VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Eurooppaneuvosto hyväksyi -55 %:n päästövähennystavoitteen 11.12.2020. Komissio julkisti 14.7.2021 lainsäädäntöpaketin (55-valmiuspaketti), jolla se pyrkii varmistamaan, että EU saavuttaa tämän tavoitteen. Osana 55-valmiuspakettia komissio antoi ehdotuksen taakanjakoasetuksen muuttamiseksi.
Valtioneuvoston kanta
55-valmiuspaketista julkaistun komission tiedonannon E-kirjeen käsittelyn yhteydessä EU ministerivaliokunta (3.9.2021) linjasi, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Tavoite edellyttää pitkän aikavälin ilmastotoimien rakentamista siten, että EU:n hiilineutraalius saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ennen vuotta 2050. Osana tätä tavoitetta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 55-valmiuspaketista käytävien neuvottelujen lopputuloksena kokonaisuudessaan saavutetaan vuodelle 2030 asetettu vähintään 55% ilmastotavoite, joka voidaan myös ylittää.
Valmiuspaketin ehdotuksilla on lukuisia ristikkäisvaikutuksia, ja valtioneuvosto korostaa, että valmiuspaketin kunnianhimotason ylläpitäminen kokonaisuutena tulee varmistaa.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelut edistyvät ripeästi, jotta toimeenpanolle jää riittävästi aikaa. Samalla valtioneuvosto korostaa, että 55-valmiuspaketti myös ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta. Siirtymä tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon sekä siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat.
Valtioneuvosto arvioi ehdotuksia kansallisen ja eurooppalaisen kokonaisedun näkökulmasta. Ilmastovaikutusten lisäksi ehdotusten tulee monipuolisesti huomioida vaikutukset muun muassa kilpailukykyyn, valtion tulokertymään ja Suomen maksuihin EU:lle. Lisäksi on tärkeää systemaattisesti arvioida päätösten vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin.
Maailmanlaajuisen ilmastonmuutoksen torjumisen vuoksi on tärkeää, että EU ja sen jäsenvaltiot etenevät Pariisin ilmastosopimusta varten antamansa päästövähennyssitoumuksen toimeenpanossa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että Euroopan unioni toimeenpanee Pariisin sopimukseen antamansa ja eurooppalaiseen ilmastolakiin kirjatun velvoitteen vähintään 55 % ilmastotavoitteesta vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä ja tavoitteen ilmastoneutraaliudesta vuoteen 2050 mennessä. Tämä edellyttää myös taakanjakoasetuksen ja maakohtaisten päästövähennysvelvoitteiden päivittämistä.
Valtioneuvosto pitää hyvänä, että päästökaupan ulkopuolisten toimialojen päästövähennysvelvoitteita koskevan taakanjakoasetuksen soveltamisala on tarkoitus pitää pääpiirteissään nykyisenkaltaisena ja että tieliikenne ja rakennusten lämmitys säilyvät edelleen taakanjaon piirissä vuoteen 2030 asti. Valtioneuvosto pitää myönteisenä kehityssuuntaa, jossa nykyisenkaltaiseen jäsenmaakohtaiseen jyvitykseen perustuvan taakanjakosektorin painoarvo EU:n ilmastopolitiikan kokonaisuudessa vähenisi tulevaisuudessa. Valtioneuvosto katsoo, että jatkovalmistelussa tulee kiinnittää huomiota sääntelyn tarkkarajaisuuteen ja selkeyteen.
Valtioneuvosto katsoo, että Suomelle esitetty päästövähennysvelvoite (50 %) vuoteen 2030 on kunnianhimoinen. Taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteiden pääasiallisena jyvitysperusteena pysyy BKT/asukasluku, eikä esimerkiksi kustannustehokkuus.
Valtioneuvosto toteaa, että Suomen oman hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen vuoteen 2035 mennessä edellyttää joka tapauksessa lisää toimia myös taakanjakosektorilla. Suomen uusi velvoite kuitenkin tarkoittaa, että päästövähennyksiä tulee taakanjakosektorilla löytää tähän asti suunniteltua enemmän ja nopeammin.
Kustannustehokkuuden näkökulmasta ja ottaen huomioon sähköntuotannon keskeisen roolin vihreässä siirtymässä, nyt ehdotettua suurempi osuus EU:n päästövähennyksistä voitaisiin hakea kiinteiden kohteiden päästökaupan puolelta (energiantuotanto, teollisuus). Mikäli tämä ei ole mahdollista, joustoa päästökauppasektorin ja taakanjakosektorin välillä tulisi taakanjakoasetuksessa voida lisätä erityisesti niiden maiden osalta, joille komissio ehdottaa korkeimpia päästövähennysvelvoitteita.
