Perustelut

Arvioinnin lähtökohdat

Jatkokäsittelylupajärjestelmä otettiin käyttöön hovioikeuksissa vuoden 2011 alussa. Järjestelmää sovelletaan haettaessa hovioikeudelta muutosta käräjäoikeuden ratkaisuun. Asianosainen saa hakea muutosta kaikkiin käräjäoikeuden ratkaisuihin, mutta jatkokäsittelyluvan piiriin kuuluvissa asioissa valituksen täysimittainen käsittely edellyttää hovioikeuden myöntämää jatkokäsittelylupaa. Kun hovioikeuteen saatetussa asiassa vaaditaan jatkokäsittelylupa, tutkitaan ensin, onko laissa säädetyillä perusteilla lupa myönnettävä. Jos lupaa ei myönnetä, asian käsittelyä ei jatketa ja käräjäoikeuden ratkaisu jää lopulliseksi. Jos lupa myönnetään, asian käsittelyä jatketaan hovioikeudessa.

Nykyinen lupajärjestelmä on toiminut hyvin. Järjestelmä on tehostanut ja tarkoituksenmukaistanut muutoksenhakua sen soveltamisalaan kuuluvissa valitusasioissa ilman, että lainkäytön laatu olisi näissä asioissa heikentynyt. Oikeusturvaongelmia ei ole ilmennyt.

Nykyisen lain mukaan pääsääntö on, että rikosasian vastaaja tarvitsee valittaessaan jatkokäsittelyluvan, kun hänet on käräjäoikeudessa tuomittu sakkorangaistukseen tai enintään neljän kuukauden vankeusrangaistukseen. Syyttäjä ja asianomistaja tarvitsevat luvan, ellei valitus koske rikosta, josta säädetty enimmäisrangaistus on enemmän kuin kaksi vuotta. Riita-asioissa lupa vaaditaan saamista koskevissa asioissa, kun intressi hovioikeudessa on enintään 10 000 euroa.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan nykyisen jatkokäsittelylupajärjestelmän olennaista laajentamista. Jatkokäsittelylupajärjestelmää sovellettaisiin yleisesti riita- ja hakemusasioissa. Rikosasioissa vastaaja tarvitsisi jatkokäsittelyluvan, jos häntä ei ole tuomittu ankarampaan rangaistukseen kuin kahdeksan kuukautta vankeutta. Syyttäjä ja asianomistaja tarvitsisivat aina jatkokäsittelyluvan hakiessaan muutosta käräjäoikeuden tuomioon.

Esityksen lähtökohtana on jatkokäsittelylupajärjestelmän kehittäminen siten, että asianosaisen oikeussuojan tarve olisi asian laatua keskeisempi tekijä jatkokäsittelyn kannalta. Oikeussuoja toteutuisi lupaperusteiden kautta, eikä niihin esitetä muutoksia. Lupa olisi siten myönnettävä, jos on aihetta epäillä käräjäoikeuden ratkaisun lopputuloksen oikeellisuutta (ns. muutosperuste), jos tätä oikeellisuutta ei voida arvioida lupaa myöntämättä (ns. tarkistusperuste), lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa asioissa on tärkeä myöntää lupa (ns. ennakkopäätösperuste) tai jos luvan myöntämiseen on muu painava syy.

Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 21 §:n, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 2 artiklan sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (KP-sopimus) 14 artiklan kannalta.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet, kuten käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta turvataan saman pykälän 2 momentin mukaan lailla. Perustuslain säännös ei estä säätämästä lailla vähäisiä poikkeuksia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, kunhan tällaiset poikkeukset eivät muuta oikeusturvatakeiden asemaa pääsääntönä eivätkä vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin (ks. HE 309/1993 vp, s. 74, PeVL 4/2010 vp, s. 3/II).

