1 Historiallinen maakuntauudistus

1.1 Maahamme perustetaan maakuntaitsehallinto

Eduskunnan käsiteltävänä on mittakaavaltaan, merkitykseltään ja vaikutuksiltaan historiallinen maakuntauudistus. Maahamme perustetaan pääosin nykyisen maakuntajaon pohjalle 18 itsehallinnollista ja kansanvaltaisesti ohjattua suoraan edustukselliseen demokratiaan perustuvaa maakuntaa, joissa ylintä päätösvaltaa käyttää suorilla vaaleilla valittu maakuntavaltuusto. Nykyinen maakuntahallinto pohjautuu paikallisten hallintoyksiköiden yhteistoimintaan kuntayhtymien muodossa ja suoran edustuksellisen demokratian sijasta vain välilliseen demokratiaan. 

Maakunnan ylimpänä toimielimenä suorilla vaaleilla valittava maakuntavaltuusto vastaa maakunnan hallinnosta, taloudesta ja toiminnasta sekä niiden suunnitelmallisesta kehittämisestä. Maakuntavaltuusto edistää alueensa asukkaiden hyvinvointia ja vaikutusmahdollisuuksia sekä varmistaa tehtäväalueillaan maakunnan asukkaille yhdenvertaiset, kattavat ja laadultaan hyvät palvelut. Maakuntaitsehallinnon säädösperusta on perustuslain 121 §:n 4 momentissa, jonka mukaan itsehallinnosta kuntia suuremmilla alueilla säädetään lailla. 

Perustettavat uudet maakunnat ovat monialaisia alueellisia julkisen hallinnon viranomaisia. Maakunnille siirtyy tehtäviä paikallistason viranomaisilta, kunnilta, ja niiden yhteistyöelimiltä, kuntayhtymiltä. Lisäksi maakunnille siirtyy tehtäviä valtion viranomaisilta. Maakuntien tehtävät muodostavat laajan aluehallinnon tehtäväkokonaisuuden, joka siirtyy maamme historiassa ensimmäisen kerran pysyvällä lainsäädännöllä kansanvaltaisen ohjauksen piiriin. Maakunnallisesta kokeilulainsäädännöstä voidaan tässä yhteydessä mainita määräaikainen Kainuun hallintokokeilu (HaVM 24/2002 vp — HE 198/2002 vp — laki Kainuun hallintokokeilusta 343/2003).  

Maakuntauudistuksen nyt käsiteltävänä olevalla kevätistuntokaudella 2017 eduskunnalle annetuihin hallituksen esityksiin perustuvalla lainsäädännöllä maakuntien vastattavaksi siirtyvät sosiaali- ja terveydenhuolto (HE 15/2017 vp ym.) sekä pelastustoimi (HE 16/2017 vp). Säädettävä maakuntalaki sisältää 31-kohtaisen luettelon maakunnan tehtäväaloista, joita koskevien muiden tehtävien yksityiskohtainen siirtäminen tapahtuu eri hallituksen esitysten pohjalta.  

Käsiteltävänä oleva hallituksen esityskokonaisuus koskee maakuntahallinnon yleisen järjestämisen ohella etenkin nykyisin kuntien järjestämisvastuulle kuuluvan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän uudistamista kokonaisvaltaisesti maakuntien järjestämisvastuulle. Samalla palvelujen järjestäjän tarkastelunäkökulma, vastuullisuus ja kantokyky laajenevat paikallistason näkökulmaa laajemmaksi, kun maakunnan, ja etenkin maakuntavaltuuston, on samanaikaisesti vastattava alueellisesta kokonaisuudesta ja sen kaikista osista, jotta palvelujen tasapuolinen saatavuus tulee kattavasti turvatuksi. Maakunnallinen palvelujen järjestämisvastuu merkitsee myös demokratian ja omaksuttavan ajattelutavan näkökulmasta sitä, että maakuntavaltuutetut valitaan päättämään koko maakunnan asioista ja edustamaan koko maakuntaa. Maakuntavaaleissa ei ole käytössä tämänkään vuoksi maakunnan sisäistä vaalipiirijakoa. Nykyisin kuntayhtymämallissa maakuntavaltuusto muodostuu kuntien edustajista. 

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Nykyisessä järjestelmässä tämä ei ole toteutunut onnistuneesti. Valiokunta tähdentääkin, että maakuntauudistuksen taloudelliselta volyymiltaan suurimman tehtäväalan, sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus (sote-uudistus) on välttämätön perustuslaissa säädettyjen kansalaisille kuuluvien yhdenvertaisten ja riittävien palvelujen turvaamiseksi. Maakunta-soteuudistuksen tavoitteena on kaventaa terveys- ja hyvinvointieroja sekä parannetaan palvelujen yhdenvertaista saatavuutta ja vaikuttavuutta. Olennaista on, että ihmiset pääsevät nykyistä nopeammin sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilön vastaanotolle ja muihin palveluihin sekä saavat tarvitsemansa palvelut viivytyksettä laadukkaina. Lisäksi on tärkeää, että he voivat nykyistä monipuolisemmin valita omaan tilanteeseensa sopivia palvelun tuottajia. 

Samanaikaisesti on hallintovaliokunnan käsiteltävänä mietinnön laatimiseksi hallituksen esitys HE 16/2017 vp pelastustoimen järjestämisestä osana maakuntahallintoa (maakuntalain 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa mainittu maakunnan tehtäväala). Tällä hetkellä vastuu pelastustoimesta kuuluu kunnille, jotka hoitavat tehtävää lakisääteisessä yhteistyössä pääosin isäntäkuntamallilla valtioneuvoston määrittämällä 22 pelastustoimen alueella. Hallintovaliokunta pitää perusteltuna, että pelastustoimen alueellinen tehtävä järjestetään maakuntauudistuksessa paikallishallinnon sijasta aluehallinnon järjestämisvastuulla maakunnan tehtävänä. Pelastustoimen tehtävät liittyvät myös maakuntien vastuulle kuuluviin sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviin (sote-tehtäviin) etenkin pelastustoimen laajalti hoitamien ensihoidon tehtävien kautta. 

Maakuntien vastuulle annettavista muista alueellisista tehtävistä säädetään maakuntalaissa mainittuja 31 tehtäväalaa yksityiskohtaisemmin osin erillisiin eduskunnalle jo annettuihin ja osin vielä annettaviin hallituksen esityksiin sisältyvien lakiehdotusten pohjalta. Maakuntien vastattaviksi tulevat siten myös muun muassa ympäristöterveydenhuollon tehtävät, alueelliset kehittämistehtävät, elinkeinojen edistämisen tehtävät, maakuntakaavoitus sekä maakunnallisen identiteetin ja kulttuurin edistäminen sekä maakunnalle lainsäädännöllä annettavat alueelliset palvelutehtävät. Maakunnille siirtyy uudistuksessa paikallishallinnon viranomaisina toimivien kuntien hoitamien luonteeltaan alueellisten tehtävien ohella valtion alueellisia tehtäviä. Myös nykyisten maakuntien, maakunnan liittojen, tehtävät siirtyvät uusille itsehallinnollisille maakunnille. Tehtävien siirron myötä ELY-keskukset, TE-toimistot ja nykyiset maakunnat maakunnan liittojen muodossa lakkaavat. Näin laajassa uudistuskokonaisuudessa on sen eri osien hahmottamisen ja uudistukseen liittyvien erityiskysymysten kannalta sekä ottaen huomioon muun muassa sote -tehtävien laajuus ja merkitys perusteltua säätää maakuntien tehtävistä useamman eri hallituksen esityksen pohjalta. 

Hallintovaliokunta korostaa, että maakuntauudistuksessa sovitetaan yhteen valtion nykyinen aluehallinto ja nykyinen kuntayhtymäpohjainen maakuntahallinto. Samalla yksinkertaistetaan ja selkeytetään sekä maamme aluehallintoa että koko julkista hallintoa aivan olennaisella tavalla. Uutta hallinnon tasoa ei synny nykyiseen verrattuna, vaan maamme hallinto rakentuu myös vastaisuudessa kolmitasoisuuteen keskushallintoon, aluehallintoon ja paikallishallintoon. Maakuntauudistuksessa nykyisten organisaatioiden tehtäviä kootaan aluehallinnon tasolle muodostettaviin itsehallinnollisiin maakuntiin. Erityisen merkityksellistä on, että huomattava osa valtion aluehallinnon virkamiesorganisaatioissa nykyisin hoidettavista tehtävistä siirtyy kokonaan suorilla vaaleilla valittujen maakuntavaltuustojen vastuulle ja kansanvaltaisen ohjauksen piiriin. Kansanvaltaisuus vahvistuu olennaisesti myös välilliseen demokratiaan perustuvissa nykyisten maakunnan liittojen tehtävissä. Hallintovaliokunta tähdentää, että maakuntauudistuksessa julkisen hallinnon piiriin kuuluvat alueelliset toiminnot kootaan laajalti yhteen ja keskitetään 18 selkeälle itsehallintoalueelle eli kansanvaltaisesti ohjatulle maakunnalle. 

1.2 Suomeen syntyy kolme demokraattisen hallinnon tasoa

Ylintä julkista päätösvaltaa käyttää Suomessa maamme korkein valtioelin, eduskunta. Perustuslain 2 §:n mukaan valtiovalta kuuluu Suomessa kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Kaiken julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia. Kansanvaltaan perustuvalla eduskunnan päättämällä lainsäädännöllä määritetään ja ohjataan myös muiden hallinnon tasojen toimintaa ja muuta perustuslakiin perustuvaa itsehallintoa. Ahvenanmaan maakunnalla on viime mainitussa suhteessa oma Ahvenanmaan itsehallintolakiin perustuva erityisasemansa (1144/1991). 

Maamme hallintojärjestelmä rakentuu eduskunnan säätämien lakien pohjalta kolmelle tasolle: keskushallintoon, aluehallintoon ja paikallishallintoon (vrt. perustuslain 119 §). Ylin valtion keskushallinto on eduskunnan luottamuksen varassa toimivan hallituksen ja sen jäseninä toimivien ministerien johtamaa hallintoa. Valtion keskusvirastot toimivat ministeriöiden alaisuudessa puhtaana virkamieshallintona. 

Toinen demokraattisen hallinnon taso on syntyvä maakuntahallinto. Perustuslain lähtökohtana on, että kaikella julkisen vallan käytöllä on oltava demokraattinen perusta (PeVL 26/2017 vp). Aluetason julkinen hallinto on vielä nykyään joko valtion virkamieshallintoa tai välilliseen demokratiaan pohjautuvaa paikallisviranomaisten yhteistoimintaa kuntayhtymien muodossa. Maakuntauudistus merkitsee sitä, että maamme historiassa suora edustuksellinen kansanvalta toteutuu ensimmäistä kertaa myös aluehallinnossa. Entisen maakuntajaon pohjalle syntyy 18 uudenlaista demokraattista ja itsehallinnollista maakuntaa, joissa turvataan perustuslaissa edellytetyt asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet.  

Muodostettavien 18 uuden maakunnan toiminta perustuu perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitettuun alueelliseen itsehallintoon. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, ettei perustuslaista tai sen esitöistä ole luetettavissa maakuntaitsehallinnolle samanlaisia vaatimuksia kuin kuntien itsehallinnolle. Kansanvaltaisuuteen liittyvät lähtökohdat muodostavat ydinsisällön niille vaatimuksille, joita perustuslaki asettaa maakuntaitsehallinnolle. Keskeinen säädös kansanvallan toteutumisen ja samalla maakuntaitsehallinnon kannalta on säädettävä maakuntalaki, joka sääntelee kansanvallan toteutumista kuntia suuremmilla alueilla maakunnissa. 

Valiokunta pitää perusteltuna ja erittäin tärkeänä, että maakuntauudistuksessa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävät siirtyvät kuntien järjestämisvastuulta itsehallinnollisten maakuntien järjestämisvastuulle. Sote-tehtävät ovat nykyisessä yhteiskunnassa luonteeltaan sellaisia, että ne on hoidettava kuntia laajempien alueiden järjestämisvastuulla. Perustuslakivaliokunta tukee lausunnossaan maakunta- ja sote-uudistusta pitämällä tärkeänä, että eduskunnan käsiteltävänä parhaillaan oleva maakunta- ja sote-uudistus saadaan toteutettua. Laajan sääntelykokonaisuuden tarkistamista tarvitaan lähinnä sinänsä perustellun valinnanvapaussääntelyn osalta annettavan uuden erillisen valinnanvapautta koskevan hallituksen esityksen pohjalta. Mainittu hallituksen esitys laiksi asiakkaan valinnanvapaudesta sosiaali- ja terveydenhuollossa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi on annettu eduskunnalle 8.3.2018 (HE 16/2018 vp). Perustuslakivaliokunta toistaa lausunnossaan PeVL 26/2017 vp aiemman kantansa siitä, että sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamiselle on perusoikeusjärjestelmään pohjautuvia painavia perusteita.  

Kolmas demokraattisen hallinnon taso on kuntien hallintoon perustuva paikallinen itsehallinto, jolle jäävät nykyistä paremmat edellytykset paikallisten tehtävien hoitamiseen, kun luonteeltaan alueelliset tehtävät siirtyvät maakunnan vastuulle. Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla ja käytännössä kuntien tehtävät perustuvat laajaan eduskunnan säätämään lainsäädäntöön. Kuntien yleinen toimiala on faktisesti sekä tehtäviltään että volyymiltaan pieni, mutta sillä on periaatteellinen merkityksensä. Kuntien tehtäviä ja toimivaltaa on laajalti siirretty myös suoran demokratian ulkopuolelle monenlaisiin kuntayhtymiin ja osakeyhtiöihin. 

Maakuntauudistuksessa Suomi siirtyy lähemmäksi eurooppalaista alue- ja paikallishallintoa. Euroopan unionin asukkaista yli 90 prosenttia elää maissa, joissa on paikallista ja alueellista itsehallintoa. Uudistus muuttaa merkittävällä tavalla julkisen hallinnon rakennetta sekä kuntien tehtäviä ja velvoitteita. Hallintoon tulee selkeä tehtäväjako paikallisina viranomaisina toimivien kuntien ja alueellisina viranomaisina toimivien itsehallinnollisten maakuntien sekä valtion välillä. Uudistuksen myötä Suomeen saadaan selkeä kolmiportainen, kansanvaltainen hallinto. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, etteivät kunnat ole paikallishallinnon yksiköinä alisteisia maakunnille. 

1.3 Työnjako eri hallinnon tasoilla

Valiokunta toteaa sen seikan, että maakuntauudistuksen myötä maahamme muodostuu selkeä työnjako valtion, maakuntien ja kuntien välille. Tehtävät jakautuvat luonteensa mukaisesti valtion tasolle, alueelliselle maakuntatasolle ja paikalliselle kuntatasolle. 

Valtio vastaa tulevaisuudessakin oikeusvaltion ylläpitämisestä ja kehittämisestä, perusoikeuksien turvaamisesta sekä turvallisuustehtävistä samoin kuin kansainvälisistä ja valtakunnallisista tehtävistä sekä yhdenvertaisuuden ja yleisen edun valvonnasta. Valtion tehtävissä on periaatteena valtakunnallinen toimivalta silloinkin, kun tehtävät edellyttävät alueellista tai paikallista läsnäoloa. Toisena periaatteena on valtion hallintotehtävissä valtakunnallisesti yhtenäisen toimintatavan ja ratkaisukäytännön soveltaminen. 

Itsehallinnollisten maakuntien tehtävänä on puolestaan vastata alueellisina viranomaisina luonteeltaan alueellisten sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen tehtävien ohella muista maakuntalain 6 §:n mukaisista alueellisista tehtäväkokonaisuuksista.  

Julkisen hallinnon työnajossa kunnat ovat paikallishallinnon yksikköinä nimenomaan paikallisia tehtäviä varten. Ne ovat paikallisen osallistumisen, demokratian, sivistyksen ja elinvoiman yhteisöjä, jotka hoitavat pääosin lainsäädäntöön perustuvia kunnille säädettyjä paikallisia tehtäviä. Kunnat hoitavat yleisen toimialansa rajoissa ja taloudellisissa puitteissaan myös yleisen toimialan mukaisia muita itsehallintotehtäviä. Kunnat vastaavat jatkossakin laajasta paikallisesta lakisääteisestä tehtäväkokonaisuudesta: osaamisen ja sivistyksen edistämisestä sekä terveyden ja hyvinvoinnin edistämisestä, liikunta-, kulttuuri- ja muista vapaa-ajan palveluista, nuorisotoimesta, paikallisesta elinkeinopolitiikasta, maankäytöstä, rakentamisesta ja kaupunkisuunnittelusta. 

1.4 Julkinen hallinto selkeytyy

Maassamme on 295 kuntaa, kun Ahvenanmaan kuntia ei lasketa mukaan. Uudistuksen voimaan tullessa kuntien lukumäärä säilyy ennallaan, elleivät kunnat itse päädy muuhun ratkaisuun. 

Aluehallinnossa sen sijaan tapahtuu olennaisia muutoksia, kun aluehallintoa kootaan yhteen ja maakunnille siirretään lisäksi nykyisin paikallisesti hoidettavia luonteeltaan alueellisia tehtäviä. Nykyisin maassamme on 62 ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-aluetta, maatalouslomituksen 44 kunnallista paikallisyksikköä, 56 maaseutuhallintoa, 190 kunnallista sosiaali- ja ter-veydenhuollon organisaatiota, 22 pelastuslaitosta, 18 maakuntien liittoa, 15 ELY -keskusta, 15 TE -toimistoa sekä 6 aluehallintovirastoa. 

Maakuntauudistuksen myötä mainitut tehtävät siirtyvät pääosin 18 maakunnan vastuulle. Osa siirtyy perustettavaan uuteen Valtion lupa- ja valvontavirastoon (Luovaan). Henkilöstömäärältään muutos on mittava, kun se koskee noin 215 000 henkilötyövuotta. 

Valiokunta painottaa, ettei maakuntauudistuksella pelkästään selkeytetä ja tehosteta palvelujen järjestämisvastuuta ja paranneta palveluja yksinomaan vanhalta pohjalta, vaan samalla on tarkoitus myös nykyaikaistaa merkittävästi palveluja. On tärkeää, että uusissa maakunnissa kyetään ottamaan käyttöön mahdollisimman tehokkaat ja vaikuttavat toimintatavat, jotta palvelut voidaan tuottaa ja järjestää vaikuttavasti ja samalla kustannustehokkaasti. Palvelut on integroitava asiakaskeskeisesti ihmisten tarpeiden mukaisesti. Tehtävien hoidosta vastuussa oleva maakunta vastaa asukkaiden laissa säädettyjen oikeuksien toteutumisesta ja asiakkaiden palvelukokonaisuuksien yhteensovittamisesta. Maakunta vastaa myös siitä, että maakunnan asukkaat saavat palvelut yhdenvertaisesti. Eri toimenpitein myös pienennetään eroja ihmisten hyvinvoinnissa. Tavoitteena on lisäksi, että toteutettavat toimenpiteet mahdollistavat kustannusten kasvun taittamisen ja julkisen talouden kestävyyden vahvistamisen ilman lisääntyvää kansalaisten verorasitusta. Uudistuksella luodaan edellytykset maakunnille tehtävien hoitamiseen nykyistä merkittävästi paremmin. 

2 Maakuntien tehtävät - yleisluonnehdintaa

2.1 Maakuntien tehtäväalat

Maakuntalain 6 §:ssä säädetään maakunnan tehtäväaloista. Maakunta hoitaa sille säädettyjä tehtäviä 6 §:n 1 momentissa luetellulla yhteensä 26 tehtäväalalla. Tämän lisäksi maakunta voi hoitaa tehtäviä mainitun pykälän 2 momentista ilmenevällä 5 tehtäväalalla. Voidaan myös puhua tehtäväkokonaisuuksista. Maakunta hoitaa siten erilaisia tehtäviä yhteensä 31 tehtäväkokonaisuudessa. 

Maakunnan tehtäväalat ovat tiivistetysti ilmaistuina: 

• sosiaali- ja terveystoimi, 
• pelastustoimi, 
• ympäristöterveydenhuolto,  
• maatalous ja maaseudun kehittäminen,  
• alueiden kehittäminen ja rakennerahastotoiminta, alueiden elinvoima ja elinkeinotehtävien kehittäminen, yritys-, työ ja elinkeinopalvelujen järjestäminen sekä kotouttamisen edistäminen,  
• alueiden käytön suunnittelu ja ohjaus, maakuntakaavoitus sekä rakennustoiminnan edistäminen, 
• kala- ja vesitalous, vesihuollon suunnittelu sekä vesi- ja merenhoito,  
• liikennejärjestelmäsuunnittelu ja alueellinen tienpito,  
• maakunnallisen identiteetin sekä kulttuurin, osaamisen ja liikunnan edistäminen,  
• yhteiskunnan turvallisuusstrategiaan kuuluvat alueellinen varautuminen sekä  
• lailla erikseen annettavat muut alueelliset tehtävät.  

Valiokunta viittaa maakunnan tehtävien osalta maakuntalain 6 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin, joissa on laajasti käsitelty maakunnan tehtäviä. Maakuntalain 6 §:ssä maakuntien tehtävät kuvataan yleisesti tehtäväalueina. 

Maakuntalain 6 §:n 1 momentin tehtäväalakohtaisessa luettelossa on kysymys maakunnan lakisääteisestä erityisestä toimialasta. Näitä maakunnan tehtäväaloja koskevien yksittäisten tehtävien siirto kunnilta, kuntayhtymiltä ja valtion viranomaisilta toteutetaan usealla erillisellä hallituksen esityksellä. Maakuntalain 6 §:n 2 momentissa puolestaan määritellään viisi tehtäväkokonaisuutta, jotka maakunta voi ottaa hoidettavakseen ja joista ei välttämättä säädetä yksityiskohtaisesti erityislainsäädännössä. 

Valiokunta pitää selvänä, että maakunta hoitaa myös tehtäviinsä liittyviä kansainvälisiä ja Euroopan unionin asioita ja yhteyksiä (maakuntalain 6 §:n 2 momentin 5 kohta). Maakunta hoitaa näitä kansainvälisiä tehtäviä osana muita maakuntalain 6 §:n 1 momentissa säädettyjä tehtäviään ja niihin tehtäviin osoitetulla rahoituksella. Hallintovaliokunta pitää ehdotetun säännöksen sanamuotoa perusteltuna ilmaisuna, joka on maakunnan kannalta joustava ja mahdollistaa kansainvälisen yhteistyön myös jatkossa lakia muuttamatta. Valiokunta korostaa, että maakuntien tehtäväaloina mainitaan laissa nimenomaisesti maakunnan tehtäviin liittyvien kansainvälisten asioiden ja yh-teyksien hoitaminen. 

Maakuntien tehtävien perustana on työnjako maakunnan, kunnan ja valtion välillä. Maakuntien tehtäväala on laaja ja maakunnat ovat monialaisia alueellisia tehtäviä hoitavia viranomaisia. Mainitut tehtävät siirretään maakunnille kunnista, maakunnan liitoista, muista kuntayhtymistä, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista, työ- ja elinkeinotoimistoista sekä aluehallintovirastoista. Muutos merkitsee, että maakunnan liitot, ELY-keskukset, TE-toimistot ja aluehallintovirastot lakkaavat ja niiden tehtävät ja henkilöstö siirtyvät uudistuksen myötä pääosin maakuntiin. Osan tehtävistä ja henkilöstöstä on tarkoitus siirtyä muutoksen yhteydessä perustettavaan uuteen Valtion lupa- ja valvontavirastoon sekä eräisiin keskushallinnon virastoihin (esimerkiksi Elintarviketurvallisuusvirasto, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Liikennevirasto, Liikenteen turvallisuusvirasto, Maaseutuvirasto, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto sekä Valtiokonttori). Taloudellisesti merkittävimmän tehtäväkokonaisuuden muodostavat sote-tehtävät, jotka siirtyvät kunnilta ja kuntayhtymiltä maakunnille.  

Maakuntalain 6 §:n 2 momentin tehtäväaloissa on kysymys maakunnan yleisestä toimialasta, joka rajoittuu momentista ilmeneviin tehtäväaloihin. Maakunnilla ei ole vastaavaa yleistä toimialaa kuin kunnilla. Maakunnilla ei myöskään olisi oikeutta ottaa itsehallintonsa perusteella laissa säädettäviä tehtäväaloja laajemmin tehtäviä hoidettavakseen. Rajaus on tarpeen, jotta ei synny toimivaltaristiriitaa suhteessa kuntien ja valtion viranomaisten tehtäväaloihin. Maakuntalain 6 §:n 2 momenttiin sisältyvällä sääntelyllä mahdollistetaan kuitenkin, että maakunnat voivat ottaa hoitaakseen sellaisia kuntien tehtäviä, jotka kaikki maakunnan alueen kunnat sopimuksella antavat maakunnan hoidettavaksi ja jotka liittyvät johonkin maakuntalain 6 §:n 1 momentissa säädettyyn maakunnan tehtäväalaan. Tällöin kuntien on osoitettava maakunnalle myös rahoitus tehtävien hoitoon. 

Vaikka maakunnilla ei ole lähtökohtaisesti samanlaista yleistä toimialaa kuin kunnilla, valiokunta pitää aiheellisena tähdentää, että maakunnan tehtäväala tulee olemaan erittäin laaja (esimerkiksi maakuntalain 6 §:n 1 momentin 9 kohdan aluekehitysviranomaisen tehtävät). Valtaosaltaan myös kuntien tehtävät ovat lakisääteisiä. Kuntien yleisen toimialan suhteellinen ja määrällinen taloudellinen volyymi osana kuntataloutta on periaatteellisesta merkityksestään huolimatta varsin pieni. Enemmänkin on kysymys periaatteesta, jota tosin rajoittaa lainsäädäntö esimerkiksi siten, ettei kunta voi ottaa hoitaakseen muulle toimijalle kuuluvaa tehtävää. Kunnan yleistä toimialaa rajoittavat myös yleiset hallinto-oikeuden periaatteet, kuten yhdenvertaisuuden periaate, sekä korkeimman hallinto-oikeuden käytäntö.  

Hallintovaliokunta katsoo, että ottaen huomioon maakuntalain 6 §:n 1 momenttiin sisältyvät tehtäväkokonaisuudet ja 6 §:n 2 momentin 5 tehtäväaluetta, maakuntien monialainen tehtäväkokonaisuus muodostaa lakisääteisestä perustastaan huolimatta eräänlaisen maakunnalle ominaisen oman toimialan, joka kuitenkin on rajoitettu säännöksistä ilmeneviin tehtäväaloihin eikä maakunnalla olisi tätä laajemmin oikeutta ottaa itsehallintonsa perusteella tehtäviä hoitaakseen. Muun muassa aluekehitystehtävissä ja maakunnan elinkeinopolitiikassa maakunnalla on harkintavaltaa sen suhteen, mitä ja millaisia tehtäviä niihin yksityiskohdissaan kuuluu. 

2.2 Sosiaali- ja terveydenhuolto osana maakuntahallintoa

Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu on nykyisin kunnilla. Suomessa on 311 kuntaa, joista 295 Manner-Suomessa. Suurempaa väestöpohjaa edellyttävien tehtävien osalta, kuten erikoissairaanhoidon ja kehitysvammaisten erityishuollon järjestämiseksi, kunnille on asetettu lakisääteinen velvoite hoitaa tehtäviä yhteistoiminnassa. Ahvenanmaalla sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen kuuluu maakunnan itsehallintoon. 

Maamme väestön ikärakenne on ikääntymisen myötä muuttunut ja muuttuu yhä. Samalla etenkin terveydenhuollon palvelujen tarve ja niistä aiheutuvat kustannukset ovat kasvaneet jo pidempään. Kustannusten nousuun ovat osaltaan vaikuttaneet myös uudet kalliimmat hoidot. Aiemmin on arvioitu nykyisen kuntapohjaisen järjestelmän taloudellisen kantokyvyn kestävän enintään kahden prosentin vuotuisen kasvun sosiaali- ja terveysmenoissa. Kustannustason nousu on kuitenkin ollut suurempaa. Henkeä kohti laskettujen terveysmenojen reaalinen kasvu on Suomessa ollut keskimäärin 4,1 prosenttia vuodessa ajanjaksolla 1995—2009. Terveydenhuollon menot ovat maassamme euromääräisesti yli kaksinkertaistuneet vuosina 2000—2015. Ensi vuosikymmenen loppuun mennessä 75 vuotta täyttäneiden määrän arvioidaan olevan 60 prosenttia nykyistä suurempi. Arvioiden mukaan hoivamenot alkavat kasvaa jyrkästi 75 vuoden iässä. 

Kuntatalouden kestävyyden turvaamiseksi on tehty viime vuosikymmeninä jatkuvasti työtä. Merkittävänä murrosvaiheena voidaan pitää 1990-luvun ensimmäisellä puoliskolla tehtyä periaatteellisesti suurta kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistusta, jossa siirryttiin yksityiskohtaiseen valtion ohjaukseen ja valvontaan perustuvasta sekä kuntien itsehallintoa ja omavastuisuutta rajoittavista pääosin tiettyyn tehtävään kohdennetuista kustannusperusteisista valtionosuuksista ja ‑avuista laskennalliseen kuntien käyttötalouden valtionosuusjärjestelmään (HE 214/1991 vp, HE 215/1991 vp, HE 216/1991 vp — HaVM 5/1992 vp, HaVM 6/1992 vp, HaVM 7/1992 vp). Järjestelmää on sittemmin tarkistettu useita kertoja. Myös esimerkiksi kuntien peruspalveluohjelmatyöllä on osaltaan pyritty turvaamaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen saatavuutta.  

Palvelujen saatavuuden turvaamiseksi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakennetta on pyritty uudistamaan vuosina 2005—2012 toteutetulla Kainuun hallintokokeilulla (HaVM 24/2002 vp — HE 198/2002 vp) ja vuosina 2007—2013 toteutetulla kunta- ja palvelurakenneuudistuksella eli Paras-hankkeella (HaVM 31/2006 vp — HE 155/2006 vp). Kainuun hallintokokeilussa toteutettiin perus- ja erikoistason sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen integrointi Kainuun maakunnan tehtäviin. Samalla muodostettiin kokeilun ajaksi Kainuun maakuntaan itsehallinnollinen ja kansanvaltainen maakuntahallinto. Paras -hankkeessa oli tavoitteena perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon palvelujen integrointi. 

Viime vaalikaudella on pyritty sosiaali- ja terveydenhuollon laadukkaiden, vaikuttavien ja oikea-aikaisten palvelujen yhdenvertaisen saatavuuden varmistamiseen osana kuntarakenteen uudistamista (HaVM 11/2013 vp — HE 31/2013 vp ja HE 53/2013 vp). Tavoitteena on ollut, että vahvoihin peruskuntiin perustuva palvelurakenne turvaisi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut muun muassa siten, että kunta on riittävän suuri pystyäkseen itsenäisesti vastaamaan peruspalveluista. Kuntauudistuksen oli tarkoitus olla pohja sote-rakenteelle. Kuntarakenneuudistus ei kuitenkaan johtanut sellaisiin kuntarakenteen muutoksiin, joiden perusteella tavoiteltu sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun saaminen taloudelliselta kantokyvyltään riittävän vahvojen kuntien vastuulle ja palvelujen integraatio olisi ollut mahdollista toteuttaa.  

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen ehdotettiin viime vaalikaudella toteutettavaksi siten, että edelleen olisi ollut kysymys kunnallisesta toiminnasta (HE 324/2014 vp). Kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu, tuottamisvastuu ja rahoitusvastuu ehdotettiin kuitenkin eriytettäväksi muodostamalla kuntatason lisäksi kaksitasoinen kuntayhtymämalli, joka ei kuitenkaan täyttänyt perustuslain vaatimuksia (PeVL 67/2014 vp). 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdotti perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 67/2014 vp johdosta hallituksen esitystä HE 324/2014 vp muutettavaksi siten, että sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen perustaksi otetaan yksitasoinen kuntayhtymämalli. Tässä mallissa sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymillä olisi ollut hallituksen esityksen tarkoittama järjestämis- ja tuottamis-vastuu.  

Sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistus kuitenkin epäonnistui esitettyihin kuntayhtymämalleihin liittyneiden kansanvaltaisuuden toteutumisen puutteiden ja kuntien rahoitusvastuuseen liittyvien perustuslakiongelmien vuoksi (PeVL 67/2014 vp ja PeVL 75/2014 vp).  

Perustuslakivaliokunta on todennut sekä kuntarakenneuudistusta että sosiaali- ja terveyspalvelu ‑uudistusta koskevissa edellä mainituissa lausunnoissaan, että julkisen talouden rahoituspohjaan vaikuttavat toimintaympäristön muutostekijät, kuten käynnissä oleva väestörakenteen muutos, edellyttävät tehokkaita toimenpiteitä muun muassa perustuslain 19 §:ssä tarkoitettujen sosiaaliturvaan kuuluvien oikeuksien turvaamiseksi tulevaisuudessa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen tehostamiselle, integraatiolle sekä järjestäjien kantokyvyn vahvistamiselle on olemassa akuutti tarve perustuslakivaliokunnan mukaan myös sosiaalisten perusoikeuksien näkökulmasta. Perustuslakivaliokunta linjasi mahdollisina vaihtoehtoina tehtävien siirtämisen perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitettua kuntaa suuremmille itsehallintoalueille tai yksitasoisille kuntayhtymille taikka järjestämisvastuun siirtämistä valtion vastuulle. 