Valtioneuvosto korostaa, että EU-lainsäädännössä tulee huomioida päästövähennysten kustannustehokkuus eri sektoreilla ja eri jäsenmaissa. Kustannustehokkuuden edistämiseksi taakanjakosektorilla on tärkeää mahdollistaa joustojen käyttö. Ehdotuksen mukaan nykyiseen taakanjakoasetuksen EU:n sisäiset joustokeinot olisivat ehdotuksen mukaisesti käytettävissä jatkossakin. Valtioneuvosto katsoo kuitenkin, että nykyistä päästökauppasektorin kertaluonteista ns. one—off -joustomahdollisuutta tulisi kasvattaa korkeimman kansallisen tavoitteen omaaville jäsenmaille sekä pohtia käyttämättä jääneen one—off -jouston käyttömahdollisuutta muiden siitä kiinnostuneiden jäsenmaiden hyväksi. Valtioneuvosto korostaa, että one-off -joustokeino nykyisellään (2 % Suomen osalta) on asetettu aiemman eli huomattavasti nykyistä alemman jäsenmaakohtaisen tavoitteen saavuttamisen tueksi (Suomi 39 %), ja täten Suomelle kohdennetun jouston tasoa olisi perusteltua nostaa.
Valtioneuvosto pitää hyvänä komission esitystä, jossa kaikki maankäyttöluokat voivat tuottaa maankäyttösektorilta syntyvää ylijäämää hyödynnettäväksi joustona taakanjakosektorilla. Valtioneuvosto on avoin tarkastelemaan LULUCF-sektorilta syntyvän jouston kasvattamista taakansektorille kaudella 2026—2030.
Valtioneuvosto on avoin tarkastelemaan ehdotusta uudesta vapaaehtoisesta lisäisestä varannosta (additional reserve). Sen puitteissa mahdollistettaisiin EU:n yhteiseen varantoon vapaaehtoiselta pohjalta kerättyjen, kauden lopussa käyttämättömien LULUCF yksiköiden käyttäminen jonkin jäsenmaan taakanjakosektorin tavoitteen täyttämiseen. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että jäsenmaa voi halutessaan jättäytyä tämän järjestelyn ulkopuolelle.
Valtioneuvosto voi hyväksyä komission ehdotuksen mukaisen tavan määritellä päästövähennyspolku taakanjakosektorille vuosille 2021—2030 sekä ehdotuksen tarkastella vuotuisia päästökiintiöitä uudelleen vuonna 2025. Valtioneuvosto muistuttaa, että muutos 2023 alkaen edellyttää, että asetus astuisi voimaan vuonna 2023.
Valtioneuvosto pitää komission ehdottamaa oikeusperustaa asianmukaisena ja yhtyy komission arvioon ehdotuksen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisuudesta.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Komission ehdotus taakanjakoasetuksen muuttamisesta pyrkii osaltaan varmistamaan EU:n yhteisen päästövähennystavoitteen saavuttamisen Pariisin ilmastosopimuksen mukaisesti hiilineutraaliuden saavuttamiseksi ennen vuotta 2050 ja saavuttaen eurooppalaisen ilmastolain mukaisesti 55 %:n vähennystavoitteen vuoteen 2030 mennessä. Valtioneuvoston tavoin valiokunta korostaa komission useiden samansuuntaisten ehdotusten yhteisvaikutusten tunnistamisen tärkeyttä, jotta 55-valmiuspaketin päästövähennyksiä koskevan tavoitetason saavuttaminen voidaan varmistaa ja mahdollisuuksien mukaan myös ylittää. Valiokunta korostaa vielä erityisesti viitaten Glasgow'n ilmastokokouksen loppuasiakirjaan, että kun kaikki maat ovat nyt sitoutuneet tarkastelemaan vuosittain kansallisia panoksiaan (NDC) 1,5 °C:een tavoitteen valossa, tulee myös EU:n pyrkiä ilmastotoimien kokonaisuuden osalta eurooppalaisen ilmastolain mukaiseen yhteiseen vähintään 55 %:n päästövähennystavoitteeseen eli pyrkiä se myös aktiivisesti ylittämään.
Valiokunta pitää tärkeänä ilmastotoimien kokonaistarkastelua siten, että tavoite saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävästi tavalla, joka on myös kustannustehokas ja ottaa huomioon luontokadon ehkäisemiseen, digitalisaatioon ja siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat. Valiokunta korostaa myös, että 55-valmiuspaketin taloudellisten yhteisvaikutusten arviointi on haastavaa ja siihen tulee panostaa sääntelytavan kustannustehokkuuden varmistamiseksi. Komissio ei ole arvioinut vaikutuksia jäsenvaltiotasolla, eikä arvioissa ole aina otettu huomioon muuttuneita olosuhteita, kuten päästöoikeuden voimakkaasti kohonnutta hintaa. Koko 55-valmiuspaketin kannalta on olennaista, että sillä voidaan todellisuudessa saavuttaa tavoitellut päästövähennykset ja jopa ylittää ne ja tämä voidaan toteuttaa mahdollisimman kustannustehokkaasti sekä sosiaaliset ja ekologiset näkökulmat huomioon ottaen.
