Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin.

Hallituksen esityksen tarkoituksena on panna täytäntöön EU:n hiilidioksidin varastointia koskeva direktiivi. Hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia (Carbon Capture and Storage, CCS) pidetään yhtenä merkittävimmistä hiilidioksidipäästöjen vähentämiskeinoista tulevaisuudessa. Hiilidioksidin talteenotossa hiilidioksidi erotetaan teollisuuslaitoksen savukaasuista, puristetaan kokoon nestemäiseksi ja siirretään varastointipaikoille putkistojen, säiliöalusten tai muiden kuljetusvälineiden avulla. Kuljetus kaasuputkilla on tavallisin menetelmä hiilidioksidin kuljetuksessa, ja se vastaa toteutukseltaan esimerkiksi maakaasun kuljetusta. Hiilidioksidin geologisessa varastoinnissa paineistettu hiilidioksidi pumpataan syvällä maan pinnan tai merenpohjan alla sijaitseviin geologisiin muodostumiin. Varastointiin soveltuvat parhaiten hyvin huokoiset geologiset muodostumat, joissa injektoitu, paineistettu hiilidioksidi pysyy eristyksissä ilmakehästä kestävällä, maaperän luontaisella sulkukerroksella.

Hiilidioksidin talteenotto ja geologinen varastointi liittyvät EU:n päästökauppaan, sillä päästökauppadirektiivin mukaan todennetusti talteenotettu ja geologisesti varastoitu hiilidioksidi otetaan huomioon siten, ettei tästä hiilidioksidista synny päästöoikeuksien palauttamisvelvollisuutta. EU:n tavoitteena on 12:n hiilidioksidin talteenoton ja geologisen varastoinnin demonstraatiolaitoksen rakentaminen vuoteen 2015 mennessä.

Ilmasto- ja energiapoliittisessa tulevaisuusselonteossa Suomen kannalta kiinnostavana mahdollisuutena pitkän aikavälin radikaalin vähäpäästöisten polkujen kannalta pidetään hiilen talteenoton ja varastoinnin yhdistämistä bioenergian tuotantoon ja teollisuuden prosesseihin. Koska biomassa sitoo kasvaessaan hiilidioksidia ja CCS varastoi sen talteen, tuottaa bio-CCS energiaa negatiivisin päästöin. Runsaiden biomassavarojen ansiosta Suomella on hyvät edellytykset hyödyntää bio-CCS:ää hiilineutraaliuden tavoittelemisessa. Selonteossa linjataan myös, että Suomella on velvollisuus auttaa kehittämään teknologiaa, joka monien arvioiden mukaan voi olla välttämätön globaalien päästöjen leikkaamisessa kestävälle tasolle.VNS 8/2009 vp Valtioneuvoston tulevaisuusselonteko ilmasto- ja energiapolitiikasta: kohti vähäpäästöistä Suomea.

Toistaiseksi päästövähennyksiä on saatu aikaan tavoiteltu määrä edullisemmilla keinoilla, mutta jos globaalista ilmastosopimuksesta päästään sopimukseen ja ilmastotoimia toteutetaan kohti EU:n pitkän aikavälin 80—95 %:n päästövähennystavoitetta vuonna 2050, tullee CCS:stä välttämätön osa myös Suomen keinovalikoimaa. On arvioitu, että tämä teknologia voi riittävillä edistämistoimilla kehittyä merkittävästi ja kaupallistua 2020- tai 2030-luvulla.VTT Tiedotteita 2576; Hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin (CCS:n) soveltaminen Suomen olosuhteissa; Sebastian Teir, Antti Arasto, Eemeli Tsupari, Tiina Koljonen, Janne Kärki, Lauri Kujanpää, Antti Lehtilä, Matti Nieminen & Soile Aatos.

Vuonna 2010 maailmassa oli käynnissä noin 80 suuren kokoluokan CCS:n demonstrointiprojektia eri vaiheissaan, joista viisi projektia käynnissä. Kansainvälisen energiajärjestön IEA:n CCS-tiekartan mukaan (Technology Roadmap) tavoitteena on saada käyntiin 100 suuren kokoluokan CCS-projektia vuoteen 2020 mennessä, 850 projektia vuoteen 2030 mennessä ja 3 400 vuoteen 2050 mennessä.