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota edellä lausuttua täydentäen myös siihen, että kuntapohjainen hallinto on tarkoitettu paikallisia tehtäviä varten. Sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien perusoikeustaustastakin johtuen niiden järjestämisvastuu on nähtävä tämän päivän yhteiskunnassa laajempana kuin paikallisena kuntarajoista riippuvaisena tehtäväkokonaisuutena. Kuntayhtymätkin ovat paikallishallinnon yhteistoimintaorganisaatioita ja niiden ongelmana on myös se, että ne ovat vain välillisen demokratian organisaatioita. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestäminen on nykyisin kovin pirstaloitunut yhteensä 190 julkishallinnon sosiaali- ja terveydenhuollon organisaatioon. Peruspalveluja tuottavat peruskunnat, isäntäkunnat ja kuntayhtymät sekä julkisen hallinnon ulkopuolella myös yksityiset toimijat.  

Valiokunta yhtyy myös hallituksen esityksessä lausuttuun siitä, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen uudistaminen laajaan integraatioon perustuvalla kuntapohjaisella mallilla ei ole toteutettavissa kuntarakenteen heterogeenisyyden ja kuntien kantokykyerojen vuoksi. Perustuslakivaliokunta on kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta antamassaan lausunnossa kiinnittänyt vakavaa huomiota maan eri osissa olevien kuntien asukkaiden yhdenvertaiseen kohteluun ja heidän tosiasialliseen mahdollisuuteensa saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja (PeVL 67/2014 vp).  

Hallintovaliokunta toteaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistehtävät siirretään pois kunnilta ja kuntayhtymiltä nykyisen maakuntajaon pohjalta muodostettaville 18 itsehallinnolliselle maakunnalle. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että käsiteltävänä olevalle sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien siirrolle maakuntien järjestämisvastuulle on esitettävissä etenkin perusoikeuksien toteutumisen turvaamiseen liittyviä painavia perusteita. Valiokunta toteaa myös, että ehdotetun sote-järjestämislain 22 §:n 2 momentin nojalla kunnat, kuntayhtymät sekä niiden tytäryhteisöt ja määräysvallassa olevat säätiöt eivät saa tuottaa maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia sosiaali- ja terveyspalveluja.  

Käsiteltävänä oleva hallituksen esitys sisältää kaikki perussäännökset itsehallinnollisten maakuntien perustamiseksi sekä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseksi osana maakuntahallintoa. Hallintovaliokunta tähdentää, että hallituksen esityksen mukaisen sääntelyn peruslähtökohtana on edistää tosiasiallista yhdenvertaisuutta sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä parantaa tässä tarkoituksessa erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden asemaa palvelujärjestelmässä. Perustuslakivaliokunta pitää erittäin tärkeinä maakunta- ja sote-esityksen (HE 15/2017 vp) ja valinnanvapausesityksen (HE 47/2017 vp) tavoitteita sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalveluiden vahvistamisesta, asiakkaiden valinnanvapausmahdollisuuksien edistämisestä ja palvelujen saatavuuden ja laadun parantamisesta. Maakuntalaki ja sote -järjestämislaki liitännäislainsäädäntöineen voidaan säätää perustuslakivaliokunnan mukaan eräin täsmennyksin hallituksen esitysten pohjalta. Valinnanvapauslakia on kuitenkin muutettava siten, että julkinen valta, maakunnat, voivat kaikissa tilanteissa taata sosiaali- ja terveyspalvelujen riittävän toteutumisen yhdenvertaisesti. Perustuslakivaliokunta edellyttää, että valinnanvapauslainsäädäntö valmistellaan kokonaan hallituksen toimesta uudestaan. Hallintovaliokunta tulee erikseen arvioimaan muun muassa sitä kysymystä, kykeneekö maakunta huolehtimaan järjestämisvastuusta asianmukaisesti, eduskunnalle 8.3.2018 annetun, HE 47/2017 vp:n korvaavan uuden valinnanvapauslainsäädäntöä koskevan hallituksen esityksen (HE 16/2018 vp) käsittelyn yhteydessä. Perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan (PeVL 26/2017 vp) tärkeänä, että käsiteltävänä oleva maakunta- ja sote-uudistus saadaan toteutettua perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenevällä tavalla korjattuna.  

2.3 Pelastustoimi osana maakuntahallintoa

Pelastustoimen tehtävistä säädetään ensisijaisesti pelastuslaissa (379/2011). Näitä ovat pelastustoiminta, onnettomuuksien ehkäisy ja väestönsuojelu. Pelastuslain mukaan vastuu pelastustoimesta kuuluu kunnille, joiden on hoidettava siihen kuuluvat tehtävät lakisääteisessä yhteistyössä valtioneuvoston määrittämällä 22 pelastustoimen alueella. Pelastustoimella on mainittujen pääasiallisten tehtävien lisäksi myös muita tehtäviä. 

Alueellisesta pelastustoimesta vastaa kahdella alueella kuntayhtymä ja 20 alueella yksi alueen kunnista kuntien tekemän sopimuksen mukaisesti. Pelastustoimen tehtäviä hoitavat pääosin alueen pelastustoimi sekä sen pelastuslaitos ja sopimuspalokunnat. Näitä pelastustehtäviä on vuositasolla yhteensä noin 80 000 tehtävää. 

Pelastustoimi on myös merkittävä palveluiden tuottaja sosiaali- ja terveydenhuollon vastuulla olevissa ensihoitopalvelutehtävissä. Pelastuslaitokset ja sopimuspalokunnat hoitavat lähes kaikki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuulla olevat yhteensä yli 20 000 vuosittaista ensivastetehtävää. Lisäksi pelastuslaitokset hoitavat ambulansseillaan merkittävässä osassa maatamme sosiaali- ja terveydenhuollon kiireellisiä ensihoitotehtäviä. Käytännössä pelastuslaitosten tehtävistä sopimuspalokunnat mukaan lukien on huomattava osa ensihoito- ja ensivastetehtäviä. Vuonna 2015 pelastuslaitokset ovat hoitaneet yli 455 000 ensihoitotehtävää.  

Valiokunta kannattaa pelastustoimen järjestämistä maakunnittain osana maakuntauudistusta. Tätä puoltaa muun muassa se seikka, että sosiaali- ja terveydenhuollon perustason tehtävät järjestetään käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen pohjalta 18 itsehallinnollisessa maakunnassa. Pelastustoimella on kiinteä yhteys sosiaali- ja terveydenhuoltoon ensihoitopalvelutehtävissä. 

Valiokunta kiinnittää myös huomiota tässä yhteydessä perustuslain 122 §:ään, jossa säädetään hallinnollisista jaotuksista. Hallintoa järjestettäessä tulee pykälän mukaan pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan.  

Nykyisin alueellinen pelastustoimi on organisoitu paikallishallinnon vastuulle, ja itse asiassa pääosin kuntayhtymien sijasta isäntäkuntien järjestämisvastuulle.  

Pelastustoimen järjestämistä osana maakuntahallintoa koskee mietinnön laatimista varten hallintovaliokunnan käsiteltävänä oleva hallituksen esitys HE 16/2017 vp. 

2.4 Alueiden kehittäminen ja kasvupalvelut

Erikseen annettavaan hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten pohjalta uudistetaan myös aluekehittämisjärjestelmä ja kasvupalvelut vastaamaan maakuntien itsehallinnollista asemaa.  

Maakuntauudistuksen tavoitteena on, että Suomi rakentuu entistä vahvemmin elinvoimaisista maakunnista, joilla kullakin ovat omat vahvuutensa. Alueiden kehittämisen tavoitteena on edistää väestön hyvinvointia ja osaamista. Maakuntauudistuksessa nykyinen valtion aluehallinto lakkautetaan. Valtiovallan tehtävänä on kuitenkin tukea maakuntia niiden kasvupolitiikan toteuttamisessa oman keinovalikoimansa puitteissa. Itsehallinnolliset maakunnat vastaavat oman elinvoiman ja alueensa kasvun turvaamisesta sekä elinkeinoelämänsä kehittymisestä.  

Maakuntauudistuksen myötä aluekehittämisestä vastaavat maakunnat oman alueensa osalta ja kunnat oman alueensa osalta. Maakunnat vastaavat alueensa strategisesta kehittämisestä yhteistyössä keskeisten toimijoiden kanssa. Valtiolla on jatkossakin myös intressi alueiden elinvoiman ja kasvun ja sitä kautta koko Suomen menestymisen edistämisessä. 

Valtion ja maakuntien yhteistyön edistämiseksi ja alueiden kasvun ja elinvoiman tukemiseksi vahvistetaan ja kehitetään valtion eri hallinnonalojen yhteistä vuoropuhelua maakuntien kanssa. Aluekehittämisen uudistamisen yhteydessä valmistellaan uutta toimintatapaa valtion ja maakuntien monialaiselle vuoropuhelulle. 

Samassa yhteydessä toteutetaan laaja kasvupalvelu-uudistus, kun nykyiset TE- ja yrityspalvelut yhdistetään kasvupalveluksi ja tuotantoa avataan kilpailulle. Kasvupalvelut vahvistavat aluekehityksen kokonaisuudessa samalla maakunnan alueellista kehittymistä. 

Kasvupalvelu-uudistus kokoaa yhteen työnhakijoiden, työnantajien ja yritysten palvelut. Kasvupalvelulla edistetään uutta yritystoimintaa, yritysten kasvua, uudistumista ja kansainvälistymistä sekä vastataan työmarkkinoiden muutoksiin. Nykyiset valtion aluehallinnon palvelut — TE-palvelut, ELY-keskusten yrityspalvelut — siirtyvät uusien maakuntien järjestämisvastuulle. Palvelut tuotetaan kilpailullisella tuotantomallilla. Tarkoitus on, että uusi palvelurakenne ja asiakkaan valinnanvapaus parantavat palvelujen vaikuttavuutta, synnyttävät uusia palveluinnovaatioita ja vahvistavat kotimaista palvelumarkkinaa. 

2.5 Tehtävien siirtäminen maakunnille sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleen organisointi

Hallituksen esitys (HE 14/2018 vp) maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi on annettu eduskunnalle 8.3.2018. Esitys on lähetty hallintovaliokuntaan mietinnön laatimista varten. Esitykseen sisältyvillä lakiehdotuksilla toteutetaan maakuntalain 6 §:n 1 momentin 5—8, 10—13, 16—22 ja 25—26 kohdissa sekä maakuntalain 6 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen tehtävien sekä eräiden muiden tehtävien siirto valtiolta ja kunnilta maakunnille.  

Esitykseen sisältyvät lisäksi ehdotukset valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisoimiseksi. Perustettavaan Valtion lupa- ja valvontavirastoon (Luova) on tarkoitus koota pääosa lakkautettavaksi ehdotettavien aluehallintovirastojen ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira) tehtävistä sekä osa lakkautettavaksi ehdotettavien elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen tehtävistä. Valtion lupa- ja valvontavirasto on toimivallaltaan valtakunnallinen ja tehtäviltään monialainen valtion hallintoviranomainen, jonka tehtävänä on turvata alueilla toimien perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumista hoitamalla lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus-, lupa-, rekisteröinti- ja valvontatehtäviä. Virasto vastaa näistä valtion tehtävistä seuraavilla tehtäväaloilla: sosiaali- ja terveys, työsuojelu, ympäristö, varhaiskasvatus, opetus ja kulttuuri. Virastotyypiltään Valtion lupa- ja valvontavirasto olisi uudenlainen valtioneuvoston alainen ja sitä ohjaavien ministeriöiden yhteinen monialainen virasto.  

Hallituksen esitykseen HE 14/2018 vp sisältyy myös uusi laki Ahvenanmaan valtionvirastosta. Valtionviraston oikeudellinen asema säilyisi ennallaan ja se vastaisi pääasiallisesti samoista tehtävistä kuin nykyisin. 

Hallintovaliokunta tähdentää maakuntahallinnon tehtävien yleistarkastelun lopuksi, että maakuntauudistus on poikkeuksellisen laaja uudistuskokonaisuus, jonka toimeenpanolle maakuntalaki luo perusnormiston. Uudistuksen toimeenpanossa tarvitaan uudelleenajattelua myös lähes kaikessa nykyisen hallinnon tehtävien järjestämisessä, ohjauksessa ja palvelutuotannossa.  

3 Maakuntien lukumäärä ja maakuntajako

Valiokunta toteaa, että maahamme muodostetaan 18 uutta itsehallinnollista maakuntaa voimassa olevan maakuntajaon pohjalta (maakuntajakolaki 1159/1997). Maakuntien nimet ja maakuntiin kuuluvat kunnat säädetään maakuntalain, sosiaali- ja terveydenhuollosta annettavan lain ja pelastustoimen järjestämisestä annettavan lain voimaanpanolain 5 §:ssä (3. lakiehdotus). Maakuntajakoa voidaan muuttaa lailla tai ehdotetussa maakuntajakolaissa (5. lakiehdotus) säädettyjen edellytysten täyttyessä valtioneuvoston päätöksellä. Muutos voi koskea maakuntien yhdistämistä tai kunnan siirtämistä toiseen maakuntaan. Edellytykset ja menettelyt vastaavat pääosin kuntarakennelaissa (1698/2009) säädettyjä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä ja menettelyjä. Maakunnan yhdistäminen on mahdollista maakuntien arviointimenettelyssä olleen maakunnan osalta myös maakuntavaltuustojen sitä vastustaessa. Tältäkin osin sääntely vastaa kuntia koskevia säännöksiä. 

Maakunnat ovat voimavaroiltaan ja väestömäärältään erilaisia ja siten maakuntien kyvyssä järjestää sosiaali- ja terveyspalveluja tulee olemaan eroja. Maakuntien väkiluvuissa ja asukkaiden tarvitsemissa palveluissa on myös vastaavasti eroja. Maakunnan itsehallinnon myötä sen oma valta, vastuu ja identiteetti vahvistuvat, kun maakunnan voimavarat voidaan koota uudistuksen toimeenpanossa asukkaidensa hyväksi yhteen. Tämä merkitsee kauttaaltaan myös maakunnan toimintaedellytysten ja sen kyvyn hoitaa tehtävänsä sekä sen eri osien elinvoiman vahvistumista. Koko maakunnan voimavarojen kokoaminen sen asukkaiden hyväksi vahvistaa myös osaltaan kunkin maakunnan omaa identiteettiä ja auttaa samalla kehittämään maakuntaa myönteisesti maakuntakohtaiset ominaispiirteet huomioon ottaen. Integraatio- ja synergiaedut ovat mahdollisia sote-tehtävien lisäksi etenkin myös aluekehittämisessä.  

Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Valiokunta toteaa, ettei säännöksestä ole pääteltävissä tarkkoja reunaehtoja näiden hallintoalueiden koosta, vaan lähtökohtaisesti lainsäätäjällä on varsin suuri harkintavalta maakuntien lukumäärän ja aluejaon suhteen. Maamme oloissa esimerkiksi paikallishallinnon hallintoyksiköt, kunnat, poikkeavat pinta-aloiltaan ja väkimääriltään merkittävästi toisistaan. 

Valiokunta huomauttaa, että voimaanpanolakiehdotuksessa säädettävä maakuntajako perustuu pitempiaikaiseen tradition mukaiseen nykyiseen maakuntajakoon, jonka pohjalle on jo muodostunut maakunnallista identiteettiä. Itsehallinnolliset maakunnat muodostuvat myös mainitusta lähtökohdasta asukkaiden vaikuttamisen ja vaaleihin perustuvan demokratian kannalta tarkoituksenmukaisiksi toiminnallisiksi kokonaisuuksiksi.  

Hallintovaliokunta toteaa, että uudet maakunnat voivat myös hyödyntää olemassa olevia kunnallisen yhteistyön rakenteita ja perinteitä sekä yhteistyösuhteita kokonaan uusia aluejakoja helpommin. Uudistuksen mittavuuskin huomioon ottaen tämä seikka on merkityksellinen uudistuksen toimeenpanossa toimeenpanon valmistelusta lähtien. Tällä on erityistä merkitystä hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen liittyvien toimenpiteiden osalta. 

Maakuntajaon perustamista uudistuksessa nykyiseen maakuntajakoon puoltaa osaltaan se, että aluejako on yhteensopiva uusille maakunnille maakuntien liitoilta siirtyvien aluekehittämisen ja alueiden käytön suunnittelun ja ohjauksen tehtävien kanssa. 

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäjien määrä vähenee aivan olennaisesti nykyisestä ja järjestämisvastuun useammat toteuttamistavat yhtenäistyvät. Samalla järjestämisvastuussa olevien kantokyky kasvaa aivan olennaisella tavalla.  

Maakuntien lukumäärällä on merkitystä myös itsehallinnon sekä siihen olennaisesti kuuluvien kansanvaltaisuuden ja asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien kannalta. Tässä mielessä nykyiseen 18 maakuntaan perustuva aluejako on perusteltu. Vaikka maakuntien lukumäärä olisi ehdotettua pienempi, palvelujen laadun ja saavutettavuuden turvaamiseksi tarvittaisiin siitä huolimatta vaativissa palveluissa maakuntien yhteistyöjärjestelyjä (vrt. maakuntalaki 7 § ja 8 luku). Tässä yhteydessä korostuu valiokunnan mielestä yhtäältä kansanvaltaisuus ja itsehallinto perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaisesti sekä samalla perustuslain 122 §:n hallinnollisten jaotusten yhtenäisyys. Maakuntien erilaisista väestömääristä ja väestökeskittymistä johtuen on kansanvallan ja demokratian näkökulmasta arvioitava saatavien kokemusten pohjalta tarvetta erillistoimiin vahvan kansanvaltaisuuden varmistamiseksi. 

4 Maakuntaitsehallinto

4.1 Maakuntaitsehallinnon lähtökohtia

Suomeen muodostetaan 18 maakuntaa, joiden toiminta perustuu perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitettuun itsehallintoon. Säännöksen mukaan itsehallinnosta kuntia suuremmilla alueilla säädetään lailla. Tarkemmat säännökset maakuntaitsehallinnosta sisältyvät pääosin käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen ensimmäiseen lakiehdotukseen eli säädettävään maakuntalakiin. Maakunnassa ylintä itsehallinnollista päätösvaltaa käyttää maakuntavaltuusto. Maakunnan asukkaat valitsevat yleisillä, yhtäläisillä ja suorilla vaaleilla maakuntavaltuuston. Sote-järjestämislaissa on myös itsehallintoon vaikuttavaa sääntelyä. Lisäksi valinnanvapaussääntelyyn sisältyy ehdotuksia, jotka vaikuttavat maakuntaitsehallintoon. Valinnanvapaustehtävien osalta valiokunta tulee arvioimaan myöhemmin erillisessä lausunnossaan annetun uuden hallituksen esityksen HE 16/2018 vp pohjalta etenkin sitä, että kykeneekö maakunta asianmukaisesti täyttämään myös valinnanvapaustehtävissä järjestämisvastuunsa. 

Perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan 121 §:n 4 momentin säännöksessä ilmaistaan mahdollisuus järjestää kuntia suurempia hallintoalueita, kuten maakuntia, itsehallinnon periaatteiden mukaisesti. Perustuslakiuudistuksen perustelujen mukaan perustuslain 121 §:n 4 momentti vastaa asiallisesti aiemmin voimassa olleen hallitusmuodon 51 §:n 2 momentin toisen virkkeen säännöstä, jonka mukaan "lailla säädetään millä tavoin ja kuinka laajalti kansalaisten itsehallintoa on sovitettava kuntia laajempiin hallintoalueisiin". Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan PeVL 26/2017 vp, että hallitusmuodon säännös sisälsi eräänlaisen lakivarauksen kaltaisen normin, joka velvoitti säätämään laissa kunnallisten ja sitä suurempien hallintoalueiden yhteensovittamisesta. Tämä ei kuitenkaan perustuslakivaliokunnan mielestä merkitse sitä, että lainsäätäjän harkintavalta maakuntaitsehallinnon vähimmäisvaatimuksista on voimassa olevan perustuslain puitteissa täysin vapaata. 

Perustuslaissa säädetään erilaisista itsehallinnon muodoista. Ne poikkeavat toisistaan merkittävästikin itsehallinnon luonteen suhteen. Vahvin itsehallinto maassamme on perustuslain 120 §:n mukainen Ahvenanmaan itsehallinto, joka käsittää Ahvenanmaan maakunnan oman valtakunnasta riippumattoman lainsäädäntövallan piirin itsehallintoon kuuluvissa asioissa. Kunnallinen itsehallinto perustuslain 121 §:n 1—3 momentissa puolestaan sisältää vaatimuksen kuntien hallinnon demokraattisuudesta, vaatimuksen sääntelyn lakitasoisuudesta sekä kunnallisen verotusoikeuden. Tämän lisäksi saamelaisten kulttuuri-itsehallinnosta säädetään perustuslain 121 §:n 4 momentin viimeisessä virkkeessä ja yliopistojen itsehallinnosta perustuslain 123 §:n 1 momentissa. 

Perustuslaissa säänneltyjen itsehallinnon muotojen epäyhtenäisyyden vuoksi lainsäätäjällä on perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan harkintavaltaa sen suhteen, millaiseksi maakunnallinen itsehallinto muodostuu. Perustuslain 121 §:n 4 momentista taikka sen esitöistä ei ole luettavissa tarkkoja reunaehtoja myöskään näiden hallintoalueiden suuruudesta. Maakuntien itsehallinnolle ei myöskään aseteta samanlaisia vaatimuksia kuin perustuslain 121 §:n 1—3 momentissa asetetaan kunnan asukkaiden itsehallinnolle. 

Maakunnan rahoitus perustuu ainakin uudistuksen toimeenpanon alkuvaiheessa pääasiallisesti valtion rahoitukseen, joka on pääosin yleiskatteellista. Maakunnilla ei ole ainakaan vielä uudistuksen toimeenpanon ensi vaiheessa verotusoikeutta. Perustuslakivaliokunnan mielestä lainsäätäjän harkintavalta on verotusoikeuden suhteen laaja. Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella maakunnan verotusoikeus ei ole välttämätön maakunnan itsehallinnon kannalta, vaikkakin se sinänsä vahvistaisi itsehallintoa. 

Perustuslakivaliokunta pitää maakunta- ja sote-esityksen sisältävää maakuntien itsehallintoa kokonaisuudessaan arvioituna perustuslain kannalta mahdollisena. Näin ollen käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen perustuva maakuntahallinto täyttää perustuslaissa maakuntaitsehallinnolle asetetut vaatimukset. Perustuslakivaliokunta korostaa välttämättöminä maakuntaitsehallinnon peruselementteinä itsehallinnon kansanvaltaista perustaa sekä maakunnan tehtävien ja hallinnon lakiperustaa.  

Hallintovaliokunta toteaa, että asiantuntijalausunnoissa pidetään yleisesti uudistuksen toteuttamista tärkeänä ja myös ehdotettua itsehallinnollisiin maakuntiin perustuvaa mallia lähtökohtaisesti kannatettavana ja mahdollisena toteuttaa. Myös maakuntalain itsehallintoa ja asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksia koskevaa sääntelyä pidetään lähtökohtaisesti toimivana.  

Asiantuntijakuulemisessa myös on tuotu esiin, ettei maakunnan itsehallinnon tarvitse olla identtinen kuntien itsehallinnon kanssa, vaan itsehallinnon vahvuus on pitkälti poliittisen harkinnan asia. Itsehallinto merkitsee muun muassa maakunnan omaa vastuullisuutta taloudenhoidossa ja toiminnassa. Itsehallinto on tärkeä myös siksi, että se mahdollistaa alueellisten erityispiirteiden huomioon ottamisen ja tukee uusien toimintamallien kehittämisessä. Olosuhteet poikkeavat toisistaan eri maakunnissa ja muun ohella luonnonolot, asutusrakenne ja kulttuuri sekä elinkeinojen kehitysedellytykset ja tarpeet vaihtelevat maakunnittain.  

Hallintovaliokunta tähdentää yhteenvetona, ettei perustuslaissa ole säädetty 121 §:n 4 momentissa tarkoitetun kuntaa suuremmalla alueella toteuttavan itsehallinnon keskeisistä elementeistä yhtä täsmällisesti kuin kunnallisen itsehallinnon osalta säädetään saman pykälän 1—3 momenteissa. Maakuntien itsehallinnolle ei myöskään ole asetettu samoja sisällöllisiä vaatimuksia kuin kuntien itsehallinnolle. Perustuslain 121 §:n 4 momentista ilmenee ainoastaan, että itsehallinnosta kuntaa suuremmalla alueella säädetään lailla. Maakuntien itsehallintoa koskevat säännökset sisältyvätkin säädettävään maakuntalakiin. Maakunnan itsehallinnon elementeistä tarkastellaan seuraavassa erikseen maakunnan kansanvaltaisuutta, verotusoikeutta ja maakunnan tehtäviä sekä jäljempänä erikseen oman otsikkonsa yhteydessä maakuntiin kohdistuvaa valtion ohjausta sekä maakunnan järjestämisvastuuta ja palvelujen tuottamisen tapoja. Lisäksi erillisen tarkastelun kohteena on toiminnan, hallinnon ja talouden järjestäminen ja ohjaus. 

4.2 Maakunnan päätöksenteon kansanvaltaisuus

Hallintovaliokunta tähdentää, että maakuntien päätöksenteon demokraattisuuden olennaisena edellytyksenä on, että maakunnan ylimpänä toimielimenä toimiva maakuntavaltuusto valitaan suorilla maakuntavaaleilla, joissa maakunnan asukkailla on yleinen ja yhtäläinen äänioikeus. Tämä seikka on merkityksellinen siltä kannalta, että maakunnan hallinto perustuu asukkaiden itsehallintoon. Säännökset maakuntavaaleista sisältyvät maakuntalakiin ja vaalilainsäädäntöön. Valiokunta yhtyy siihen hallituksen esityksessä lausuttuun, että äänestäjän kannalta on selkeintä noudattaa maakuntavaaleja koskevassa sääntelyssä mahdollisimman pitkälti voimassa olevan vaalilainsäädännön periaatteita. Maakuntavaltuuston jäsenet valitaan yhdestä vaalipiiristä ja he edustavat nimenomaan koko itsehallintoaluetta, eivätkä sen yksittäisiä kuntia tai joitakin muita maakunnan osia. Vastuu valtuuston kaikkien tehtävien asianmukaisesta hoitamisesta kuuluu jokaiselle valtuutetulle. Uudistuksen myötä, kuten hallituksen esityksessäkin todetaan, maakuntavaltuustosta tulee uusi kansanvaltainen elin ja poliittisen keskustelun areena. 

Säädettävän maakuntalain mukaan maakunnan päätösvalta kuuluu maakuntavaltuustolle, joka voi hallintosäännön perusteella siirtää lainsäädännön sallimissa puitteissa toimivaltaansa muille maakunnan viranomaisille. Valtuusto myös nimittää muut maakunnan toimielimet ja voi erottaa toimielimen epäluottamuksen perusteella.  

Maakunnan hallintoa koskevat säännökset ovat yleisiä ja mahdollistavia. Ne jättävät maakunnan organisaatiorakenteen muutoin kuin lakisääteisen tuotannon eriyttämisen sekä keskitettyjen palvelujen osalta maakuntavaltuuston päätettäväksi. Maakunta vastaa näissäkin järjestäjänä palveluja koskevasta demokraattisesta päätöksenteosta ja ohjauksesta. Maakuntalaissa säädetään maakuntavaltuuston keinoista ohjata palvelujärjestelmää, kuten palvelustrategiasta, maakunnan ja liikelaitoksen suhteesta mukaan lukien liikelaitoksen ohjaamisesta hallintosäännöllä sekä omistajaohjauksesta. Lisäksi sote-järjestämislakiehdotukseen sisältyy maakunnan palvelustrategia ja -lupaus (14 ja 15 §) ja maakuntien yhteistyösopimus (16 §).  

Hallintovaliokunta katsoo, että maakunnan itsehallinnon käytännön toteutumisen kannalta on olennaista, että maakunta kykenee hoitamaan tehtävänsä asianmukaisella tavalla. Esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta tämä merkitsee sitä, että julkinen valta, maakunta, voi kaikissa tilanteissa taata järjestämisvastuulleen kuuluvien sosiaali- ja terveyspalvelujen riittävän toteutumisen yhdenvertaisesti. Maakunnan ohjauskeinojen tehokkuus edellyttää sitä, että maakunta kykenee varmistamaan, että kansalaisten palvelutarpeet arvioidaan ja palveluihin päästään asianmukaisesti. Lisäksi yksilön käytettävissä tulee olla tehokkaat oikeusturvakeinot riippumatta siitä, mikä taho palvelun tuottaa.  

Maakunnan asukkaiden osallistumisoikeuksista säädetään maakuntalain 5 luvussa. Luku sisältää säännökset ääni- ja äänestysoikeudesta, aloiteoikeudesta ja muista osallistumisen ja vaikuttamisen keinoista, vaikuttamistoimielimistä sekä viestinnästä. Sen lisäksi, että maakunnan asukkailla on yleinen ja yhtäläinen äänioikeus maakuntavaaleissa, heillä on äänestysoikeus myös maakunnan kansanäänestyksissä.  

Hallintovaliokunta viittaa vielä perustuslakivaliokunnan lausuntoon, josta ilmenee, että kansanvaltaisuutta erityisesti osallistumisena ja vaikuttamisena voidaan pitää keskeisimpänä itsehallinnon periaatteellisena osatekijänä kulloisestakin itsehallinnollisesta järjestelystä riippumatta. Perustuslakivaliokunta katsoo, että maakuntien päätöksentekojärjestelmä täyttää perusteiltaan itsehallintoon kuuluvan kansanvaltaisuuden vaatimuksen ja hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely toteuttaa perustuslain 2, 14 ja 121 §:ssä edellytettyä kansanvaltaisuutta.  

4.3 Vaalikelpoisuus maakuntavaltuustoon

Maakuntavaltuutettujen vaalikelpoisuuden rajoituksia hallintovaliokunta pitää liian tiukkoina erityisesti maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia palveluja tuottavien yksityisten palvelutuottajien johtohenkilöiden osalta (maakuntalaki 61 § 1 mom. 4 kohta). Ehdotettua sääntelyä valiokunta pitää ongelmallisena erityisesti sellaisten pienyrittäjien osalta, jotka rinnastuvat asemaltaan ammatinharjoittajiin, sekä toisaalta vain vähäistä palvelutoimintaa harjoittavien yhdistysten hallituksen jäsenten osalta. 

Maakuntalakiehdotuksen mukainen sääntely (HE 15/2017)

Maakuntalain 61 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa rajoitetaan maakunnan ja liikelaitoksen palveluksessa sekä maakunnan konserniyhtiöiden palveluksessa olevien henkilöiden vaalikelpoisuutta maakuntavaltuustoon. Rajoitus koskee vain johtavassa tai siihen rinnastettavassa asemassa olevia henkilöitä (esim. liikelaitoksen johtajaa tai toimialajohtajaa, yhtiön toimitusjohtajaa, hallintojohtajaa tai talousjohtajaa). Maakunnan konserniyhtiön johtohenkilön osalta edellytetään lisäksi, että kyse on yhteisöstä, joka hoitaa lautakunnan tehtäväalaa tai vastaavaa laajempaa tehtävää, eikä ainoastaan yksittäistä tehtävää.  

Sen sijaan yksityisiä palvelutuottajia koskevassa momentin 4 kohdassa vastaavaa yhteisön hoitaman tehtävän laajuuteen liittyviä edellytyksiä ei ole, vaan rajoitus koskee kaikkia sote-palveluja tai muita maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia palveluja tuottavien yhteisöjen johtohenkilöitä. Maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvilla palveluilla tarkoitetaan maakuntalain 6 §:ssä säädettyjä tehtäviä, joten säännös ei koske esimerkiksi siivous- tai muita vastaavia tukipalveluja. Mainitun kohdan mukaan "maakuntavaltuustoon ei olisi vaalikelpoinen henkilö, joka on hallituksen tai siihen rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka johtavassa ja vastuullisessa tehtävässä tai siihen rinnastettavassa asemassa maakunnan liikelaitoksessa tai sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja tai muita maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia palveluja tuottavassa yhteisössä tai säätiössä". Säännöksen perustelujen mukaan palkatun henkilöstön ohella vastuullisessa asemassa voisi myös olla tällaisen yrityksen toimintaan osallistuva omistaja.  

Edellä mainittu palvelutuottajien vaalikelpoisuusrajoitus maakuntavaltuustoon koskee ainoastaan sote-palveluja tuottavia yhteisöjä, joten se ei koske sosiaali- ja terveyspalveluiden ammatinharjoittajia tai toiminimellä toimivia yrittäjiä. Toisaalta rajoitus koskee myös hyvin pienten sote-palveluja tuottavien yhteisöjen, kuten muutaman työntekijän työllistävän osakeyhtiön tai yhdistyksen hallituksen jäseniä tai omistajia. 

Hallituksen esityksessä on katsottu, että myös yksittäistä palvelutehtävää hoitavan yhteisön johtohenkilö voi olla sellaisessa asemassa, joka tulee ottaa huomioon maakuntavaltuuston vaalikelpoisuutta arvioitaessa.  

Hallintovaliokunnan esitys vaalikelpoisuus- ja esteellisyyssäännösten muuttamisesta

Hallintovaliokunta esittää lievennettäväksi maakuntalain 61 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaista maakuntavaltuuston vaalikelpoisuusrajoitusta. Valiokunta toteaa, että maakuntalain rajoitukset maakuntavaltuuston vaalikelpoisuuteen on tarkoitettu koskemaan vain asemaltaan johtavassa asemassa olevia henkilöitä. Sääntelyn tarkoituksena on estää se, että sama henkilö voi olla toisaalta päättämässä maakuntavaltuustossa maakunnan asioista ja samalla virkamiesjohdossa tai yksityisen palvelutuottajan johdossa sellaisissa palveluissa, jotka kuuluvat maakunnan järjestämisvastuulle.  