Valiokunta korostaa, että päästökauppajärjestelmä on tärkein ja tehokkain yksittäinen työkalu EU:n ilmastopolitiikassa, joka tuottaa aina tavoitteeksi asetetun päästökaton mukaiset päästövähennykset. Koska päästöjä leikataan EU:n ilmastotavoitteiden mukaisesti, myös liikkeelle laskettavien päästöoikeuksien määrä vähenee vuosittain. Päästömarkkinat ohjaavat päästöoikeudet sinne, missä päästöjen vähentäminen on halvinta. Koska kasvihuonekaasupäästöt ovat maailmanlaajuisia, ilmastonmuutoksen kannalta on yhdentekevää, missä päästövähennys toteutetaan. Jos päästöjen ei katsota vähenevän riittävän nopeasti, päästökattoa ei ole asetettu tarpeeksi alas. Valiokunta tukee myös valtioneuvoston kantaa siitä, että päästöoikeuksien ylijäämää tulee merkittävästi vähentää.
Komissio ehdottaa päästövähennystavoitteiden jyvittämistä siten, että 61 % vähennetään päästökaupan piirissä, jolloin 39 % jää toteutettavaksi taakanjakosektorilla. Taakanjakosektorilla tarkoitetaan päästökaupan ulkopuolisia aloja, kuten liikennettä, maataloutta, rakennussektoria ja jätehuoltoa. EU:n yhteinen tavoite jaetaan jäsenvaltiokohtaisiin velvoitteisin nykyiseen tapaan. Kustannustehokkaampaa olisi ollut suunnata vielä suurempi osa päästövähennyksiä päästökaupan puolelle. Suomelle ehdotettu päästövähennysvelvoite kiristyisi -50 %:iin vuoteen 2030. Valiokunta toteaa, että tavoite on haastava. Vähennysvelvoite määräytyisi edelleen pääsääntöisesti BKT/asukas-indikaattorin perusteella eikä esimerkiksi kustannustehokkuuden perusteella, joten kustannukset ovat päästökauppaan verrattuna korkeita ja todennäköisesti nousevat jyrkästikin. Toisaalta tavoite voi myös kirittää merkittävästi Suomen taakanjakosektorin ilmastotoimia, mikä auttaa saavuttamaan myös kansallisen nettonollatavoitteen vuonna 2035.
Taakanjakosektorin kasvihuonekaasupäästöt ovat vähentyneet Suomessa hitaammin kuin päästökauppasektorin päästöt. Vuonna 2019 taakanjakosektorin päästöt olivat 29,6 Mt CO2 -ekv. ja vuonna 2020 pikaennakkotietojen mukaan 28,6 Mt CO2 -ekv. Eniten päästöjä syntyy taakanjakosektorilla liikenteessä ja maataloudessa. Sektorin kasvihuonekaasupäästöt ovat nykyisellä kehityksellä arviolta 23 Mt CO2 -ekv. vuonna 2030. Päästövähennystavoitteen kiristäminen lisää päästövähennysten tarvetta noin 2 milj. tonnista lähes 6 milj. tonniin. Lisätoimia sisällytetään valmisteilla olevaan uuteen keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmaan ja ilmasto- ja energiastrategiaan. Näitä tarvitaan sekä vuoden 2030 tavoitteen että hiilineutraaliustavoitteen 2035 saavuttamiseksi. Päästöjen vähentäminen suunnitellusti 17,2 milj. tonniin vuoteen 2030 mennessä mahdollistaa hiilineutraaliuden saavuttamisen vuonna 2035. Tämä edellyttää kuitenkin päästöjen merkittävää vähentämistä taakanjakosektorin kaikilla osa-alueilla, vaikka taakanjakoasetuksen mukaista kertaluonteista päästöoikeuksien siirtoa päästökaupasta taakanjakosektorille (ns. one—off-jousto) hyödynnettäisiin täysimääräisesti. Päästövähennysvelvoitteen täyttäminen edellyttäisi lisäksi muiden asetuksen mahdollistamien joustokeinojen käyttöä tai lisäisiä toimia.
Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin hyvänä, että päästökaupan ulkopuolisten toimialojen päästövähennysvelvoitteita koskevan taakanjakoasetuksen soveltamisala on tarkoitus pitää pääpiirteissään nykyisenkaltaisena ja että tieliikenne ja rakennusten lämmitys säilyvät edelleen taakanjaon piirissä vuoteen 2030 asti.
