VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Komissio antoi 15.12. 2021 ehdotuksen ns. kaasupaketista. Paketti sisältää kolme ehdotusta: direktiivin ja asetuksen uusiutuvien kaasujen, maakaasun ja vedyn sisämarkkinoista sekä metaaniasetuksen. Kaasumarkkinadirektiivin ja - asetuksen osalta on kyse nykyisen direktiivin ja asetuksen uudelleenlaadinnasta. Ehdotus on osa laajempaa 55-valmiuspakettia, jolla EU pyrkii tavoitteeseen vähentää kasvihuonekaasujen nettopäästöjä vähintään 55 prosenttia vuoteen 2030 mennessä.
Valtioneuvoston kanta
Yleistä
Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Tavoite edellyttää pitkän aikavälin ilmastotoimien rakentamista siten, että EU:n hiilineutraalius saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ennen vuotta 2050. Osana tätä tavoitetta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 55-valmiuspaketista käytävien neuvottelujen lopputuloksena kokonaisuudessaan saavutetaan vuodelle 2030 asetettu vähintään 55 prosentin ilmastotavoite, joka voidaan myös ylittää. Valmiuspaketin ehdotuksilla on lukuisia ristikkäisvaikutuksia, ja valtioneuvosto korostaa, että valmiuspaketin kunnianhimotason ylläpitäminen kokonaisuutena tulee varmistaa.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelut edistyvät ripeästi, jotta toimeenpanolle jää riittävästi aikaa. Samalla valtioneuvosto korostaa, että 55-valmiuspaketti myös ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta. Siirtymä tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon sekä siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat. Valtioneuvosto arvioi ehdotuksia kansallisen ja eurooppalaisen kokonaisedun näkökulmasta. Ilmastovaikutusten lisäksi ehdotusten tulee monipuolisesti huomioida vaikutukset muun muassa kilpailukykyyn, valtion tulokertymään ja Suomen maksuihin EU:lle. Lisäksi on tärkeää systemaattisesti arvioida päätösten vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin (E 97/2021 vp).
Kaasu- ja vetymarkkinat
Valtioneuvosto suhtautuu lähtökohtaisesti myönteisesti kaasun sisämarkkinoiden kehittämiseen ja sisämarkkinoiden tiiviimpään integraatioon. Sisämarkkinoihin voitaisiin edetä alueellisten markkinoiden kautta. Erityisesti kansallisten ja alueellisten markkinoiden yhdistämistä toisiinsa tulisi helpottaa. Tämä edistäisi kaasun tukkumarkkinoiden ja eri kaasulähteiden kilpailun toimivuutta sekä toimitusvarmuutta.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä vähähiilisen kaasujärjestelmän edistämistä. Puhtaan vedyn ja siitä tuotettavien polttoaineiden markkinat ovat tulevaisuudessa suomalaisille toimijoille potentiaalisesti olennaisen tärkeät tuotannon ja kaupan kehittyessä. Valtioneuvosto pitää vetymarkkinoiden ja –infrastruktuurien operointia koskevia keskeisiä sääntelyehdotuksia hyvänä lähtökohtana vetymarkkinoiden sääntelylle. Vetyinvestointien helpottamiseksi on tarpeen luoda kriteerit vetymarkkinoiden sääntelylle. Valtioneuvosto kuitenkin painottaa, että vasta kehittymässä olevien vetymarkkinoiden osalta tulee pyrkiä välttämään ylimitoitettuja sääntelyratkaisuja, jotka loisivat perusteettomia esteitä uuden toimialan kehittymiselle.
Uusiutuvien ja vähähiilisten kaasujen kasvava rooli edellyttää, ettei perinteistä kaasuinfrastruktuuria päästetä rapistumaan, koska sitä voidaan hyödyntää myös uusiutuvien ja vähähiilisten kaasujen siirtoon. Valtioneuvosto pyrkii neuvotteluiden aikana lieventämään ehdotukseen sisältyvää vaatimusta maakaasuverkkoinvestointien viranomaisvahvistamisesta ja edistämään sähköverkkojen kehittämistä vastaavaa tai muuta kevyempää sääntelyvaihtoehtoa, koska komission ehdotus johtaisi Suomessa nykyistä korkeampiin verkkomaksuihin ja sääntelykustannuksiin. On otettava huomioon, että maakaasuverkkojen investointitarpeet ovat vähenemässä maakaasun vähenemisen myötä.
Valtioneuvosto katsoo, että direktiiviehdotus ei kaikilta osin huomioi riittävästi Suomen pienten maakaasumarkkinoiden erityispiirteitä. Markkinasääntöjä kehitettäessä tulee tämän vuoksi pyrkiä siihen, että direktiivin säännöksissä huomioidaan Suomen maakaasumarkkinoiden erityispiirteitä, kuten kuluttaja-asiakkaiden ja jakeluverkkoihin liittyneen maakaasun kulutuksen vähäinen määrä, jotta vältettäisiin kustannus/hyötysuhteeltaan kalliiden investointien tekeminen jakeluverkkoihin ja viranomaisvalvontaan.