Yhtiömuodossa toimivat pienyrittäjät

Valiokunta esittää rinnastettaviksi asemaltaan samanlaiset pienet palvelutuottajat riippumatta siitä, toimivatko he ammatinharjoittajina, toiminimiyrittäjinä tai tuottavatko palveluja vastaavassa laajuudessa yhtiömuodossa (osakeyhtiö, kommandiittiyhtiö tai avoin yhtiö). Näissä kaikissa yhtiömuodoissa vaalikelpoisuuden edellytyksenä olisi sellainen asema, jota ei voida rinnastaa maakuntalain 61 §:n 1 momentin muissa kohdissa tarkoitettuun johtavaan asemaan. Kyseessä voisi olla esimerkiksi yksittäistä ostopalvelutehtävää tai alihankintaa suorittava palvelutuottaja.  

Ehdotettu lievennys rajoitukseen mahdollistaa myös yhtiömuodossa toimintaa harjoittavien pienten yritysten omistajien ja hallituksen jäsenten vaalikelpoisuuden silloin, kun kysymys on laajuudeltaan ammatinharjoittamiseen rinnastuvasta toiminnasta. Ammatinharjoittamiseen rinnastuvasta toiminnasta voidaan katsoa olevan kysymys, jos henkilö tai henkilöt työskentelevät yrityksessä itsensä työllistäen tai tuottavat esimerkiksi ainoastaan oman työpanoksensa verran lääkäripalvelua alihankintana sote-keskukselle. 

Yksittäistä palvelua tuottavan yhdistyksen johtohenkilöt

Toiseksi valiokunta esittää, ettei myöskään maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvaa yksittäistä palvelua tuottavan yhdistyksen johdon ja hallituksen jäsenten katsota olevan sellaisessa johtavassa asemassa, että he olisivat vaalikelvottomia maakuntavaltuustoon. Tällöin edellytyksenä on, että yhdistyksen palvelutuotanto ei kata laajempaa maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvaa palvelukokonaisuutta, vaan yhdistys tarjoaa esimerkiksi ostopalveluna yksittäistä terapia-, lastensuojelu- tai kotipalvelua. 

Esteellisyyssääntelyn muuttaminen

Maakuntavaltuutettujen vaalikelpoisuussääntelyn lieventämistä vastaavasti on esteellisyyssäännöksiä tarpeen tiukentaa.  

Maakuntalain 84 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on maakuntavaltuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä tai hänen läheistään. Esteellisyyssääntely on siten maakuntavaltuutettujen osalta kapeampaa kuin muilla luottamushenkilöillä, sillä esteellisyys perustuu ainoastaan henkilökohtaiseen suhteeseen kulloinkin käsiteltävässä asiassa. Sääntely vastaa kuntalain sääntelyä valtuutettujen vaalikelpoisuudesta.  

Jos yksittäisiä maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia palveluja tuottavien yhteisöjen johtohenkilöt eivät ole vaalikelvottomia maakuntavaltuustoon, esteellisyyssäännöksiä tulee muuttaa niin, että kyseiset valtuutetut ovat esteellisiä käsittelemään kyseessä olevaa yhteisöä koskevia asioita valtuustossa (vrt. hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu yhteisöjäävi). Tällöin valtuutetun esteellisyys syntyy näissä tilanteissa myös sillä perusteella, että valtuutettu on maakuntalain 61 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetussa johtoasemassa yhteisössä, jolle olisi odotettavissa erityistä hyötyä tai haittaa käsiteltävässä asiassa. 

Hallintovaliokunnan esittämät pykälämuutokset

Hallintovaliokunta esittää edellä lausuttuun viitaten maakuntalain 61 §:n 2 momentin muuttamista seuraavasti: 

Hallintovaliokunta esittää 84 §:n 1 momentin hyväksymistä näin kuuluvana: 

4.4 Maakunnan tehtävien rahoitus — verotusoikeus ja maakunnan tehtävät

Maakuntataloudesta tulee uusi uudistuksessa merkittävä julkisen talouden osa. Valiokunta tähdentää, että maakunnan itsehallinnon kannalta on merkityksellistä, että maakunnan valtiolta saama rahoitus on pääosin luonteeltaan yleiskatteellista. Tällainen rahoitus maksetaan maakunnalle yleisenä korvamerkitsemättömänä eränä, jonka käytöstä eri tehtäviin päättää maakunta. Maakuntalain talouden hoitoa koskevat säännökset ovat pitkälti yhdenmukaisia vastaavien kuntalain (410/2015) säännösten kanssa. 

Valiokunta pitää perusteltuna, että maakuntien järjestämisvastuulla olevien tehtävien rahoitus perustuu etenkin maakuntauudistuksen toimeenpanon alkuvaiheessa valtion rahoitukseen ja asiakasmaksutuloihin. Valiokunta yhtyy siihen asiantuntijakuulemisessa esitettyyn kantaan, että valtion suora rahoitus on ainakin uudistuksen toimeenpanon ensivaiheessa ainoa keino, joka kohdentaa kansalaisten verorasituksen oikeudenmukaisesti. Hallintovaliokunta pitää joka tapauksessa tavoitteena, että tulevaisuudessa, kun uudistus on vakiintunut, maakuntien tulot perustuvat kuntien tapaan ainakin osittain itsehallintoalueiden omaan verotusoikeuteen. Kunnat saavat myös vastaisuudessa osan tuloistaan valtionosuuksina ja -avustuksina. 

Maakuntien verotusoikeus edellyttää muun muassa sitä, että kokonaisveroaste kyetään pitämään hallinnassa tilanteessa, jossa valtion lisäksi on kaksi itsehallinnollista julkishallinnollista tahoa kunnat ja maakunnat, joilla molemmilla on toisistaan riippumaton verotusoikeus. Myöskään liian suuria alueellisia eroja ei maakuntaveron myötä tule syntyä, vaikka kunnallisverorasitus vaihtelee kunnittain. Valiokunnan mielestä maakuntauudistuksen toimeenpanon ensivaiheessa ei ole käytännössä mahdollista antaa maakunnille omaa erillistä verotusoikeutta tilanteessa, jossa meneillään olevassa murroskaudessa myös kuntien tehtävät ja samalla verotus ovat merkittävässä muutoksessa. Uudistuksen hallittu toimeenpano edellyttää myös maakunnan tehtävistä johtuvien menojen vastuullista ja kokonaisvaltaista hallintaa. Valiokunta katsoo, että maakuntien verotusoikeuteen ja valtionosuuksiin liittyvistä kysymyksistä on perusteltua käynnistää viipymättä kattava selvitys. 

Maakuntien tehtävistä säädetään lailla, kuten pääosin kuntienkin tehtävistä. Maakunta ei voi ottaa hoitaakseen tehtäviä itsehallintonsa nojalla samassa laajuudessa kuin kunta. Se, ettei maakunnille ehdoteta vastaavaa yleistä toimialaa, perustuu muun muassa maakuntien rahoitusmalliin. Maakunnilla ei ole erillistä rahoitusta yleisen toimialan tehtäviin, vaan rahoitus joudutaan ottamaan kaikkiin tehtäviin lakisääteisiin tehtäviin osoitetuista varoista. Säädettävä lainsäädäntö mahdollistaa kuitenkin tietyn liikkumavaran myös maakuntien tehtävissä ja siksi voidaan puhua valiokunnan mielestä myös eräänlaisesta maakunnan omasta toimialasta, jonka liikkumavara määrittyy kuitenkin maakuntalain 6 §:n asettamien rajojen mukaisesti. Lisäksi maakunnat voisivat ottaa kaikkien alueensa kuntien kanssa tekemällään sopimuksella hoidettavakseen tehtäväaloihinsa liittyviä tehtäviä, joiden hoitamiseen kunnat ovat osoittaneet maakunnalle rahoituksen.  

Lisäksi valmistelussa on haluttu välttää kahden itsehallinnollisen toimijan tehtävien ja toimivallan päällekkäisyyttä. Valiokunta kiinnittää tältä osin huomiota kuitenkin siihen, ettei ainakaan osassa tehtäviä synny välttämättä ongelmia, kun tarkastelunäkökulma on maakunnilla alueellinen ja kunnilla lähtökohtaisesti paikallinen. Esimerkiksi erilaisissa suunnittelu- ja kehittämistehtävissä nämä kaksi näkökulmaa voivat vahvistaa kokonaisuutta ja myös sen osia, kun hyödynnetään osaaminen ja voimavarat koordinoidusti yhtäältä alueen kannalta ja toisaalta paikalliselta kannalta (esimerkiksi elinkeinopolitiikka).  

4.5 Maakuntaitsehallinnon lakisääteisyys

Perustuslakivaliokunta on arvioinut lausunnossaan PeVL 26/2017 vp maakuntaitsehallintoa perustuslain kannalta. Hallintovaliokunta korostaa perustuslakivaliokunnan tavoin maakuntaitsehallinnon välttämättöminä elementteinä itsehallinnon kansanvaltaista perustaa ja siihen nojautuvaa demokraattista päätöksentekoa sekä maakunnan tehtävien ja hallinnon lakiperustaa. 

Perustuslain 80 §:n 1 momentista ilmenee, että lailla on säädettävä asioista, jotka kuuluvat lain alaan. Itsehallinnosta kuntia suuremmilla alueilla on perustuslain 124 §:n 4 momentin nojalla säädettävä lailla. Maakuntaitsehallinnon edellytyksiin kuuluu siten tietty laintasoinen sääntely. 

Perustuslain 80 §:n johdosta perustuslakivaliokunta on käytännössään kohdistanut asetuksenantovaltuuksiin vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta sen lisäksi, että samalla on arvioitu muutoinkin asetustasoisen sääntelyn edellytyksiä. Näistä lähtökohdista hallintovaliokunta esittää tehtäväksi jäljempänä perustuslakivaliokunnan edellyttämiä muutoksia lakiehdotuksiin.  

4.6 Asukkaiden osallistumisoikeudet ja vaikuttamismahdollisuudet

Kansanvaltaisen järjestelmän mukaisesti maakuntavaltuuston tehtävänä on maakuntalain 23 §:n nojalla vastata siitä, että asukkailla on käytössään monipuolisia osallistumisen mahdollisuuksia. Maakuntastrategiassa ja muun muassa myös palvelutuottajien kanssa tehtävissä sopimuksissa tulee ottaa huomioon maakunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet. Maakunta voi edistää osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia esimerkiksi järjestämällä keskustelu- ja kuulemistilaisuuksia, asukasraateja sekä ottamalla asukkaita mukaan palvelujen suunnitteluun ja kehittämiseen.  

Maakuntahallituksen tulee lisäksi asettaa maakunnan vaikuttamistoimielimet eri väestöryhmien vaikuttamismahdollisuuksien turvaamiseksi (maakuntalain 26 §). Nuorten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien turvaamiseksi maakuntahallituksen on asetettava nuorisovaltuusto tai muu vastaava nuorten vaikuttajaryhmä. Ikääntyneen väestön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien turvaamiseksi on asetettava maakunnan vanhusneuvosto sekä vammaisten osalta vastaavassa tarkoituksessa maakunnan vammaisneuvosto. Kuntalain 26—28 §:n mukaan kunnanhallituksen on asetettava nuorisovaltuusto tai vastaava nuorten vaikuttajaryhmä, vanhusneuvosto ja vammaisneuvosto. Maakunnan vaikuttamistoimielimiä koskevan sääntelyn tavoitteena on turvata nuorten, ikääntyneiden ja vammaisten henkilöiden vaikuttamismahdollisuudet kuntia vastaavalla tavalla tilanteessa, jossa aiemmin kunnilla olleita tehtäviä siirtyy maakuntatasolle. Maakuntalain 26 §:n 2 momentissa asetetaan maakunnalle velvoite antaa edellä tarkoitetuille maakunnan vaikuttamistoimielimille mahdollisuus vaikuttaa maakunnan toiminnan suunnitteluun, valmisteluun, toteuttamiseen ja seurantaan asioissa, joissa kyseinen vaikuttamistoimielin arvioi olevan merkitystä lasten ja nuorten, ikääntyneen väestön tai vammaisten kannalta taikka heidän tarvitsemiensa palveluiden kannalta. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että kansalaisjärjestöt osana osallistuvaa demokratiaa ja kansalaisyhteiskuntaa tunnistetaan osallistumisen ja vaikuttamisen toimijoiksi maakuntatasolla. Maakunnan tulee myös turvata asukkaiden, palveluiden käyttäjien, järjestöjen ja muiden yhteisöjen tiedonsaanti maakunnan toiminnasta.  

Hallintovaliokunta tähdentää, että maakuntalaki on luonteeltaan maakunnan hallintoa ja taloutta koskeva yleislaki, joka luo oikeudelliset edellytykset ja puitteet asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksille maakunnassa. Itsehallinnon näkökulmasta valiokunta pitää perusteltuna, että laissa pyritään välttämään liian yksityiskohtaista sääntelyä ja jättämään maakunnalle mahdollisuus päättää erilaisista alueellisista ratkaisuista ja kehittää edelleen toimivia osallistumisen ja osallisuuden keinoja. Tämän vuoksi osallistumisen ja vaikuttamisen keinoista ei ole perusteltua säätää hallituksen esitystä tarkemmin, vaan tarkemmat keinot jäävät lainsäädännön sallimissa puitteissa itsehallinnollisen maakunnan harkintaan ja päätettäväksi. 

Asiantuntijakuulemisessa esiin nousseiden seikkojen johdosta valiokunta tuo esiin, ettei maakuntalakiin sisälly erikseen järjestöyhteistyötä koskevia erityissäännöksiä. Valiokunta toteaa osaksi maakuntalain sanamuodon perusteella ja osaksi sanamuotojen tulkintaa tukevan saamansa selvityksen perusteella, että maakuntalain säännökset maakunnan toiminnan käsitteestä, maakuntastrategiasta ja asukkaiden vaikutusmahdollisuuksista ottavat huomioon järjestöt ja mahdollistavat järjestöjen toiminnan taloudellisen tukemisen maakunnan tehtäväaloihin liittyen. 

Maakuntalain 4 §:n käsitteeseen "maakunnan toiminta" kuuluu valiokunnan käsityksen mukaan myös avustusten antaminen maakunnan tehtäviä toteuttavaan toimintaan. Sanamuodon mukaan maakunnan toimintaan kuuluu rahoittamiseen perustuva toiminta. Maakuntalain osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia koskevassa 23 §:n 2 momentin perusteluissa tuodaan esille järjestöjen rooli toimijoina, kun on kysymys maakunnan asukkaiden ja palvelujen käyttäjien osallistumisesta ja vaikuttamisesta. Tällaista järjestöjen tärkeää toimintaa maakunnat voivat tukea maakuntalain nojalla muun muassa avustuksin. Maakuntalain 23 §:n 2 momentin yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että maakunnan antama tuki voi olla esimerkiksi työvälineisiin, viestintään tai toimintaan liittyvää tukea. Asukkaiden lisäksi toimijoina voivat olla erilaiset järjestöt ja yhteisöt, kansalaisjärjestöt, palvelujen käyttäjäyhdistykset, verkostot, projektit, kampanjat, yritykset ja säätiöt. Esimerkiksi monilla järjestöillä on tärkeä rooli edustaa sellaisia heikommassa asemassa olevia väestöryhmiä, joiden ääni muutoin voi jäädä yhteiskunnallisessa osallistumisessa kuulumattomiin. 

Sote-järjestämislain 7 ja 8 §:ssä säädetään hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä kunnassa ja maakunnassa. Kunnan on myös tehtävä yhteistyötä maakunnan sekä muiden kunnassa toimivien julkisten toimijoiden sekä yksityisten yritysten ja yleishyödyllisten yhteisöjen kanssa. Mainitussa 8 §:ssä ei mainita kuitenkaan maakunnan yhteistyötä järjestöjen kanssa.  

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että sote-järjestämislaissa tulisi asettaa maakunnalle velvollisuus toimia yhteistyössä järjestöjen kanssa, erityisesti siltä osin kuin on kysymys hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä. Kuntien osalta yhteistyövelvoite yleishyödyllisten järjestöjen kanssa on todettu lain 7 §:ssä.  

Maakuntalain perusteella maakunnat voivat ja niiden tuleekin tehdä yhteistyötä eri tahojen, myös järjestöjen ja Saamelaiskäräjien kaltaisten toimijoiden kanssa. Valiokunta pitää asianmukaisena, että yhteistyövelvoite järjestöjen kanssa sisällytetään myös sote-järjestämislakiin.  

Maakuntavaltuusto on maakunnan ylin päättävä elin, jonka edustajat valitaan suorilla vaaleilla maakunnan alueella asuvista vaalikelpoisista henkilöistä. Asiantuntijakuulemisessa on todettu, että noin 5 460 asukkaan saamelaisväestö on vähemmistönä Lapin maakunnassa, jossa asuu tällä hetkellä yhteensä noin 180 000 asukasta. Tämän vuoksi on pidetty todennäköisenä, ettei yhtään saamelaista edustajaa tule valituksi tulevaan maakunnan valtuustoon suorien vaalien kautta. Tästä syystä on esitetty, että saamelaisten osallistuminen maakunnan päätöksentekoon turvattaisiin erityisjärjestelyin siten, että tulevaan maakunnan valtuustoon ja maakunnan hallitukseen varattaisiin kiintiöön perustuvat edustuspaikat saamelaisille. Nämä saamelaisten edustajat valittaisiin Saamelaiskäräjien toimesta. 

Valiokunta tähdentää, että maakuntalain 17 §:n mukaan maakuntavaalit toimitetaan välittöminä, salaisina ja suhteellisina. Kaikilla äänioikeutetuilla on yhtäläinen äänioikeus. Sääntely vastaa tältä osin kunnallista itsehallintoa koskevaa vaalisääntelyä (vrt. kuntalaki 15 §), johon ei sisälly saamelaisia ja Saamelaiskäräjiä koskevaa erityisjärjestelyä. Erityisjärjestelyä ei ole myöskään valtiollisissa vaaleissa (vrt. vaalilaki 6 §) Ahvenanmaan maakunnan vaalipiiriä lukuun ottamatta. Esitetyn kaltainen erityisjärjestely, jolla turvattaisiin saamelaisten osallistuminen Lapin maakunnan päätöksentekoon, tarkoittaisi käytännössä sitä, että maakunnan asukkaat asetettaisiin keskenään eriarvoiseen asemaan. Siinäkin tapauksessa, että tällainen positiivinen erityiskohtelu katsottaisiin perustuslain 6 §:n nojalla mahdolliseksi, olisi tällaisen erityisjärjestelyn käyttöönotto maakuntavaaleissa selkeä ja merkittävä poikkeus vaalijärjestelmämme perusteisiin. Ehdotetun kaltainen ratkaisu vaikuttaisi myös maakuntavaltuuston kokoon ja siihen, että maakuntavaalit muodostuisivat osittain välillisiksi vaaleiksi. Hallintovaliokunta ei puolla esitettyä erityisjärjestelyä. 

4.7 Kielivähemmistön vaikuttamistoimielin

Kaksikielisessä maakunnassa on maakuntalain 27 §:n 1 momentin nojalla maakuntahallituksen asetettava kielivähemmistön vaikuttamistoimielin. Toimielimen jäseniksi valitaan maakunnan kielivähemmistöön kuuluvia asukkaita edustavia henkilöitä. Muilta osin jäsenmäärä, kokoonpano sekä elimen valintatapa ja toimintatavat jäävät itsehallinnollisen maakunnan päätettäviksi. Kaksikielisessä maakunnassa kielivähemmistön vaikuttamiselin korvaa erikoissairaanhoitolain (1062/1989) 18 §:ssä tarkoitetun lautakunnan.  

Vaikuttamistoimielimen tehtävänä on maakuntalain 27 §:n 2 momentin perusteella selvittää, arvioida ja määritellä maakunnan kielellisen vähemmistön omalla kielellä tarjottavien palvelujen tarvetta sekä seurata näiden palvelujen saatavuutta ja laatua. Toimielimen tehtävänä on myös selvitysten, arvioinnin ja seurannan perusteella tehdä maakuntahallitukselle ehdotuksia kielivähemmistön palvelujen kehittämiseksi sekä henkilöstön kielitaitovaatimuksista ja kielitaidon kehittämisestä. Hallintovaliokunta korostaa, että kielivähemmistön vaikuttamistoimielimen tehtävä ulottuu kaikkiin maakunnan tehtäviin. Vaikuttamistoimielimellä voi olla myös muita maakuntahallituksen määräämiä tehtäviä. Vaikuttamistoimielimen on vuosittain annettava maakuntahallitukselle kertomus kielivähemmistön palvelujen toteutumisesta. 

Vaikuttamistoimielimet eivät ole maakuntalain 29 §:ssä tarkoitettuja maakunnan viranomaisia, eivätkä ne voi käyttää julkista valtaa, vaan ne ovat luonteeltaan neuvoa-antavia. Toimielimille ei voida myöskään delegoida maakunnan päätösvaltaa. Valiokunta korostaa, että maakunnan päätöksenteossa tulee joka tapauksessa ottaa huomioon neuvoa-antavan toimielimen tekemät selvitykset, arviot ja määrittelyt palvelujen tarpeesta. 

Maakuntalain 27 §:n 3 momentista ilmenee, että maakunnassa, johon kuuluu saamelaisten kotiseutualueeseen kuuluva kunta, on maakuntahallituksen asetettava saamen kielen vaikuttamistoimielin. Toimielimen jäseniksi valitaan saamenkielisiä asukkaita edustavia henkilöitä. Vähintään yksi kolmasosa toimielimen jäsenistä on nimettävä saamelaiskäräjien esittämistä henkilöistä. Saamenkielen vaikuttamistoimielimen tehtäviä koskee, mitä 27 §:n 2 momentissa säädetään kielivähemmistön toimielimestä. 

Asiantuntijakuulemisessa on kannettu huolta perustuslain 17 §:n kielellisten oikeuksien ja perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaisten osallistumisoikeuksien turvaamisesta maakunnassa. Tämän vuoksi on esitetty, että laissa on säädettävä erillisen vähemmistökielen lautakunnan perustamisesta kaksikieliseen maakuntaan. 

Hallintovaliokunta toteaa, että perustuslain 122 §:n 1 momentin mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Säännöksessä korostetaan kielellisen yhdenvertaisuuden vaatimusta edellyttämällä näiden mahdollisuuksien turvaamista samanlaisten perusteiden mukaan.  

Maakuntien kielellisestä asemasta ehdotetaan säädettäväksi kielilain 6 §:ssä (26. lakiehdotus). Säännöksen mukaan viranomainen on kaksikielinen, jos maakuntaan kuuluu erikielisiä kuntia tai vähintään yksi kaksikielinen kunta. Muodostettavista maakunnista kaksikielisiä ovat Keski-Pohjanmaa, Kymenlaakso, Pohjanmaa, Uusimaa ja Varsinais-Suomi. Pohjanmaata lukuun ottamatta vähemmistökielenä on ruotsi. 

Hallintovaliokunta toteaa, että maakuntalaissa asetetaan maakunnan ylintä päätösvaltaa käyttävälle maakuntavaltuustolle velvoite vastata maakunnan eri tehtävistä ja eri väestöryhmien osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumisesta. Maakuntalain 23 §:ssä ja sen yksityiskohtaisissa perusteluissa asia tuodaan myös selkeästi esiin. Palvelujen järjestämisvastuusta, johon sisältyy vastuu asukkaiden oikeuksien turvaaminen mukaan lukien kielelliset oikeudet, säädetään puolestaan maakuntalain 7 §:ssä. Se, millä keinoilla kukin maakunta parhaiten vastaa näistä velvoitteistaan, tulee jättää maakunnan itsehallinnon päätettäväksi. 

Valiokunta katsoo, etteivät erikoissairaanhoitolain (18 §) mukaiset vähemmistökielen lautakunnat ja maakuntalain 27 §:ssä tarkoitetut kielivähemmistön vaikuttamistoimielimet eroa tehtäviltään, toimivallaltaan tai vaikuttamismahdollisuuksiltaan käytännössä merkittävästi toisistaan. Asian arviointiin vaikuttaa keskeisesti myös se, että erikoissairaanhoitolaissa säädettyjen tehtävien hoitamisesta vastaa sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, joka on kuntalaissa tarkoitettu kuntayhtymä. Lisäksi on huomattava, että sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen jäseniä ei valita välittömillä vaaleilla, vaan kuntayhtymän jäsenkunnat valitsevat toimielimen jäsenet perussopimuksessa sovitulla tavalla. Kuntayhtymä on siten välillisen demokratian ilmentymä. Sen sijaan itsehallinnollisen maakunnan ylintä päätösvaltaa käyttävän maakuntavaltuuston jäsenet valitaan välittömissä, salaisissa ja suhteellisissa maakuntavaaleissa. Maakuntavaaleissa alueen eri väestöryhmiä edustavilla henkilöillä on mahdollisuus tulla valituksi maakuntavaltuustoon ja tätä kautta vaikuttaa suoraan maakunnan päätöksentekoon. 

Valiokunta pitää asianmukaisena hallituksen esityksessä omaksuttua lähtökohtaa, että maakunnan tehtävissä järjestämisvastuuta koskevaa päätöksentekoa ei ole perusteltua jakaa kielellisillä perusteilla eri toimielimiin. Tällainen ratkaisu saattaisi johtaa päätöksenteon sisällölliseen eriytymiseen ja palvelurakenteen ennakoimattomaan epäyhtenäisyyteen. Sen sijaan eri kieliryhmien vaikuttamismahdollisuuksien turvaamiseksi muun muassa omankielisten palvelujensa saatavuuden osalta vahvistetaan lakisääteisiä luonteeltaan neuvoa-antavia vaikuttamistoimielimiä koskevalla sääntelyllä, jonka lisäksi maakunta voi itsehallinnollisen päätöksentekonsa puitteissa vahvistaa myös rakenteellisesti alueen eri väestöryhmien vaikuttamismahdollisuuksia ja -keinoja.  

Hallintovaliokunta ei pidä perusteltuna eriyttää maakuntavaltuustolle tai maakuntahallitukselle kuuluvaa toimivaltaa ja vastuuta lailla muille toimielimille. Kun kielivähemmistön vaikuttamistoimielimen tehtävä koskee koko maakunnan toimialaa, merkitsisi sitovan päätösvallan antaminen neuvoa-antavalle toimielimelle itse asiassa maakuntavaltuuston ja maakuntahallituksen toimivallan siirtymistä käytännössä vaikuttamistoimielimelle, jota ei kuitenkaan valita suoralla kansanvaalilla. Epäselväksi jäisi, mikä on maakunnan ylintä päätösvaltaa käyttävän maakuntavaltuuston päätösvalta suhteessa kielivähemmistön vaikuttamistoimielimen päätösvaltaan.  

Maakuntien tehtäväalaan kuuluu maakuntalain 6 §:n mukaan myös lukuisia muita tehtäviä kuin sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävät. Nämä tehtävät tullaan siirtämään maakunnille kunnista, kuntayhtymistä ja valtion hallinnosta. Näitä tehtäviä koskevan päätöksenteon organisoinnissa ei ole nykyisin ollut käytössä erillisiä kielivähemmistön lautakuntia tai toimielimiä, vaan hallinnon asiakkaiden kielelliset oikeudet näiden tehtävien hoitamisessa on turvattu yleisen kielilainsäädännön mukaisesti. Valiokunta painottaa, että jo yleinen kielilainsäädäntö sinänsä asettaa maakunnalle perustuslakiin pohjautuvan selkeän velvoitteen kielellisten palvelujen turvaamisesta virkavastuulla lainsäädännön mukaisesti ilman mitään erityisiä toimielimiä. Moninkertainen päällekkäinen sääntely ei tuo valiokunnan mielestä sääntelyn sisältöön aitoa lisäarvoa.  

Maakuntalain 29 §:n mukaan maakunnan toimielinrakenne on maakunnan päätettävissä lukuun ottamatta lakisääteisiä toimielimiä (maakuntavaltuusto, maakuntahallitus ja tarkastuslautakunta). Lailla ei ole syytä tämän laajemmin rajata maakunnalliseen itsehallintoon keskeisesti kuuluvaa maakunnan oikeutta itse päättää hallinnostaan ja sen organisoinnista. Esimerkiksi mitään tehtävä- tai toimialakohtaisia lautakuntia, kuten esimerkiksi sosiaali- ja terveyslautakuntaa ei sisälly lakiehdotuksiin maakunnassa pakollisena toimielimenä. Päätöksenteossaan ja toimintaansa organisoidessaan maakunnilla tulee olla mahdollisuus ottaa huomioon alueelliset olosuhteet ja erityistarpeet.  

Hallintovaliokunta ei näe perusteltuna säätää maakuntia velvoittavasti vähemmistökielen lautakunnasta, jolla olisi edellä kuvatusta poikkeava tai laajempi toimivalta. Niille ei siten voida delegoida esimerkiksi palvelujen järjestämisvastuuta koskevaa toimivaltaa, eivätkä ne näin ollen myöskään kavenna esimerkiksi saamelaiskäräjien toimivaltaa saamenkielisten palveluiden tarpeen ja saatavuuden määrittelyn osalta. Maakuntavaltuustolla on maakuntalain mukaan velvollisuus vastata eri väestöryhmien vaikuttamismahdollisuuksien toteutumisesta (23 § 1 mom.) ja toisaalta myös palvelujen järjestämisvastuusta (7 §), johon sisältyy vastuu asukkaiden oikeuksien turvaamisesta, kielelliset oikeudet mukaan lukien. Se, millä keinoilla kukin maakunta parhaiten vastaa näistä velvoitteistaan, tulee jättää maakunnan päätettäväksi. 

Hallintovaliokunta tähdentää, että olennaista on kielellisten oikeuksien käytännön toteutuminen. Perustuslakivaliokunnan tavoin hallintovaliokunta korostaa tarvetta kiinnittää erityistä huomiota kielellisten oikeuksien käytännön toteutumiseen. 

5 Valtion ja maakuntien suhde sekä valtion ohjaus

Maakuntalain 10 §:ssä säädetään valtiovarainministeriön yleisestä velvoitteesta seurata maakuntien toimintaa ja taloutta sekä aluehallintoviraston tehtävästä huolehtia maakuntien laillisuusvalvonnasta. Jatkossa laillisuusvalvonnasta tulee huolehtimaan perustettava uusi Valtion lupa- ja valvontavirasto, Luova. Valtiovarainministeriöllä ei sen sijaan ole maakuntaan kohdistuvaa yleistä laillisuusvalvontaa tarkoittavaa toimivaltaa. Sääntely vastaa aineelliselta sisällöltään kuntia koskevaa kuntalain 10 §:n sääntelyä. 

Maakuntien talouden ohjausta ja maakunnan rahoituksen riittävyyden arviointia varten maakuntalaissa säädetään valtion talousarvion ja julkisen talouden suunnitelman valmisteluun liittyvistä valtion ja maakuntien neuvotteluista. Tarkoitus on jokaisen maakunnan kanssa erikseen käytävissä neuvotteluissa osaltaan turvata maakunnan tehtävien hoitaminen ja palvelujen saatavuus.  

Maakunnan tietohallinnon ohjausmallin ehdotetaan olevan kiinteä osa maakunnan toiminnan ja talouden suunnittelua. Maakuntien ICT-investointien ohjaus tulee nähdä osana julkisen hallinnon ICT-ohjausta ja julkisen hallinnon yhteentoimivuuden ja kokonaisarkkitehtuurin toteutuksen edellyttämää kansallista koordinaatiota. Valiokunta toteaa, että kytkemällä ICT -toimintaa koskeva ohjaus osaksi maakunnan ja valtion välistä neuvottelua tuetaan samalla tärkeää maakuntien yhtenäistä ja ennakoitavaa ICT -toimintaa. Digitalisointi on noussut yhdeksi keskeiseksi välineeksi julkisten palveluiden laadun ja tuottavuuden parantamiseksi. Siksi valiokunta pitää talout-ta koskevan arvioinnin yhteydessä perusteltuna digitalisoinnin kehityksen seurantaa sekä sen kytkemistä osaksi maakuntien ja valtion välistä neuvottelua.  

Maakuntalaissa asetetaan maakuntien yhteistyöalueille velvoite laatia yhteistyöalueen yhteinen esitys taloudellisesti merkittävistä tai muutoin poikkeuksellisen laajakantoisista investoinneista (maakuntalain 12 §). Yhteiseen esitykseen tulee sisällyttää myös sote-järjestämislain 19 §:ssä tarkoitetut laajakantoiset investoinnit. Valtioneuvosto päättää maakuntien esityksestä julkisen talouden suunnitelman osana maakuntien yhteisestä investointisuunnitelmasta. 

Lisäksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaissa säädetään kyseisellä hallinnonalalla valtion ohjauksen keinoista. Valtioneuvosto vahvistaa ensinnäkin valtakunnalliset sosiaali- ja ter-veydenhuollon järjestämisen tavoitteet. Valtioneuvosto voi viime kädessä päättää myös maakuntien yhteistyösopimuksesta, jos maakunnat eivät pääse asiassa sopimukseen tai jos sopimus ei turvaa laissa edellytetyllä tavalla yhdenvertaisia palveluja. Valtioneuvostolla on järjestämislain perusteella myös yksittäistä maakuntaa sitovaa toimivaltaa päättää tietyissä tilanteissa riittävät ja yhdenvertaiset palvelut turvaavasta palvelurakenteesta sekä tietojärjestelmien käyttöönotosta. Voimassa olevaa terveydenhuoltolakia (1326/2010) ja sen perusteella annettua valtioneuvoston asetusta vastaavasti voidaan osa sosiaalihuoltoon ja terveydenhuoltoon kuuluvista palveluista ja tehtävistä koota suurempiin kokonaisuuksiin yhdelle tai useammalle maakunnalle, jos se on välttämätöntä palvelujen saatavuuden ja laadun, sekä asiakkaiden oikeuksien varmistamiseksi tehtävän vaativuuden, harvinaisuuden tai niistä johtuvien suurten kustannusten perusteella. Koottavista palveluista ja maakunnista säädetään valtioneuvoston asetuksella. 