Valtioneuvosto pitää hyvänä komission esitystä, jossa kaikki maankäyttöluokat voivat tuottaa maankäyttösektorilta syntyvää ylijäämää hyödynnettäväksi joustona taakanjakosektorilla. Valtioneuvosto on avoin tarkastelemaan LULUCF-sektorilta syntyvän jouston kasvattamista taakansektorille kaudella 2026—2030. Valtioneuvosto on avoin tarkastelemaan ehdotusta uudesta vapaaehtoisesta lisäisestä varannosta. Valiokunta toteaa, että monet taakanjakosektorin toimet ovat päästökauppasektoria kalliimpia päästövähennyskeinoja. Tämä korostaa asetukseen sisältyvien sektorien välisten joustokeinojen merkitystä. Joustojen käytöllä voidaan osaltaan parantaa päästövähennystoimien kustannustehokkuutta, mikäli ne edesauttavat saavuttamaan saman tai suuremman päästövähennyksen pienemmillä kokonaiskustannuksilla. Toisaalta on varoitettu siitä, että pidemmällä aikavälillä joustojen lisääminen saattaa hidastaa päästövähennystoimia taakanjakosektorilla. Samoin LULUCF-puolelta saatavien joustojen määrä taakanjakosektorin päästöjen kompensointiin on kyseenalaista, koska ei ole varmuutta, että LULUCF-sektorin tavoitteet pystytään täyttämään ilman joustoja ja mahdollisia erikseen ostettavia maankäyttösektorin nieluyksiköitä. Joustojen olemassaolo voi kuitenkin edistää nielujen kasvattamista ja kustannustehokkaiden ratkaisujen syntymistä. Valiokunta katsoo, että näitä vaikutuksia tulisi selvittää tarkemmin.
Valiokunta korostaa, että taakanjakosektoriin liittyvien joustomahdollisuuksien säilyttäminen on tärkeää taakanjakosektorin päästövähennysten korkeampien rajakustannusten vuoksi. Kun tavoitellaan kustannustehokasta tapaa saavuttaa kokonaisuutena kunnianhimoiset päästövähennystavoitteet, on tulevaisuudessa entistäkin tärkeämpää pystyä hoitamaan toimet mahdollisimman edullisesti. Suomessa tulisi systematisoida päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien päästövähennystoimien ja ohjauskeinojen suunnittelua sekä seurata toimilla saavutettuja hyötyjä ja toimien kustannustehokkuutta.
Valiokunta toteaa, että myös maataloussektorin päästövähennysten aikaansaamiseksi täytyy löytää tehokkaita toimia, jotta taakanjakosektorin tavoitteet täytetään. Maatalouden tukipolitiikka on vaikuttanut, ja sillä voidaan vaikuttaa merkittävästi tilojen pellonkäyttöön. Koska turvepeltojen hehtaarikohtaiset päästöt ovat suuret, niiltä voidaan suhteellisen pienillä aloilla ja maltillisilla kustannuksilla saada aikaan merkittäviä päästövähennyksiä. Valiokunta pitää tärkeänä, että päästökaupan tavoin markkinamekanismeja hyödyntäen voitaisiin myös kokeilujen kautta ja tieteelliseen tietoon perustuen löytää eri toimijoita samanaikaisesti hyödyttäviä malleja todellisten päästövähennysten aikaansaamiseen. Maatalouden kokonaispäästöt jakautuvat EU:n päästölaskennassa kolmeen sektoriin: energiasektoriin, maankäyttöön ja maataloussektoriin. Metaanin ja typpioksiduulin vähentäminen on tärkeässä asemassa taakanjakosektorin päästöjen vähentämisessä (päästöjen määrä oli noin 6,6 Mt vuonna 2019). Näillä päästöillä on yhteys myös viljeltyyn pinta-alaan. Turvemaista syntyvien päästöjen vähennyspotentiaali on 8 Mt CO2 -ekv., ja niiden vähentäminen sekä voimistaa LULUCF-nettonielua että vähentää taakanjakosektorille tulevia päästöjä.
Maataloussektorin tarvittavat päästövähennykset voidaan saavuttaa myös osaltaan tukemalla maatalouden rakennemuutosta ruokatottumusten muuttuessa kasvisperäisemmäksi ja vahvistamalla maatalouteen soveltuvia markkinaehtoisia kannustimia: edistämään märehtijöille markkinoilla tarjotun rehun koostumusta vähäpäästöisemmäksi sekä luomalla positiivisia kannustimia, joilla vähennetään turvepeltojen päästöjä etenkin kosteikkoviljelyllä.