Yleisperustelut

Taustaa

Viime vuosina on toteutettu useampia lainmuutoksia, joilla on pyritty sakon muuntorangaistuksen vähentämiseen. Vuoden 2006 alusta voimaan tulleella rikoslain muutoksella muutettiin muun muassa sakon muuntosuhdetta sekä alennettiin muuntorangaistuksen enimmäispituuksia (983/2005). Viimeksi valiokunnan käsiteltävänä on ollut muutos, jolla muuntorangaistus poistettiin enintään 20 päiväsakon suuruisista rangaistusmääräysmenettelyssä annetuista sakkorangaistuksista (68/2007). Tällä muutoksella puututtiin erityisesti vähäisempiin rikoksiin, joiden tekijöinä oli usein moniongelmaisia henkilöitä. Myös muualla lainsäädännössä on säädetty sakon muuntokieltoja (esim. laki rikesakkomenettelystä 66/1983, järjestyslaki 612/2003).

Valiokunta on vuoden 2007 rikoslain muutosta koskevasta esityksestä antamassaan mietinnössä (LaVM 21/2006 vp — HE 203/2006 vp) käsitellyt varsin laajasti sakonmuuntojärjestelmään liittyviä näkökohtia. Valiokunta on silloista uudistusta tehtäessä muun muassa todennut sakkojen tehokkaan perintäjärjestelmän johtavan siihen, että sakon muuntorangaistuksen täytäntöönpanon piiriin silloin voimassa olleen lain mukaan valikoitui useimmiten päihdeongelmaisia, asunnottomia ja aidosti varattomia henkilöitä. Valiokunta on katsonut, että tällaisten henkilöiden säilyttäminen suljetuissa vankiloissa on epätarkoituksenmukaista sekä heidän itsensä että vankeinhoitolaitoksen näkökulmasta. Toisaalta muuntorangaistukset ovat usein niin lyhyitä, että sakkovankien sijoittaminen avolaitoksiin ei ole käytännössä mahdollista.

Valiokunta on edellä mainitussa mietinnössään viitannut myös aikaisempiin kannanottoihinsa, joiden mukaan muuntorangaistuksen sijasta tulisi pääsääntöisesti pyrkiä käyttämään yhdyskuntapalvelun tyyppisiä seuraamuksia tai päihdehuollon piiriin kuuluvia toimenpiteitä (ks. LaVM 12/2005 vp). Valiokunnan mielestä tällaiset toimenpiteet olisivat niiden kohteeksi joutuvien yksilöiden kannalta huomattavasti hyödyllisempiä kuin nykyinen suljetussa vankilassa toimeenpantava rangaistus. Muuntorangaistusta korvaavat toimet olisivat yhteiskunnan kannalta myös kokonaisuutena tarkastellen edullisempia kuin nykykäytäntö.

Valiokunta on myös todennut, että edellä esitetystä ei kuitenkaan välttämättä seuraa, että muuntorangaistuksen käyttömahdollisuus olisi kokonaan poistettava. Muuntorangaistuksella on sen mielestä rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän osana merkitystä yhtäältä sakon perinnän tehosteena ja toisaalta yleisen lainkuuliaisuuden ylläpitäjänä. Muuntorangaistusuhan täydellisestä poistamisesta saattaisi myös seurata vankeusrangaistusten käytön lisääntyminen ja näin ollen seuraamusjärjestelmän hallitsematon ankaroituminen.

Lisäksi valiokunta oli ennakoidessaan kyseistä sakon muuntorangaistuksen vähentämistä koskevaa esitystä todennut, että esityksen tulee sisältää ehdotuksia, joilla sakon muuntorangaistusta suorittavien määrää voidaan pysyvästi ja merkittävästi pienentää, samalla kuitenkin säilyttäen sakon täytäntöönpanojärjestelmään liittyvät ennalta estävät vaikutukset (LaVL 15/2006 vp).

Tarvittavia jatkotoimia arvioidessaan valiokunta on vuoden 2006 mietinnössään todennut, että sen käsiteltävänä on tuolloin ollut noin vuoden kuluessa jo toinen hallituksen esitys, jolla pyritään vähentämään sakon muuntorangaistusjärjestelmän käyttöä ja siten sakkovankien lukumäärää. Valiokunnan mielestä jo yksistään tämä seikka osoittaa, että oikeusministeriön on otettava muuntorangaistusta koskeva sääntely kokonaisuudessaan uudelleenarvioinnin kohteeksi ja pyrittävä saamaan aikaan kriminaalipoliittisesti perusteltu kokonaisuus, jossa otetaan huomioon sekä muuntorangaistuksen uhkaan liittyvät yleisestävät vaikutukset että ilmeinen tarve rajoittaa tämän seuraamuksen käyttö vain sakotetun maksuhaluttomuutta ja niskoittelua ilmentäviin tapauksiin. Valiokunnan mielestä sopiva lähtökohta tällaiselle uudistushankkeelle olisi esimerkiksi rikoslakiprojektin vuonna 1996 tekemä muuntorangaistuksen määräämistä koskeva ehdotus (Sakko, muuntorangaistus ja rikesakko. Rikoslakiprojektin ehdotus. Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 1/1996.).