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Artikla ei edellytä muutoksenhakuoikeuden turvaamista, mutta jos ensimmäisessä oikeusasteessa ratkaistu asia on sopimusvaltiossa mahdollista saada muutoksenhakutuomioistuimen käsiteltäväksi, tulee menettelyn myös toisessa asteessa täyttää 6 artiklasta johtuvat vaatimukset. Näihin vaatimuksiin sisältyy myös oikeus suulliseen käsittelyyn. Artikla ei kuitenkaan edellytä muutoksenhakuprosessin olevan joka suhteessa samanlainen ensimmäisen asteen oikeudenkäynnin kanssa, eikä vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä toisessa asteessa ole ehdoton. Esimerkiksi valituslupamenettely tai pelkästään oikeuskysymysten ratkaisemista varten järjestetty menettely voi täyttää artiklan vaatimukset, vaikka valittajalle ei annettaisikaan mahdollisuutta tulla henkilökohtaisesti kuulluksi muutoksenhakutuomioistuimessa.

Muutoksenhakuoikeudesta rikosasioissa on määrätty erikseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 2 artiklassa. Jokaisella rikoksesta tuomitulla on artiklan 1 kappaleen mukaan oikeus saada syyllisyyskysymys tai tuomittu rangaistus tutkittavaksi ylemmässä tuomioistuimessa. Muutoksenhakuoikeuteen voidaan artiklan 2 kappaleen mukaan tehdä poikkeuksia lain määräämien vähäisten rikosten kohdalla ja eräissä muissa tapauksissa. Sopimusvaltiolla on verraten laaja harkintavalta säännellä muutoksenhaun edellytyksiä ja siinä noudatettavaa menettelyä. Esimerkiksi valituslupamenettelyä ei ole sellaisenaan pidetty sopimuksen valvontakäytännössä artiklan vaatimusten vastaisena, ja mahdollisuutta hakea jatkokäsittelylupaa voidaan pitää 2 artiklan kannalta riittävänä muutoksenhakumahdollisuutena.

Nykyinen jatkokäsittelylupajärjestelmä on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 4/2010 vp). Perustuslakivaliokunta totesi tuolloin, että jatkokäsittelylupajärjestelmä oli sitä edeltänyttä seulontajärjestelmää rajatumpi, koska sen ulkopuolelle jäivät taloudellisesti merkittävät riita-asiat, törkeitä rikoksia koskevat asiat sekä laissa erikseen luetellut asiaryhmät. Oikeus saattaa käräjäoikeuden ratkaisu hovioikeuden arvioitavaksi säilyi valiokunnan mukaan perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaisena pääsääntönä. Jatkokäsittelylupajärjestelmä oli myös soveltamisalaltaan laissa määritelty riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti sekä luvan myöntämisedellytykset lueteltu tyhjentävästi. Myöntämisperusteiden täyttyessä hovioikeuden oli lupa myönnettävä. Näillä perusteilla perustuslakivaliokunta piti nykyistä jatkokäsittelylupaa valtiosääntöisesti ongelmattomana (PeVL 4/2010 vp, s. 4).

Ehdotuksen arviointi ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta

Jatkokäsittelylupa riita-asioissa

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 25 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan asiassa tarvitaan jatkokäsittelylupa, kun käräjäoikeuden ratkaisuun haetaan muutosta valittamalla. Kyseessä on perustelujen (s. 25/I) mukaan yleissäännös, joka koskee kaikkia prosessilajeja. Koska 2 momentissa säädetään rikosasioita koskevasta poikkeuksesta, koskee 1 momentti käytännössä riita- ja hakemusasioita. Kun ehdotusta tältä osin arvioidaan edellä selostettujen ihmisoikeusvelvoitteiden näkökulmasta, voidaan todeta, että ehdotus täyttää Suomen kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista johtuvat vaatimukset. Ihmisoikeusvelvoitteista ei nimittäin aiheudu velvollisuutta turvata muutoksenhakuoikeutta riita-asioissa.

Jatkokäsittelylupa rikosasioissa

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 25 luvun 5 §:n 2 momentin mukaan rikosasioissa vastaaja tarvitsee jatkokäsittelyluvan, jos häntä ei ole tuomittu ankarampaan rangaistukseen kuin kahdeksan kuukautta vankeutta.

Edellä todetun mukaisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 2 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella tuomitulla on oikeus saada syyllisyyskysymys tai tuomittu rangaistus tutkittavaksi ylemmässä tuomioistuimessa, mutta muutoksenhakuoikeuteen voidaan tehdä poikkeuksia lain määräämien vähäisten rikosten kohdalla ja eräissä muissa tapauksissa 2 kappaleen mukaan.

