteesta johtuvat koko elinkaaren aikaiset kustannukset.

Edellä esitettyyn viitaten näyttää selvältä, että ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen vaihtelee suuresti ja mahdollisuuksista käyttää ympäristöperusteita vertailu- ja valintaperusteina esiintyy varsin erilaisia tulkintoja. Tästä johtuen lakiuudistuksen seurannassa on erityisesti tarpeen seurata säännösten soveltamista ja osaamisen kehittymistä ja seurannan perusteella harkita sääntelyn velvoittavuuden lisäämistä mahdollisimman nopeasti.