Samalla valiokunta on pitänyt tarpeellisena, että oikeusministeriö seuraa edellä mainitun uudistuksen vaikutuksia. Valiokunta on katsonut, että yhtäältä tässä seurannassa tulee kiinnittää huomiota sakkovankien määrän kehitykseen. Toisaalta oikeusministeriön on valiokunnan mielestä syytä arvioida, onko uudella muuntokiellolla kielteisiä vaikutuksia sakkorangaistuksen uskottavuuteen rikosoikeudellisena seuraamuksena sellaisissa tapauksissa, joissa henkilö toistuvasti syyllistyy vähäisiin rikoksiin.

Nyt käsiteltävänä oleva esitys sakon muuntorangaistuksen vähentämisestä

Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä esitetään poistettavaksi sakon muuntorangaistus rangaistusmääräysmenettelyssä määrätyistä sakoista sekä uhkasakoista. Edellä mainitusta, maaliskuun alusta 2007 voimaan tulleesta (68/2007) lainmuutoksesta johtuen esitys koskee rangaistusmääräyssakkojen osalta yli 20 päiväsakon sakkorangaistuksia.

Nyt käsiteltävänä olevan esityksen yhtenä tavoitteena on vähentää sakkovankien lukumäärää. Lainmuutoksen toisena tarkoituksena on poistaa sakon muuntorangaistus periaatteellisesti ongelmallisimmista edelleen muunnettavissa olevista sakoista.

Vastaavia näkökohtia, kuin edellä on todettu mietinnön LaVM 21/2006 vp yhteydessä, on tullut esiin myös nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä. Sakon muuntorangaistukseen liittyvät periaatteelliset kysymykset kytkeytyvät lähinnä siihen perusajatukseen, että varallisuusrangaistus muutetaan vapauteen kohdistuvaksi rangaistukseksi.

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin erisuuntaisia näkemyksiä sakon muuntojärjestelmästä oikeudenmukaisuuden ja yhdenvertaisuuden kannalta. Yhtäältä on kiinnitetty huomiota siihen nykyjärjestelmän ominaisuuteen, että kahdesta saman sakkorikoksen tehneestä toinen sovittaa rikoksensa rahalla, kun toinen joutuu varattomuutensa vuoksi vankilaan. Toisaalta on kiinnitetty huomiota muuntorangaistuksen poistamisen mahdolliseen seuraukseen, että tilanteessa, jossa kahdesta saman sakkorikoksen tehneestä toinen maksaa sakkonsa ja toinen ei, jälkimmäisen koetaan jäävän käytännössä vaille tosiasiallista rangaistusta, ja tämän on katsottu vaikuttavan myös yleiseen lainkuuliaisuuteen ja oikeusjärjestyksen hyväksyttävyyteen.

Eräiden asiantuntijalausuntojen mukaan sakon muuntaminen vankeudeksi merkitsee tosiasiassa seuraamuksen olennaista ankaroitumista, kun varallisuuteen kohdistuva seuraamus muuttuu henkilökohtaiseen vapauteen kohdistuvaksi seuraamukseksi. Jos rikoksen rangaistusarvon perusteella varallisuusrangaistus on katsottu riittäväksi, seuraamuksen muuntamista jälkikäteen vapausrangaistukseksi varattomuuden seurauksena on pidetty jo perusteiltaan ongelmallisena ja erityisesti silloin, jos rangaistusasteikkoon ei edes sisälly vankeuden mahdollisuutta.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (PeVL 5/2008 vp, s. 2/I, PeVL 21/2007 vp, s. 2 /I, PeVL 18/2006 vp, s. 2/II, PeVL 1/2006 vp, s. 2/I, PeVL 8/2003 vp, s. 3/I, PeVL 65/2002 vp, s. 4/I). Perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä lainsäätäjälle on jätetty varsin laaja harkintamarginaali kehittää lainsäädäntöä yleisen yhdenvertaisuussäännöksen estämättä.

Lakivaliokunta on kuullut esityksestä myös valtiosääntöoikeudellisia asiantuntijoita, jotka ovat arvioineet nyt käsiteltävänä olevaa esitystä yhdenvertaisuusperiaatteen ja sitä täydentävän syrjintäkiellon valossa. Lausunnoista voidaan yhteenvedonomaisesti todeta niissä katsotun, että niiden mukaan esitys on lähtökohdiltaan yhdenvertaisuusperiaatteen mukainen ja että esitystä puoltavat perusoikeusjärjestelmään liittyvät näkökohdat sekä painavat, rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän kehittämiseen liittyvät syyt. Valtiosääntöoikeudellisesti arvioiden esitykselle on katsottu olevan hyväksyttävät perusteet myös sikäli, että sakkovankien määrän aleneminen helpottaa vankiloiden tila-ahtautta.