Kaasuvarastojen täyttöasteella ja käytöllä on merkittävä vaikutus maakaasun ja myös sähkön markkinahintoihin koko EU-alueella. Valtioneuvosto katsoo, että komission kaasuvarastojen sääntelyyn ehdottamat muutokset eivät tuo käytännössä parannuksia kaasumarkkinoiden toimivuuteen. Valtioneuvosto pyrkii edistämään kaasuvarastoja ja niitä operoivia yrityksiä koskevaa sääntelyä, joka helpottaisi markkinatoimijoiden pääsyä kaasuvarastoihin ja nostaisi kaasuvarastojen erityisesti markkinaehtoisesti toteutuvaa käyttöastetta.
Valtioneuvosto katsoo, että kaasumarkkina-asetusehdotuksen ja -direktiiviehdotuksen ristiriitaiset säännösehdotukset siirtoverkonhaltijoiden eriyttämisestä tulisi tarkentaa keskenään yhdenmukaisiksi.
Valtioneuvosto katsoo, että komissiolle delegoitavien toimivaltuuksien tulisi olla tarkkarajaisia, oikeasuhtaisia, tarkoituksenmukaisia ja hyvin perusteltuja. Valtioneuvosto hyväksyy voimassa olevaan kaasumarkkinalainsäädäntöön perustuvan periaatteen, että komissiolle delegoitaisiin toimivaltaa antaa sitovaa tarkentavaa lainsäädäntöä maakaasu- ja vetymarkkinoille delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten muodossa. Valtioneuvosto katsoo kuitenkin, että ehdotukseen sisältyvien siirrettyä säädösvaltaa, täytäntöönpanosäädöksiä ja komiteamenettelyä koskevien säännösten osalta on syytä varmistua, että ne sopivat käyttötarkoitukseensa ehdotetuissa muodoissaan. Ehdotetun toimivallan siirron asianmukaisuutta arvioidaan neuvottelujen edetessä tarkemmin.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan pitää myönteisenä kaasun sisämarkkinoiden kehittämistä vähähiilisen kaasujärjestelmän edistämiseksi osana EU:n ilmastotoimien laajaa 55-valmiuspakettia. EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi myös kaasusektori on muutettava vähähiiliseksi ja ilmastoneutraaliksi vuoteen 2050 mennessä. Tämä edellyttää toimia, joilla lisätään biokaasun ja biometaanin tuotantoa, puhtaaseen sähköön perustuvaa synteettisen metaanin tuotantoa (ns. power to gas) ja puhtaan vedyn tuotantoa. Tarpeen on myös luoda eurooppalainen vetymarkkina ja ottaa käyttöön erilaisia hiilen talteenotto-, hyödyntämis- ja varastointiteknologioita (Carbon Capture, Utilisation and Storage, CCUS).
Uusiutuvilla ja vähähiilisillä kaasuilla tarkoitetaan yleisesti biokaasua, biometaania, uusiutuvaa ja vähähiilistä vetyä sekä synteettistä metaania. Vetyä ei voi pitää varsinaisena energianlähteenä, koska sitä ei tavata sellaisenaan missään olosuhteissa, vaan vety on aina valmistettava. Vety on siten energian kantaja energianlähteen sijaan. Eurooppalainen vetymarkkina rakentuu ns. sinisen ja vihreän vedyn tuotantoon. Sininen vety valmistetaan maakaasusta siten, että syntyvät hiilidioksidipäästöt otetaan talteen ja varastoidaan. Vihreä vety tehdään vedestä käyttämällä uusiutuvalla energialla tuotettua sähköä. Vedyn hiilijalanjälki riippuu täysin sen tuotantotavasta. Jos valmistuksessa käytetään sähköä, joka on tuotettu ilman hiilipäästöjä (vesi-, tuuli-, aurinko- tai ydinvoimalla), on vety hiilineutraalia. Biomassasta tuotettuna vety on periaatteessa hiilivapaata, ja fossiilisista raaka-aineistakin valmistettu vety voi olla melko hiilineutraalia, jos tuotantolaitos varustetaan hiilidioksidin talteenotolla (Carbon Capture and Storage, CCS).