Artiklan 2 kappaleessa on siis tehty muutoksenhakuoikeuden turvaamisen osalta ero vähäisten ja sitä vakavampien rikosten välille. Sinänsä on jossain määrin tulkinnanvaraista, voidaanko kaikkia sellaisia rikoksia, joista vastaajaa ei ole tuomittu ankarampaan rangaistukseen kuin kahdeksan kuukautta vankeutta, pitää "vähäisinä rikoksina" 2 kappaleessa tarkoitetulla tavalla. Valiokunta pitää ehdotusta kuitenkin myös rikosasioiden osalta Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisena, koska jatkokäsittelylupajärjestelmä ei sellaisenaan rajoita muutoksenhakuoikeutta.

Ehdotuksen arviointi perustuslain kannalta

Yleiset näkökohdat

Sääntelyä on lisäksi arvioitava siltä kannalta, täyttääkö se myös perustuslain 21 §:stä johtuvat vaatimukset. Perustuslain 21 §:ssä turvattuihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin sisältyy oikeus hakea muutosta ilman rajausta rikosasioihin, joten tässä suhteessa perustuslaki menee ihmisoikeusvelvoitteita pidemmälle. Perusoikeussuojan taso voi olla myös muutoin korkeampi kuin suojan vähimmäistason asettavista ihmisoikeusvelvoitteista johtuu.

Hallituksen esityksen sääntely poikkeaa voimassa olevasta sääntelystä olennaisesti juuri niiltä osin, joille perustuslakivaliokunta vuonna 2010 antoi merkitystä jatkokäsittelyluvan perustuslainmukaisuuden arvioinnissa (ks. PeVL 4/2010 vp).

Ehdotettu jatkokäsittelylupajärjestelmä ei enää olisi samalla tavalla rajattu kuin nykyisin. Kun ehdotuksen säätämisjärjestysperusteluissa korostetaan ehdotetun laajennuksen selkeyttä, tarkoitetaan siinä selkeydellä valiokunnan käsityksen mukaan eri asiaa kuin nykylain perustuslainmukaisuutta arvioitaessa. Selkeys tarkoitti silloin valiokunnan mukaan sitä, että soveltamisala oli rajoitettu ja että soveltamisala määräytyi helposti todennettavin perustein. Nyt järjestelmän esitetään olevan selkeä, koska soveltamisalarajoituksia ei olisi.

Järjestelmää ehdotetaan laajennettavaksi nyt merkittävästi. Järjestelmän soveltamisala ei enää olisi rajoitettu vain vähäisinä pidettäviin valitusasioihin ja sen soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät vain sellaiset rikosasiat, joissa vastaaja on tuomittu ankaraan vankeusrangaistukseen. Käytännössä esitys muuttaisi muutoksenhakujärjestelmää käräjäoikeudesta hovioikeuteen siten, että selvänä pääsääntönä on vaatimus hovioikeuden myöntämästä jatkokäsittelyluvasta. Ehdotuksen myötä oikeus saattaa käräjäoikeuden ratkaisu hovioikeuden arvioitavaksi ei enää säilyisi perustuslakivaliokunnan vuoden 2010 lausunnon mukaisesti "perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaisena pääsääntönä" siltä osin kuin pääsäännöllä tarkoitetaan nimenomaan valitusasian täysimääräistä käsittelyä hovioikeudessa. Ehdotuksen hyväksymisen myötä jatkokäsittelylupamenettelyyn kuuluvia asioita olisi saadun selvityksen mukaan 80—90 % kaikista asioista.

Valiokunnan mielestä hallituksen esityksessä tuodaan esiin linjan tarkistusta puoltavia seikkoja. Lainsäätäjällä on valtiosääntöoikeudellista harkintavaltaa säännellä perustuslain 21 §:ssä tarkoitetuista oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista, koska ne turvataan 2 momentin sanamuodon mukaisesti "lailla". Valiokunta huomauttaa, että se on viimeisen 15 vuoden aikana esittänyt useita kannanottoja (PeVL 9/1999 vp, PeVL 35/2002 vp, PeVL 30/2006 vp, PeVL 4/2010 vp) siitä, miten hovioikeuksiin ehdotetut erilaiset seulonta- tai lupajärjestelmät täyttävät perustuslain 21 §:n vaatimukset. Valiokunta ei ole pitänyt niitä perustuslain vastaisina, vaikka se on eräiltä osin esittänytkin kriittisiä huomioita.