Muuntorangaistusta suorittavien sosiaalisesta asemasta

Sakon muuntorangaistusta suorittavat on tarpeen jakaa kahteen ryhmään: pelkkää muuntorangaistusta suorittaviin ja muuntoa varsinaisen vankeusrangaistuksen ohella suorittaviin. Oikeusministeriön mukaan vain pelkkää muuntorangaistusta suorittavista sakkovangeista on koottu sellaista tietoa, josta heidän sosiaalinen asemansa varmuudella ilmenee. Selvityksen perusteella valtaosa heistä on syrjäytyneitä ja päihdeongelmaisia. Vaikka muuntorangaistusta vankeuden ohella suorittavista ei ole erillistä selvitystä, oikeusministeriön mukaan ei ole perusteltua uskoa, että heidän asemansa ratkaisevasti poikkeaisi muista vankeusrangaistusta suorittavista. Oikeusministeriön mukaan heistäkin valtaosa on päihdeongelmaisia ja syrjäytyneitä. Hallituksen esityksen perusteluissa on edellä mainittujen seikkojen lisäksi todettu sakon muuntorangaistusta suorittavien olevan, tehokkaasta perintäjärjestelmästä johtuen, käytännössä maksukyvyttömiä. Edellä todettua tukevat myös valiokunnan kuulemien, esimerkiksi vankiloiden edustajien antamat lausunnot.

Muuntorangaistusta suorittavien henkilöiden tuomioiden taustalla olevista teoista

Oikeusministeriön selvityksen mukaan hallituksen esityksen perusteluissa (s. 6) esitetty kuvaus kummankin muuntovankiryhmän sakkotuomioiden syynä olevista rikoksista perustuu kummassakin ryhmässä 30 vangin näytteeseen kokonaisaineistosta, joka kummassakin ryhmässä on hieman toista sataa. Sen mukaan sakkovankien saamista tuomioista noin 60 prosenttia tuli näpistyksistä ja 15 prosenttia erilaisista liikennerikoksista, lähinnä kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta. Sakon muuntorangaistuksen ohella muuta rangaistusta suorittavilla vangeilla näpistystuomioita oli lähes 50 prosenttia ja liikennerikoksia 25 prosenttia. Näpistysten osuus rikoksista oli hieman suurempi rangaistusmääräysmenettelyssä annettujen sakkojen ryhmässä kuin tuomioistuinmenettelyssä annetuissa sakoissa. Väkivaltarikoksia muunnettuihin sakkorangaistuksiin sisältyi vähän. Ainoastaan kaksi tuomiota oli annettu pahoinpitelystä ja yksi lievästä pahoinpitelystä. Näistä pahoinpitelytuomiot oli käsitelty tuomioistuimessa ja lievä pahoinpitely rangaistusmääräysmenettelyssä.

Oikeusministeriön valiokunnalle toimittamasta lisäselvityksestä ilmenevät noin 700:n tänä vuonna vankeusrangaistuksen ohella muuntorangaistusta suorittavan vangin päärikokset. Selvityksen mukaan heidän päärikosten jakaumansa ei merkittävästi poikkea kaikkien vankien rikosjakaumasta. Aiemmin säädettyjen sakon muuntokieltojen seurauksena vähäisiin rikoksiin syyllistyneitä on jo poistunut muuntorangaistuksen piiristä ja sen piiriin on jäänyt enenevässä määrin vakaviakin rikoksia tehneitä. Rikosseuraamusviraston käsityksen mukaan heidän joukossaan ei kuitenkaan ole järjestäytyneisiin rikollisryhmiin kuuluvia henkilöitä. Mainitun selvityksen mukaan esimerkiksi taposta tuomittujen joukossa on vankeja, jotka suorittavat muuntorangaistusta. Muuntorangaistuksen perustana olevista sakoista noin 85 prosenttia on annettu rangaistusmääräysmenettelyssä. Tässä joukossa muuntokielto lyhentäisi vankilassaolon kokonaisaikaa, esimerkiksi taposta tuomituilla noin 4,5—6 vuodesta keskimäärin arviolta 40—50 päivällä.

Muuntouhan poistamisen preventiovaikutuksista

Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos on analysoinut valiokunnalle antamassaan lausunnossa nimenomaan rangaistusmääräyssakkojen muuntouhan poistamisen kohdentuvuutta ja mahdollisia preventiovaikutuksia. Sen johdosta voidaan todeta yhteenvedonomaisesti seuraavaa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen mukaan muuntouhan poistamisen preventiovaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon koko sanktiojärjestelmän kokonaisuus. Muuntorangaistuksen poistamisella ei arvioida olevan merkitystä niiden osalta, joille pakkoperintäjärjestelmä ulosottomenettelyineen ja siihen liittyvine luottotietomerkintöineen merkitsee sakkorangaistusta tosiasiallisesti vakavampaa ja haitallisempaa seuraamusta. Muutoksen potentiaalisen vaikutuksen arvioidaan siten kohdistuvan siihen ryhmään, jolle ulosottotoimilla ei varattomuuden ja aiempien luottotietomerkintöjen vuoksi enää ole merkitystä. Keskeisiä ongelmaryhmiä ovat toistuvasti omaisuusrikoksiin syyllistyvät ja ajo-oikeudetta ajoon syyllistyvät. Päihdekäyttäytymiseen ja päihteiden hankkimiseen liittyvien rikosten yhteydessä vankilan pelotevaikutuksen arvioidaan olevan vähäinen. Osalle vankeus merkitsee elämäntilanteen parantumista. Vankeus voi myös väliaikaisesti katkaista rikoskierteen, mutta ei vaikuta tuomitun käyttäytymiseen pysyvästi.