Valiokunta toteaa, että Venäjän sotatoimet Ukrainassa ovat nostaneet nyt erityisellä tavalla esiin fossiilisesta maakaasusta luopumisen ja energiamurroksen laajemman merkityksen energiaomavaraisuuden ja huoltovarmuuden kannalta. Tällä on erityistä merkitystä Saksan ja varsinkin Italian kannalta, joka on suurista EU-maista kaikkein riippuvaisin venäläisestä kaasusta 45 %:n osuudellaan. Komission kaasupaketti on siten hyvin ajankohtainen ja tarpeellinen, kun uusiutuvien vähähiilisten kaasujen avulla on mahdollista edistää ilmastotavoitteiden saavuttamista ja samanaikaisesti lisätä huoltovarmuutta ja energiaomavaraisuutta.
Komissio ehdottaa ensimmäistä kertaa vetymarkkinoita koskevaa lainsäädäntöä, joka rakentuisi maakaasumarkkinan sääntelyrakenteen varaan. Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin säännösehdotuksia hyvänä lähtökohtana vetymarkkinoiden aikaansaamiselle ottaen samalla huomioon, että vasta kehittymässä olevien vetymarkkinoiden osalta tulee välttää toimialan kehittymistä haittaavaa sääntelyn ylimitoittamista.
Valiokunta korostaa, että puhtaan vedyn ja siitä tuotettavien polttoaineiden markkinat voivat olla tulevaisuudessa suomalaisille potentiaalisesti olennaisen tärkeät tuotannon ja kaupan kehittyessä. Suomeen onkin jo syntymässä vetyinfran teollinen symbioosi sähköisten kaasujen ja nesteiden tuottamiseksi. Siirtymä puhtaaseen vetyyn ja kaasuihin tarjoaa suomalaisillekin yrityksille huomattavia liiketoimintamahdollisuuksia. Toimiva vetymarkkina ja infrastruktuuri mahdollistaisivat Suomen kehittymisen kansainvälisiä investointeja houkuttelevaksi ympäristöksi, joka voi luoda kestävää kasvua. Valiokunta korostaa, että puhtaan vedyn tuotannon potentiaali perustuu puhtaaseen sähköön, joten valmisteilla olevassa ilmasto- ja energiastrategiassa tulee huolehtia riittävän päästöttömän sähkön saannin turvaamisesta. Uuden kasvuteollisuuden perustan luomiseksi tarvitaan sähkön tuotanto- ja siirtomahdollisuuksien nopeaa vahvistamista, sillä vihreä siirtymä tulee moninkertaistamaan sähkön kysynnän.
Vedyn siirtämiseen on useita vaihtoehtoja. Vedyn siirtämiseen voidaan tietyin edellytyksin hyödyntää olemassa olevaa kaasuverkkoa, jota täydentää uusi, vedylle rakennettava vetyverkko. Valiokunta pitää tärkeänä Euroopan laajuisen vetyverkon kehittämistä. Valiokunta korostaa tarvetta tukea alan tutkimusta ja kehitystä potentiaalin hyödyntämiseksi parhaalla mahdollisella tavalla.
Valiokunta pitää tärkeänä tavoitetta siitä, että myös kaasun vähittäismarkkinassa asiakkaille annetaan mahdollisuus tehdä uusiutuvia ja vähähiilisiä valintoja. Näin ei tällä hetkellä ole. Vähähiilisille polttoaineille ja kaasuille ei myöskään ole yhteistä EU:n terminologia- ja sertifiointijärjestelmää. Kaasun vähittäismarkkinat ovat keskittyneet, ja markkinoille pääsy ja innovointi on vähäistä. Direktiiviehdotuksen mukaan kuluttajalla olisi oikeus valita vähähiilistä kaasua. Valiokunta pitää esitystä lähtökohtaisesti kannatettavana. Koska Suomessa kaasua käyttävistä kotitalouksista valtaosa on kaasun liesikäyttäjiä, esimerkiksi mittareita koskevien vaatimusten vaikutukset ovat kuitenkin hyvin erilaisia kuin kaasua lämmitykseen käyttävien talouksien osalta, mikä tulisi ottaa sääntelyssä huomioon.
Sääntelyn tulisi myös ottaa riittävästi huomioon Suomen pienten maakaasumarkkinoiden erityispiirteet kuten kuluttaja-asiakkaiden ja jakeluverkkoihin liittyneen maakaasun kulutuksen vähäinen määrä, jotta voidaan välttää kustannushyötysuhteeltaan epätarkoituksenmukaisen kalliiden investointien tekeminen jakeluverkkoihin ja kohtuuton hallinnollinen taakka. Valiokunta toteaa myös, että asetus- ja direktiiviehdotuksessa vaikuttaa olevan huomattava määrä sisäisiä ristiriitaisuuksia ja epäjohdonmukaisuuksia ainakin hajautetun biokaasuntuotannon osalta, joten jatkovalmistelussa on kiinnitettävä näihin huomiota sekä varmistettava sääntelyn yhteensopivuus varsinkin kestävyyskriteerejä koskevan EU-lainsäädännön kanssa.