Suuri osa hiilidioksidin varastointia varten tarvittavasta teknologiasta on jo olemassa. Injektointikaivojen poraus- ja sulkemistekniikka on öljy- ja kaasuteollisuuden ansiosta kehittynyt korkeatasoiseksi, mikä mahdollistaa syvien, syövyttävien aineiden injektointia kestävien kaivojen poraamisen sekä vaaka- että pystysuunnassa. Hiilidioksidin varastointia geologisiin muodostumiin tehdään muutamassa teollisen mitan sovellutuksessa Pohjanmerellä, Barentsinmerellä, Kanadassa ja Algeriassa. Suomea lähimmät varastointipaikat ovat norjalaisten omistamat Sleipnerin ja Snøhvitin kentät.Arviot eurooppalaisesta varastointikapasiteetista ovat vielä alustavia. Euroopassa hiilidioksidivarastoinnin kapasiteettia arvioidaan GeoCapacity-projektin mukaan olevan seuraavasti: 96 Gt suolaisissa akvifereissa, 20 Gt ehtyneissä hiilivetykentissä ja 1 Gt hiilikerrostumissa.

Talteenottolaitosten ympäristövaikutukset

Hiilidioksidin talteenottolaitoksella on oltava ympäristölupa. Talteenotettavalle hiilidioksidille asetetaan laatuvaatimukset, jotta hiilidioksidi voidaan siirtää ja varastoida turvallisesti aiheuttamatta haittaa ympäristölle tai ihmisten terveydelle, siirtoverkolle tai varastointipaikalle. Hiilidioksidin talteenottoa koskevassa ympäristöluvassa on annettava hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksen ympäristönsuojelulakiin lisättävän 45 b §:n mukaan hiilidioksidivirran laatua koskevat, ympäristön ja terveyden kannalta tarpeelliset määräykset. Lupiin on sisällytettävä myös talteenotetun hiilidioksidin laadun ja määrän tarkkailua koskevat määräykset. Valiokunta toteaa, että hiilidioksidin talteenotto ja varastointi eivät ole sinänsä erityisen vaarallisia toimintoja. Hiilidioksidin äkillinen purkautuminen on kuitenkin erityisesti työturvallisuusriski, ja varastoidun hiilidioksidin vuotaminen tekisi myös tyhjäksi hiilidioksidin vähentämistavoitteen.

Välivarastointi

Hallituksen esityksen lähtökohtana on, että hiilidioksidin välivarastointi on sallittua. Kielto varastoida hiilidioksidia geologisesti ei koske hiilidioksidin välivarastointia, jonka tarkoituksena on varastoida talteenotettu hiilidioksidi väliaikaisesti, ennen kuin se siirretään pysyvästi varastoitavaksi tarkoitukseen soveltuviin geologisiin muodostumiin. Tällaista toimintaa koskee kuitenkin muu lainsäädäntö soveltuvin osin. Valiokunta toteaa, että välivarastoinnin salliminen on tärkeää, koska Suomessa hiilidioksidin todennäköisin kuljetusmuoto muualle geologisesti varastoitavaksi olisi laivakuljetus ja se edellyttää välivarastointia.

Talousvaliokunta katsoo lausunnossaan, että hallituksen esityksen perustelut jättävät jossain määrin epäselväksi, voiko geologisiin muodostumiin välivarastoida, koska yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kielto varastoida geologisiin muodostumiin ei koskisi hiilidioksidin välivarastointia. Ympäristövaliokunta toteaa selvennyksenä, että välivarastointi on aina muuta kuin geologista varastointia. Välivarastointitilan rakentamiseen sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslakia ja soveltuvin osin muuta ympäristönsuojelu- ja terveydensuojelulainsäädäntöä, kuten painelaitelakia.