Muuntouhan poistamisen on arvioitu voivan vaikuttaa sakkojen maksuhalukkuuteen erityisesti ryhmässä, joka nykyisin maksaa sakkonsa tuloksettoman ulosoton jälkeen, mutta ennen muuntorangaistuksen täytäntöönpanoa.

Eräässä asiantuntijalausunnossa on esitetty, että hallituksen esityksessä on kokonaan sivuutettu muuntokiellon vaikutus lakia vielä noudattaviin ihmisiin ja heidän käsityksiinsä oikeusjärjestelmän tehokkuudesta ja oikeudenmukaisuudesta ja että rikosoikeuden perimmäinen tarkoitus on ylläpitää ihmisten luottamusta siihen, ettei kukaan voi rikkoa yhteiskunnan sääntöjä seuraamuksitta. Lakivaliokunta pitää tärkeänä seurata lainmuutoksen vaikutusta yleiseen lainkuuliaisuuteen ja rikosseuraamusjärjestelmän uskottavuuteen.

Prosessilajivalintaan liittyviä näkökohtia

Eräissä asiantuntijalausunnoissa on myös kiinnitetty huomiota siihen hallituksen esityksen perusteluissakin todettuun seikkaan, että sakon muuntokiellon rajaaminen koskemaan rangaistusmääräysmenettelyssä annettuja sakkoja voi joissakin tapauksissa johtaa siihen, että poliisin tai syyttäjän tekemä prosessilajivalinta rangaistusmääräysmenettelyn ja tuomioistuinkäsittelyn välillä käytännössä joko estää sakon muuntorangaistuksen käytön tai tekee sen mahdolliseksi.

Valiokunnan kuulemat valtiosääntöoikeudelliset asiantuntijat ovat tarkastelleet rangaistusmääräysmenettelyä myös edellä mainitusta näkökulmasta. Rangaistusmääräysmenettelyn edellytyksistä säädetään laissa täsmällisesti, ja siinä annetut sakkorangaistukset muodostavat oman seuraamusryhmänsä. Esitettyä rajausta ei siten voida pitää mielivaltaisena. Rangaistusmääräysmenettelyyn voidaan turvautua ainoastaan silloin, kun teosta ei ole säädetty ankarampaa rangaistusta kuin sakko tai enintään kuusi kuukautta vankeutta. Perusteena aikaisemmin säädetyille muuntokielloille on ollut se, ettei henkilökohtaisen vapauden menetystä tarkoittavaa muuntorangaistusta tule käyttää tilanteissa, joissa rangaistavaa käyttäytymistä on pidettävä moitittavuudeltaan suhteellisen vähäisenä. Nyt käsiteltävänä oleva esitys ei siten merkitse tältä osin uudentyyppistä rajausta.

Rangaistusmääräysmenettelyssä annettujen sakkorangaistusten sulkemista omana ryhmänä muuntorangaistusmahdollisuuden ulkopuolelle puoltaa myös se, että vaikka tuomioistuin tekeekin varsinaisen muuntorangaistusta koskevan päätöksen, ei muuntorangaistusta koskevassa oikeudenkäynnissä enää ole kysymys asian käsittelemisestä koko laajuudessaan, vaan ainoastaan siitä, täyttyvätkö sakon muuntamisen oikeudelliset edellytykset ja onko olemassa oikeudellisia perusteita sakon tai sen osan muuntamatta jättämiselle. Muuntorangaistuksen poistamista voidaan siten pitää perusteltuna myös oikeusturvatakeisiin liittyvistä näkökohdista.

Lainsäännösten ja oikeuskäytännön lisäksi käytäntöä ohjaa poliisin ohjeistoon kuuluva "Käsikirja seuraamusten määräämiseksi rangaistusvaatimus- ja rikesakkoasioissa" (ns. poliisin sakotusohje). Myös syyttäjät voivat noudattaa käsikirjaa ohjeellisena rangaistusmääräysmenettelyssä. Se ei kuitenkaan velvoita syyttäjiä.

Elinkeinoelämän ja viranomaisten yhteisen yritysturvallisuutta edistävän strategian kansallisen yhteistyöryhmän päätökseen perustuen sisäasiainministeriö asetti 25.10.2007 työryhmän laatimaan myymälävarkauksien ja -näpistysten vähentämistä koskevan toimintaohjelman. Työryhmä on esittänyt, että poliisin ohje päivitetään korkeimman oikeuden ratkaisun 2002:33 suuntaviivojen mukaisesti. Kyseisessä tapauksessa henkilö A anasti automatkan aikana 10 eri paikkakunnalla 16 myymälästä niiden aukioloaikana omaisuutta. Anastetun omaisuuden arvo oli eräiden anastusten kohdalla vähäinen. Ottaen huomioon, että kukin teko oli osa A:n ja hänen rikoskumppaninsa etukäteen tekemästä anastusten suorittamista koskevasta suunnitelmasta, korkein oikeus katsoi, että mikään niistä ei ollut kokonaisuutena arvioiden vähäinen. (Ään.)