Maakunta-sote-uudistuksen tavoitteena on perustuslain 19 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Julkisen talouden kestävyys on puolestaan suorassa yhteydessä siihen, että julkinen valta kykenee turvaamaan perustuslain 19 §:n 3 momentin edellyttämät perusoikeudet. Hallintovaliokunta toteaa, että valtion maakuntiin kohdistaman, maakuntalain ja sote-järjestämislain säännöksiin perustuvan ohjauksen ja seurannan tavoitteena on varmistaa samanaikaisesti yhtäältä rahoitusperiaatteen toteutumista eli rahoituksen riittävyyttä maakuntien tehtävien hoitamiseen kokonaisuutena ja maakunnittain sekä toisaalta julkisen talouden kestävyyden turvaamista. Valiokunta korostaakin, että paitsi julkisen talouden kestävyyden turvaaminen ja erityisesti työn verotukseen kohdistuvan nousupaineen hillitseminen myös perusoikeuksien turvaaminen edellyttää, että valtion ohjaus kohdistuu paitsi maakuntatalouteen kokonaisuutena, ja myös tarvittaessa maakuntalain puitteissa yksittäisiin maakuntiin.  

Maakuntataloudesta tulee uusi julkisen talouden osa. Maakunnille lailla osoitetut tehtävät ja niihin osoitettava rahoituksen taso on valiokunnan mielestä asianmukaista sovittaa yhteen julkisen talouden tilan kanssa ottaen huomioon myös julkisen talouden pidemmän aikavälin kestävyys. Julkisen talouden suunnitelma, johon sisältyy erillinen maakuntataloutta koskeva osio, tarkistetaan vuosittain, jolloin arvioidaan toimenpiteiden riittävyyttä suhteessa asetettuihin tavoitteisiin ottaen huomioon kokonaistaloudellinen kehitys. Maakuntien laajat tehtävät ja toiminnan laajuus puoltavat sitä, että maakuntataloudelle asetetaan rahoitusasematavoite kansantalouden tilinpidon käsittein. Tarkastelu kattaisi näin ollen maakuntakonsernien lisäksi maakuntien yhdessä omistamat maakuntien palvelukeskukset. Samassa yhteydessä arvioidaan rahoitusperiaatteen toteutumista niin koko maan kuin yksittäisen maakunnan tasolla. Etenkin uudistuksen toimeenpanon alkuvaiheessa valiokunta pitää myös välttämättömänä varmistaa uudistukselle asetettujen tavoitteiden toteutuminen myös yksittäisen maakunnan tasolla. Uudistuksen tavoitteiden toteutuminen tulevina vuosina avaa kuitenkin valiokunnan mielestä mahdollisuuksia valtion ohjauksen lieventämiseen ja maakunnan itsehallinnollisen päätösvallan vahvistamiseen.  

Valiokunta toteaa lisäksi, että valtiovarainministeriön yhteyteen perustetaan erillinen maakuntatalouden neuvottelukunta, jonka tarkoituksena on edistää maakuntataloutta koskevien strategisten linjausten toteutumista sekä valtakunnallisten ja alueellisten toimijoiden yhteistyötä. 

Myös asiantuntijalausunnoissa on katsottu valtion ohjaukselle olevan erityisiä, etenkin palvelujen yhdenvertaiseen saatavuuteen ja laadun varmistamiseen liittyviä perusteita. Valiokunta to-teaa, että mainittujen perusteiden lähtökohtana ovat koko uudistuksen perustavoitteet. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaissa palvelurakenteen valtakunnallisen kehittämisen ja ohjauksen keskeisenä tavoitteena on päällekkäisen toiminnan välttäminen, rajallisten voimavarojen tehokkaan käytön varmistaminen ja laadukkaiden sosiaali- ja terveyspalvelujen yhdenvertaisen toteutumisen turvaaminen. Valtakunnallisella ohjaamisella edistetään toimijoiden yhteistyötä ja tarkoituksenmukaisia henkilöstörakenteita, vahvistetaan perustason toimintaa ja ohjataan valtakunnallista keskittämistä edellyttävien palvelujen toteuttamista. Etenkin sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annettavan lain toimeenpanovaiheessa, uudenlaista järjestämisrakennetta luotaessa, valtakunnallisen ohjauksen merkitys on olennainen.  

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain tavoitteena on nimenomaan maakunnan järjestämisvastuun ohjaus ja tukeminen. Maakuntaa pyritään järjestämislain säännöksillä ohjaamaan niin, että perusoikeuksien toteutuminen ja palvelujen yhdenvertainen saatavuus voidaan varmistaa kustannustehokkaasti koko maassa. Tämä edellyttää valtiolta strategisia linjauksia muun muassa maakuntien työnjaosta, valtakunnallisten ja alueellisten erityisyksiköiden sekä yliopistollisten sairaaloiden tehtävistä ja työnjaosta sekä linjauksia laajakantoisista investoinneista, tuotantorakenteesta ja eri tuotantotapojen hyödyntämisestä ja tiedonhallinnan kehittämiskohteista. 

Strategisen ohjauksen lisäksi sosiaali- ja terveysministeriön tehtävänä on seurata palvelujen toteutumista ja neuvotella maakuntien kanssa siitä, miten palveluja voidaan kehittää uudistukselle asetettujen tavoitteiden ja erityislainsäädännön mukaisesti. Neuvotteluissa maakunnat voivat puolestaan esittää näkemyksensä ja kehittämisehdotuksensa ministeriölle.  

Valiokunta katsoo, että maakuntiin kohdistuva valtion ohjaus on pääsääntöisesti tarkoitettu tilanteisiin, joissa sille on lainsäädännössä määritellyt erityiset perusteet. Taustalla on julkisen talouden kestävyys (laajakantoiset ja taloudellisesti merkittävät investoinnit), asiakas- ja potilasturvallisuuden ja erityistason palveluiden laadun varmistaminen (palvelujen kokoaminen suurempiin kokonaisuuksiin) tai yhteistyöalueen yhteisiä asioita koskevan päätöksenteon haasteet (valtioneuvoston mahdollisuus päättää yhteistyösopimuksesta, jos maakunnat eivät ole päättäneet siitä). Näiden lainsäädännössä määriteltyjen valtuuksien tavoitteena on turvata yhdenvertaisten palvelujen saatavuus ja palvelujen toteuttaminen taloudellisesti kestävällä tavalla.  

6 Paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukainen ilmoitus

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että hallitus antaa maakuntien perustamiseen liittyen ilmoituksen Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan soveltamisesta Suomessa. Kysymys on siitä, että Suomi ei voi uudistuksen myötä täyttää ainakaan sen toimeenpanon alkuvaiheessa kaikkia peruskirjan määräyksiä.  

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia, taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Eduskunnan hyväksyminen tarvitaan myös tällaisen velvoitteen irtisanomiseen. Paikallisen itsehallinnon peruskirjan soveltamista koskevan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen hyväksyminen vaatii eduskunnan suostumuksen, koska maakuntahallinnon perusteista säädetään perustuslain edellyttämällä tavalla lailla. 

Peruskirjaa sovelletaan uudistuksen myötä Suomessa kuntien lisäksi Manner-Suomen maakuntiin, lukuun ottamatta peruskirjan 4 artiklan kappaletta 2 sekä 9 artiklan kappaletta 3 ja 8. Peruskirjan 4 artiklan 2 kappaleen mukaan paikallisviranomaisilla tulee olla lain nojalla harkintavalta aloiteoikeuden käyttämiseen kaikissa sellaisissa kysymyksissä, joita ei ole suljettu niiden toimivallan ulkopuolelle tai annettu muulle viranomaiselle. Perusoikeuskirjan 9 artiklan 3 kappaleesta puolestaan ilmenee, että ainakin osan paikallisviranomaisten taloudellisista voimavaroista tulee muodostua paikallisista veroista ja maksuista, joiden suuruudesta niillä on oikeus päättää lain asettamissa rajoissa. Lisäksi paikallisviranomaisilla tulee lain asettamissa rajoissa olla 9 artiklan kappaleen 8 perusteella mahdollisuus päästä kansallisille pääomamarkkinoille, jotta ne voisivat ottaa lainaa pääomasijoituksiinsa. 

Hallintovaliokunta pitää perusteltuna, että peruskirjan soveltamista maakuntiin rajoitetaan Euroopan neuvostolle tehtävällä ilmoituksella verotusoikeuden, lainanotto-oikeuden sekä rajoittamattoman yleisen toimialan osalta. 

Valiokunta toteaa lisäksi, että asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, ettei ehdotettu maakuntien rahoitusmalli ole ehkä riittävän moninainen ja joustava, jotta rahoitus seuraisi paikallisviranomaisten tehtävien hoitamisesta aiheutuvien kustannusten todellista kehitystä niin hyvin kuin käytännössä on mahdollista (9 artiklan 4 kohta).  

Tältä osin hallintovaliokunta toteaa, että maakunnan rahoituksen määräytymisperusteissa otetaan huomioon erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien osalta eri ikäryhmien tarpeet, erilaisista sairauksista ja sosioekonomisista tekijöistä aiheutuvat tarpeet, väestömäärä, asukastiheys, vieraskielisyys, kaksikielisyys, saaristoisuus, hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen sekä maakunnan muiden tehtävien rahoituksen myötä kasvupalvelut ja lomitus. Näin ollen maakuntien kustannuksiin keskeisesti vaikuttavien tekijöiden maakunnittaiset muutokset tulevat huo-mioiduksi rahoituksen kohdentamisessa vuosittain ja rahoitusmalli reagoi maakuntien muuttuviin tilanteisiin. Lisäksi maakuntien rahoituslakiin ja sen nojalla annettavaksi valmisteltuun asetukseen sisältyy saadun selvityksen perusteella velvoite rahoituksen määräytymisperusteiden määräaikaisarviointiin niiden toimivuuden arvioimiseksi.  

Kustannusten kehityksen joustavan seurannan osalta valiokunta katsoo, että on arvioitava maakuntien rahoituslakiin sisältyvän rajoittimen perusteltavuutta (6 §). Rahoitusmallin lähtökohtana on, että tehtävien siirtyessä maakunnalle siirtyvien tehtävien hoitamisesta aiheutuvat siirtohetken kustannukset otetaan huomioon täysimääräisesti. Lisäksi annettaessa uusia tehtäviä maakunnalle kustannusten todellinen muutos on tarkoitettu otettavaksi huomioon maakuntien rahoituslain 5 §:n 2 momentin nojalla. Rajoittimen vaikutuksesta maakuntien normaalien lakisääteisten tehtävien hoidosta aiheutuvaa kustannusten vuosittaista kehitystä, johon vaikuttaa maakunnassa esiintyvien tarpeiden ja olosuhteiden lisäksi myös maakuntien omat toimintaa koskevat ratkaisut, ei kuitenkaan automaattisesti otettaisi täysimääräisenä huomioon. Vuosittain kustannusten muutos huomioitaisiin rajoittimen mukaisesti (maakuntaindeksin muutos + 0,5—1 prosenttiyksikköä). Kustannusten kehityksestä huomioitaisiin myös normaalimenettelyä isompi osuus, jos se on välttämätöntä peruspalvelujen turvaamiseksi (6 §:n 2 mom.). Lisäksi kustannusten kehitykseen voitaisiin vastata muilla joustoelementeillä — harkinnanvaraisella rahoituksella, valtionavustuksella ja lainalla tai valtion takauksella. 

Lähes täyteen valtion rahoitukseen perustuvassa rahoitusmalliratkaisussa on katsottu, ettei rahoitusta ole perusteltua jättää siten auki, että valtio rahoittaisi jatkuvasti maakuntien nousevia kustannuksia ilman mahdollisuutta puuttua maksettaviksi tuleviin kustannuksiin, erityisesti huo-mioiden julkisen talouden tila ja odotettavissa oleva väestön ikääntymisestä aiheutuva palvelutarpeiden muutos. Jos kustannusten kehitys huomioitaisiin täysimääräisesti, järjestelmästä puuttuisi maakuntien kannustin tehostaa toimintaansa ja vaikuttaa kustannuskehitykseensä. Tällöin olisi vaara, että kustannukset ja valtion rahoitustarve kasvaisivat hallitsemattomasti.  

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestäminen tai tuottaminen ei ole enää jatkossa kun-tien tehtävä. Sosiaali- ja terveydenhuollossa on kyse merkittävästä tehtävästä, jossa kuitenkin erilaisten yhteistoimintavelvoitteiden vuoksi jo tällä hetkellä yksittäisten kuntien tosiasiallinen päätösvalta on kapea. Kuntien tehtävistä tulee perustuslain mukaan säätää lailla. Lailla kunnilta voidaan myös siirtää tehtäviä pois, kuitenkin sillä rajoituksella, ettei kuntien itsehallinnollista asemaa vaaranneta. Kunnille jää uudistuksen jälkeenkin hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen tehtävä ja hyvin merkittäviä muita lakisääteisiä tehtäviä sekä yleinen toimivalta. 

Hallintovaliokunta esittää eduskunnan antavan seuraavan ilmoituksen: 

7 Palveluiden järjestäminen ja tuottaminen

7.1 Maakunnan järjestämisvastuu

Maakunta voi järjestää tehtäviensä hoitamisen itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle maakunnalle. Järjestämisvastuun siirtäminen maakuntien sopimuksella koskee ainoastaan niin kutsuttua maakuntien vapaaehtoista yhteistoimintaa ja siirtäminen perustuu maakuntalain 8 luvussa säädettäviin yhteistoiminnan muotoihin.  

Tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva maakunta vastaa järjestettävien palvelujen: 1) yhdenvertaisesta saatavuudesta, 2) tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, 3) tuottamistavasta, 4) tuottamisen ohjauksesta ja valvonnasta sekä 5) viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä. Lisäksi maakunta vastaa asukkaan laissa säädettyjen oikeuksien toteutumisesta ja palvelukokonaisuuksien yhteensovittamisesta (maakuntalain 7 §). Palvelujen tarpeen määrittelyyn sisältyy myös kielellisten palvelujen saatavuuden turvaaminen kielilain ja muun lainsäädännön mukaisesti.  

Maakuntalain 8 §:n 1 momentista ilmenee, että maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvan palvelun tuottamisen erottamisesta ja yhtiöittämisestä säädetään erikseen. Maakuntalain sääntelyä täydentää sote-järjestämislain 22 §, jonka nojalla maakunnan on omassa toiminnassaan erotettava maakunnan järjestämisvastuuta koskeva päätöksenteko ja palvelujen tuotanto toisistaan. Vastaava sääntely sisältyy pelastustoimen osalta hallituksen esitykseen HE 16/2017 vp.  

Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä selvyyden vuoksi huomiota maakuntalain maakunnan järjestämisvastuuta koskevan 7 §:n palvelu -käsitteeseen. Maakunnan tehtävissä ei ole kysymys välttämättä kaikilta osin samalla tavalla palvelujen järjestämisestä ja siihen liittyvästä palvelutuotannosta kuin esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon perusterveydenhuollossa. Maakunnan tehtävä voi koskea myös yksinomaan hallinnollisen viranomaispäätöksen tekemistä, johon ei liity erillistä nimenomaista palvelutuotantoa (esimerkiksi viranomaislupa). Maakunnan viranomaistehtävään kuuluvia julkisia hallintotehtäviä voidaan valiokunnan käsityksen mukaan hoitaa myös esimerkiksi maakunnan päättämässä virastorakenteessa. Maakuntavaltuusto päättää kuitenkin aina itsenäisesti tehtäviensä organisoinnista hallintosäännössä sekä myös siitä, miten palvelujen tuottamista ja viranomaispäätöksiä koskevan toimivallan käyttö järjestetään maakunnassa ja liikelaitoksessa. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä lisäksi maakuntalain 7 §:n 3 momentin 5 kohtaan, jossa on kysymys viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä, mikä tarkoittaa lähtökohtaisesti ainakin julkisia hallintotehtäviä ja julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä. 

Viime kädessä itsehallinnollisen maakunnan järjestämisvastuu kohdentuu maakunnan ylintä päätösvaltaa käyttävän ja suoralla kansanvaalilla valitun maakuntavaltuuston vastuuksi monialaisen maakunnan eri tehtävien asianmukaisesta hoitamisesta. Maakunnan järjestämisvastuu ilmentää sitä perustuslain lähtökohtaa, että kaikella julkisen vallan käytöllä on oltava demokraattinen perusta.  

Maakuntalain 7 §:n 1 momentin lähinnä informatiivisen toisen virkkeen mukaan erityislainsäädännössä voidaan lisäksi säätää tehtävien kokoamisesta yhdelle tai useammalle maakunnalle, jos se on välttämätöntä palvelujen laadun ja saatavuuden parantamiseksi, kielellisten oikeuksien toteutumisen edistämiseksi, riittävien henkilöstö- ja muiden voimavarojen tai tehtävässä tarvittavan erityisasiantuntemuksen turvaamiseksi taikka muusta vastaavasta ja perustellusta syystä. 

Maakunnan järjestämisvastuusta säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annattavassa laissa erityislakina osin maakuntalain sääntelystä poikkeavasti tai sitä täydentävästi. Tarkoitus on muodostaa maakuntien viisi yhteistyöaluetta, joissa kussakin on yliopistollista sairaalaa ylläpitävä maakunta. Yhteistyöalueelle laaditaan maakuntien yhteistyösopimus, jossa määritellään alueellisen yhteistyön periaatteet ja työnjako. Erityislainsäädännössä säädetään myös, miten järjestämisvastuuseen kuuluva päätösvalta jakautuu maakuntien välillä.  

Valiokunta korostaa, että maakunnalla on järjestämisvastuu esimerkiksi asiakkaan palveluketjujen toimivuudesta myös niissä tilanteissa, joissa jokin osa palveluista järjestetään toisen maakunnan toimesta tai sen tuottaa yksityinen palvelun tuottaja. Maakunta vastaa myös tehtäviensä rahoituksesta siinäkin tilanteessa, että järjestämisvastuu on siirretty toiselle maakunnalle tai tehtävän hoitamisesta vastaa lain nojalla toinen maakunta. 

Lisäksi maakunta voi siten kuin laissa erikseen säädetään siirtää tehtäviään koskevan järjestämisvastuun yhdelle tai useammalle kunnalle, jolla maakunnan arvion mukaan on riittävät taloudelliset ja muut voimavarat kyseisten tehtävien hoitamiseen. 

7.2 Palveluiden tuottaminen

Maakunta voi maakuntalain 8 §:n perussäännöksen nojalla tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvien tehtävien hoidon edellyttämän palvelun itse, sopia sen tuottamisesta yhteistoiminnassa toisen maakunnan kanssa, perustaa osakeyhtiön tai olla osakkaana osakeyhtiössä tai muussa yksityisoikeudellisessa yhteisössä taikka maakunta voi hankkia palvelun muulta palvelujen tuottajalta, kuten yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Yksityiseltä voidaan kuitenkin lähtökohtaisesti hankkia vain palveluja, joissa ei ole kytkentää julkisen vallan käyttöön tai julkisen hallintotehtävän hoitamiseen ja jotka eivät ole maakunnan viranomaistehtäviä. Maakuntalain 47 §:ssä säädetään tarkemmin siitä, milloin maakunnat voivat tuottaa palveluja yhteistoiminnassa. 

Palvelujen tuottamista koskeva 8 §:n perussäännös vastaa lähtökohtaisesti kuntia koskevaa sääntelyä. Maakuntien palvelutuotantoa säännellään kuitenkin kuntia tarkemmin erityislainsäädännössä. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon osalta säädetään sote-järjestämislaissa maakuntien lakisääteisestä yhteistoiminnasta. Lisäksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annettavan lain 22 §:n mukaan maakunnan on omassa toiminnassaan eriytettävä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuusta palvelujen tuottaminen perustamaansa liikelaitokseen. Vastaava säännös sisältyy pelastustointa koskevaan hallituksen esitykseen HE 16/2017 vp. Tuotannosta vastaavasta maakunnan liikelaitoksesta sekä maakunnan ja liikelaitoksen välisestä toimivallan jaosta säädetään maakuntalaissa. Merkittävä osa maakunnan palvelutuotannosta hoidetaan maakuntalain 9 luvussa tarkoitetussa maakunnan liikelaitoksessa.  

Maakunnan toiminnan yhtiöittämisestä toimittaessa kilpailuilla markkinoilla säädetään maakuntalain 15 luvussa. Maakuntalaissa ehdotetaan kuntalakia vastaavasti säännöksiä EU-kilpailuoikeuteen pohjautuvasta velvollisuudesta yhtiöittää kilpailuilla markkinoilla tapahtuva toimintansa.  

7.3 Tuottamista koskevan vastuun toteutuminen ja sen valvonta

Maakunnan antaessa järjestämisvastuulleen kuuluvien palveluiden tuottamisen lain perusteella tai maakunnan päätöksellä maakunnan liikelaitokselle, maakuntakonserniin kuuluvalle yhtiölle tai ulkopuoliselle yhteisölle taikka muulle tuottajalle maakunnan tulee varmistaa, että tuottajalla on riittävät ammatilliset, toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset huolehtia palveluiden tuottamisesta. Maakunnan tulee ottaa hallintosääntöönsä ja palvelutuottajien kanssa tehtäviin sopimuksiin maakunnan järjestämisvastuun toteuttamiseksi tarvittavat määräykset (maakuntalain 9 §:n 1 momentti). Maakunnan keskeisiä ohjausvälineitä ovat myös maakuntastrategia, palvelustrategia ja talousarvio. 

Lisäksi maakuntalain 23 §:n 3 momentin mukaan maakunnan on sisällytettävä asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksia toteuttavat velvoitteet maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia palveluja tuottavien yritysten, yhteisöjen ja säätiöiden kanssa tekemiinsä sopimuksiin sekä liikelaitoksen osalta hallintosääntöönsä. Näiden palvelutuottajien on toiminnassaan huolehdittava palvelujen tarvitsijoiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteuttamisesta mukaan lukien tiedottaminen ja viestintä. 

Valiokunta tähdentää, että maakunnan tulee ohjata ja valvoa järjestämisvastuullaan olevaa palvelutuotantoa. Maakunnalla on tämän vuoksi maakuntalain 9 §:n 2 momentin nojalla oikeus saada palveluntuottajalta salassapitosäännösten estämättä palveluiden asianmukaisen tuotannon edellytysten varmistamista ja valvonnan toteuttamista varten välttämättömät tiedot. Maakunta voi esimerkiksi pyytää palveluiden tuottajalta selvityksiä siitä, miten yksittäistapauksissa tai laajemmin palveluntuottaja on kyennyt ja kykenee suoriutumaan täysimääräisesti velvoitteistaan. Olennaista on myös, että sääntely mahdollistaa sen, että maakunnan viranomaisella on lisäksi palveluiden asianmukaisen tuotannon edellytysten varmistamiseksi ja valvonnan toteuttamiseksi oikeus tarkastaa palveluntuottajan tiloja ja laitteita sekä päästä tässä yhteydessä palveluntuottajan hallinnassa oleviin tiloihin lukuun ottamatta pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviä tiloja. 

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän rakenteessa perustason terveyspalveluista vastaavat maakunnan sote-liikelaitoksen ohella yksityisoikeudellisten yhtiöiden ylläpitämät sosiaali- ja terveyskeskukset (sote-keskukset) ja suunhoidon yksiköt, jotka olisivat maakunnasta irrallisia yhtiö- tai muita yhteisömuotoisia toimijoita. Näin ollen osa perustason terveyspalvelujen tuotannosta jää riippumaan yksityisistä markkinatoimijoista. Järjestämisvastuussa olevan maakunnan on kuitenkin kyettävä ohjaamaan palvelurakennetta ja palvelujen sisältöä. Maakunnan käytettävissä on ohjaustehtävässään muun muassa maakunnan palvelustrategia ja palvelulupaus (sote-järjestämislakiehdotuksen 14 ja 15 §), maakuntien yhteistyösopimus (sotejärjestämislain 16 §) ja liikelaitoksen hallintosääntö (maakuntalain 78 §). Sote-järjestämislaissa edellytetään lisäksi, että palveluiden tuottajalla tulee olla omavalvontasuunnitelma, jolla varmistetaan palveluiden laatu ja asianmukaisuus. 

Hallintovaliokunta tähdentää, että sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien monituottajamallissa maakunnan järjestämisvastuuseen kuuluva ohjauskeinojen tehokkuus palautuu siihen, että maakunnat käyttävät keinoja tehokkaasti ja velvoittavat tuottajat varmistamaan toimiva työnjako ja palvelujen integraatio käytännössä. Maakunnan on varmistettava palvelutarpeen arvioinnin, palveluihin pääsyn sekä palveluiden saatavuuden ja laadun yhdenvertaisuus myös yksityisten sote-keskusten osalta.  

Käytännössä maakunnan järjestämisvastuussa oleva toimielin on palvelutuotannon ohjauksessa keskeisessä asemassa. Ohjaus koskee maakunnan liikelaitoksen palveluita, ostopalvelusopimuksia palveluntuottajien kanssa sekä palveluntuottajien hyväksymiskriteereitä, hyväksymisiä ja sopimuksia valinnanvapauden piiriin kuuluvien palveluiden osalta. Lisäksi sote -järjestämislain 31 ja 32 § velvoittavat maakuntia seuraamaan ja ohjaamaan palvelujen tuottajia laadun ja vaikuttavuuden suhteen sekä asiakaspalautteen johdosta. Tärkeää on, että maakunnalla on myös mahdollisuus peruuttaa palveluntuottajan hyväksyntä ja purkaa sopimus. 

8. Liikelaitokset ja yhtiöittäminen

8.1 Maakunnan liikelaitos

Maakuntalain 52 §:ssä säädetään maakunnan liikelaitoksen asemasta ja tehtävistä. Maakuntavaltuuston tehtävänä on perustaa yksi tai useampi liikelaitos tuottamaan maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia palveluja. Liikelaitoksen tehtävänä on tuottaa maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja, muita sille erikseen säädettyjä palveluja ja maakunnan järjestämisvastuunsa perusteella sille osoittamia tehtäviä. Maakunnan liikelaitoksen tehtävistä ja hallinnosta määrätään tarkemmin maakunnan hallintosäännössä. Liikelaitos vastaa tehtäviinsä kuuluvasta julkisen vallan käyttämisestä. Maakunta määrää 78 §:n mukaisesti hallintosäännössään toimivallan käyttämisestä liikelaitoksen organisaatiossa.  

Maakuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan maakunnan liikelaitos toimii maakunnan osana. Liikelaitos ei ole siten ole maakunnasta erillinen oikeushenkilö. Sillä on kuitenkin toiminnallisesti ja taloudellisesti eriytetty asema maakunnan sisällä. Liikelaitoksen talousarvio on erillinen osa maakunnan talousarviota. Liikelaitosta johtaa ammattilaisista koostuva johtokunta ja johtaja, joiden kelpoisuudesta ja tehtävistä säädetään laissa. 

Maakuntavaltuusto päättää keskeisistä liikelaitoksen toiminnan ja talouden reunaehdoista, joita ovat liikelaitoksen toiminnan tavoitteet, palvelujärjestelmän yhteensovittaminen, palvelujen tuotannon edellytykset ja velvoitteet, velvoitteet hankkia palveluja muilta tuottajilta sekä hankittavia palveluja koskevat yleiset edellytykset, talouden tavoitteet ja sitovat meno- ja tuloerät, johtokunnan valitseminen ja erottaminen sekä investointisuunnitelma (53 §). Liikelaitoksen toiminnasta tehdään oma tilinpäätöksensä, joka yhdistetään osaksi maakunnan tilinpäätöstä. Valtuuston asettamat tavoitteet ovat sitovia, ja valtuuston määrittämät periaatteet ja reunaehdot ohjaavat liikelaitoksen johtokunnan toimintaa ja laitoksen johtamista.  

Sote-järjestämislaissa säädetään maakunnan velvollisuudesta omassa toiminnassaan erottaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen ja palvelujen tuottaminen siten, että maakunnan omasta palvelutuotannosta ja maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen yhteensovittamiseksi tarvittavasta yhteistyöstä muiden palvelun tuottajien kanssa vastaa maakunnan liikelaitos.  

Valiokunta korostaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, ettei maakunnan liikelaitokselle ole perusteltua asettaa rajoituksia sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisen suhteen. Maakunnalta edellytettävän toiminnan yhtiöittämisvelvollisuuden osalta valiokunta viittaa jäljempänä lausuttuun.  

Hallintovaliokunnassa mietinnön laatimista varten käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä HE 16/2017 vp ehdotetaan säädettävän lain pelastustoimen järjestämisestä 4 §:ssä, että maakunnan on omassa toiminnassaan erotettava toisistaan pelastustoimen järjestäminen ja palvelujen tuottaminen. Maakunnan omasta pelastuspalvelujen tuottamisesta vastaa maakuntalain 52 §:ssä tarkoitettu maakunnan liikelaitos. Pelastustoimen palvelujen tuottamisessa voidaan käyttää apuna vapaaehtoista palokuntaa, laitospalokuntaa, teollisuuspalokuntaa, sotilaspalokuntaa tai muuta pelastusalalla toimivaa yhteisöä sen mukaan kuin niiden kanssa sovitaan.  

Asiantuntijakuulemisessa esiin nousseen perusteella hallintovaliokunta toteaa, että maakunnan luottamushenkilöt (maakuntalain 29 §:n mukaisen maakunnan toimielimen jäsenet) eivät ole maakuntalain 55 §:n 2 momentin mukaan vaalikelpoisia liikelaitoksen johtokuntaan tai johtajaksi. Maakunnan tytäryhteisön palveluksessa olevat henkilöt eivät myöskään ole vaalikelpoisia liikelaitoksen johtokuntaan pykälän 4 momentin perusteella, koska liikelaitoksen johtokunnan jäseneen sovelletaan maakuntahallituksen vaalikelpoisuutta koskevia säännöksiä (62 §).  

Maakunnan liikelaitoksen johtokunnan tehtävänä on ohjata ja valvoa liikelaitoksen toimintaa. Liikelaitoksen johtokunnan ja sen puheenjohtajiston valitsee maakuntavaltuusto. Liikelaitoksen johtokunnan jäsenellä tulee olla maakuntalain 55 §:n mukaan riittävä talouden ja liiketoiminnan tai laitoksen toimialan johtamisen asiantuntemus. Tämä on erityisen tärkeää sen vuoksi, että voidaan varmistua liikelaitoksen ohjaamisessa ja valvonnassa riittävä asiantuntemus. Liikelaitoksen johtokunnan jäsen ei saa olla maakuntavaltuuston, maakuntahallituksen, tarkastuslautakunnan tai muun 29 §:ssä tarkoitetun toimielimen jäsen. Liikelaitoksen johtaja ei saa myöskään olla johtokunnan jäsen. Vaalikelpoinen liikelaitoksen johtokuntaan on henkilö, joka on vaalikelpoinen maakuntavaltuustoon. Johtokunnan jäsenenä ei sen sijaan saa olla henkilö, joka ei ole 62 §:n mukaan vaalikelpoinen maakuntahallitukseen. 

Maakuntien yhteinen liikelaitos

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty maakuntalain 52 §:ään lisättäväksi sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueeseen kuuluville maakunnille mahdollisuus perustaa maakuntien yhteinen liikelaitos tuottamaan maakuntien järjestämisvastuulle kuuluvia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja.  

Hallintovaliokunta toteaa, että esityksessä on kysymys sote-järjestämislain 22 §:n suhteesta maakuntalain 8 luvun sääntelyyn. Sote-järjestämislain 22 §:n mukaan maakunnan tuottamat sote-palvelut pitää antaa maakunnassa yhden liikelaitoksen hoidettavaksi. Maakuntalain 8 luvussa säädetään maakuntien vapaaehtoisen yhteistoiminnan muodoista. Maakunnat voivat itsehallintonsa perusteella sopia järjestämisvastuulleen kuuluvien palvelujen siirtämisestä toisen maakunnan järjestettäväksi, jolloin tehtävästä vastaa vastuumaakunnan toimielin. Maakunnat voivat myös sopia yhteisestä viranhaltijasta tai tehtävän hoitamisesta toisen maakunnan viranhaltijan toimesta. 

Hallituksen esityksellä ei ole tarkoitettu sitä, että maakunnat perustaisivat koko sote-toimialaa koskevia yhteisiä liikelaitoksia. Valiokunta pitää muutoinkin epärealistisena ajatusta, että joku maakunta olisi halukas luopumaan koko sote-tuotantoaan koskevasta päätösvallasta antamalla tuotannon toisen maakunnan organisaatioon kuluvalle liikelaitokselle. Tällaiseen yhteistoimintaan liittyisi myös kansanvallan toteutumiseen liittyviä ongelmia. Lisäksi toiminnan ohjaus olisi käytännössä vaikea järjestää. Sen sijaan vapaaehtoinen yhteistoiminta rajoitetummissa tehtävissä on mahdollista maakuntalain 8 luvun säännösten mukaisesti.  

Maakunnan sote-liikelaitos ja ensihoitopalvelut

Valiokuntakäsittelyn aikana on noussut esiin esitys sote-järjestämislain 22 §:n 1 momentin täsmentämisestä siten, että säännös ei estäisi erityisesti pelastustoimen ensihoitopalvelujen tarkoituksenmukaista järjestämistä. Sote-liikelaitoksella olisikin oltava mahdollisuus hankkia palveluja myös maakunnan muilta liikelaitoksilta, erityisesti ensihoito pelastustoimen tehtäviä tuottavalta liikelaitokselta.  