Täyskielto ja tutkimustoimintaa koskeva poikkeus

Hallituksen esityksen lähtökohtana on, että hiilidioksidin varastointi geologisiin muodostumiin Suomen alueella ja Suomen talousvyöhykkeellä kielletään sillä perusteella, että nykytiedon mukaan Suomessa ei ole sellaisia direktiivin tarkoittamia geologisia muodostumia, joihin talteenotettu hiilidioksidi voitaisiin varastoida pysyvästi ja turvallisesti. Tällaisia ovat tyhjenevät öljy- tai kaasukentät tai suolaantuneet ja pysyvästi pilaantuneet, syvät pohjavesimuodostumat. Suomen tunnetut sedimenttikivimuodostumat ovat yleensä matalia ja niiden huokoisuus on huono, jolloin niissä ei ole hiilidioksidin pysyvään varastointiin soveltuvaa tilaa eikä selkeää kartoitettavaa sulkukerrosta, jolla hiilidioksidi eristetään pysyvästi ilmakehästä.

Direktiivin mukaan jäsenvaltioilla on oikeus kieltää hiilidioksidin geologinen varastointi alueellaan. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan nimenomainen kielto myös selventäisi asiaa kaikille asianosaisille.

Kielto varastoida hiilidioksidia geologisesti Suomen alueella ja talousvyöhykkeellä ei kuitenkaan koske geologista varastointia, jota tehdään tutkimus- ja koetarkoituksessa ja jossa varastoitavan hiilidioksidin kokonaismäärä on alle 100 000 tonnia. Valiokunta pitää tutkimustoimintaa koskevaa poikkeusta talousvaliokunnan tavoin tärkeänä teknologian kehityksen turvaamiseksi Suomessa. Valiokunta korostaa erilaisten kokeiluhankkeiden merkitystä osana teknologiatutkimusta.

Geologisen varastoinnin kieltoa ja sen tarpeellisuutta voitaisiin hallituksen esityksen mukaan arvioida uudelleen hiilidioksidin talteenotto- ja varastointitekniikan kehittyessä ja jos uusissa selvityksissä kävisi ilmi, että hiilidioksidin geologinen varastointi olisi mahdollista Suomessa ja sen talousvyöhykkeellä. Talousvaliokunta on lausunnossaan suhtautunut varauksellisesti täyskieltoon katsoen, että uuden teknologian kehittymiselle olisi kannustavampaa, mikäli täyskiellon sijasta uusia teknologioita voitaisiin ottaa käyttöön lupamenettelyn kautta. Talousvaliokunta kuitenkin katsoo, että hallituksen esityksen lähtökohta pysyvän CCS-varastoinnin kiellosta on nykyteknologian kannalta perusteltu painottaen, että asiaa on hallituksen esityksessäkin todetulla tavalla tarvetta arvioida uudelleen (s. 17/II), mikäli teknologia kehittyessään mahdollistaa hiilidioksidin pysyvän geologisen varastoinnin Suomen alueella tai talousvyöhykkeellä.

Ympäristövaliokunta pitää talousvaliokunnan tavoin tärkeänä, että CCS:n kehittämiseen suhtaudutaan avoimen myönteisesti ja geologisen varastoinnin mahdollisuuksia arvioidaan tekniikan kehittyessä uudelleen. Tämä lähtökohta on jo ilmasto- ja energiapoliittisessa selonteossa hyväksytty lähtökohta. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen katsotaan antavan yleisellä tasolla yhden signaalin Suomen suhtautumisesta tutkimus- ja kehitystoiminnan edistämiseen ja siksi sillä on laajempaakin merkitystä.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan lainsäädännöllinen ratkaisu, joka sisältäisi mahdollisuuden geologiseen varastointiin, edellyttäisi hiilidioksidin varastointidirektiivin sisältämien laajojen ja yksityiskohtaisten säännösten täytäntöönpanoa Suomessa ja siten mittavassa määrin uutta sääntelyä. Valiokunta toteaa, että laajaan lainsäädäntötyöhön ei ole perusteltua ryhtyä, ellei ole selvää, että säännöksiä käytännössä tarvitaan. Siten täyskielto tilanteessa, jossa geologiseen varastointiin soveltuvia muodostumia ei ole, on myös resurssien käytön kannalta perusteltu. Valiokunta korostaa kuitenkin edellä esittämäänsä viitaten, että kieltoa ei ole pidettävä kannanottona varastoinnin periaatteellisesta kieltämisestä, vaan käytännön ratkaisuna tilanteessa, jossa lainsäädännölle ei ole tarvetta. Edellä esitettyyn viitaten valiokunta esittää, että