Voimassa olevan poliisin sakotusohjeen mukaan näpistysrikoksen uusiminen vaikuttaa päiväsakon määrään. Mikäli teko osoittaa erityistä suunnitelmallisuutta tai ammattimaisuutta, tulee ohjeen mukaan harkita tapauskohtaisesti, voiko teko täyttää varkauden tunnusmerkistön.

Saadun selvityksen mukaan sisäasiainministeriö on lisäksi edellä mainitun työryhmän tekemän suosituksen johdosta tehostamassa sarjarikosten tutkintaa yleisesti siten, että yksittäiset teot ilmoitetaan erityiselle analyysikeskukselle sarjoittamista varten. Rikostutkinnallisten hyötyjen lisäksi tällä on mahdollista helpottaa tekojen kokonaisarviointia.

Prosessilajivalintaan liittyviin kysymyksiin on kiinnitetty valiokunnan huomiota erityisesti tarkasteltaessa tilanteita, joissa henkilö syyllistyy toistuvasti vähäisiin rikoksiin, esimerkiksi näpistyksiin. Tällaisten tekojen toistuvuuden ollessa ilmeinen viranomaiset voivat siirtyä rangaistusmenettelyn käytöstä asian saattamiseen tuomioistuimen käsittelyyn. Tuomioistuinkäsittelyssä tuomitut sakot voidaan muuntaa vankeudeksi. Tuomioistuin voi jättää myös muuntorangaistuksen määräämättä.

Prosessilajivalintaan sisältyy jossain määrin harkintaa, ja on mahdollista, että käytännöt vaihtelevat eri poliisipiireissä. Myös esimerkiksi yritysten aktiivisuudessa ilmoittaa rikokset poliisille voi olla vaihtelua.

Valiokunnan näkemyksen mukaan tilanteissa, joissa edellä tarkoitettu toistuvuus on ilmeinen, poliisin on syytä saattaa asia tuomioistuinkäsittelyyn, jolloin tuomioistuin viime kädessä ottaa kantaa siihen, osoittaako henkilön toiminta sellaista suunnitelmallisuutta tai toistuvuutta, että yksittäistä tekoa on pidettävä varkautena.

Valiokunta katsoo, että poliisin sakotusohjetta on aiheellista päivittää ottaen huomioon viimeaikainen oikeuskäytäntö. Samalla on syytä arvioida, mikä on tarkoituksenmukaisin ohjeistus muiden vähäisten rikosten, esimerkiksi liikennerikkomusten, osalta ottaen huomioon myös muut käytettävissä olevat toimenpiteet. Muutoinkin on tärkeää, että ohjeistus on mahdollisimman selkeää.

Tässä yhteydessä valiokunta myös toteaa, että rikesakon osalta nimenomaisesti säädetään, että rikesakkoa ei saa määrätä, jos rikkoja on menettelyllään osoittanut piittaamattomuutta lain kielloista tai käskyistä (rikoslain 2 a luvun 10 §:n 2 momentin 2 kohta). Valiokunta pitää tarpeellisena, että selvitetään mahdollisuudet vastaavaan tai muuhun sellaiseen sääntelyyn, jolla rajataan rangaistusmääräysmenettelyn käyttö pois sellaisista tilanteista, joissa henkilö on esimerkiksi syyllistymällä toistuvasti samaan tekoon osoittanut piittaamattomuutta lain kielloista tai käskyistä, ja että selvityksen perusteella laaditaan asiasta tarvittavat ehdotukset eduskuntakäsittelyä varten. Ehdotukset on valiokunnan mielestä perusteltua valmistella rikesakko- ja rangaistusmääräysmenettelyn kokonaisuudistustyön yhteydessä ja sisällyttää sitä koskevaan esitykseen tai tarvittaessa valmistella asiasta jo nopeammassakin aikataulussa erillinen esitys.

Edellä olevan perusteella valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman, jossa hallituksen edellytetään huolehtivan siitä, että poliisin sakotusohjetta ensi tilassa päivitetään ottaen huomioon muun muassa viimeaikainen oikeuskäytäntö sekä tarpeen mukaan muutoinkin selkeytetään ja että valmistellaan tarvittavat ehdotukset sääntelyksi, jolla rajataan rangaistusmääräysmenettelyn käyttö pois tilanteista, joissa tekijä on menettelyllään osoittanut piittaamattomuutta lain kielloista tai käskyistä, annettavaksi eduskunnalle rikesakko- ja rangaistusmääräysmenettelyn kokonaisuudistuksen yhteydessä, taikka tarvittaessa erillisenä esityksenä niin, että esitys on mahdollista saattaa voimaan samanaikaisesti nyt hyväksyttävän lakiehdotuksen kanssa (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Taloudellisten ja henkilöstövaikutusten arviointia

Esityksen yhtenä tavoitteena on vankiluvun vähentäminen. Oikeusministeriön esittämän arvion mukaan esitys alentaisi pelkkää muuntorangaistusta suorittavien sakkovankien määrää noin 100:lla eli 20—40 vankiin päivässä, kun päivittäinen määrä nykyisin on ollut noin 120—130 vankia. Sakon muuntorangaistusta muun vankeusrangaistuksen ohella suorittavien osalta päivittäisen keskivankiluvun arvioidaan alenevan 80—100 vangilla.