Valiokunta toteaa sote-järjestämislain 22 §:n 1 momentin tarkoituksena olevan varmistaa, että maakunnan omien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotannon vastuu on selkeästi yhdellä taholla. Tämän vuoksi sote-järjestämislakiin sisältyy säännös siitä, että maakunnan oma sote-palvelujen tuotanto on yhden liikelaitoksen tehtävä. Säännöksen tarkoituksena ei ole kuitenkaan ollut estää tarkoituksenmukaista yhteistyötä ja työnjakoa maakunnan liikelaitosten välillä. Tämän vuoksi lain 22 §:n 1 momenttia on tarpeen selkeyttää siten, että se mahdollistaa muun muassa ensihoitoa koskevan yhteistyön pelastustoimesta vastaavan liikelaitoksen kanssa silloin, kun pelastustoimesta vastaa erillinen liikelaitos. 

Liikelaitoksen johtokunnan tehtävien tarkistaminen

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että maakuntalain 45 §:n mukaan sisäisen tarkastuksen järjestäminen on maakuntahallituksen tehtävä ja että sama tehtävä on 54 §:n mukaan osoitettu myös liikelaitoksen johtokunnalle. Kahden erillisen sisäisen tarkastuksen toiminnon järjestämistä maakunnassa ei ole pidetty perusteltuna. 

Valiokunta yhtyy asiantuntijalausunnossa esitettyyn ja esittää maakuntalain 54 §:stä poistettavaksi maininnan sisäisen tarkastuksen kuulumisesta liikelaitoksen johtokunnan tehtäviin. Maakunta ja liikelaitos ovat samaa organisaatiota, eikä liikelaitos ole erillinen oikeushenkilö. 

8.2 Yhtiöittämisvelvollisuus

Maakuntalain 15 lukuun sisältyvät säännökset maakunnan toiminnan yhtiöittämisvelvollisuudesta, kun maakunta toimii kilpailutilanteessa markkinoilla. Luvun säännöksiä sovelletaan maakunnan toimintaan siltä osin kuin yhtiöittämisvelvollisuudesta ei ole tehtäväalakohtaisia säännöksiä. 

Maakunnalla on maakuntalain 112 §:n 1 momentin pääsäännön nojalla yhtiöittämisvelvollisuus sen toimiessa tehtävissään kilpailutilanteessa markkinoilla. Perusteluista ilmenee, että yhtiöittämisvelvollisuus liittyy muun muassa kilpailuneutraliteetin toteuttamiseen maakunnan harjoit-taessa toimintaa markkinoilla. Tällöin toiminta on annettava osakeyhtiölle, osuuskunnalle, yhdistykselle tai säätiölle. Maakunnan tehtäväaloista säädetään maakuntalain 6 §:ssä. 

Mainitusta pääsäännöstä säädetään poikkeuksia 112 §:n 2 momentissa. Kysymys on tilanteista, joissa ainakaan ei ole kysymys toimimisesta kilpailutilanteessa markkinoilla. Tapauskohtaisesti momentissa suljetaan pois tiettyjä tilanteita kilpailun ulkopuolelle. Tarkoitus on erityisesti selventää lakisääteisten tehtävien, yhteistoimintavelvoitteiden sekä maakunnalle lailla tai lain nojalla koottujen tehtävien rajaa suhteessa yhtiöittämisvelvollisuuteen.  

Kilpailutilanteesta markkinoilla ei ole kysymys 

• jos maakunta järjestää lain perusteella omana toimintanaan palveluja maakunnan asukkaille ja muille, joille maakunnan on lain perusteella järjestettävä palveluita 
• jos palveluita järjestetään maakunnan omana toimintana 46 §:ssä tarkoitettuna maakuntien yhteistoimintana tai lakiin perustuen maakunnalle koottuna 
• jos kysymys on sellaisesta yhteistoiminnasta, jota ei sidosyksikkösäännöksien tai hankintalain 16 §:n mukaan tarvitse kilpailuttaa. 

Selvyyden vuoksi ja tulkintaepäselvyyksien välttämiseksi hallintovaliokunta tähdentää, että maakunnan omassa sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotannossa on kyse maakuntalain 112 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesta lakisääteisestä tuotannosta maakunnan asukkaille ja muille, joille sen on tuotettava palveluja. Tällöin maakunta ei hoida tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla, eikä maakunnalla ole velvoitetta yhtiöittää toimintaansa. Tämä seikka lausutaan selkeästi maakuntalain 112 §:n 2 momentin johdantokappaleessa ja momentin 1 kohdassa. 

Maakuntalain 112 §:n 3 momenttiin sisältyy tarpeellinen tarkennus. Jos maakunta osallistuu tarjouskilpailuun, se toimii kilpailutilanteessa. 

Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevista poikkeuksista tilanteessa, jossa maakunnan voitaisiin katsoa toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla, säädetään maakuntalain 113 §:ssä. Kysymys on siitä, ettei toiminnan luonteen vuoksi maakunnalla katsota olevan velvollisuutta yhtiöittämiseen. Poikkeukset koskevat sellaisten tehtävien hoitoa, jotka liittyvät maakunnan toiminnan kokonaistaloudelliseen tehostamiseen tai joihin liittyy erityisen painava syy. Sen estämiseksi, etteivät poikkeukset mahdollistaisi kilpailuneutraliteetin vääristymistä, maakuntalain 114 §:n mukaan maakunnan palvelut on tällöin hinnoiteltava markkinaperusteisesti. Lisäksi toiminta on kirjanpidollisesti eriytettävä. 

Maakunta voi harjoittaa 113 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla omana toimintanaan vähäistä toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla ilman yhtiöittämisvelvollisuutta. Toisen poikkeuksen muodostaa säännös siitä, että maakunta voi osallistua tarjouskilpailuun ja tuottaa palveluja toiselle, jos erityislainsäädäntöön sisältyy säännös, joka mahdollistaa tällaisen menettelyn. Lisäksi maakunta voi myydä tukipalveluja maakuntakonserniin kuuluvalle tytäryhteisölle sekä sidosyksikölle tai sidosyritykselle. Edelleen maakunta voi tuottaa ilman yhtiöittämisvelvollisuutta tavanomaisia palvelusuhteeseen liittyviä palveluja esimerkiksi työsuhdeasuntojen ja työpaikkaruokailun muodossa. Valiokunta viittaa tarkempien yksityiskohtien osalta hallituksen esityksessä lausuttuun. 

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä maakuntalain 112 §:n perusteluissa todetaan, että sosiaali- ja terveydenhuollon valinnanvapausmalliin liittyvästä yhtiöittämisvelvollisuudesta säädetään erikseen. Tältä osin kysymys ei ole enää valiokunnan käsityksen mukaan ajankohtainen, kun 8.3.2018 eduskunnalle annettuun valinnanvapaussääntelyä koskevaan hallituksen esitykseen ei enää sisälly maakunnan sote-tehtävien yhtiöittämisvelvollisuutta 

9 Maakunnan toiminnan, hallinnon ja talouden ohjaus

9.1 Maakuntalaki mahdollistava yleislaki

Maakunnassa tulee maakuntalain mukaan olla maakuntavaltuusto, maakuntahallitus ja tarkastuslautakunta. Lisäksi maakunnan liikelaitoksessa tulee olla johtokunta. Muut toimielimet ovat maakuntavaltuuston päätettävissä. Maakuntavaltuusto voi asettaa maakuntahallituksen alaisena toimivia lautakuntia hoitamaan pysyväisluonteisia tehtäviä ja johtokuntia tietyn tehtävän hoitamista varten (maakuntalain 29 §). Valtuusto voi päättää myös jaostojen asettamisesta maakuntahallitukseen, lautakuntaan ja johtokuntaan. Maakuntavaltuusto voi edelleen päättää myös toimielinten kokoonpanosta ja siitä, että johtokunnan jäsenet tai osan heistä valitsee jokin muu toimielin (maakuntalain 30 §). Maakunnan muut kuin lakisääteiset toimielimet ja hallinto-organisaatio ovat maakuntavaltuuston päätettävissä ja niiden tulee ilmetä maakunnan hallintosäännöstä. 

Maakunnan hallintoa johdetaan valtuuston päättämän maakuntastrategian pohjalta. Strategia sisältää maakuntavaltuuston linjaukset maakunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Maakuntastrategia kattaa maakunnan kaikki tehtäväalat. Hallintovaliokunta pitää sen vuoksi tärkeänä, että maakuntastrategia muodostaa tasapainoisen kokonaisuuden. 

Maakunnan toimintaa, hallintoa ja taloutta johtaa maakuntahallitus, joka vastaa myös maakuntavaltuuston päätösten valmistelusta ja täytäntöönpanosta. Maakunnan organisaation sisällä toimintaa ohjataan hallintosäännöllä ja muilla maakuntavaltuuston päätöksillä. Maakuntajohtaja toimii maakuntahallituksen alaisuudessa johtaessaan viranhaltijana toimintaa, hallintoa ja taloutta. Maakuntavaltuusto päättää hallintosäännössä muun muassa maakunnan virastorakenteesta ja siinä hoidettavista tehtävistä, jotka liittyvät julkisiin hallintotehtäviin ja julkisen vallan käyttämiseen. 

Maakuntahallitus vastaa maakunnan toiminnan yhteensovittamisesta riippumatta siitä, miten maakunnan palvelutuotanto on toteutettu tai organisoitu. Hallintoa johtaessaan maakuntahallituksen edellytetään samalla valvovan myös maakunnan muiden viranomaisten toimintaa. Maakunnan palvelutuotannosta osa tapahtuu maakunnan organisaation ulkopuolella, minkä vuoksi muun muassa omistajaohjaukseen ja toimintojen yhteensovittamiseen liittyvät tehtävät ovat merkittäviä. Maakuntakonsernissa ohjausvälineinä ovat 42 §:ssä tarkoitetut omistajaohjauksen keinot ja 43 §:ssä tarkoitetut konserniohjeet. Juridisen maakuntakonsernin ulkopuolella ohjauskeinoihin kuuluu muun muassa sopimusvalvonta. Erityistä huomiota maakuntahallituksen on syytä kiinnittää myös palvelujen hankkimisesta vastaavien maakunnan toimielinten ohjaamiseen. 

Maakuntien toimintaa, taloutta ja hallintoa koskevat säännökset on perustellusti koottu maakuntia koskevaan yleislakiin maakuntalakiin. Hallintoa ja taloudenhoitoa koskevassa sääntelyssä valiokunta pitää tärkeänä, että säännöskokonaisuudessa on liikkumavaraa maakunnan itsehallinnolliselle päätöksenteolle ja kunkin maakunnan alueellisten erityispiirteiden huomioon ottamiselle sekä samalla maakunnan toiminnan itsehallinnolliseen ohjaamiseen. Voimassa olevaa kuntalakia vastaavalla tavalla sääntelyä voidaan myös maakuntien osalta luonnehtia mahdollistavaksi. 

Edellä lausuttua täydentäen valiokunta toteaa, että maakunnan taloudenhoitoa koskevien säännösten lähtökohtana on maakunnan talouden pitäminen tasapainossa, jotta maakunnalla on edellytykset huolehtia lainsäädännön edellyttämistä palveluista ja tehtävistä. Maakunnan talouden tasapainovaatimus rakentuu hallituksen esityksessä toiminnan ja investointien rahavirran tasapainolle. 

9.2 Maakunnan hallinnon järjestäminen ohjauskeinona

Maakunnan hallintosäännöllä maakuntavaltuusto ohjaa maakunnan hallinnon ja toiminnan järjestämistä, päätöksenteko- ja hallintomenettelyä sekä valtuuston omaa toimintaa (maakuntalain 78 §). Maakuntavaltuusto voi hallintosäännössä myös siirtää omaa toimivaltaansa maakunnan muille toimielimille sekä luottamushenkilöille ja viranhaltijoille. Hallintosääntö voidaan jakaa tarvittaessa useaan asiakirjaan maakunnan moninaiset tehtävät ja maakunnan organisaation laajuus huomioon ottaen. 

Hallintosääntöön tulee ottaa tarpeelliset määräykset siitä, mitä toimielimiä maakunnassa on, miten johtaminen on järjestetty ja miten maakunnan henkilöstöorganisaatio on järjestetty. Maakuntavaltuusto antaa hallintosäännöllä myös tarvittavat säännökset maakuntahallituksen puheenjohtajan tehtävistä. Hallintosääntöön tulee sisällyttää myös tarpeelliset määräykset taloudenhoidosta, hallinnon ja talouden tarkastuksesta sekä sisäisestä valvonnasta ja riskien hallinnasta. Valiokunta toteaa, että hallintosääntöön on oleellista sisällyttää sisäiseen valvontaan ja riskienhallintaan liittyvä tehtävien ja vastuun jako maakunnan sisällä. 

Maakunnan hallintosäännössä annetaan myös tarvittavat määräykset maakunnan ohjauksen ja valvonnan toteuttamisesta maakunnan järjestämisvastuulla olevia palveluita tuottavien yhtiöiden ja säätiöiden toiminnassa. Maakuntakonserniin kuuluvien tytäryhtiöiden ohjaus perustuu lisäksi maakuntavaltuuston hyväksymään konserniohjeeseen. Omistajaohjauksella maakunta huolehtii maakuntakonsernin kokonaisedun ja strategisten linjausten huomioimisesta ohjauksen kohteena olevissa yhteisöissä. 

Hallintosäännössä tulee määrätä toimivallan tarkemmasta jakautumisesta maakunnassa. Toimivallan siirtämisestä eli delegoinnista maakunnan ja liikelaitoksen organisaatioiden sisällä säädetään maakuntalain 79 §:ssä. Pykälä sisältää myös luonteeltaan informatiivisen säännöksen oikeusharkintaa sisältävien ja yksilöä koskevien asioiden päätöksenteosta viranhaltijatasolla. 

Hallintosäännössä annetaan myös tarpeelliset määräykset, joilla turvataan kielilaissa (423/2003) ja muualla laissa säädettyjen kielellisten oikeuksien toteutuminen maakunnan hallinnossa. 

9.3 Asian ottaminen ylemmän toimielimen käsiteltäväksi (otto-oikeus)

Hallintovaliokunta toteaa, ettei maakuntalakiehdotukseen sisälly säännöksiä asian ottamisesta ylemmän toimielimen käsiteltäväksi eli niin sanotusta otto-oikeudesta. Maakuntalakiehdotuksen mukainen päätöksenteko- ja hallintomenettely eroaa tältä osin kuntalain sääntelystä. Maakunnan hallinnossa tulee erottaa sosiaali- ja terveydenhuollon ja muiden erikseen säädettyjen palvelujen tuottaminen ja sitä koskeva päätöksenteko maakunnan liikelaitoksen tehtäväksi. Maakuntalain valmistelussa on saadun selvityksen perusteella lähdetty toimivaltarajojen selkeyden tarpeesta järjestäjän ja tuottajan välillä sekä maakunnan monialaisen tehtäväkentän järjestämisessä. Maakunnan hallintosääntöön ei myöskään voida hallituksen esityksen perusteella ottaa määräyksiä otto-oikeudesta alemman viranomaisen jo tekemään päätökseen.  

Kunnallishallinnossa säädetään otto-oikeudesta kuntalain 92 §:ssä. Otto-oikeus merkitsee poikkeusta kunnallishallinnossa pääsääntönä olevasta toimivaltojen jäykkyysperiaatteesta. Siitä poikkeaminen ei ole kuitenkaan uusi asia kunnallishallinnossa, vaan kunnanhallituksen ja sen alaisen hallinnon välinen toimivallan raja on ollut joustava aina vuodesta 1927 kaupunkien hallinnossa. Toimivalta on laajentunut kaupunkeja vastaavaksi myös maalaiskunnissa vuoden 1948 kunnallislaissa. 

Maakunnan hallintosääntömallin valmistelun yhteydessä on saadun selvityksen mukaan pohdittu otto-oikeuden sijasta muita maakuntahallituksen käytössä olevia keinoja puuttua alaistensa viranomaisten päätöksentekoon. Valmistelussa on katsottu, että maakuntahallituksen vastuuta ja kontrollia alaistensa viranomaisten toiminnan suhteen voidaan tukea jo ennen päätöksentekoa vaikuttavilla hallintosääntömääräyksillä. Vastaavasti voidaan menetellä johtokunnan alaisten viranomaisten osalta, ellei päätöksentekoa ole laissa säädetty yksittäiselle viranomaiselle tai viranhaltijalle. Maakuntahallitus voi delegoidessaan toimivaltaa hallintosäännön nojalla pidättää itselleen kussakin asiassa tarkoituksenmukaisen toimivallan. Hallintosääntöön voidaan tarvittaessa ottaa myös määräyksiä maakuntahallituksen oikeudesta ratkaisuvallan pidättämiseen myös asiakohtaisesti vireille tulleissa asioissa. Lisäksi hallintosääntöön on mahdollista ottaa määräyksiä strategisten tai merkittävien maakuntahallituksen alaiselle viranomaiselle delegoitujen asioiden siirtämisestä maakuntahallituksen päätettäväksi tarkemmin määritellyissä asioissa. Maakuntahallituksen tehtäviin kuuluvaa vastuuta hallinnosta ja taloudesta voidaan korostaa myös esimerkiksi ennakkokäsitysmenettelyllä tai henkilöstöasioissa täyttölupamenettelyllä.  

Hallintovaliokunta ei näe kuitenkaan edellä lausuttuja toimivaltuuksia riittävinä, vaan pitää tarpeellisena otto-oikeuden mahdollistamista myös maakuntahallinnossa. Valiokunnan käsityksen mukaan otto-oikeuden käyttöön ottaminen laajentaa käytännössä edellytyksiä toimivallan delegoimiseen, kun delegoitua toimivaltaa koskeva asia voidaan ottaa tarvittaessa ylemmän toimielimen käsiteltäväksi. Valiokunta esittääkin maakuntalakiin otettavaksi soveltuvin osin kuntalakia vastaavasti säännökset otto-oikeudesta maakunnassa, jotta maakunnassa voidaan yksittäistapauksessa puuttua delegoidun toimivallan käyttämiseen. Menettelyyn voi ilmetä tarvetta esimerkiksi vakiintuneen maakunnassa noudatetun periaatelinjauksen mukaisen päätöksenteon turvaamiseksi. Kuntien otto-oikeudesta saatujen kokemusten perusteella, otto-oikeuden käyttämiseen on todennäköisesti tarvetta suhteellisen harvoin. Valiokunta painottaa, ettei järjestämisvastuussa oleva voi kohdistaa otto-oikeutta palvelujen tuottajaan. Ei myöskään tuottajalla ole mahdollisuutta ottaa järjestäjän päätöstä käsiteltäväkseen.  

Hallintovaliokunta esittää, että maakuntalakiin otettaan uusi 80 § asian ottamisesta ylemmän toimielimen käsiteltäväksi. Hallintovaliokunta esittää uuden 80 §:n 1 momentissa, että maakuntahallitus, maakuntahallituksen puheenjohtaja, maakuntajohtaja ja hallintosäännössä määrätty maakunnan viranhaltija voivat ottaa maakuntahallituksen käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty maakuntahallituksen alaisen viranomaisen tai maakuntahallituksen jaoston toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Oikeutta siirtää asia maakuntahallituksen käsiteltäväksi ei ole kuitenkaan asiassa, joka on lain nojalla siirretty liikelaitoksen toimivaltaan. 

Otto-oikeuden käyttäminen merkitsee sitä, että alemman viranomaisen käsittelemä asia siirtyy kokonaan maakuntahallituksen käsiteltäväksi. Alemman viranomaisen ratkaisut eivät millään tavalla sido maakuntahallitusta. Maakuntahallituksella on asiaa käsitellessään sama toimivalta kuin alemmalla viranomaisella on ollut. Maakuntahallitus on myös velvollinen tekemään asiassa päätöksen. Käsiteltäväksi otetussa asiassa voidaan tehdä kokonaan uusi päätös taikka aiemmin tehty päätös voidaan pysyttää, kumota tai muuttaa. Asia voidaan myös palauttaa päätöksen tehneen viranomaisen käsiteltäväksi.  

Valiokunta katsoo, että mahdollisuus otto-oikeuden käyttämiseen on syytä ulottaa myös maakunnan liikelaitokseen. Maakuntalain 80 §:n uudessa 2 momentissa hallintovaliokunta esittääkin säädettäväksi, että maakunnan liikelaitoksen johtokunta, sen puheenjohtaja tai maakunnan liikelaitoksen alainen viranhaltija voivat ottaa liikelaitoksen johtokunnan käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty liikelaitoksen johtokunnan alaisen viranomaisen toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen.  

Asia on hallintovaliokunnan esittämän 80 §:n 3 momentin nojalla otettava ylemmän toimielimen käsiteltäväksi sen ajan kuluessa, jossa 134 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus päätöksestä on tehtävä. Oikaisuvaatimuksen tekemiselle on asetettu 134 §:ssä 14 päivän määräaika päätöksen tiedoksisaannista.  

Lisäksi hallintovaliokunta esittää 80 §:n 4 momentissa, että ylemmän toimielimen käsiteltäväksi ei kuitenkaan saa ottaa 79 §:n 3 momentissa tarkoitettuja lain nojalla viranhaltijalle säädettyjä asioita. Mainittu 3 momentti koskee laissa tai asetuksessa säädettyjä lupa-, ilmoitus-, valvonta- tai toimitusmenettelyä koskevia asioita. Lisäksi momentissa on kysymys yksilöön kohdistuvista sosiaali- ja terveydenhuollon asioista ja muista laissa erikseen säädetyistä tehtävistä. 

Hallintosäännössä annettavista tarpeellisista määräyksistä säädetään maakuntalain 78 §:ssä. Valiokunta katsoo, että pykälään on syytä ottaa selvyyden vuoksi maininta siitä, että asian siirtämiseen ylemmälle toimielimelle liittyvistä menettelyistä annetaan tarpeelliset määräykset hallintosäännössä. 

Hallintovaliokunta esittää, että maakuntalakiin otetaan uusi 80 § seuraavasti, mikä tulee huo-mioida myös pykälänumeroinnissa: 

9.4 Maakunnan talouden ohjaus

Maakuntavaltuusto päättää ylimpänä maakunnan toimielimenä maakuntastrategiasta sekä talousarviosta ja taloussuunnitelmasta ja muista maakunnan toiminnan kannalta merkittävimmistä asioista. Maakuntalain 97 §:ssä säädetään maakunnan talousarvion ja taloussuunnitelman laatimisesta ja hyväksymisestä sekä maakunnalle asetettavasta tasapainovaatimuksesta. Talousar-viossa ja taloussuunnitelmassa hyväksytään maakunnan ja maakuntakonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet. Taloussuunnitelman laadinta vahvistaa maakunnan talouden pitkäjänteistä suunnittelua.  

Maakunnan talousarvio ja taloussuunnitelma on laadittava siten, että maakunnan toiminnan ja investointien rahavirta on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään talousvuotta seuraavan vuoden eli taloussuunnitelmakauden toisen vuoden päättyessä.  

Hallintovaliokunta tähdentää, että maakunnan talousarvio ja taloussuunnitelma ovat maakuntavaltuuston merkittävimpiä ohjausvälineitä maakuntastrategian ohella. Toiminnan ja talouden tavoitteet ovat osa talousarviota, jotka ovat siten sitovia, että niitä maakunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on niitä noudatettava. Talousarvion ja taloussuunnitelman yhteys maakuntastrategiaan tulee olla kiinteä ja niihin otettujen tavoitteiden tulee olla maakuntastrategiaa toteuttavia. Toiminnan ja talouden tavoitteet tulee asettaa niin, että ne kattavat maakunnan järjestämisvastuulla olevat tehtävät ja ovat toteutettavissa niihin osoitetuilla voimavaroilla. Valiokunta painottaa, että toiminnan ja talouden tavoitteita asetettaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota niiden saavuttamisen todennettavuuteen. Tavoitteiden todennettavuuteen ja mitattavuuteen vaikuttaa olennaisesti, ettei niitä ole asetettu liian yleiselle tasolle.  

9.5 Maakunnan hallinnon ja talouden tarkastus ohjauskeinoina

Maakuntavaltuusto asettaa tarkastuslautakunnan, jonka tehtävänä maakunnan hallinnon ja talouden tarkastaminen ja muiden laissa säädettyjen tehtävien hoitaminen (maakuntalain 106 §). Tarkastuslautakunnan tulee arvioida, ovatko maakuntavaltuuston asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet maakunnassa ja maakuntakonsernissa toteutuneet ja onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla. Arvioinnissa on tärkeää kiinnittää huomiota erityisesti niihin tavoitteisiin, jotka eivät ole toteutuneet. Tarkastuslautakunnan arviointitoiminta voi olla maakunnan toimintaa parantava ja kehittävä, sekä siten maakuntavaltuustolle kuuluvaa maakunnan tehtävien järjestämisvastuuta ja maakunnan toimintaa tukeva. Lisäarvoa tuottava tarkastuslautakunnan arviointityö sisältää toimenpidesuosituksia ja vaihtoehtojen pohdintaa. Pelkkä asioiden tilan toteaminen ei ole kehittävää ja itsehallinnollisen maakunnan tehtävien hoitamista tukevaa. 

Maakuntalain 107 §:n nojalla maakuntavaltuusto valitsee hallinnon ja talouden tarkastamista varten tilintarkastusyhteisön, jonka on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi JHT-tilintarkastaja. Tilintarkastajan tehtävät ilmenevät puolestaan maakuntalain 108 §:stä ja tehtäviin kuuluvat pykälässä tarkemmin säädettävällä tavalla kunkin tilikauden hallinnon, kirjanpidon ja tilinpäätöksen tarkastaminen. Tarkastustehtävään kuuluu muun muassa sen tarkastaminen, onko maakunnan hallintoa hoidettu lain ja maakuntavaltuuston päätösten mukaisesti. Lähtökohtana on myös, että tilintarkastaja noudattaa maakuntavaltuuston ja tarkastuslautakunnan antamia ohjeita, jolleivät ne ole ristiriidassa lain, hallintosäännön tai hyvän tilintarkastustavan kanssa. 

Tarkastuslautakunta koostuu luottamushenkilöistä ja sen tehtävänä on kiinnittää huomiota toimintaan, toimintatapoihin ja palvelujen järjestämiseen tuloksellisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden kannalta. Tarkastuslautakunta on maakunnan toiminnan poliittinen arvioija. Tilintarkastus on ulkoista valvontaa ja tilintarkastaja esittää tilintarkastuskertomuksessa arvionsa toiminnan oikeellisuudesta ja laillisuudesta.  

10 Maakuntien rahoitus

10.1 Yleistä

Annettaessa maakunnalle tehtäviä on rahoitusperiaatteen mukaisesti huolehdittava myös siitä, että maakunnilla on tosiasialliset edellytykset tehtäviensä hoitamiseen. Kuntien osalta rahoitusperiaatteesta on perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöä jo pitemmältä ajalta ja periaate on nykyisin kirjattu myös kuntalakiin (410/2015). Hallintovaliokunta pitää perusteltuna, että rahoitusperiaatetta sovelletaan myös maakuntiin. 

Maakunnille kohdennettavan valtion rahoituksen periaatteista ja tarkemmista määräytymisperusteista ehdotetaan säädettäväksi maakuntien rahoituksesta annettavalla lailla (4. lakiehdotus, jäljempänä rahoituslaki). Lähtökohtana on kattava valtion rahoitus maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvien tehtävien hoitamiseen. Rahoituslaki tuo merkittävän muutoksen erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen rahoitukseen. 

Maakuntien rahoitus on pääosin yleiskatteellista, ja maakunnat päättävät rahoituslain perusteella rahoituksen käytöstä ja kohdentamisesta itsehallintonsa ja toimivaltansa puitteissa. 

Maakunnille kohdennetaan myös erillisrahoitusta sellaisiin tehtäviin, joiden rahoituksessa maakunnalla ei ole päätösvaltaa tai jotka kohdentuvat maantieteellisesti rajatulle alueelle. Erillisrahoituksen jakamiseen ei sovelleta rahoituslakia, vaan ao. hallinnonalan erityislainsäädäntöä ja valtion talousarviota. 

Valtion rahoituksen ohella maakunnalle voidaan myöntää valtion varoista lyhytaikaista lainaa tai valtiontakaus erityisesti lyhytaikaisten maksuvalmiusongelmien hoitamiseksi. Jos maakunnan taloudelliset vaikeudet ovat pitkäaikaisia tai rakenteellisia, tulee ongelmia pyrkiä ratkaisemaan myös sote-järjestämislain 30 §:ssä tarkoitetun toiminnallisen ohjauksen avulla. Jos nämä keinot eivät ole riittäviä, voidaan maakunnalle myöntää erityistä valtionavustusta palvelujen järjestämisen turvaamiseksi. 

Maakuntien tulolähteitä ovat valtion rahoituksen lisäksi asiakas- ja käyttömaksut sekä myyntitulot. 

Ehdotettua rahoituslakia on sittemmin täydennetty hallituksen esityksellä 57/2017 vp maakuntien muiden tehtävien osalta siten, että maakuntien rahoitusjärjestelmää voidaan käsitellä kokonaisuutena. Käsillä oleva valiokunnan lausunto kattaa molemmat esitykset. Eduskunnalle on lisäksi annettu hallituksen esitys HE 15/2018 vp maakuntien arvonlisäverokustannusten korvaamista sekä eräitä rahoitusratkaisuja koskien, miltä osin hallintovaliokunta lausuu erikseen. 

Sosiaali- ja terveydenhuoltoon ja pelastustoimeen perustuva valtion rahoitus on yhteensä noin 17,4 miljardia euroa vuoden 2017 tasossa. Maakuntien muiden tehtävien arvioitu kokonaisrahoitus on vuoden 2017 tasolla laskettuna noin 3,96 miljardia euroa, josta noin 1,04 miljardia euroa osoitetaan maakunnille maakuntavaltuuston kohdennettavaksi tulevaan yleiskatteelliseen rahoitukseen ja 2,92 miljardia euroa osoitetaan maakunnille valtion talousarviossa tiettyihin käyttötarkoituksiin erillisrahoituksena. 

Osa maakuntien tehtävistä kohdentuu yksittäisille maakunnille niiden sijainnin, lainsäädännön tai sopimusten perusteella. Tällaiset keskitetyt tehtävät on tarkoitus rahoittaa yleiskatteellisesta rahoituksesta lähtökohtaisesti alueiden väliseen laskutukseen perustuen. 

Maakuntataloudesta tulee uusi julkisen talouden osa. Maakuntalain 11 §:n mukaan julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy maakuntien taloutta koskeva osio. Hallintovaliokunta pitää maakuntatalouden laajuus ja tehtävät huomioon ottaen perusteltuna, että maakuntataloutta tarkastellaan omana kokonaisuutena ja että sille asetetaan myös rahoitusasemaa koskeva tavoite. Tämä on perusteltua myös maakuntien rahoitusmallin ja uudistukselle asetettujen julkisen talouden kestävyyttä koskevien tavoitteiden vuoksi. Julkisen talouden suunnitelmassa on tärkeä arvioida maakuntien rahoituksen riittävyyttä tehtävien hoitamiseen kokonaisuutena ja maakunnittain sekä analysoida maakuntien talouden kehitystä vastaavalla tavalla kuin kuntien osalta tehdään nykyisin kuntatalousohjelmassa. 

10.2 Yleiskatteellinen rahoitus

Valtion yleiskatteellinen rahoitus kootaan valtion talousarviossa valtiovarainministeriön pääluokkaan perustettavalle uudelle momentille (Maakuntien rahoitus). Momentin määräraha olisi tämänhetkisen tiedon perusteella noin 18,4 miljardia euroa vuoden 2017 tasossa. Valinnanvapausjärjestelmän ratkaisut sekä monikanavarahoitukseen liittyvät päätökset saattavat vaikuttaa määrärahaan. Uudistukseen liittyvät laskelmat päivittyvät muutoinkin ennen uudistuksen voimaantuloa. 

Maakuntien rahoitus -momentilta rahoitus jaetaan maakunnille laskennallisesti erilaisiin määräytymistekijöihin perustuen. Sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksen määräytymistekijöistä ehdotetaan säädettävän rahoituslain 3 luvussa ja maakuntien muiden tehtävien rahoituksen määräytymistekijöistä lain 4 luvussa. 

Valtion rahoituksen kohdentuminen maakunnille perustuu pääosin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarvetta ja olosuhdetekijöitä koskeviin määräytymisperusteisiin. Tämän lisäksi osa valtion rahoituksesta maksetaan asukaskohtaisena euromääräisenä rahoituksena, ja osa perustuu maakuntien toimintaan alueellaan hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseksi. Kun hallituksen esityksessä HE 57/2017 vp rahoituslain sääntely laajennetaan koskemaan muitakin maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia tehtäviä kuin sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustointa, rahoituksen määräytymisperusteisiin lisättäisiin myös kasvupalvelutekijä, maatalousyritykset sekä muiden tehtävien asukastiheys. 

Pääosa sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksesta kohdennetaan maakuntien ikäryhmäkohtaisen asukasmäärän ja palvelutarpeiden perusteella. Nämä määräytymisperusteet vastaavat pitkälti kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa (1704/2009) säädettyjä perusteita. Olosuhdetekijöinä otetaan edelleen huomioon asukastiheyskerroin, vieraskielisyyskerroin ja kaksikielisyyskerroin. Lisäksi tekijänä huomioidaan myös saaristoisuus. 

Nykyiseen kuntien valtionosuusjärjestelmään verrattuna uutena määräytymisperusteena otetaan käyttöön maakuntien hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin. Kerroin perustuu kymmeneen indikaattoriin, jotka liittyvät merkittävimpien kansansairauksien ennaltaehkäisyyn, tapaturmien vähentämiseen sekä syrjäytymisen ja työelämän ulkopuolelle joutumisen ehkäisyyn ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. 