Valiokunta toteaa, että lupajärjestelmän hyväksyttävyyden arviointi liittyy valitusoikeuden määritelmään ja kysymys on siitä, tarkoittaako perustuslain 21 §:n 2 momentin mukainen oikeus hakea muutosta sitä, että asianosaisilla on oikeus saada asiansa käsitellyksi nimenomaan täysimittaisessa oikeudenkäynnissä kahdessa oikeusasteessa.

Valiokunnan mielestä ehdotuksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa on nyt annettava merkittävää painoarvoa sille, että jatkokäsittelylupajärjestelmä ei itsessään rajoita muutoksenhakuoikeutta. Kaikista käräjäoikeuden ratkaisuista saa edelleen valittaa hovioikeuteen ja kaikki valitukset tutkitaan hovioikeudessa ja käräjäoikeuden ratkaisun oikeellisuus selvitetään. Huomionarvoista on sekin, että saadut kokemukset järjestelmästä ovat myönteisiä. Lisäksi merkitystä on myös sillä, että jatkokäsittelyjärjestelmä on omiaan lyhentämään prosessien kokonaiskäsittelyaikaa.

Asiaa arvioidessaan valiokunta pitää perustuslain 21 §:n 2 momentin kannalta merkityksellisenä sitä, että oikeudenkäymiskaaren 25 a luvun 9 §:ssä säädettyjä, luvan myöntämiskynnyksen varsin matalalle asettavia lupaperusteita ei ehdoteta muutettaviksi. Lupa olisi myös nykyiseen tapaan aina myönnettävä, jos voimassa olevan lain mukaiset luvan myöntämisperusteet täyttyvät. Lisäksi merkityksellistä on se, että oikeudenkäymiskaaren 25 a luvun 18 §:n mukaan jatkokäsittelyluvan myöntämättä jättäminen edellyttää ratkaisukokoonpanoon kuuluvien kaikkien kolmen tuomarin yksimielisyyttä, millä on osaltaan merkitystä vastaajan oikeusturvan toteutumisen kannalta. Valiokunta katsoo myös, että itse lupamenettely täyttää oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetetut vaatimukset. Kaikilla näillä seikoilla on osaltaan merkitystä sen takaamisessa, että perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä asetettu vaatimus siitä, että lakisääteiset poikkeukset muutoksenhakuoikeuteen eivät saa vaarantaa yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, toteutuu jatkossakin.

Edellä todetuilla perusteilla valiokunta pitää ehdotettua jatkokäsittelylupajärjestelmän laajentamista perustuslain 21 §:n kannalta lähtökohtaisesti mahdollisena.

Jatkokäsittelylupa rikosasioissa

Hallituksen esityksessä ehdotettu jatkokäsittelyluvan soveltamisalan laajentaminen täyttää edellä esitetyin perustein lähtökohdiltaan sekä perustuslain että Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille, muutoksenhakuoikeudelle ja yleisemmin oikeusturvan tehokkuudelle asettamat vaatimukset. Erikseen on kuitenkin arvioitava eräitä sääntelyn yksityiskohtia, kuten sitä, onko ehdotuksen mukainen kahdeksan kuukauden vankeusrangaistusraja asianmukainen. Lisäksi erityistä huomiota on kiinnitettävä asianomistajan asemassa tapahtuviin muutoksiin.

Hallituksen esityksen mukaiselle kahdeksan kuukauden vankeusrangaistuksen rajanvedolle on esitettävissä eräitä rikos- ja prosessioikeudellisen sääntelyn systematiikkaan liittyviä perusteita. Rikoslain 6 luvun 11 §:n mukaan enintään kahdeksan kuukauden pituinen vankeusrangaistus voidaan voimassa olevan lain mukaan tuomita suoritettavaksi yhdyskuntapalveluna, ja oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 5 a luvun 1 §:n mukaan enintään yhdeksän kuukauden vankeusrangaistus voidaan tuomita kirjallisessa menettelyssä.

Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut säännösehdotusta, jonka mukaan jatkokäsittelyluvan piiriin kuuluvat rikosasiat, joissa vastaajaa ei ole tuomittu ankarampaan rangaistukseen kuin neljä kuukautta vankeutta. Rikosta, josta tuomitaan tällainen rangaistus, ei valiokunnan arvion mukaan tuolloin voitu pitää vähäisenä (PeVL 4/2010 vp; ks. myös PeVL 35/2002 vp, s. 4/II). Koska nyt ehdotettu raja on tätä olennaisesti korkeampi, perustuslakivaliokunta esittää, että lakivaliokunta harkitsee vielä, tulisiko käsittelylupajärjestelmän alaa supistaa rikosasioiden osalta esimerkiksi siten, että ehdottomat vankeusrangaistukset suljettaisiin ainakin joiltain osin sen ulkopuolelle, ja miten se vaikuttaisi hovioikeusmenettelyn tarkoituksenmukaisuuteen ja tehokkuuteen.

Hallituksen esityksen mukaan syyttäjä ja asianomistaja tarvitsisivat aina, toisin kuin nykyisin, jatkokäsittelyluvan hakiessaan muutosta käräjäoikeuden tuomioon. Tästä ei ole ehdotuksessa nimenomaista säännöstä, mutta muutos aiheutuu siitä, että järjestelmä olisi luonteeltaan yleinen ja nykyiset säännökset asianomistajan jatkokäsittelyluvasta ehdotetaan kumottavaksi.

Rikosasian asianomistajan oikeuksien kannalta on kuitenkin huomionarvoista, että esitys periaatteessa heikentää rikoksen uhrin prosessuaalista asemaa rikosoikeudenkäynnissä. Perustuslakivaliokunta katsoo, että tasavertaisten prosessuaalisten keinojen vaatimuksen perusteella lakivaliokunnan tulee muuttaa sääntelyä siten, että asianomistajalta ei edellytetä jatkokäsittelylupaa niissä tilanteissa, joissa vastaajaltakaan ei sitä vaadita. Kun asianomistaja vapautettaisiin vakavimmissa rikosjutuissa luvantarpeesta, seurauksena olisi se, että syyttäjäkään ei näissä tilanteissa tarvitsisi jatkokäsittelylupaa.

Asianomistajan kannalta rikosprosessin lopputuloksessa olennaista on useimmiten rikokseen perustuvien korvausvaatimusten menestyminen. Asianomistajan jatkokäsittelyluvan sitominen jollain lailla siihen saattaisi siten olla asianomistajan oikeuksien kannalta suotavaa, mutta tällainenkin muutos johtaisi siihen, että prosessin osapuolten oikeudet eivät olisi symmetrisiä. Tämä olisi ongelmallista asianosaisten tasavertaisten prosessuaalisten keinojen vaatimuksen kannalta. Ratkaisu merkitsisi myös sitä, että jatkokäsittelyluvan tarve riippuisi siitä, käsitelläänkö rikokseen perustuvaa vaatimusta osana rikosprosessia vai korvausasiana riitaprosessissa. Viimeksi mainittuun asiaryhmään vaadittaisiin 1 momentin mukaan jatkokäsittelylupa. Näitä tilanteita koskevaa erityissääntelyä on valiokunnan mielestä syytä välttää sen vuoksi, että järjestelmän on oltava mahdollisimman selkeä.

Muita seikkoja

Uudistus on kaiken kaikkiaan hyvin merkittävä, koska sen hyväksyminen muuttaisi hovioikeuksien roolia osana oikeusjärjestelmää. Hovioikeuksille annetaan nykyistä laajemmat keinot arvioida lupahakemusten perusteella käräjäoikeuden ratkaisujen oikeellisuutta ja ottaa perusteellisemmin tutkittavakseen ne asiat, joissa lupahakemuksen käsittelyn perusteella siihen ilmenee olevan tarvetta. Ehdotus merkitsee niin suurta muutosta, että sen vaikutuksia on tarkkaan seurattava ja seurannassa havaittuihin mahdollisiin epäkohtiin on viipymättä puututtava.

Uudistus myös siirtäisi oikeudenkäynnin painopistettä entistä enemmän käräjäoikeuteen. Tämän vuoksi oikeusturvanäkökohdat korostavat käräjäoikeuksien asianmukaisten resurssien turvaamisen tärkeyttä.