Oikeusministeriön selvityksen mukaan sakoista maksetaan tai saadaan perityiksi yli 90 prosenttia ilman muuntorangaistusmenettelyyn turvautumista. On kuitenkin ilmeistä, että jo pelkkä muuntouhan olemassa olo edesauttaa sakkojen perintää. Vuosina 1998—2003 noin 70 prosenttia sakoista maksettiin ennen ulosottoa ja noin 20 prosenttia perittiin ulosotossa. Asioista 5—7 prosentissa annetaan muuntotuomio.

Valiokunnan käytettävissä olevan oikeusrekisterikeskuksen tekemän tilaston mukaan vuonna 2007 ratkaistiin yhteensä 12 742 muuntoasiaa. Muunnettuna rahamääränä tämä oli noin 5,6 miljoonaa euroa. Muuntoasioista oli maksettu 11.4.2008 mennessä yhteensä 8 978 kappaletta. Rahamäärässä ilmaistuna tämä oli noin 3,8 miljoonaa euroa. Maksuprosentti oli 70,46 prosenttia.

Oikeusrekisterikeskuksen tekemän sakkotilaston mukaan vuonna 2007 tuomittiin yhteensä 248 717 rangaistusmääräyssakkoasiaa, joka tuomittuna rahamääränä oli noin 49,5 miljoonaa euroa. Tästä 11.4.2008 mennessä kokonaan maksettuja oli yhteensä 179 683 kappaletta eli noin 37,8 miljoonaa euroa. Maksuprosentti vuonna 2007 oli 72,24 prosenttia, kun se vuonna 2006 oli 84,08 prosenttia. Vertailun vuoksi todettakoon, että vuonna 2007 ratkaistiin yhteensä 47 740 tuomioistuinsakkoasiaa, joka tuomittuna rahamääränä oli noin 19,5 miljoonaa euroa. Tästä 11.4.2008 mennessä kokonaan maksettuja oli 27 206 kappaletta eli noin 11,7 miljoonaa euroa. Maksuprosentti tuomioistuinsakkojen osalta vuonna 2007 oli 56,99 prosenttia, kun se vuonna 2006 oli 83,43 prosenttia.

Suomen Kaupan Liiton esittämien laskelmien mukaan vähittäiskaupan arvonlisäverollinen myynti vuonna 2007 (ilman autokauppaa) oli noin 34 800 miljoonaa euroa. Myymälävarkauksien ja näpistysten osuus hävikistä on noin 1,1 prosenttia myynnistä eli noin 380 miljoonaa euroa vuodessa. Lisäksi panostukset turvallisuuteen, kuten laitteisiin, järjestelmiin ja ylläpitoon, ovat noin 50—100 miljoonaa euroa vuodessa.

Saadun selvityksen perusteella ei valiokunnan mielestä voida tehdä varmoja päätelmiä vankiluvun vähentämisestä aiheutuvista säästö- ja kustannusvaikutuksista. Lisäksi esimerkiksi sakkotulojen määrään vaikuttaa osaltaan myös se, missä määrin perintäjärjestelmä tulee edelleen tehostumaan vuoden 2008 alusta voimaan tulleen ulosoton lainsäädäntö- ja tietojärjestelmäuudistuksen myötä. Selvityksen perusteella voidaan kuitenkin arvioida, että nyt käsiteltävänä olevan esityksen johdosta vankimäärän suhde henkilöstön määrään paranee.

Suomessa on viime vuosien ajan pyritty kriminaalipoliittisesti hallittuun vankiluvun vähentämiseen. Valiokunta toteaa myönteisenä sen, että vuodesta 1999 jatkunut vankiluvun voimakas kasvu on saatu taittumaan. Saadun selvityksen mukaan vuonna 1999 keskivankiluku oli 2 743 ja vuonna 2005 se oli 3 888. Vankien määrä nousi kuudessa vuodessa lähes 42 prosenttia. Vuonna 2006 vankiluku kääntyi laskuun, ja vuonna 2007 vankeja oli 3 551. Oikeusministeriön valiokunnalle toimittaman taulukon mukaan vuonna 1999 oli noin 1,05 vankia henkilötyövuotta kohden ja vuonna 2005 vastaava luku oli 1,42. Vankeinhoitolaitoksen henkilökunnan sairauspoissaolopäivät lisääntyivät vuodesta 2002 vuoteen 2006 yli 19 prosentilla. Vuonna 2007 oli arviolta 1,31 vankia/henkilötyövuosi.

Vankiluvun hallitseminen on tärkeää vankipaikkojen ja henkilökunnan määrän rajallisuuden vuoksi. Vankiluvun noustessa vuosikymmenen alussa henkilökunnan määrää ei pystytty vastaavalla tavalla lisäämään, mikä vähensi mahdollisuuksia järjestää vangeille uusintarikollisuutta ehkäisevää toimintaa ja heikensi henkilöstön jaksamista. Valiokunta on viimeksi vuosien 2009—2012 kehyspäätöksen yhteydessä (LaVL 5/2008 vp) todennut, että vuonna 2006 voimaan tulleen vankeusrangaistuksen täytäntöönpanoa koskevan uudistuksen tavoitteista tulee pitää kiinni ja huolehtia muun muassa siitä, että vankien parissa tehtävään lähityöhön on riittävästi voimavaroja.