Maakunnille yleisesti asukaskohtaisesti määrättävällä euromääräisellä rahoituksen osuudella (noin 11 %) on tarkoitus kattaa osa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävistä aiheutuvista kustannuksista sekä pelastustoimen tehtävistä aiheutuvat kustannukset. Tässä muodossa rahoituksen määräytymisperusteelle ei ole vastinetta voimassa olevassa kuntien valtionosuusjärjestelmässä. 

Hallituksen esityksessä HE 57/2017 vp ehdotetaan rahoituslakiehdotusta muutettavaksi hallituksen esityksessä HE 15/2017 vp ehdotetusta siten, että eri osuuksien painotuksista ei säädettäisikään lain 3 §:ssä, vaan ne on kuvattu pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa. Lain 30 §:ään sisällytettäisiin sen sijaan säännös vuoden 2019 rahoituksen painotuksista. Myös painotusten arvoissa on jonkin verran muutosta verrattuna alkuperäiseen ehdotukseen. Lisäksi lain 3 §:ssä säädettäisiin asetuksenantovaltuudesta, jonka nojalla osuuksien painotuksista säädettäisiin jatkossa valtioneuvoston asetuksella. Hallintovaliokunta pitää ehdotusta tarkoituksenmukaisena. Jos painotukset säädettäisiin lain tasolla, niihin tulisi tehdä vuosittain tekninen tarkistus, kun perushintoja tarkistetaan valtioneuvoston asetuksella. Huomattava on, että vuosittain muuttuvat painotukset perustuvat kuitenkin lakiehdotuksen perusteella tehtävän laskennan lopputuloksiin. 

Saadun selvityksen mukaan maakuntien rahoitusmallin ja siihen sisältyvien määräytymisperusteiden toimivuutta on tarkoitus seurata tiiviisti ja arvioida saatavan seuranta- ja tutkimustiedon perusteella mahdollisia muutostarpeita. Myös rahoituslain 18 §:ään (HE 57/2017 vp:ssä 21 §) sisältyy velvoite arvioida määräytymisperusteiden toimivuutta määräajoin. Valiokunta katsoo, että määräaikaisarvioinneissa tulee kiinnittää huomiota myös rahoituksen kannustavuuteen. 

10.3 Valtion rahoituksen tarkistaminen

Maakunnille kohdennettavaa valtion rahoitusta tarkistetaan vuosittain. Rahoituslain 5 §:n mukaan valtion rahoituksen perusteena käytetään sosiaali- ja terveydenhuollon rahoitusta koskevassa lain 3 luvussa kahden viimeisimmän tilastoidun vuoden keskiarvoa ja maakuntien muiden tehtävien rahoitusta koskevassa 4 luvussa viimeisimmän tilastoidun vuoden tietoa maakuntien tehtävistä aiheutuneista valtakunnallisista käyttökustannuksista. Kustannuksista vähennetään vuosikohtaisesti maakuntien perimät asiakas- ja käyttömaksut sekä maakuntien saamat myyntitulot. Lisäksi huomioidaan lainsäädännöstä, viranomaisten määräyksistä tai valtion talousarviosta johtuvat tehtävien laajuuden tai laadun muutokset. 

Hallituksen esityksessä HE 57/2017 vp ehdotetaan lain 6 § muutettavaksi käytännössä kokonaan. Pykälässä säädettäisiin valtion rahoituksen tason tarkistamisen yleisistä lähtökohdista. Laskennallisten kustannusten perusteiden mukaan määräytyvistä ja rahoituksen tasoa osaltaan määrittävistä perushinnoista säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. 

Alkuperäiseenkin 6 §:ään sisältyneestä kustannusten kasvua hillitsevästä rajoittimesta säädettäisiin ehdotetun pykälän 2 momentissa. Rajoitin osin myös varmistaa maakuntien rahoituksen nousua, kun sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisten kustannusten perusteena olevat maakuntien kustannukset kasvavat. Rahoituslain 3 ja 4 luvussa tarkoitettujen laskennallisten kustannusten taustalla olevien tehtävien luonteet eroavat merkittävästi toisistaan. Tämän vuoksi myös niitä koskevat toteutuneet kustannukset otetaan huomioon eri tavoin. Pykälän 3 momenttiin sisältyy tärkeä säännös siitä, miten toteutuneet käyttökustannukset otetaan huomioon 3 luvun laskennallisten kustannusten perusteita tarkistettaessa 2 momentissa säädetyn ylittävältä osalta, jos se on välttämätöntä peruspalvelujen saatavuuden turvaamiseksi. 

Ehdotetun 6 §:n 5 momentissa säädetään uudesta maakuntaindeksistä, jolla huomioidaan kustannusten tason muutos valtion rahoitusta tarkistettaessa. Ehdotuksen mukaan indeksitarkistus tehdään täysimääräisesti 3 luvun perusteella määräytyvään rahoitukseen ja osittaisena 4 luvun perusteella määräytyvään rahoitukseen. Maakuntaindeksi muodostuu yleisestä ansiotasoindeksistä, kuluttajahintaindeksistä ja maakuntatyönantajan sosiaaliturvamaksujen muutoksesta. Maakuntaindeksin laskennasta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. 

Maakunnan muihin tehtäviin perustuvassa rahoituksessa kustannustason muutos huomioidaan kokonaisuudessaan henkilöstökustannuksissa. Henkilöstökustannusten on laskettu muodostavan noin 37 %:a muiden tehtävien määrärahoista. Selvityksen mukaan ehdotus vastaa kyseisten tehtävien hoidon ja rahoituksen nykytilaa ja sen tarkoituksena on turvata henkilöstömenojen muutoksen huomiointi rahoituksessa. 

Rahoituslakiin sisältyy myös joustoelementtejä maakuntien taloudellisen tilanteen korjaamiseksi ja tehtävien hoidon turvaamiseksi sellaisissa tilanteissa, kun maakunnille kohdennettava yleiskatteellinen rahoitus osoittautuu riittämättömäksi yhden tai useamman maakunnan kohdalla. Hallintovaliokunta käsittelee niitä lähemmin jaksossa 10.10. 

10.4 Siirtyminen menoperusteisesta rahoituksesta laskennalliseen rahoitusjärjestelmään

Vuonna 2020 maakuntien rahoitus määräytyy menoperusteisesti pohjautuen maakuntaan kuuluvien kuntien tietoihin. Sen jälkeen siirrytään portaittain laskennalliseen rahoitusjärjestelmään siten, että vuodesta 2025 lähtien rahoitus perustuu kokonaan laskennallisiin kustannuksiin. 

Hallintovaliokunta pitää siirtymäkautta rahoitusmallissa tapahtuva muutos huomioiden perusteltuna. Valiokunnan käsityksen mukaan viiden vuoden aika on riittävän pitkä tasoittamaan yksittäisen maakunnan kohdalla rahoitusmallin muutoksesta aiheutuvaa rahoitustason muutosta, ja vuosittaiset muutokset pysyvät kohtuullisina. Selvityksen mukaan vuoden 2017 laskelmien tasolla yksittäisen maakunnan vuosittaiset muutokset ovat alimmillaan noin -20 euroa/asukas ja korkeimmillaan noin +40 euroa/asukas. 

Hallituksen esityksessä HE 57/2017 vp ehdotetaan rahoituslakiin säännöstä siitä, että siirtymäaikana lain 7 §:ssä tarkoitettua harkinnanvaraista rahoituksen korotusta voidaan myöntää myös tilanteessa, jossa maakunta on rahoitusjärjestelmän muutoksesta aiheutuvien merkittävien maakuntatalouden vaikeuksien vuoksi lisärahoituksen tarpeessa (31 §:n 3 momentti). Hallintovaliokunta pitää säännöstä tarpeellisena. Kyseessä on suuren mittaluokan uudistus, jonka kustannus- ja talousvaikutuksia on ennakolta mahdotonta täysin arvioida. Sen vuoksi on tärkeää, että lainsäädäntö antaa mahdollisuuden yksittäistapauksessa tasoittaa merkittävää rahoituksentason alenemaa. 

10.5 Saamenkielisten sote-palveluiden rahoitus

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että rahoituslaki ei sisällä erillisiä säännöksiä Lapin maakunnalle osoitettavasta rahoituksesta saamelaisten kielellisten oikeuksien turvaamisesta aiheutuviin kustannuksiin tai saamenkielisten palvelujen koko maata koskevaan kehittämistehtävään. Se ei ole pitänyt tyydyttävänä tilannetta, jossa valtion saamenkielisiin palveluihin osoittama erillisrahoitus on vastaisuudessakin riippuvainen eduskunnan vuosittaisesta päätöksenteosta. 

Hallintovaliokunta toteaa, että maakunnat muodostavat väestöpohjaltaan, ikärakenteeltaan ja tarpeiltaan hyvin heterogeenisen joukon. Nämä eroavaisuudet vaikuttavat myös palvelujen tarpeeseen ja kustannuksiin. Ehdotetun rahoitusjärjestelmän lähtökohtana on yksinkertainen, mahdollisimman hyvin eri puolilla maata maakuntien toiminnan kustannusten keskeiset perusteet kattava malli. Rahoituksen kokonaistason näkökulmasta pieniä, yksittäisiin maakuntiin kohdentuvia perusteita ei malliin ole lähtökohtaisesti sisällytetty. 

Lapin erityisolosuhteita on kuitenkin huomioitu maakuntien rahoituslain määräytymistekijöiden painoarvoissa. Selvityksen mukaan rahoituslain 3 lukuun sisältyvän asukastiheyskertoimen painoarvoa on esityksen valmisteluvaiheessa lausuntokierroksen jälkeen kasvatettu muun muassa Lapin erityisolosuhteiden paremmaksi huomioimiseksi nostamalla prosenttiosuus 1 %:sta 1,5 %:iin. 

Nykyisin kunnan peruspalvelujen valtionosuudessa saamen kotiseutualueen kunnan lisä kuuluu valtionosuuden lisäosiin ja vuonna 2017 se oli noin 3,5 miljoonaa euroa. Merkittävämmät valtionosuuslisät tulevat asianomaisille kunnille kuitenkin saavutettavuustekijöiden, kuten asukastiheys ja valtionosuuden syrjäisyyslisä, perusteella. Toteutettavassa uudistuksessa siirtyy saamelaisten kotiseutualueen lisästä maakuntien yleiskatteiseen rahoitukseen 70 % eli noin 2,45 miljoonaa euroa, jonka osuus valtion yleiskatteisen rahoituksen kokonaisuudesta on alle 0,015 %. Tällä hetkellä rahoituslaissa pienin huomioitu lisä on 20 miljoonaa euroa (saaristoisuuslisä), joka on noin 0,2 % kokonaisuudesta. 

Valtion talousarviossa sosiaali- ja terveysministeriön pääluokkaan sisältyy momentti 33.60.36 valtionavustus saamenkielisten sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaamiseksi. Vuoden 2018 talousarviossa momentille on budjetoitu yhteensä 480 000 euroa. Momentin on tarkoitus säilyä erillisenä sosiaali- ja terveysministeriön pääluokassa eikä kyseistä määrärahaa olla siirtämässä maakuntien yleiskatteiseen rahoitukseen. Sinänsä on selvää, että kyseessä ei ole kertaluonteinen määrärahatarve. Erillisen momentin etuna on se, että se turvaa määrärahan käytön juuri momentin mukaiseen tarkoitukseen. 

Sote-järjestämislain 35 §:n 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi saamen- ja ruotsinkielisten palveluiden kehittämistä koskevista erityistehtävistä. Sen mukaan Lapin maakunnan tehtävänä on tukea saamenkielisten palvelujen kehittämistä erityisesti koko Lapin alueella, mutta myös muualla Suomessa. Hallintovaliokunta tähdentää, että säännöksessä on kyse lähinnä neuvonnan, ohjeiden ja erilaisen materiaalin antamisesta. Säännöksessä ei oteta kantaa kustannuksiin, mutta selvityksen mukaan ajatuksena ei ole ollut, että tehtävästä aiheutuisi lisäkustannuksia. Valiokunnan näkemyksen mukaan, jos tuen antaminen kuitenkin aiheuttaa kustannuksia, tukea saavan maakunnan tulisi maksaa korvaus tästä tuesta. Korvaus voisi olla tuen antamisesta aiheutuvien tosiasiallisten kustannusten suuruinen. Tarkoituksena ei kuitenkaan ole, että muut maakunnat osallistuvat varsinaisen kehittämistyön rahoitukseen. 

10.6 Pelastustoimen erityispiirteet

Pelastustoimi poikkeaa monesta maakunnan muusta tehtävästä muun muassa siinä, että lähes 70 % sen kustannuksista on henkilöstökustannuksia. Hallintovaliokunta toteaa, että maakunnan muiden tehtävien henkilöstökustannuksia laskettaessa on huomioitu kokonaisuudessaan edellä mainittu pelastustoimen henkilöstökustannusten osuus. Kyseinen henkilöstökustannusten osuus sisältyy kokonaisuudessaan maakunnan muiden tehtävien henkilöstökustannusten osuuteen, joka muodostaa noin 37 % muiden tehtävien määrärahoista. 

Rahoituslakia täydentävässä laissa ehdotettu maakunnan muiden tehtävien asukastiheyskerroin on pelastustoimen näkökulmasta perusteltu. Ehdotettu kerroin tasaa maakunnittaisia eroja paremmin kuin pelkkään asukaslukuun liittyvä peruste. 

Pelastustoimelle on tyypillistä myös se, että tehtävämääriä lisäävät asukasmäärän kasvun lisäksi myös esimerkiksi väestön ikääntyminen ja syrjäytyminen. Tässä mielessä sen tehtävät poikkeavat muista rahoituslain 4 luvussa tarkoitetuista maakunnan tehtävistä ja ovat lähempänä 3 luvun mukaisia sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä. Pelastustoimessa kustannusten nousu on viime vuosina ollut hillitympää kuin muilla kunnallisilla toimialoilla, mikä johtuu muun muassa pelastustoimen alueellistamisesta vuonna 2004. Tehtävämäärien ja kustannusten kasvaessa voi kuitenkin olla haasteellista ylläpitää riittävää pelastustoimen palvelutasoa erityisesti, jos 4 luvun mukainen laskentaperuste lähtökohtaisesti merkitsee maakunnassa pelastustoimen nykyisen rahoitustason laskua. 

Rahoituslain 3 luvussa tarkoitettuihin sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisten kustannusten perusteena oleviin käyttökustannuksiin liittyy lähivuosina merkittävää kasvupainetta kyseisten palvelujen luonteen ja väestörakenteen vuoksi. Kestävyyslaskelmien mukaan väestön ikärakenteen muutoksesta aiheutuvaksi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeen kasvuksi arvioidaan vuosina 2019—2029 keskimäärin noin 1,5 prosenttia vuosittain. Väestön ikärakenteen muutoksella ei ole kuitenkaan arvioitu olevan vastaavassa määrin vaikutusta pelastustoimen tehtäviin ja menojen kasvuun. 

Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä, että maakuntien rahoituksen riittävyyttä suhteessa toimialojen palvelutasoon seurataan ja ryhdytään tarpeellisiin toimenpiteisiin, jos yhdellä tai useammalla toimialalla palvelutaso uhkaa laskea merkittävästi. 

Pelastustoimen järjestämistä osana maakuntahallintoa koskee mietinnön laatimista varten hallintovaliokunnan käsiteltävänä oleva hallituksen esitys HE 16/2017 vp. 

10.7 Maakuntien erillisrahoitus

Eräisiin maakunnille siirrettäviin tehtäviin liittyvää rahoitusta kanavoidaan maakuntien käyttöön ja osin maakuntien eteenpäin välitettäviksi useilta valtion talousarvioon sisältyviltä erillisiltä ja eri pääluokkiin sijoittuvilta momenteilta. Näitä ovat esimerkiksi maataloustukien maksatuksiin käytettävät varat sekä EU:n rakennerahastoihin kytkeytyvät EU- ja kansalliset varat. Näissä on kysymys maakuntien kautta maksettavasta rahoituksesta, johon ei kohdistu maakunnan itsenäistä harkintavaltaa ja jonka käyttöön ja valvontaan liittyy myös EU-sanktioita. 

Tienpidon rahoitus ja saaristoliikenteen rahoitus säilyvät liikenne- ja viestintäministeriön pääluokassa. Selvyyden vuoksi hallintovaliokunta toteaa, että yksityistielain mukaisten valtionavustusten myöntäminen ei kuulu erillisrahoituksen, vaan yleiskatteellisen rahoituksen piiriin. Tämä tarkoittaa, että kyseisen tehtävän rahoitus huomioidaan maakunnan kokonaisrahoituksessa, mutta maakunnat itse määrittävät avustettavan summan. Hallituksen esityksen HE 57/2017 vp perustelujen mukaan maakuntien yleiskatteelliseen rahoitukseen kootaan liikenne- ja viestintäministe-riön momentilta 31.10.50 (Valtionavustus yksityisten teiden kunnossapitoon ja parantamiseen) noin 5 % momentin määrärahasta. Valiokunta viittaa lisäksi jaksossa 20.5 todettuun. 

Sosiaali- ja terveysministeriön toimialalla erillismomentteja on ehdotettu turkistuottajien lomituspalvelujen ja poronhoitajien sijaisavun kustannuksiin. Mikäli turkistuottajien lomituspalvelujen järjestäminen ja poronhoitajien sijaisavun kustannusten korvaaminen kuitenkin poistuvat maakunnan järjestämisvastuulta jaksossa 20.4 esitetyn mukaisesti, poistetaan nämä momentit myös maakuntien erillisrahoituksesta. Lisäksi yleiskatteellisesta rahoituksesta on silloin tarpeen irrottaa kyseisen toiminnan hallintomenoihin kohdentuva osuus. 

Maakuntien rahoituksen lähtökohtana on, että yleiskatteellinen ja erillisrahoitus pidetään erillään. Erillisrahoitusta ei voida kohdentaa yleiskatteellisen jatkeeksi. Yleiskatteellisen rahoituksen ulkopuolelle jääviä erillismomentteja on varsin paljon, mutta jokaisen momentin osalta on esitetty perustelut sille, miksi erillisrahoitus on kussakin tapauksessa tarpeellinen. Pääosin maakuntien rahoitus on kuitenkin yleiskatteellista. Vuosia 2019—2022 koskeva julkisen talouden suunnitelma on parhaillaan valmisteltavana. Selvityksen mukaan siinä yhteydessä myös tarkastellaan rahoituslain soveltamisalaan liittyvän rahoituksen momenttirakenteen tarkoituksenmukaisuutta. 

10.8 Maksut

Maakunta voisi periä myös asiakasmaksuja. Ehdotettuun rahoituslakiin ei sisälly asiakasmaksuja koskevaa sääntelyä, vaan siitä säädettäisiin tarvittaessa hallinnonalakohtaisessa erityislainsäädännössä. Tällaisia asiakasmaksuja ovat esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakasmaksut. Asiakasmaksujen osuus ei välittömästi vaikuta valtion rahoituksen määräytymiseen, mutta se otettaisiin vähennyksenä huomioon tarkasteltaessa sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisia käyttökustannuksia. 

Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan maakuntien muihin tehtäviin perustuvan rahoituksen valmistelun yhteydessä on arvioitu tarvetta säätää maakunnille oma maksuperustelaki, mutta päädytty hallinnonalakohtaiseen sääntelyyn. Se, että maksuista säädetään hallinnonalakohtaisessa erityislainsäädännössä, luo yhtenäisen pohjan eri maakuntien asianomaiseen toimintaan liittyvien asiakasmaksujen perimiselle. Sen sijaan eri hallinnonalojen maksuissa voi esiintyä vaihtelua. Valiokunnan näkemyksen mukaan yleisen maksuperustelain tarvetta on mahdollista jatkossa selvittää tarkemmin. 

Siltä osin kuin valvonta ei ole maksuilla rahoitettavaa, kohdennetaan rahoitus lakiehdotuksiin sisältyvien yleisten määräytymisperusteiden mukaisesti. Kapitaatio- ja olosuhdetekijöihin perustuvan rahoituksen voidaan arvioida kohdentavan rahoituksen yleisesti ottaen perustellulla tavalla. Järjestelmän toimivuutta ja rahoituksen riittävyyttä on kuitenkin syytä seurata myös tältä osin. 

10.9 Rahoituksen riittävyyden arviointi

Valtion rahoituksen tarkoituksena on varmistaa, että kaikilla maakunnilla on olosuhteista ja maakunnan asukkaiden palvelutarpeiden eroista huolimatta riittävät taloudelliset edellytykset toteuttaa lakisääteiset tehtävät. Samalla rahoituksen perustuminen lähes täyteen valtion rahoitukseen edellyttää, että valtiolla on vaikutusmahdollisuuksia sellaisiin päätöksiin, joiden kustannukset jäävät viime kädessä sen maksettaviksi. Valtion maakuntiin kohdistaman, erityisesti maakuntalain 3 lukuun perustuvan, ohjauksen tavoitteena on varmistaa samanaikaisesti rahoitusperiaatteen toteutumista kokonaisuutena ja maakunnittain sekä julkisen talouden kestävyyden turvaamista. 

Maakuntien rahoituksen riittävyyden arvioinnin kannalta keskeisimmät säännökset sisältyvät rahoituslain 6 §:ään, sote-järjestämislain 30 §:ään ja maakuntalain 13 §:ään. Kunkin sääntelyn osalta kyse on sekä maakunnittaisesta että valtakunnan tasolla tehtävästä arvioinnista. 

Rahoituslain 6 §:n 3 momentin perusteella valtion rahoitusta on vuosittaisessa tarkistuksessa korotettava myös ns. normaalin kustannusten huomioon ottamisen ylittävältä osalta, jos se on välttämätöntä peruspalvelujen saatavuuden turvaamiseksi. Peruspalvelujen saatavuuden turvaamisen arvioinnissa otetaan huomioon niiden toteutunut kehitys ja arviot saatavuuden ongelmista sekä maakuntien mahdollisuudet toteuttaa taloutensa ja toimintansa muutoksia. Pykälän 4 momenttiin sisältyvät säännökset siitä, miten arviointi tehtäisiin. 

Sote-järjestämislain 30 §:ssä säädettäisiin rahoitusperiaatteen toteutumisen ja rahoituslain 6 §:ssä tarkoitetun rahoituksen riittävyyden arvioinnin kannalta keskeisestä vuotuisesta menettelystä, jossa arvioidaan, toteutuuko palvelujen saatavuus yhdenvertaisesti koko maassa ja onko rahoituksen taso riittävä rahoitusperiaatteen toteutumiseksi. Tämän avulla on tarkoitus saada tietoa siitä, onko valtion maakunnille kohdentama rahoitus riittävä ja onko mahdollisissa ongelmatilanteissa maakunnilla mahdollisuuksia tehostaa toimintaansa vai tarvitaanko palvelujen turvaamiseksi lisärahoitusta. Menettely edeltää julkisen talouden suunnitelman laatimista ja toimii siten sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta perustana tälle käsittelylle. 

Lisäksi valtiovarainministeriön johdolla käytävässä maakuntalain 13 §:ssä tarkoitetussa neuvottelussa tarkastellaan maakuntien toteutuneita kustannuksia ja rahoituksen tulevaa kehitystä. Neuvottelussa arvioidaan myös sopeutustoimien tarvetta. Myös muuta maakuntien talouden ja palvelujärjestelmän tilaa kuvaavaa, objektiivisesti arvioiden perusteltavissa olevaa tietoa on mahdollista ja valiokunnan mielestä myös tarkoituksenmukaista hyödyntää rahoituksen korottamisperusteiden arvioinnissa. 

Rahoituksen riittävyyden arviointiin vaikuttavat monet seikat, kuten maakuntien maantieteelliset ja muut olosuhteet, väestörakenne ja väestön tarpeet, uudistuksen toimeenpanon toteuttamisessa onnistuminen sekä maakuntien kyky sopeuttaa tarvittaessa toimintaansa. Arviointia on tarkoitus tehdä palvelujen saatavuutta ja maakuntien kustannuskehitystä kuvaavien indikaattorien pohjalta. Sellaisia indikaattoreita, joiden varaan arvioinnin voisi yksinomaan rakentaa, on jokseenkin mahdotonta luoda. Sen vuoksi arviointi perustuu osin myös maakunnan tunnuslukujen ja indikaattoritiedon muodostamaan kokonaistarkasteluun. 

Rahoituksen riittävyys tulee tarkasteltavaksi myös julkisen talouden suunnitelmassa. Julkisen talouden suunnitelma tarkistetaan vuosittain, jolloin arvioidaan toimenpiteiden riittävyyttä suhteessa asetettuihin tavoitteisiin ottaen huomioon kokonaistaloudellinen kehitys. Samassa yhteydessä tulee arvioida rahoitusperiaatteen toteutumista niin koko maan kuin yksittäisen maakunnankin tasolla. 

10.10 Rahoituksen joustoelementit ja muut keinot turvata rahoitusperiaatteen toteutumista

Rahoitusperiaatteen toteutumisen varmistamiseksi on tärkeää, että rahoitusta tarkastellaan perusteellisesti vuosittain. Rahoituslain 6 § mahdollistaa valtion rahoituksen kokonaistason korottamisen. Sen sijaan yksittäisen maakunnan taloudellisissa vaikeuksissa sovelletaan rahoituslain 7 ja 8 §:n joustoelementtejä sen mukaisesti, minkälaisesta ongelmasta kulloinkin on kyse. Rahoituslain joustoelementeillä ja valtion maakuntiin kohdistamalla ohjauksella on keskeinen merkitys erityisesti erilaisissa häiriötilanteissa sen varmistamiseksi, että maakunta kykenee suoriutumaan lakisääteisistä velvoitteistaan. 

Rahoituslain 7 §:n mukaan maakunnan rahoitusta voidaan korottaa hakemuksesta harkinnanvaraisesti ja tilapäisesti valtion talousarvion rajoissa, jos maakunta ensisijaisesti poikkeuksellisten tai tilapäisten maakuntatalouden vaikeuksien vuoksi on lisärahoituksen tarpeessa. Lisärahoituksen tarpeeseen vaikuttavina seikkoina voidaan ottaa huomioon myös paikalliset erityisolosuhteet. Pykälän 3 momentin mukaan harkinnanvaraisen rahoituksen yhteismäärää vastaava euromäärä vähennetään maakunnille maksettavan valtion rahoituksen kokonaismäärästä. Vähennys on kaikissa maakunnissa asukasta kohden yhtä suuri. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vähennys on valtion rahoituksen kokonaismäärään nähden siinä määrin pieni, ettei sen arvioida vaikuttavan merkittävällä tavalla yksittäisen maakunnan asemaan. 

Rahoituslain 8 §:n mukaan maakunnalle voidaan maksuvalmiusongelmien korjaamista varten myöntää valtion laina tai valtiontakaus. Jos maakunnan taloudelliset vaikeudet ovat pitkäkestoisia ja uhkaavat vaarantaa maakunnan taloudelliset sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen liittyvät edellytykset selvitä tehtävistään eikä lainaa tai takausta voida pitää riittävänä tai tarkoituksenmukaisena keinona maakunnan taloudellisten ongelmien ratkaisemiseksi, valtion varoista voidaan myöntää maakunnalle valtionavustusta valtionavustuslain (688/2001) mukaisesti. Lisäksi valtionavustuksen myöntämisen edellytyksenä on, että sitä voidaan pitää välttämättömänä maakunnan järjestämien palvelujen turvaamiseksi. 

Valtionavustuksen myöntämiseen tulee kuitenkin olla riittävän korkea kynnys niin, ettei val-tionavustuksella rahoiteta liian suurta osuutta palvelujen järjestämisestä suhteessa laskennalliseen valtion rahoitukseen. Valtionavustusta ei tule myöskään myöntää liian pitkäkestoisesti sellaisen maakunnan palvelujärjestelmän rahoitukseen, jonka ongelmien taustalla on rakenteellisia, erillisiä korjaustoimenpiteitä edellyttäviä ongelmia. Tästä syystä maakuntalain 104 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että valtionavustuksen myöntäminen voi käynnistää — ja siirtymäajan jälkeen se käynnistää aina — maakuntalaissa säädetyn arviointimenettelyn. Käytännössä arviointimenettelyn arviointiryhmä arvioi erilaisia toimenpiteitä maakunnan ongelmien ratkaisemiseksi sekä mahdollista valtionavustuksen tarvetta ja kohdentamista jatkossa osana ehdotuksiaan. 

Rahoituslain 8 § koskee tilanteita, joissa yhdellä tai muutamalla maakunnalla on vaikeuksia rahoittaa sen järjestämisvastuulle kuuluvat palvelut ja ongelmien arvioidaan johtuvan lähtökohtaisesti maakunnan omista toimista. Jos ongelmia ilmenee useammalla kuin muutamalla maakunnalla, sovellettaviksi tulevat 6 §:n säännökset valtion rahoituksen korottamisesta. Selvityksen mukaan lain 8 §:llä on tarkoitus vastata lähinnä yksittäisten maakuntien tehottomuudesta johtuviin ongelmiin ja 6 §:llä lähinnä rahoituksen määräytymisperusteiden toimimattomuudesta tai muista järjestelmäriskeistä aiheutuviin ongelmiin. Määräytymisperusteiden toimivuus ja muutostarpeet tulevat arvioitaviksi ja mahdollisesti muutettaviksi myös valtion rahoituksen hallinnointia koskevan 21 §:n (HE 57/2017 vp) soveltamisen kautta. 

Maakunnat ovat olosuhteiltaan erilaisia ja lähtökohdat niille osoitettujen tehtävien hoitoon vaihtelevat. Myös se, miten maakunnat onnistuvat uudistuksen toimeenpanossa, vaikuttaa keskeisesti rahoituksen riittävyyteen. Rahoitusperiaatteen toteutuminen voi vaarantua myös tilanteessa, jossa ehdotuksen mukainen tarveperusteinen laskennallinen rahoitus ei kohtaa alueen tosiasiallista palvelujen tarvetta ja niistä aiheutuvaa rahoitustarvetta. Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan rahoituslaki täydennyksineen tarjoaa rahoitusperiaatteen toteutumisen varmistamiseen varsin monipuolisen keinovalikoiman, jossa pyritään huomioimaan erilaiset ja eri syistä johtuvat rahoituksen ongelmat. Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että sääntelyn toimivuutta ja rahoitusperiaatteen toteutumista seurataan ja tarvittaessa ryhdytään korjaaviin toimenpiteisiin. 

10.11 Muutoskustannukset

Maakunta- ja sote-uudistuksen taloudelliset vaikutukset syntyvät organisaatiouudistuksen, rahoitusjärjestelmän ja palvelujärjestelmän muutosten sekä niihin liittyvien ohjausmekanismien yhteisvaikutuksena. Muutoksen alkuvaiheessa on odotettavissa kustannusten nousua muun muassa hallinnon uudelleen organisoitumisesta, palkkojen harmonisoinnista ja tietojärjestelmien uudistamisesta johtuen. Osa on epäsuoria kustannuksia, jotka liittyvät erityisesti uudelleen organisoitumisesta varsinaiseen toimintaan heijastuviin häiriöihin. Täysimääräisesti menojen kasvua hillitsevien toimien voidaan odottaa realisoituvan vasta useiden vuosien kuluessa. 

Maakunnille uudistuksesta aiheutuvat muutoskustannukset eivät sisälly rahoituslain järjestelmään. Hallintovaliokunta pitää tätä perusteltuna. Jos muutoskustannukset huomioitaisiin osana maakuntien yleiskatteista rahoitusta, ne tulisi sisällyttää rahoituksen lähtötasoon vuonna 2020. Tämä johtaisi siihen, että muutoskustannukset tulisivat osaksi pysyvää rahoituspohjaa, johon on nyt tarkoitettu siirrettävän kyseisellä lailla rahoitettavaksi tarkoitettujen tehtävien normaali, siirtohetken tietoihin perustuva, rahoitustarve. Muutoskustannusten sisällyttäminen rahoituspohjaan muuttaisi maakuntien rahoituksen tasoa pysyvästi tehtävien hoidosta aiheutuvia ns. normaalikustannuksia korkeammalle. Tämän vuoksi on perusteltua arvioida kertaluonteisten ja määräaikaisten muutoskustannusten rahoitustarvetta osana normaalia talousarviovalmistelua erillään maakuntien rahoituslailla kohdennettavasta rahoituksesta. Valiokunta käsittelee muutoskustannuksia tarkemmin jaksossa 23.3. 

Hallintovaliokunta pitää muutosvaiheen kannalta tärkeänä hallituksen esityksessä HE 57/2017 vp ehdotettua rahoituslain 31 §:n 3 momenttia, jonka mukaan siirtymäkauden aikana yksittäisten maakuntien laskennalliseen malliin siirtymisestä aiheutuviin merkittäviin rahoitusongelmiin on mahdollista kohdentaa tarkoitusta varten varattua harkinnanvaraista rahoitusta. 

10.12 Rahoituslain teknisluonteiset pykälämuutokset

Hallituksen esityksessä HE 57/2017 vp ehdotetun rahoituslain 2 §:n 1 momentin 5 kohdassa määritellään, mitä rahoituslaissa tarkoitetaan maakunnan muilla tehtävillä. Valiokunta toteaa, että maakuntien muilla kuin sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävillä tarkoitetaan laajassa merkityksessä maakuntalain 6 §:n 1 momentin 3—26 kohdassa sekä 2 momentissa tarkoitettuja tehtäviä. Valtion rahoituksen myöntäminen maakuntien tehtävien hoitoon, rahoituslain 4 luvun määräytymisperusteet ja siirtyvä rahoitus perustuvat kuitenkin lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin lakisääteisiin tehtäviin. Tämän peruslähtökohdan täsmentämiseksi viittaus 6 §:n 2 momenttiin on aiheellista poistaa. Maakunnat voivat hoitaa 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuja tehtäviä, jos niille lakisääteisistä tehtävistä huolehdittuaan on käytettävissä määrärahoja myös vapaaehtoisten tehtävien hoitamiseen. 