Muuntorangaistusjärjestelmän kehittämisestä

Nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys jatkaa johdonmukaisesti lakivaliokunnan tukemaa kriminaalipoliittista linjaa vähentää sakon muuntamista (LaVM 4/1986 vp, LaVM 12/2005 vp ja LaVM 21/2006 vp). Edellä mainittuun kriminaalipoliittiseen linjaan on kuitenkin sisältynyt olennaisena osana se, että muuntorangaistuksen sijasta tulisi pääsääntöisesti pyrkiä käyttämään ja kehittämään yhdyskuntapalvelun tyyppisiä seuraamuksia tai päihdehuollon piiriin kuuluvia toimenpiteitä ottaen huomioon, että muuntorangaistuksen täytäntöönpanon piiriin valikoituu useimmiten moniongelmaisia, asunnottomia ja aidosti varattomia henkilöitä, jotka tarvitsevat runsaasti sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja.

Kuten edellä on todettu, valiokunta on mietinnössään LaVM 21/2006 vp (s. 3/I) katsonut, että oikeusministeriön on otettava muuntorangaistusta koskeva sääntely kokonaisuudessaan uudelleenarvioinnin kohteeksi ja pyrittävä saamaan aikaan kriminaalipoliittisesti perusteltu kokonaisuus, jossa otetaan huomioon sekä muuntorangaistuksen uhkaan liittyvät yleisestävät vaikutukset että ilmeinen tarve rajoittaa tämän seuraamuksen käyttö vain sakotetun maksuhaluttomuutta ja niskoittelua ilmentäviin tapauksiin.

Valiokunnan saaman tiedon mukaan muuntorangaistusjärjestelmän kehittämistyö on oikeusministeriössä käynnissä. Hallitusohjelman mukaan rikesakko- ja rangaistusmääräysmenettely uudistetaan. Vuoden 2008 aikana selvitetään mahdollisuuksia yksinkertaistaa sakon muuntorangaistuksen määräämismenettelyä. Samoin selvitetään muuntorangaistuksen käytön rajoittamista tilanteisiin, joissa maksukykyinen sakotettu suunnitelmallisesti välttelee sakon maksamista.

Valiokunta kiirehtii yhdyskuntaseuraamusten kehittämistä koskevan kokonaistarkastelun käynnistämistä. Valiokunta katsoo, että lisäksi tulee kiireellisesti valmistella ehdotus muuntojärjestelmän ulkopuolelle jääville sakotetuille tarkoitetuksi yhdyskuntaseuraamukseksi tai muuksi vastaavaksi korvaavaksi toimeksi. Niille henkilöille, jotka ovat vakavasti päihdeongelmaisia ja syrjäytyneitä henkilöitä, nykyisin käytössä olevat yhdyskuntaseuraamukset eivät sellaisinaan sovellu. Seuraamukseen tulisi sen vuoksi olla yhdistettävissä myös tehokasta hoitoonohjausta. Myös mahdollisuudet sopimushoitojärjestelmään tulisi selvittää.

Valmistelutyössä on tarpeen ottaa huomioon yhdyskuntaseuraamuksen ja päihdehuollon erityispiirteet erilaisine lainsäädäntöön perustuvien velvoitteineen ja tavoitteineen. Esimerkiksi yhdyskuntapalvelusta annetun lain (1055/1996) mukaan yhdyskuntapalvelu on osa rangaistusjärjestelmää ja sen täytäntöönpanosta huolehtii kriminaalihuoltolaitos. Päihdehuollossa on kyse päihdehuoltolaissa (41/1986) kunnille säädetystä lakisääteisestä tehtävästä, jonka tavoitteena on muun muassa ehkäistä ja vähentää päihteiden ongelmakäyttöä sekä siihen liittyviä sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja. Kunnan tulee järjestää päihdehuolto kunnassa esiintyvän tarpeen mukaisesti ja ensisijaisesti avohuollon toimenpitein. Laki velvoittaa päihdehuollon alalla toimivia viranomaisia ja yhteisöjä yhteistyöhön. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että selvitys tehdään asianomaisten hallinnonalojen yhteistyönä ja että valmisteluun kytketään alusta alkaen myös kuntasektorin ja muiden asiaan kuuluvien toimijoiden edustus. Sikäli kuin muuntorangaistuksen korvaava vaihtoehto merkitsisi lisäystä kuntien lakisääteisissä tehtävissä, tulee huolehtia myös vastaavista voimavaroista.

Edellä olevan johdosta lakivaliokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman, jossa hallituksen edellytetään käynnistävän viipymättä yhdyskuntaseuraamuksen kehittämistä koskeva kokonaistarkastelu ja huolehtivan, että sen yhteydessä tai erillisenä työnä valmistellaan oikeusministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, valtiovarainministeriön, kuntasektorin sekä muiden asiaan kuuluvien toimijoiden yhteistyönä vuoden 2009 loppuun mennessä eduskunnalle antamista varten tarvittavat ehdotukset sakonmuuntorangaistusjärjestelmän ulkopuolelle jääville soveltuvaksi yhdyskuntaseuraamukseksi tai muuksi muuntorangaistuksen korvaavaksi toimeksi (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Valiokunta pitää merkittävänä avauksena vastikään käynnistynyttä pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelmaa, jonka toimenpiteillä pyritään saamaan pysyvää kohennusta syrjäytyneimpien henkilöiden elämäntilanteeseen. Ohjelman tavoitteena on, että pitkäaikaisasunnottomuus puolittuu vuoteen 2011 mennessä. Ohjelma kohdentuu pitkälti samaan ryhmään, joka päätyy suorittamaan muuntorangaistusta. Asunnottomuuden poistoon kytkeytyy myös muu palveluihin ohjaus, jonka avulla pyritään auttamaan nyt käsiteltävän esityksen mukaan muuntojärjestelmän ulkopuolelle jäävien sakotettujen elinoloja ja sitä kautta vähentämään uusintarikollisuutta. Valiokunta tähdentää tässäkin yhteydessä viranomaisten välisen yhteistyön merkitystä. Myös kuntien osallistuminen ohjelman toimeenpanoon on ensiarvoisen tärkeää.

Valiokunta on mietinnössään LaVM 21/2006 vp pitänyt tarpeellisena, että oikeusministeriö seuraa maaliskuun alusta 2007 voimaan tulleen sakon muuntorangaistusta koskeneen uudistuksen vaikutuksia. Valiokunta on tuolloin katsonut, että seurannassa tulee kiinnittää huomiota yhtäältä sakkovankien määrän kehitykseen ja toisaalta tulee arvioida, onko uudella muuntokiellolla kielteisiä vaikutuksia sakkorangaistuksen uskottavuuteen rikosoikeudellisena seuraamuksena sellaisissa tapauksissa, joissa henkilö toistuvasti syyllistyy vähäisiin rikoksiin.

Valiokunta toteaa, että oikeusministeriöllä ei ole ollut tässä yhteydessä esittää seurantatuloksia. Lisäksi nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen vaikutusarviointi on jäänyt hyvin suppeaksi. Esimerkiksi esityksen taloudellisia vaikutuksia ei hallituksen esityksessä ole arvioitu lainkaan. Lisäksi, ottaen huomioon, että esityksen perustelujen mukaan vuonna 2007 muuntorangaistusta suorittaneiden sakkovankien saamista tuomioista noin 60 prosenttia oli tullut näpistyksistä, olisi esityksen vaikutuksia tullut arvioida myös muun muassa kaupan alan yritysten näkökulmasta. Myös vaikutuksia eri viranomaisten toimintaan olisi tullut arvioida monipuolisemmin.

Valiokunta katsoo, että sakon muuntorangaistuksen vähentämisen vaikutusten seuranta on nyt käsiteltävänä olevan uudistuksen myötä entistäkin tärkeämpää ja sitä tulee tehostaa. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman, jossa oikeusministeriön edellytetään seuraavan ja arvioivan sakon muuntokiellosta aiheutuvia vaikutuksia kiinnittäen huomiota muiden seikkojen ohella sakkovankien määrän kehitykseen, sakkotulojen määrään, sakkorangaistuksen uskottavuuteen rikosoikeudellisena seuraamuksena sellaisissa tapauksissa, joissa henkilö syyllistyy toistuvasti vähäisiin rikoksiin, vaikutuksiin rikollisuuteen kokonaisuutena, vaikutuksiin kaupan alan yritysten kannalta sekä käräjäoikeuksien, kuntien ja muiden asianomaisten viranomaisten toimintaan, ja antavan asiasta selvityksen lakivaliokunnalle vuoden 2010 loppuun mennessä (Valiokunnan lausumaehdotus 3).

Uhkasakkojen muuntorangaistus

Edellä rangaistusmääräyssakkojen yhteydessä todetut periaatteelliset näkökohdat puoltavat myös uhkasakon muuntokieltoa.

Saadun selvityksen mukaan uhkasakon muuntouhan poistaminen voi kuitenkin käytännössä vaikuttaa merkittävästikin tuomioistuinten ja ulosoton tehokkuuteen.

Uhkasakkoja muunnetaan vankeudeksi varsin vähän. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan uhkasakkojen osuus kaikista muuntorangaistukseen johtaneista sakoista on noin neljä prosenttia. Näissä tapauksissa on lähes aina ollut kyse oikeudenkäynnistä poissaolon vuoksi tuomituista uhkasakoista. Vankiluvun kannalta uhkasakon muuntomahdollisuuden poistamisella tai säilyttämisellä ei ole olennaista merkitystä.

Edellä olevan vuoksi valiokunta katsoo, että oikeudenkäynnin kulun ja ulosoton turvaamiseksi tuomitut uhkasakot on jäljempänä määritetyiltä osin perusteltua edelleen säilyttää muuntomahdollisuuden piirissä. Muiden uhkasakkojen osalta muuntorangaistuksen poistamista on pidettävä perusteltuna hallituksen esityksessä mainituista syistä.