Hallituksen esityksessä HE 57/2017 vp ehdotetun rahoituslain 2 §:n 1 momentin 5 kohta kuuluisi siten hallintovaliokunnan esittämässä muodossa seuraavasti: 

Rahoituslain 17 §:ssä säädetään maakunnan muiden tehtävien rahoitukseen liittyvästä asukaskohtaisesta perushinnasta. Myös pykälän 2 momenttiin sisältyvää asetuksenantovaltuutta on tarpeen täsmentää maininnalla asukaskohtaisesta perushinnasta seuraavasti: 

Lisäksi rahoituslakiehdotuksessa (HE 15/2017 vp ja HE 57/2017 vp) mainittuihin vuosilukuihin on tarpeen tehdä uudistuksen voimaantulon siirtymisestä johtuvat muutokset (29—32 §). 

11 Maakuntien talous

11.1 Talousarvio ja -suunnitelma

Maakuntien taloudenpidosta säädetään maakuntalain 13 luvussa. Maakuntalain 97 §:n mukaan maakuntavaltuuston on kunkin vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä maakunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio. Talousarvion hyväksymisen yhteydessä maakuntavaltuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi. Talousarvion valmistelusta vastaa maakuntahallitus sekä maakuntahallituksen ohjauksessa kukin toimielin omalla tehtäväalueellaan. Talousarviossa tulee tarkastella maakuntakonsernia kokonaisuutena ja ottaa huomioon koko konsernin talouden vastuut ja velvoitteet. 

Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään maakunnan ja maakuntakonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet. Hallintovaliokunta korostaa, että talousarvio ja taloussuunnitelma ovat maakuntavaltuuston merkittävimpiä ohjausvälineitä maakuntastrategian ohella ja tavoitteet ovat osa talousarviota, jota maakunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava. Tavoitteita asetettaessa tulisi myös kiinnittää erityistä huomiota niiden saavuttamisen todennettavuuteen. 

Maakunnan taloudelle asetetaan laissa tasapainovelvoite. Maakuntalain 97 §:n 2 momentin mukaan talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että maakunnan toiminnan ja investointien rahavirta on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään talousarviovuotta seuraavan vuoden päättyessä. Toiminnan ja investointien rahavirta on rahoituslaskelman tunnusluku, joka kertoo tulorahoituksen riittävyydestä. Toiminnan ja investointien rahavirta muodostuu tulorahoituksen ja nettoinvestointimenojen erotuksesta. Jos maakunnan toiminnan ja investointien rahavirta on ollut alijäämäinen edellisen tilikauden päättyessä, alijäämä on pystyttävä kattamaan seuraavan tilikauden aikana. 

Valiokunta tähdentää, että maakunta ei voi kattaa rahoitustarvetta pitkäaikaisella lainalla. Ly-hytaikaista, yhden vuoden pituista lainaa maakunnan on mahdollista ottaa. Myös esimerkiksi leasingrahoitus on mahdollinen. Taustalla on maakuntien rahoitusmalli ja investointien totuttamistapa. Maakunnan suoraan omistukseen tehtävät investoinnit tulevat todennäköisesti kohdistumaan pääasiassa laitteistoon, koneisiin ja muuhun irtaimistoon. Sen sijaan merkittävät toimitiloihin kohdistuvat investointihankkeet toteutetaan valtakunnallisen, maakuntien yhdessä omistaman toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskuksen kautta, ja nämä investoinnit näkyvät maakunnan taloudessa pääosin käyttötalousmenoina, kuten toimitilavuokrina. 

Talousarvio ja taloussuunnitelma sisältävät käyttötalous- ja tuloslaskelmaosan sekä investointi- ja rahoitusosan. Investointiosasta on ilmettävä maakunnan investointien lisäksi maakuntakonsernin toiminnallisesti ja taloudellisesti merkittävimmät investoinnit. Maakuntakonsernin investointien esittäminen investointiosassa palvelee sekä maakunnan konserni- ja omistajaohjausta että maakuntien investointien valtakunnallista ohjausta. Maakunnan tytäryhteisöjen investoinneilla ja erityisesti kyvyllä rahoittaa investointejaan on merkitystä myös jäljempänä käsitellyn maakunnan arviointimenettelyn kannalta. 

11.2 Maakunnan kirjanpito

Kirjanpidon yleisenä tehtävänä on tuottaa tietoa siitä, ovatko maakunnan tulot ja menot pidemmällä aikavälillä tasapainossa ja ovatko toisaalta tilikaudelle kohdistetut kulut ja tuotot tasapainossa. Kirjanpito tulee järjestää niin, että sen avulla voidaan seurata talousarvion toteutumista. Kirjanpidolla on oleellinen merkitys myös maakunnan johtamiselle. 

Maakuntien kirjanpitovelvollisuudesta säädettäisiin maakuntalain 98 §:ssä. Maakunnat noudattavat kirjanpitolakia (1336/1997) kuten kunnatkin. Pykälän 2 momentin perusteella valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkemmat säännökset maakunnan tilinpäätöksestä ja siihen sisältyvistä toimintakertomuksesta, tuloslaskelmasta, rahoituslaskelmasta, taseesta, tilinpäätöksen liitetiedoista, konsernitilinpäätöksestä ja sen liitetiedoista, osavuositilinpäätöksestä, laskenta- ja tilijärjestelmästä sekä palvelukohtaisista kustannustiedoista. Tällä on tarkoitus varmistaa maakuntien yhteneväiset käytännöt ja vertailukelpoinen tietoperusta maakuntien taloudesta. Valiokunta pitää tavoitetta tärkeänä maakuntien talouden ja rahoitusperiaatteen seurannan kannalta ja katsoo, että se luo myös edellytyksiä maakuntia koskevan taloustiedon automatisoidulle raportoinnille, millä puolestaan voidaan edistää sitä, että tieto on kaikkien sitä tarvitsevien tahojen saatavissa ja hyödynnettävissä. 

Maakuntalain 98 §:n 3 momentin perusteella kirjanpitolautakunnan maakunta- ja kuntajaosto voi antaa ohjeita ja lausuntoja kirjanpitolain, maakuntalain 98—101 §:n sekä edellä mainitun valtioneuvoston asetuksen soveltamisesta. Valiokunta pitää kirjanpitolautakunnan maakunta- ja kuntajaostolle esitettyä oikeutta ohjeiden ja lausuntojen antamiseen perusteltuna, sillä maakunnan tilinpäätöksen, konsernitilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laadintaa sisältyy käytännön soveltamiskysymyksiä, joita ei voida täysin ratkaista lain tai asetuksen säännöksillä. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että maakuntien kirjanpitoon vaikuttaa tulevien vuosien aikana myös EPSAS-hanke (European Public Sector Accounting Standards). Kyseessä on komission hanke jäsenvaltioiden talous- ja finanssipolitiikan ohjauksen ja valvonnan keskeisen tietoperustan, kansantalouden tilinpidon, tietojen luotettavuuden ja kattavuuden parantamiseksi. Hankkeen yhtenä tavoitteena on yhteneväisen tilinpäätösstandardin aikaansaaminen kaikille julkiseen sektoriin kuuluville yksiköille. 

Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan maakuntalaissa on tarpeen täsmentää kirjanpitolain soveltamisalaa maakuntien kirjanpidossa. Kirjanpitolain eräitä valinnaisia menettelytapoja on perusteltua rajata maakuntien tilinpäätöstietojen vertailukelpoisuuden parantamiseksi. Maakunnilla ei myöskään ole tarvetta soveltaa sellaisia kirjanpitolain säännöksiä, jotka on tarkoitettu kansainvälisiä IFRS-standardeja soveltaville yrityksille. Näistä syistä hallintovaliokunta esittää, että 

Lisäksi hallintovaliokunta esittää lain 98 §:n 1 momenttia täsmennettäväksi seuraavasti: 

11.3 Tilinpäätös ja konsernitilinpäätös

Maakunnan tilinpäätöksestä ja sen käsittelystä ehdotetaan säädettävän maakuntalain 99 §:ssä. Tilinpäätös ja toimintakertomus ovat välineitä sen varmistamiseksi, että maakunnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta saadaan oikea ja riittävä kuva. Toimintakertomus on osa tilinpäätöstä ja sen sisällöstä säädettäisiin tarkemmin lain 101 §:ssä. 

Ehdotuksen mukaan maakunnan tilikausi on kalenterivuosi. Maakuntahallituksen on laadittava tilikaudelta tilinpäätös tilikautta seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä ja annettava se tilintarkastajien tarkastettavaksi. Tilintarkastajien on tarkastettava tilinpäätös toukokuun loppuun mennessä. Maakuntavaltuuston on käsiteltävä tilinpäätös kesäkuun loppuun mennessä. 

Maakuntalain 100 §:n mukaan maakunnan, joka tytäryhteisöineen muodostaa konsernin, tulee laatia ja sisällyttää tilinpäätökseensä konsernitilinpäätös. Konsernitilinpäätös tulee laatia samalta päivältä kuin maakunnan tilinpäätös. Maakuntakonserni määräytyy maakuntalain 4 §:n mukaan. Yhteisö, jossa maakunnalla on kirjanpitolain 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta, on maakunnan tytäryhteisö. Maakunta tytäryhteisöineen muodostaa maakuntakonsernin. Tytäryhteisön tiedonantovelvollisuudesta säädetään maakuntalain 102 §:ssä. 

Maakuntien yhdessä omistamat maakuntalain 16 luvussa tarkoitetut osakeyhtiömuotoiset palvelukeskukset eivät sen sijaan kuulu minkään maakunnan konserniin. Hallintovaliokunta yhtyy hallituksen esityksen perusteluissa esitettyyn näkemykseen siitä, että palvelukeskusten taloudellisen ja toiminnallisen merkityksen vuoksi olisi kuitenkin perusteltua, että maakunnat ilmoittaisivat konsernitilinpäätöksissään omistusosuutensa kyseisiin yhtiöihin ja käsittelisivät niitä kirjanpitolautakunnan kunta- ja maakuntajaoston ohjeistamalla tavalla. 

11.4 Maakunnan arviointimenettely

Maakuntien talouden hoitoa ohjaavat maakuntalain taloussäännökset ja rahoituslaki. Maakuntalain taloussäännökset ovat tiukemmat kuin kuntalain vastaavat säännökset, koska maakuntien rahoitus perustuu käytännössä kokonaan valtion rahoitukseen. Maakunta- ja soteuudistus merkitsee, että väestön ikääntymisestä kohdistuva paine palvelujärjestelmään kohdistuu kokonaisuudessaan maakuntiin. Perusoikeuksien toteutumisen varmistamiseksi maakuntien talouden ongelmiin tulee voida puuttua mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jotta korjaavia toimenpiteitä pystytään tekemään ennen kuin ongelmat kasvavat ylivoimaisiksi. Maakuntien kustannustenhallinnan onnistumisella on myös suuri merkitys valtiontalouden ja koko julkisen talouden liikkumavaralle. 

Maakuntalain 103 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi maakunnan arviointimenettelystä, jossa valtio ja maakunta arvioivat maakunnan taloudellisia sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen liittyviä edellytyksiä selvitä tehtävistään. Valtiovarainministeriö voi käynnistää menettelyn maakuntalain 104 §:ssä tai sote-järjestämislain 20 §:ssä tarkoitettujen edellytysten täyttyessä. Jos arviointimenettely käynnistyy, maakunnan viranomaisen toimivaltaa rajoittaa maakuntalain 105 §, millä on tarkoitus estää maakunnan taloudellisen aseman edelleen heikentyminen sinä aikana, kun maakunnan arviointimenettely tai arviointimenettelyn jälkeen tapahtuva harkinta maakuntajaon muuttamisesta on käynnissä. 

Arviointimenettelyä varten asetetaan arviointiryhmä, jonka jäsenet nimeävät valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja maakunta. Arviointiryhmän puheenjohtajaksi valtiovarainministeriö nimeää maakuntaa kuultuaan maakunnasta ja ministeriöistä riippumattoman henkilön. Arviointiryhmän tehtävänä on mahdollisimman perusteellisesti selvittää ja arvioida maakunnan edellytykset järjestämisvastuullaan olevien tehtävien hoitamiseen sekä tehdä ehdotuksensa näiden selvitysten ja arviointien pohjalta. Maakuntavaltuuston on käsiteltävä arviointiryhmän toimenpide-ehdotukset ja saatettava niitä koskeva päätös valtiovarainministeriön tietoon mahdollisia jatkotoimenpiteitä varten. 

Maakuntalaissa ehdotetut säännökset maakuntia koskevasta alijäämän kattamisvelvoitteesta ja siihen liittyvät kriisimaakuntakriteerit sekä säännökset arviointimenettelyn käynnistämisen edellytyksistä ovat varsin tiukat. Toisaalta ehdotuksille on perusoikeuksien turvaamiseen ja julkiseen talouteen liittyvät perustellut syyt. Hallintovaliokunta toteaa, että maakuntalain 104 §:n mukainen tarkastelujakso alkaa — uudistuksen voimaantulon siirtyminen huomioiden — vasta vuoden 2022 ja 2023 tilinpäätöksen perusteella laskettavista tunnusluvuista, jotka ovat käytettävissä vuonna 2024. Sääntelyyn sisältyy siten siirtymäkausi, jonka aikana maakuntien on mahdollista sopeuttaa toimintaansa. Koska maakuntien toiminnan aloittamiseen voidaan olettaa liittyvän ennakoimattomia asioita ja kustannuksia, siirtymäkauden avulla varmistetaan, ettei arviointimenettelyjä käynnistetä vain muutosvaiheen satunnaisten ongelmien vuoksi. 

Lisäksi maakuntalain 104 §:n mukaan valtiovarainministeriöllä on harkintavaltaa menettelyn käynnistämisessä maakuntakonsernin vuosikatteeseen, toiminnan ja investointien rahavirtaan ja lainanhoitokatteeseen liittyvien kriteereiden kohdalla sekä viiden vuoden pituisen siirtymäkauden ajan myös maakunnan harkinnanvaraista rahoitusavustusta koskevan kriteerin kohdalla. Myös tämä siirtymäkausi on tarpeellinen ottaen huomioon, että maakunnan toiminnan käynnistyminen vie jonkin verran aikaa ja siihen liittyy todennäköisesti ennakoimattomia kysymyksiä. Siirtymäkausi mahdollistaa sen, että maakunnan toiminta ehtii vakiintumaan toiminnan käynnistämisvaiheen jälkeen. Vuodesta 2025 lukien harkinnanvaraisen rahoitusavustuksen myöntäminen käynnistää aina arviointimenettelyn. 

Käytännössä maakuntien arviointimenettely tarkoittaa maakunnan toiminnan syvällisempää tutkimista. Arviointimenettelyssä voidaan selvittää, miltä osin tilanne johtuu esimerkiksi maakunnan vaikutuspiirin ulkopuolisista asioista ja rahoituksen riittämättömyydestä tai maakunnan tehottomuudesta. 

Maakuntien arviointimenettelyssä on pyritty uudistukselle asetettujen tavoitteiden ja rahoituslain säännösten kanssa yhdenmukaisesti ohjaavaan kokonaisuuteen, jossa on tiukat kriteerit, mutta menettelyn käynnistämisessä on harkinnanvaraa. Tiukat kriteerit varmistavat valtion mahdollisuuden puuttua maakunnan tilanteeseen riittävän aikaisessa vaiheessa, mutta menettelyn käynnistämiseen liittyvä harkinnanvara varmistaa sen, että ei käynnistetä turhia arviointimenettelyitä. Tämä on valiokunnan mielestä tärkeää myös arviointimenettelyn tehokkuuden ja uskottavuuden kannalta. 

Lisäksi tässä yhteydessä on syytä tähdentää, että arviointimenettelyn käynnistäminen ei automaattisesti johda maakuntajakoselvittäjän asettamiseen. Valtiovarainministeriö päättää arviointiryhmän ehdotusten ja maakuntavaltuuston päätösten perusteella, onko maakuntajakolaissa tarkoitetun maakuntajakoselvittäjän asettaminen tarpeen. 

12 Maakunnan hallinnon ja talouden tarkastus

12.1 Tarkastuslautakunta

Maakunnan hallinnon ja talouden tarkastusta varten maakuntavaltuusto asettaa tarkastuslautakunnan. Sääntelyn lähtökohtana ovat kuntalain säännökset. Maakuntalain 106 §:n mukaan tarkastuslautakunta valmistelee maakuntavaltuuston päätettävät hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat ja tekee valtuustolle ehdotuksen tilinpäätöksen hyväksymisestä ja vastuuvapauden myöntämisestä. Lautakunnan tehtävänä on myös arvioida, ovatko maakuntavaltuuston asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet maakunnassa ja maakuntakonsernissa toteutuneet ja onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla. Lisäksi se muun muassa arvioi talouden tasapainotuksen toteutumista ja huolehtii maakunnan ja sen tytäryhteisöjen tarkastuksen yhteensovittamisesta. 

Tarkastuslautakunnan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan tulee olla valtuutettuja. Muilta osin tarkastuslautakunnan jäsenten vaalikelpoisuudesta säädetään maakuntalain 64 §:ssä. Maakuntalain 73 §:n mukaan luottamushenkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan tässä laissa tarkoitettuja tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974). 

12.2 Tilintarkastus

Maakuntavaltuusto valitsee hallinnon ja talouden tarkastamista varten tilintarkastusyhteisön. Tilintarkastusyhteisöstä säädetään tilintarkastuslain (1141/2015) 6 luvussa. Valitun tilintarkastusyhteisön on määrättävä maakunnan vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi tilintarkastuslain 2 §:ssä tarkoitettu JHT-tilintarkastaja. Tilintarkastaja toimii tehtävissään virkavastuulla. 

Maakuntalain 107 §:n 1 momentin mukaan vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa. Kuitenkin pykälän perustelujen mukaan tilintarkastajan vahingonkorvausvelvollisuudesta säädetään julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuksesta annetun lain (1142/2015) 10 §:ssä. Pykälässä olisi perusteltua viitata kyseiseen erityissäädökseen, minkä vuoksi hallintovaliokunta esittää, että maakuntalain 107 §:n 1 momenttia muutettaisiin seuraavasti: 

Tilintarkastajan tehtävistä säädetään maakuntalain 108 §:ssä. Sen mukaan tilintarkastajan on toukokuun loppuun mennessä tarkastettava julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan mukaisesti kunkin tilikauden hallinto, kirjanpito ja tilinpäätös. Tilintarkastajan on muun muassa tarkastettava, onko maakunnan hallintoa hoidettu lain ja maakuntavaltuuston päätösten mukaisesti ja antavatko maakunnan tilinpäätös ja siihen kuuluva konsernitilinpäätös sekä toimintakertomus oikeat ja riittävät tiedot maakunnan tuloksesta, taloudellisesta asemasta, rahoituksesta ja toiminnasta. Tilintarkastajan on myös tarkastettava, onko maakunnan sisäinen valvonta ja riskienhallinta sekä konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti. 

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota 108 §:n 1 momentin 3 kohtaan, jonka mukaan tilintarkastajan on tarkastettava, onko maakunnan rahoituksen perusteista ja käytöstä annetut tiedot oikeita. Maakuntien rahoitus on yleiskatteellista eli maakunta päättää itsehallintonsa nojalla saamansa valtion rahoituksen kohdentamisesta tehtäviensä hoitamiseen. Valtion rahoitus maakunnalle kohdennetaan pääasiassa asukaskohtaisesti suoritettavan osuuden ja palvelujen tarvetta kuvaavien tekijöiden perusteella. Näiden tekijöiden laskenta edellyttää maakunnan antamien tietojen oikeellisuutta, jota tilintarkastajien tulisi tarkastaa tietojen luotettavuuden varmistamiseksi. Rahoituksen perusteista annettujen tietojen oikeellisuuden tarkastaminen on perusteltua. Esityksen perusteluista ei kuitenkaan ilmene, mitä valtion rahoituksen käyttöä koskeva tarkastus olisi, kun rahoitus on yleiskatteellista eikä niiden käytöstä tarvitse antaa erillisiä tilityksiä. Kuntalain uudistuksen yhteydessä tilintarkastajan tehtävistä nimenomaan poistettiin valtionosuuksien käytön tarkastusta koskeva tehtävä siitä syystä, että kuntien valtionosuus on yleiskatteellista. Edellä todetuista syistä hallintovaliokunta esittää, että mainitusta 3 kohdasta poistetaan rahoituksen käytöstä annettujen tietojen tarkastus. 

Maakunnille maksetaan yleiskatteellisen rahoituksen lisäksi erillisrahoitusta, joka perustuu erityislainsäädäntöön ja jonka käyttökohde on määritelty rahoitusta myönnettäessä. Tämä rahoitus on harkinnanvaraista ja se kohdistuu osalle tai kaikille maakunnista. Erillisrahoitteisissa tehtävissä rahoituksen käyttöä on mahdollista raportoida erikseen (omien laskentatunnisteiden avulla). Kirjanpitolautakunnan kunta- ja maakuntajaosto voi tarvittaessa antaa erillisrahoituksen seurantaa koskevia tarkempia ohjeita. 

Maakuntalain 108 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan tilintarkastajan tehtävänä on tarkastaa, ovatko tilinpäätöksessä ja toimintakertomuksessa annetut tiedot ristiriidattomia. Hallintovaliokunta toteaa, että maakuntalain 99 §:n mukaan toimintakertomus on osa tilinpäätöstä. Tältä osin sääntely poikkeaa kirjanpitolaista, jonka mukaan tilinpäätökseen ei sisälly toimintakertomusta. Eräiden yhteisöjen on kirjanpitolain mukaan kuitenkin liitettävä tilinpäätökseensä toimintakertomus, jolloin tietojen ristiriidattomuuden tarkastaminen on perusteltua. Hallintovaliokunta katsoo, että maakunnan tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen tietojen ristiriidattomuuden erillinen tarkastus on tarpeeton, koska toimintakertomus on osa maakunnan tilinpäätöstä ja toimintakertomuksen tietojen oikeellisuuden tarkastaminen on siten osa tilinpäätöksen tarkastamista. Kirjanpitovelvollisen tehtävänä on huolehtia siitä, että tilinpäätöksessä ja siihen sisältyvässä toimintakertomuksessa annettujen tietojen perusteet ovat riittävästi dokumentoituja. Edellä todetuin perustein valiokunta esittää, että mainittu 5 kohta poistetaan. 

Maakuntalain 108 §:n 1 momentti kuuluisi hallintovaliokunnan esittämässä muodossa siten seuraavasti: 

12.3 Tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tiedonsaantioikeudet

Maakuntalain 110 §:n mukaan tarkastuslautakunnalla on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada maakunnan viranomaisilta tiedot ja nähtävikseen asiakirjat, joita se pitää tarpeellisina arviointitehtävän hoitamiseksi. Tarkastuslautakunnan tietojensaantioikeus maakunnan tytäryhteisöistä rajoittuu konsernijohdon raportointiin ja muihin maakunnan viranomaisten hallussa oleviin asiakirjoihin. Tarvittaessa maakunta voi käyttää omistajanvaltaa tarpeellisten asiakirjojen saamiseksi tytäryhteisöiltä. 

Tilintarkastajalla on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada maakunnan viranomaisilta ja maakuntakonserniin kuuluvilta yhteisöiltä ja säätiöiltä tiedot ja nähtävikseen asiakirjat, joita se pitää tarpeellisina tehtävänsä hoitamiseksi. Tilintarkastajan tiedonsaantioikeus koskee siten maakunnan hallussa olevien asiakirjojen lisäksi myös muiden maakuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen ja säätiöiden hallussa olevia asiakirjoja. 

Hallintovaliokunta pitää tiedonsaantioikeuksia koskevaa sääntelyä perusteltuna tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tehtävien erilaisuus huomioon ottaen. Tarkastuslautakunnan tehtäviin kuuluu valmistella maakunnan omaa tarkastusta koskevat asiat. Sen tehtäviin ei kuitenkaan sisälly varsinaisia tarkastustehtäviä. Ehdotettu sääntely vastaa myös kuntalain sääntelyä. Tarkastuslautakunnan jäsen ja tilintarkastaja toimivat virkavastuulla, ja heillä on velvollisuus pitää salassa ne tiedot, jotka he säännöksen nojalla ovat saaneet. 

12.4 Voimaanpanolain vaikutus hallinnon ja talouden tarkastuksen ja arvioinnin järjestämiseen

Ehdotetun voimaanpanolain 1 §:n mukaisesti ensimmäisen maakuntavaltuuston toimikausi alkaa vuoden 2019 alusta. Maakuntavaltuuston on viipymättä järjestäydyttävä ja valittava maakuntahallitus sekä muut maakunnan toimielimet. Tarkastuslautakunta valitaan näin ollen heti maakuntavaltuuston järjestäydyttyä. Tarkastuslautakunnan on aloitettava toimintansa välittömästi ja käynnistettävä muun muassa tilintarkastajien valintaprosessi. 

Maakunnan talousarvio ja tilinpäätös laaditaan maakuntalain 13 luvussa ja tarkastetaan maakuntalain 14 luvussa tarkoitetulla tavalla ensimmäisen kerran vuodelle 2019. Tämä tarkoittaa muun ohella, että vuodelta 2019 laaditaan arviointikertomus ja suoritetaan tilintarkastus. Arviointikertomuksessa tulevat siten arvioitaviksi muun muassa maakunnan käynnistämiseen ja organisoitumiseen liittyvät toimet. 

12.5 Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusoikeus

Ehdotetun maakuntalain 109 §:n mukaan Valtiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus tarkastaa maakunnan ja sen sekä maakuntien yhteisessä määräysvallassa olevien yhteisöjen toiminnan ja taloudenhoidon laillisuutta, tarkoituksenmukaisuutta ja tuloksellisuutta noudattaen, mitä valtiontalouden tarkastusvirastosta annetussa laissa (676/2000) säädetään. 

Voimassa olevan valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain mukaan tarkastusviraston tarkastusoikeus koskee muun muassa oikeutta tarkastaa valtiolta varoja tai muuta taloudellista tukea tai etua saaneita kuntia, kuntayhtymiä, säätiöitä sekä muita yhteisöjä ja oikeushenkilöitä sekä yksityisiä henkilöitä sen selvittämiseksi, ovatko varojen tai muun taloudellisen tuen tai edun saamiseksi annetut tiedot oikeat, onko myöntämispäätöksessä määrättyjä ehtoja noudatettu ja onko varat tai muu taloudellinen tuki tai etu käytetty siihen tarkoitukseen, johon ne on annettu. Tarkastusoikeus perustuu ja kohdistuu siten valtiolta saatuihin varoihin tai muuhun saatuun taloudelliseen etuun. 

Valtiontalouden tarkastusviraston tehtävää suhteessa maakuntiin oli ehdotettu selkiytettäväksi jo hallituksen esitykseen HE 47/2017 vp sisältyneessä liitelaissa. Samansisältöinen lakiehdotus on annettu eduskunnalle myös hallituksen esitykseen HE 16/2017 vp sisältyvänä. 

13 Maakuntien valtakunnalliset palvelukeskukset

Maakuntalain 16 luvussa ehdotetaan säädettäväksi maakuntien valtakunnallisista palvelukeskuksista sekä maakuntien velvollisuudesta käyttää palvelukeskusten palveluja. Palvelukeskukset ovat maakuntalaissa tai voimaanpanolaissa säädetyllä tavalla maakuntien yhteisesti omistamia osakeyhtiötä, joissa valtio voi olla osakkaana. 

Palvelukeskuksen asiakkaita ovat maakuntien ja maakuntien organisaatioissa toimivien liikelaitosten lisäksi maakuntien määräysvallassa olevat yhteisöt, joita ovat palvelukeskukset ja muut maakuntien yhteisesti omistamat yhteisöt sekä maakunnan tytäryhteisöt, jotka eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla. Palvelukeskuksen asiakkaana voi olla myös sellainen maakuntien määräysvallassa oleva yhtiö tai muu yhteisö, jossa muuna omistajana on esimerkiksi kunta. 

Säännökset maakuntien palvelukeskusten perustamisesta ja osakkeiden jakautumisesta maakuntien kesken sisältyvät voimaanpanolain 6 lukuun. Sen mukaan valtio huolehtii maakuntien palvelukeskusten perustamisen edellyttämistä toimenpiteistä. Palvelukeskusten osakkeet on tarkoitus luovuttaa maakunnille uudistuksen muuttuneen aikataulun mukaisesti viimeistään 1.1.2020 mennessä. Hallituksen esityksessä ehdotetun voimaanpanolain 41 §:n mukaan palvelukeskusten maakuntien omistukseen tulevat osakkeet jakautuvat maakuntien kesken niiden asukasluvun mukaisessa suhteessa. Asukasluvun määräytymisajankohdassa tulee ottaa huomioon uudistuksen voimaantulon siirtyminen vuodella eteenpäin, minkä vuoksi valiokunta esittää,  

Valtakunnallisten palvelukeskusten perustaminen liittyy uudistukselle asetettuihin julkisen talouden kestävyyteen liittyviin tavoitteisiin. Palvelukeskuksilla pyritään aikaansaamaan yhtenäisiä palveluprosesseja, toiminnallista tehokkuutta ja mittakaavaetuja, jolloin hyödyt tulevat esille pienempinä kokonaiskustannuksina ja toiminnan tehostamisesta saatavina säästöinä.  

13.1 Toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskus

Hallituksen esityksen mukaan maakunnat siirtävät omistukseensa tulleet sairaanhoitopiirien, erityishuoltopiirien ja maakuntien liittojen alun perin omistamat rakennukset, kiinteistöt ja pitkäaikaiset huoneenvuokra- ja maanvuokrasopimukset maakuntien yhteisesti omistaman, valtakunnallisen toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskuksen (Maakuntien tilakeskus oy, jäljempänä Tilakeskus) omistukseen ja hallintaan. Tilakeskukselle siirtyvät myös maakuntiin siirrettävien lakisääteisten kuntayhtymien velkavastuut niiltä osin kuin ne liittyvät toimitiloihin ja kiinteistöihin. Tilakeskuksen avulla on tarkoitus tehostaa toimitilojen ammattimaista hoitamista. Tilakeskuksen tehtävistä säädettäisiin maakuntalain 120 §:ssä. 

Tilakeskuksen omistus jakautuu maakuntien kesken niiden asukasluvun mukaisessa suhteessa, eikä esimerkiksi yhtiöön siirtyvien kiinteistömassojen arvojen mukaan. Maakuntien määräysvaltaa rajaa valtion erilajinen osake yhtiössä. Valtion omistuksen tarkoituksena on varmistaa, että yhtiö säilyy edelleen maakuntien määräysvallassa, että yhtiö toimii julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (1397/2016, jäljempänä hankintalaki) tarkoitettuna sidosyksikkönä ja että yhtiön toimintaperiaatteet ovat yhteneväiset maakuntalaissa tarkoitettujen periaatteiden kanssa. 

Tilakeskuksella ei ole itsenäistä, maakunnista riippumatonta päätösvaltaa maakuntien strategiseen päätöksentekoon kuuluvissa palveluverkko- ja toimitilakysymyksissä, vaan se toimii maakunnan toimeksiantojen perusteella. Maakunta itse päättää siitä, mitä tiloja se tarvitsee, ja se toimii tilojen tilaajana. Tilakeskus toimii maakuntien ei-kilpailullisissa olosuhteissa toimivien organisaatioiden toimitila- ja kiinteistöpalvelujen toteuttajana. Se ei tarjoa palveluita markkinoilla toimiville maakunnan yhtiöille, vaan toimii maakuntien sidosyksikkönä (ns. in house -yhtiönä). 

Tilakeskuksen toimintamalli liittyy maakuntien rahoitusmalliin. Maakuntalain lähtökohtana on, että maakunnilla ei ole oikeutta ottaa pitkäaikaista, investointien toteuttamiseen tarvittavaa lainaa. Maakuntien toimitiloihin liittyvät investointitarpeet hoidetaan tämän vuoksi Tilakeskuksen kautta. Tilakeskus ei tee investointeja omalla riskillään, vaan kaikki investoinnit tapahtuvat maakunnan kanssa tehtävän vuokrasopimuksen perusteella. Pitkäaikaisten investointien tarvitsema lainanotto näkyy maakuntien käyttötalousmenoissa vuokrakustannuksina. 

Tilakeskuksen vastuulle ovat siirtymässä erittäin suuret velkavastuut. Selvityksen mukaan sairaanhoitopiireillä on maakuntien toiminnan käynnistyessä keskeneräisiä tai juuri käynnistymässä olevia toimitilahankkeita alustavien selvitysten mukaan ilmeisesti noin 4 miljardin euron arvosta. Oletettavaa on, että vuosien 2017—2019 aikana nämä hankkeet rahoitetaan velanotolla eikä jäsenkuntien rahoituksella. Lisäksi nykyisillä sairaanhoitopiireillä on edelleen vuosille 2020—2030 kohdistuvia investointitarpeita lähes 3 miljardin euron määrästä. Lisäksi Tilakeskuksen vastuulle ja hoidettavaksi tulee myös sairaanhoitopiirien omistuksessa olevia, käytöstä jo poistettuja suuria erikoiskiinteistöjä, esimerkiksi entisiä keuhkotautiparantoloita. Näiden tuloa tuottamattomien kiinteistöjen hoitovastuu ja uudelleen sijoittaminen markkinoille edellyttää myös riittävää kantokykyä. Valtakunnallinen yhtiö on myös riittävän vahva osaamiskeskittymä erityisosaamista vaativille kiinteistöille, joita erityisesti erikoissairaanhoidon kiinteistöt ovat. 

Valiokunta katsoo, että valtakunnallisen palvelukeskuksen avulla voidaan tehostaa toimitilojen ammattimaista hoitamista. Tilakeskuksen perustaminen liittyy myös uudistukselle asetettuihin julkisen talouden kestävyyden tavoitteisiin. Tavoitteiden saavuttamiseksi maakuntien tukipalvelujen keskittämisestä ja tehostamisesta koituvat kustannus- ja tuottavuushyödyt ovat erittäin tärkeitä. Näiden hyötyjen aikaansaamiseksi yhteiset prosessit ja osaamisen keskittäminen ovat olennaisia.  

13.2 Tieto- ja viestintäteknisten palvelujen palvelukeskus

Tieto- ja viestintäteknisten palvelujen palvelukeskuksen (ICT-Palvelukeskus Vimana Oy, jäljempänä Vimana Oy) tehtävänä on tuottaa yhteisiä tietohallinto-, tietojärjestelmä- ja tietotekniikkapalveluita maakunnille ja valtion viranomaisille. Tämä tapahtuu kilpailuttamalla markkinoilta palvelukokonaisuuksia sekä kehittämällä ja tuottamalla asiakkaille digitalisaatiota ja ICT:n hyväksikäyttöä edistäviä yhteisiä ICT-infrapalveluita, toimialariippumattomia ja toimialasidonnaisia järjestelmäpalveluita sekä asiantuntijapalveluita. Vimana Oy hyödyntää tuottamisessa laajasti markkinoilta kilpailutettuja ratkaisuja. Vimana Oy:llä tavoitellaan maakuntien palvelujen digitalisaation vahvaa edistämistä ja sitä kautta myös toiminnallisia ja laadullisia parannuksia maakuntien toiminnassa sekä kustannustehokkuutta ICT-palvelujen järjestämiseen ja tuotantoon. Vimana Oy:n avulla on tarkoitus yhtenäistää toimintatapoja ja lisätä tiedon yhteentoimivuutta sekä tarjota asiantuntijaosaamista kaikkien maakuntien käyttöön. 

Saadun selvityksen mukaan nykyisten sote-toimijoiden, käytännössä kuntayhtymien ja kuntien, tietojärjestelmä- ja sopimuskirjo on erittäin laaja ja kustannustehokkuus vaihtelee. Erilaisissa kehittämishankkeissa on tavoiteltu valtakunnallisuutta, mutta merkittäviä laajoja hankkeita ei ole ollut, poikkeuksena KELAn valtakunnalliset palvelut. Vapaaehtoisuus ei ole johtanut laajaan yhteistyöhön ja kustannussäästöjen hakemiseen. 

Vimana Oy:n palveluiden tuotanto- ja hankintatapa on tarkoitus järjestää siten, että se mahdollistaa hankintalain mukaisen julkisen tarjousmenettelyn ja markkinoiden tarjontapotentiaalin tasapuolisen hyödyntämisen. Sen oma tuotanto keskittyy pääasiassa yhteisiin tietoteknisiin asiantuntija- ja kehityspalveluihin, perustietotekniikan konsolidaatioon ja yhteisiin ratkaisuihin sekä kansallisten ja maakuntien yhteisten tietojärjestelmien ylläpitoon ja niiden integraatiopalveluihin. Palveluissa, joita on hankittavissa kilpailluilta markkinoilta, kuten perustietotekniikka, Vimana Oy voi myös toimia yhteishankintayksikkönä, jolloin usean toimijan puitejärjestelyt ovat mahdollisia. Vimana Oy toimii maakunnille hankintalain mukaisena sidosyksikkönä ja yhteishankintayksikkönä. Lähtökohtaisesti se ei siis tarjoa palveluja markkinoille. Ulosmyynnissä tarjontaa rajoittaa hankintalainsäädännön mukaiset sidosyksikköjen ulosmyyntirajat. 

Vimana Oy toimii julkisomisteisena osakeyhtiönä, jonka asiakkaita ovat sen omistajat. Se ei tavoittele toiminnassaan voittoa. Voimaanpanolain 40 §:n perusteella palvelukeskusten osakkeet siirtyvät maakunnille uudistuksen voimaantuloon mennessä. Osakkeet jakautuvat maakuntien kesken niiden asukasluvun mukaisessa suhteessa. Vimana Oy:n osakkeista 10 % jää kuitenkin valtiolle omistajien in house -yhteistyön mahdollistamiseksi. Palvelukeskuksessa valtiolla on yksi yhtiöjärjestyksessä määritelty erilajinen osake. Osakkeet antavat oikeuden estää yhtiöjärjestyksen muuttaminen ilman valtion suostumusta, vahvemman oikeuden päättää osakepääomasta ja vieraan pääoman ehtoisen rahoituksen enimmäismääristä sekä oikeuden hallituksen jäsenen nimeämiseen. Valtio voi näin puuttua palvelukeskuksen kannalta haitalliseen kehitykseen, kuten ylivelkaantumiseen ja tarpeettomiin investointeihin. Valiokunta pitää tätä perusteltuna, koska valtio toimii maakuntien ja sitä kautta palvelukeskusten rahoittajana muun muassa investoinneissa, joita nämä palvelukeskukset toteuttavat maakunnille. 

Vimana Oy:llä tavoiteltujen vaikutusten voidaan arvioida toteutuvan vasta toiminnan pitkäjänteisen kehittämisen ja uusien toimintamallien käyttöönoton tuloksena. Hyötyjen saamisen edellytyksenä on myös mittavien kehittämispanostusten osoittaminen toiminnan digitalisointiin ja toisaalta investointeja yhtenäisiin tietojärjestelmäratkaisuihin. Saadun selvityksen mukaan monet järjestelmät ovat elinkaarensa päässä, joten ne olisi uusittava joka tapauksessa. 

Hallintovaliokunta toteaa, että säästöjen toteuttaminen vaatii maakunnissa voimakasta muutosjohtamista heti maakuntien tultua perustetuiksi ja sitä tulee jatkaa siitä eteenpäinkin vielä vuosia. Pelkät investoinnit digitaalisuutta mahdollistavaan teknologiaan eivät riitä. Kehitysinvestointeja ja tietojärjestelmien konsolidointia tehtäessä on syytä arvioida saavutettavissa olevien hyötyjen kautta kriittisesti, millä alueilla vanhenevaa tekniikkaa on järkevää kehittää ja laajentaa yhteisten järjestelmien siirtymäaikana. Siirtymäaikana myös kevyet ratkaisut voivat olla vaihtoehto. Alkuvaiheessa päällekkäisten järjestelmien olemassaoloa ei todennäköisesti voida välttää, mutta päällekkäisyyksistä tulee pyrkiä nopeasti eroon uusien järjestelmien valmistuessa vanhojen järjestelmien ylläpitokustannusten poistamiseksi ja nettokustannusten alentamiseksi. 

Hallintovaliokunta katsoo, että Vimana Oy:n avulla voidaan tarjota merkittävää osaamista ja toteutusresurssia edellä mainittuun toiminnan uudistamiseen sekä nykyisen hajanaisen ja kalliin tietojärjestelmärakenteen konsolidointiin. Yhteisten tietojärjestelmien ja sähköisten palvelujen tuottamisessa sekä niiden avulla saavutettavissa olevan yhteentoimivuuden ja yhtenäisyyden toteuttamisessa palvelukeskuksen rooli on keskeinen. 

Vaikka julkishallinnossa on muitakin hallinnon yhteisiä tieto- ja viestintäteknisiä palveluja tuottavia organisaatioita, Vimana Oy ei ole päällekkäinen toimija niiden kanssa. Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin asiakkaina ovat valtion virastot ja laitokset. Hallinnon yhteisiä sähköisen asioinnin tukipalveluja tuottaa pääasiassa Väestörekisterikeskus, ja myös maakunnat käyttävät näitä palveluja, jolloin Vimana Oy ei tule tuottamaan vastaavia yhteisiä palveluja. Kansallisia soteICT-ratkaisuja tuottaa pääasiassa Kansaneläkelaitos. 

Sosiaali- ja terveydenhuollon digitaalisten palvelujen kehittämistoimintaa varten on lisäksi perustettu erillinen valtion ja maakuntien SoteDigi Oy. Yhtiö vastaa kansallisesti kehitettäviin sosiaali- ja terveydenhuollon uusiin digitaalisiin ratkaisuihin liittyvien hankkeiden ja hankintojen toteuttamisesta ja niitä tukevasta kehittämisestä. SoteDigi Oy toimii tiiviissä yhteistyössä Vimana Oy:n kanssa, jonka tehtävänä on SoteDigi Oy:n kehittämien järjestelmien ja sovellusten ylläpito sekä niiden käyttöönotot. Selvityksen mukaan SoteDigi Oy:tä koskevat säännökset on tarkoitus sisällyttää sote-järjestämislakiin, maakuntalakiin ja voimaanpanolakiin, mitä koskevat ehdotukset annetaan eduskunnalle erikseen myöhemmin. 

13.3 Talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus

Maakuntien talous- ja henkilöstöhallinnon palvelujen tuottaminen

Hallituksen esityksessä (maakuntalain 121 §) ehdotetaan säädettäväksi talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksesta (Hetli Oy), jonka tehtävänä olisi tuottaa maakunnille yhtenäiset taloushallinnon, maksuliikenteen ja kirjanpidon sekä henkilöstö- ja palkkahallinnon asiantuntija- ja tukipalveluja. Palvelukeskus toimisi alueellisesti useammassa toimipisteessä. Se toimisi myös maakuntien yhteisenä palvelukonseptien kehittäjänä ja uudistajana sekä järjestelmäympäristön ylläpitäjänä yhdessä muiden palvelukeskusten kanssa. Maakunnat vastaisivat Hetli Oy:n strategisesta ohjauksesta sekä tavoiteasetannasta. 

Saadun selvityksen mukaan valmistautuminen uudistuksen toimeenpanoon on aloitettu keväällä 2017, ja 8.6.2017 valtioneuvosto päätti oikeuttaa ELY-keskusten ja TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen (KEHA-keskus) perustamaan täyteen omistukseensa uuden, valtion kokonaan omistaman Hetli Oy -nimisen talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskusyhtiön sekä merkitsemään valtion puolesta kaikki perustettavan osakeyhtiön osakkeet. Hetli Oy perustettiin työ- ja elinkeinoministeriön omistajaohjauksessa olevaksi valtio-omisteiseksi yhtiöksi, jonka osakkeiden olisi tarkoitus siirtyä voimaanpanolain säädösten perusteella maakuntien omistukseen viimeistään 1.1.2020 mennessä. Hetli Oy:n palveluksessa on toimitusjohtaja ja kolme muuta henkilöä. Yhtiöllä on viisijäseninen hallitus. 

Lähtökohtana valmistelussa on ollut, että maakunnan talous- ja henkilöstöhallinnon palvelut tuottaisi maakunnille Hetli Oy, jos palveluita ei ole maakunnissa yhtiöitetty siirtyvien toimintojen osalta. Hetli Oy tuottaisi palveluita sekä omana tuotantona että tytär- ja osaomistusyhtiöiden (konsortioyhtiöiden) kautta maakunnille, maakuntien määräysvallassa oleville yhteisöille sekä maakunnan tytäryhteisöille, jotka eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla. Tavoitteena on ollut lisätä tehokkuutta ja tuottavuutta volyymietuja hyödyntäen, yhtenäistää toimintatapoja sekä varmistaa tasainen ja oikeantasoinen palveluiden laatu kaikissa maakunnissa. Hetli Oy:llä on tavoiteltu myös maakuntien talous- ja henkilöstöhallinnon ja sen tuottamien tietojen yhtenäisyyttä maakuntien ohjauksen ja maakuntien oman johtamisen sekä vertailukehittämisen tueksi. 

Maakuntien valmistelusta joulukuussa 2017 saatujen tietojen perusteella Hetli-konsortioon olisi ollut tulossa 10 yhtiötä, jotka olisivat vastanneet maakuntien talous- ja henkilöstöhallinnon peruspalveluista. Hetli Oy:tä peruspalvelujen tuottajaksi ei olisi valinnut yksikään maakunta. Maakuntien päätösten vuoksi Hetli Oy:n rooli olisi jäänyt pelkästään palveluiden järjestäjäksi ja kehittäjäksi ilman merkittävää omaa palvelutuotantoa. Myöskään uuden yhteisen järjestelmän tarvetta ei olisi muodostunut. Selvityksen mukaan maakuntien valmistelussa on lähdetty siitä, että talous- ja henkilöstöhallinnon ratkaisut rakennetaan lähtökohtaisesti nykyisten tietojärjestelmien pohjalle. Maakuntien toimijat valitsevat maakunnassa käytettävät talous- ja henkilöstöhallinnon järjestelmät ja suunnittelevat tarvittavat nykyisten tietojärjestelmiensä järjestelmäintegraatiot siten, että maakunnan johtaminen 1.1.2020 lähtien on mahdollista. 

Edellä todettujen seikkojen vuoksi Hetli Oy:n tarpeellisuus on arvioitu uudelleen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan maakuntien alueellisessa valmistelussa tehdyt päätökset maakuntien talous- ja henkilöstöpalvelujen tuottajista ovat poistaneet tarpeen Hetli Oy:n kaltaiselle valtakunnalliselle toimijalle ja keskitetylle järjestelmäinvestoinnille. Nähtävissä on, että maakuntien päätökset vievät joiltain osin Hetli Oy:lle asetettujen tavoitteiden suuntaan eli edelleen lisäävät tehokkuutta ja tuottavuutta ja varmistavat yhtenäiset toimintatavat yksittäisen maakunnan alueella ja yhtiöön asiakkaiksi kuuluvissa maakunnissa. Syntyvä rakenne ei ole optimaalinen tehokkuuden ja tuottavuuden kannalta tai valtakunnanlaajuisen yhtenäisyyden näkökulmasta. Nykytilaan verrattuna kehitystä voidaan kuitenkin pitää askeleena oikeaan suuntaan. 

Selvityksen mukaan arviointia on tehty lisäksi suhteessa yhtiölle KEHA-keskuksesta siirtyväksi kaavailtuihin tehtäviin talous- ja henkilöstöhallinnon järjestelmien yhtenäistämisen ja standardoinnin sekä taloustiedon kokoamisen näkökulmasta. Myöskään näistä näkökulmista välitöntä tarvetta juuri Hetli Oy:n kaltaiselle yhtiömuotoiselle toimijalle ei ole. Hetli Oy:lle tunnistetut tehtävät ovat välttämättömiä tehtäviä, jotka tulee tavalla tai toisella järjestää, mutta arvioinnin aikana ei todettu olevan välttämättömiä syitä järjestää ne juuri Hetli Oy:n kaltaisen toimijan kautta. 

Valtiovarainministeriö on edellä mainituista syistä esittänyt talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskusta koskevan sääntelyn poistamista ehdotetusta maakuntalaista. Hetli Oy on alasajovaiheessa. 

Hetli Oy:n lakkauttamisen vaikutukset

Hallintovaliokunta toteaa, että Hetli Oy:n kaltaisen yhteisen toimijan puuttuessa tuottavuuden ja tehokkuuden tavoitteiden saavuttaminen rakentuu korostetusti maakuntakohtaiseksi. Tällöin talous- ja henkilöstöhallinnon tehokkuutta koskevien tavoitteiden saavuttaminen on ensisijaisesti tulevien maakuntien vastuulla. 

Kunnista, kuntayhtymistä ja valtiolta maakuntiin siirtyvän talous- ja henkilöstöhallinnon tehtäviä hoitava henkilöstön asemaan ei tulisi Hetli Oy:stä luopumisen takia oikeudellisesti muutosta, koska henkilöstö siirtyy lain nojalla maakuntiin tai sopimusperusteisesti maakuntien in-house ‑yhtiöihin. Selvityksen mukaan valmistelun aikana saatujen tietojen perusteella kuntien tai maakuntien henkilöstöä ei olisi ollut siirtymässä merkittävästi Hetli Oy:hyn. Konsortiorakenteessa palvelutoiminnan henkilöstö olisi ollut muualla kuin Hetli Oy:ssä. Yhtiöihin siirtyvien lisäeläketurva turvataan voimaanpanolain 15 §:n mukaisesti. Saadun selvityksen mukaan Hetli Oy:n nykyisen henkilökunnan sijoittumista uusiin tehtäviin ollaan selvittämässä parhaillaan reformiministeriryhmän päätöksen edellyttämällä tavalla. 

Hetli Oy:lle oli kaavailtu siirtää myös KEHA-keskuksen maksatustehtäviä. Nykyisin KEHA-keskuksen maksatusyksikköön on keskitetty valtakunnallisesti työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan tehtävistä ELY-keskusten ja TE-toimistojen maksatustehtävät lukuun ottamatta rakennerahastojen ja yritysten kehittämisavustusten maksatuksia ja kuljetustukea. Hallinnonalan tehtäviin käytetty työpanos on noin 95 henkilötyövuotta. Eniten työpanosta kohdentuu TE-toimiston myöntämien tukien ja korvausten maksamiseen ja takaisinperintään (palkkatuki, starttiraha) sekä valtion korvauksen myöntämiseen ja maksamiseen kunnalle kotouttamistoimenpiteiden järjestämisestä. Lisäksi maksatusyksikköön on keskitetty liikenne- ja viestintäministeriön, ympäristöministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalojen maksatustehtäviä yhteensä noin 15 henkilötyövuotta. 

Tarkoituksena on ollut, että KEHA-keskuksesta siirtyvät maksatustehtävät hoidetaan keskitetysti myös 1.1.2020 jälkeen. Valiokunta katsoo, että näiden maksatustehtävien hoito on mahdollista järjestää keskitetysti myös muulla tavalla kuin Hetli Oy:ssä. Asia vaatii kuitenkin lisäselvitystä ja lainvalmistelua. KEHA-keskuksen henkilöstön asemasta on muuttuvassa tilanteessa pidettävä huolta. Valiokunta lisäksi korostaa niin KEHA-keskuksen osalta kuin yleisemminkin, että uudistuksessa ei pidä hukata nykyisten organisaatioiden osaamista. Kaikessa uudistukseen liittyvässä valmistelussa tulee noudattaa hyvää henkilöstöpolitiikkaa. 

Maakunta- ja sote-uudistuksen toimeenpanon kannalta keskeistä on maakuntien yhtenäisen ja vertailukelpoisen talous- ja toimintatiedon kokoaminen ja hyödyntäminen maakuntien johtamisessa ja ohjauksessa. Hetli Oy:n perustamisella oli tarkoitus toteuttaa myös näitä tavoitteita. Lakkautettaessa Hetli Oy on maakuntien taloustietojen yhdistämiseen, tietomallien ylläpitämiseen ja vertailujen muodostamiseen tarpeen löytää uusi tuottaja. Toisaalta taloustietojen yhtenäisten määritysten käyttö maakunnille tulee olemaan valtaosin säädöspohjaista, joten maakunnallisten palvelukeskusten on maakuntien palvelutuottajana sopimusten kautta noudatettava yhtenäisiä määrityksiä riippumatta Hetli Oy:n olemassaolosta. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan talous- ja henkilöstöhallinnon toimialalle ennustetaan merkittäviä muutoksia robotiikan ja automaation soveltamisen laajentumisen seurauksena. Maakuntien tulisi pystyä keskenään sopimaan ja toimeenpanemaan ratkaisut, joilla yhtenäistäminen ja yhdenmukaistaminen toteutuvat riittävällä tasolla. Mikäli maakunnilla ei ole toimeenpanossa yhteistä linjaa ja tehostamiseen tähtäävää yhteistä toimijaa, tehtävät hajautuvat toteutettavaksi eri maakuntayhtiöille. Tämä voi osaltaan vaikuttaa valtion maakuntiin kohdistamaan ohjaukseen ja sen tarpeeseen. 

Valiokunnan käsityksen mukaan tietojärjestelmien yhtenäistäminen hajautetussa mallissa on mahdollista, mutta se edellyttää maakuntien yhteistyötä ja mahdollisesti myös valtion ohjausta. Kehittäminen on todennäköisesti hitaampaa ja kustannukset vaikeammin hallittavissa. Hajautetussa mallissa voi myös muodostua alueellisia eroja maakuntien ja maakuntien yhtiöiden välille. 

Hetli Oy:tä koskevat ratkaisut vaikuttavat myös valtion rahoitukseen. Vuoden 2018 valtion talousarviossa Hetli Oy:lle on varattu rahoitusta perustamistoimiin sekä maakunnille toteutettavia talous- ja henkilöstöhallinnon yhteisiä palveluja ja yhteisiä investointeja varten yhteensä 1,55 milj. euroa (momentti). Hetli Oy:n lakkauttamisen johdosta sille varattua perustamisen ja investointien rahoitusta ei tarvita vuosina 2018 ja 2019. Yhtiön alasajon kustannukset rahoitettaisiin vuoden 2018 talousarviosta. Saadun selvityksen mukaan vuoden 2019—2022 julkisen talouden suunnitelmaan tehdystä rahoitusehdotuksesta on poistettu Hetli Oy:tä koskeva rahoitusehdotus. Hetli Oy:lle ehdotettua valtion talousarvion rahoitusta ei selvityksen mukaan olla siirtämässä kuntien ja kuntayhtymien yhtiöille. 

Hetli Oy:n lakkauttamisesta johtuvat muutokset maakuntalakiin

Saadun selvityksen perusteella hallintovaliokunta toteaa, että Hetli Oy:tä koskevalle sääntelylle ei ole enää tarvetta. Tämän vuoksi valiokunta esittää, että  

Lisäksi hallintovaliokunta esittää, että palvelukeskusten käyttövelvoitetta ja tehtäviä koskeva asetuksenantovaltuus poistetaan 119 §:n 2 momentista ja siirretään uuteen 122 §:ään, koska valtuus koskee useammassa edeltävässä pykälässä säädettäviä asioita. Näin myös vältetään maakuntalain pykälänumeroinnin laajempi muuttaminen ottaen huomioon 121 §:n poisto. Maakuntalain 119 § kuuluisi valiokunnan esittämässä muodossa siten seuraavasti: 

Hallintovaliokunnan esittämä maakuntalain uusi 122 § kuuluisi seuraavasti: 

Edellä esitetyistä muutoksista johtuen maakuntalain 16 lukuun on tarpeen tehdä myös lainsäädäntöteknisiä muutoksia. Mainittuihin pykäliin liittyvät säännösviittaukset tulee päivittää. 

Hallintovaliokunta toteaa, että talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen poistaminen ei edellytä muutoksia maakuntien palvelukeskuksia koskevaan voimaanpanolain 6 lukuun, koska sen pykälissä ei erikseen mainita talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskusta. Esitetyllä muutoksella ei myöskään ole vaikutusta henkilöstön asemaa koskevaan voimaanpanolain 3 lukuun. 

13.4 Palvelukeskusten käyttövelvoite

Maakuntalain 119 §:n mukaan maakunnilla ja niiden tytäryhteisöillä, jotka eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla, on velvollisuus valtakunnallisten palvelukeskusten tuottamien palvelujen käyttämiseen. Yhtenäistämisellä ja keskittämisellä pyritään aikaansaamaan riittävät kustannushyödyt ja estämään maakuntien keskinäinen investointikilpailu. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin palvelukeskusten tehtävistä ja käyttövelvoitteen piiriin kuuluvista palveluista. Valiokunta on edellä esittänyt mainitun asetuksenantovaltuuden siirtämistä 119 §:stä uuteen 122 §:ään. 

Valiokunta toteaa, että käyttövelvoite ei ole ehdoton, vaan maakunnat ja niiden organisaatiot voivat käyttää muun palveluntuottajan tarjoamaa palvelua, jos sen käyttö on tietyssä toiminnassa tai asiassa taikka sen osassa välttämätöntä taloudellisesta, toiminnallisesta, teknisestä tai muusta vastaavasta perustellusta syystä. Ottaen huomioon Hetli Oy:tä koskevan ratkaisun, poikkeusperusteet voivat käytännössä tulla sovellettaviksi Vimana Oy:n osalta. Poikkeusperusteet eivät koske Tilakeskuksen palvelujen käyttöä, vaan siltä osin lakisääteinen käyttövelvollisuus on toiminnan järjestämisen lähtökohta. 

Maakunnat ovat toiminnassaan itsenäisiä ja päättävät palvelutuotannostaan ja tukipalveluistaan. Vimana Oy:n käyttövelvoite rajautuu käytännössä ICT-toimintojen ydinprosesseihin. Niissä on kyse palveluiden teknisestä suorittamisesta eikä niihin sisälly julkista hallinnollista tai taloudellista valtaa. Esimerkiksi Vimana Oy toimiessaan yhteishankintayksikkönä kilpailuttaa palvelut maakuntien puolesta ja maakunnat tekevät itse sopimukset suoraan puitetoimittajien kanssa. Tilakeskus, jonka osalta lakisääteinen käyttövelvollisuus olisi lähtökohtana, ei käytä itsenäistä päätösvaltaa toimitila- ja palveluverkkokysymyksissä, vaan se toimii maakunnan toimeksiantojen perusteella. Edellä todetut seikat huomioon ottaen hallintovaliokunta ei pidä ehdotettua palvelukeskusten käyttövelvollisuutta ongelmallisena maakuntien itsehallinnon ja siihen kuuluvan päätöksenteon itsenäisyyden näkökulmasta. 

13.5 Palvelukeskukset hankintalainsäädännön kannalta

Hallintovaliokunnalle on toimitettu valtiovarainministeriön asettaman työryhmän laatima juridinen selvitys palvelukeskusyhtiöiden hankinta-, kilpailu- ja valtiontukioikeudellisesta asemasta sekä sen liitteenä riippumaton ulkopuolinen asiantuntijalausunto Vimana Oy:stä. Selvityksissä on arvioitu muun ohella myös palvelukeskusten käyttövelvoitteen merkitystä. 

Palvelukeskusten sidosyksikköasema

Maakuntalaissa säädettäisiin maakunnille palveluja tuottavista palvelukeskuksista siinä tarkoituksessa, että kyseiset yhtiöt olisivat omistajiensa sidosyksiköitä. Tällöin maakunnat ja niiden määräysvallassa olevat yhteisöt voisivat hankkia palvelukeskusyhtiöiltä palveluja ilman kilpailutusta. Palvelukeskusyhtiöt toimisivat hankintalain mukaisina hankintayksikköinä ja siten kilpailuttavat markkinoilta hankkimansa palvelut hankintalain mukaisesti. 

Hankintalain 15 §:n mukaan sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja että yksikkö harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa. 

Valiokunta toteaa, että palvelukeskusyhtiöt tulevat olemaan joko kokonaan tai pääosin maakuntien omistamia. Valtion on tarkoitus jäädä 10 % vähemmistöomistajaksi Vimana Oy:öön, jolloin valtion hankintayksiköille muodostuu sidosyksikkösuhde Vimana Oy:öön. Selvityksessä todetaan, että valtiolle jäävällä omistuksella ei ole merkitystä maakuntien sidosyksikkösuhteeseen. Hankintalain 15 §:n mukaan sidosyksikkö voi olla myös usean hankintayksikön määräysvallassa, kun kyse on yhdessä omistetusta yhtiöstä. 

Omistajina maakunnat tulevat käyttämään strategista ja ratkaisevaa määräysvaltaa yhtiöissä monilla eri tavoin kuten nimeämällä yhtiön hallitukseen edustajia ja käyttämään näin päätösvaltaa suhteessa yhtiöön ja sen johtoon. 

Hankintalain 15 §:n mukaan hankintayksiköiden katsotaan yhdessä käyttävän määräysvaltaa sidosyksikköön, jos sidosyksikön toimielimet koostuvat kaikkien hankintayksiköiden edustajista ja hankintayksiköt voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden etujen mukaisesti. 

Hankintalain säännös ratkaisevan määräysvallan, toisin sanoen päätösvallan, käyttämisestä on uusi ja perustuu EU:n oikeuskäytäntöön. Selvityksen mukaan säännöksen tulkintaa vaikeuttaa osin se, että tarkkaa rajanvetoa määräysvallan toteutumiselle on vaikea kuvata. Tilanteissa, joissa kyse on usean omistajan sidosyksiköstä, ratkaisevan päätösvallan määrittely edellyttää vielä laajempaa tarkastelua. Tästä syystä tarkastelua ei tule tehdä yksinomaan säännösten vaan lisäksi tuomioistuimien ratkaisukäytännön pohjalta. 

Hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan perusteella merkityksellistä on, että hankintayksikkö käyttää määräysvaltaa yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa sidosyksikköön. Valiokunnan saamassa selvityksessä on tarkasteltu sekä oikeuskirjallisuutta että EU:n tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä (mm. yhdistetyt asiat C-182/11 ja C-183/11 (Econord) sekä C-458/03 (Parking Brixen). Selvityksessä katsotaan, että unionin tuomioistuimen ratkaisun perusteella käyttövelvoitteella ei vaikuteta määräysvaltasuhteen olemassaoloon niin, että määräysvaltasuhde poistuisi. Maakuntalaissa säädetty käyttövelvoite ei poista maakuntien määräysvallan olemassaoloa palvelukeskusyhtiössä. 

Sidosyksikköasemaa on arvioitu myös kotimaisissa tuomioistuinratkaisuissa (KHO 232/2017, MAO 106/2017, MAO 139/2008, MAO 456/2011, MAO 522/2016). Lisäksi hankintalain 15 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp) todetaan, että hankintayksiköiden katsottaisiin yhdessä käyttävän määräysvaltaa sidosyksikköön, jos sidosyksikön toimielimet koostuvat kaikkien hankintayksiköiden edustajista. Yksittäinen edustaja voisi kuitenkin edustaa useita tai kaikkia osallistuvia hankintayksiköitä sidosyksikön hallintotoimielimessä. Perusteluissa viitataan yhteisen määräysvallan edellytysten osalta myös unionin tuomioistuimen ratkaisuun asiassa C-573/07 (SEA). Usean hankintayksikön määräysvaltaa voidaan perustelujen mukaan käyttää esimerkiksi silloin, kun sidosyksikkönä on kuntayhtymä tai valtion ja kuntien yhdessä omistama osakeyhtiö. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten ratkaisukäytäntö vahvistaa, että palvelukeskusyhtiöillä tulee olemaan sidosyksikköasema suhteessa maakuntiin. Käyttövelvoitteella ei ole ratkaisevaa vaikutusta määräysvaltasuhteen säilymiseen. Tosiasiallinen määräysvaltasuhde on esimerkiksi, kun maakunnat tulevat — ja Vimana Oy:n osalta yhdessä valtion omistajaedustajan kanssa — valitsemaan palvelukeskusyhtiön hallituksen osakeyhtiölain (624/2006) mukaisesti ja siten käyttämään ratkaisevaa päätösvaltaa suhteessa yhtiöön ja sen johtoon. Yksittäisen maakunnan ei tarvitse kyetä yksin tehokkaasti myötävaikuttamaan sidosyksikön toimintaan, mutta sen täytyy kyetä siihen yhdessä muiden omistajien kanssa. 

Palvelukeskusyhtiö voi olla samanaikaisesti usean eri omistajan sidosyksikkö ja se voi tuottaa kaikille omistajilleen palveluita sidosyksikköaseman nojalla ilman kilpailutusta. Valiokunta korostaa, että sidosyksikköasema on kuitenkin arvioitava aina tapauskohtaisesti tilanteissa, joissa hankitaan palveluita muutoin kuin yhteishankintana tai yhteishankintaan liittyvänä tukitoimintona. Hankintaa tekevän hankintayksikön tulee sidosyksikköhankinnoissa lähtökohtaisesti hankintahetkellä varmistua kriteerien täyttymisestä. 

Palvelukeskusten mahdollisen ulosmyynnin merkitys sidosyksikköaseman kannalta

Palvelukeskusyhtiöt tulevat harjoittamaan toimintaansa omistajien kanssa. Palveluja tuotettaisiin vain maakunnalle, sen määräysvallassa olevalle yhteisölle ja maakunnan tytäryhteisölle, jotka eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla. Maakunnan tytäryhteisön tulee olla maakunnan määräysvallassa, jotta hankintalain 15 §:n 6 momentissa tarkoitettu in-house sisters -suhde toteutuu ja tytäryhteisö ja palvelukeskusyhtiö voivat toteuttaa keskenään hankintoja kilpailuttamatta. Yhtiöt eivät siten tule harjoittamaan toimintaa markkinoilla muutoin kuin ulosmyyntirajojen puitteissa. Valtion ollessa yhtiön osa-omistaja palveluja voidaan tuottaa myös valtion hankintayksiköille. 

Palvelukeskusten mahdolliseen ulosmyyntiin sovellettaisiin hankintalain sääntelyä. Tilakeskuksen osalta maakuntalain 118 §:n 5 momentissa ehdotetaan kuitenkin poikkeusta hankintalakiin siten, että tietyissä erityistapauksissa voitaisiin käyttää hankintadirektiivin mahdollistamaa 20 %:n ulosmyyntirajaa. Erityistapaukset liittyvät siihen tilanteeseen, että maakuntien yhtiöt ja kunnat voivat myös ostaa Tilakeskukselta tilapalveluja ja niihin välittömästi liittyviä muita palveluja silloin, kun ne tuottavat palveluja samoissa tiloissa, joissa maakuntien sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavat liikelaitokset tai tytäryhteisöt. Tällöinkään palvelujen myynnin osuus maakuntien markkinoilla kilpailutilanteessa toimiville yhtiöille ja kunnille, huomioiden myös mahdollinen ulosmyynti markkinatoimijoille, ei saisi olla yhteensä enempää kuin 20 % palvelukeskuksen kyseisiä palveluja koskevasta liikevaihdosta. 

Vimana Oy:n ulosmyyntirajana tulisi lähtökohtaisesti olemaan enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuus liiketoiminnasta. Hankintalain mukaan ulosmyyntiraja voi kuitenkin olla myös korkeampi (10 %, ilman eurorajaa) tilanteessa, mikäli sidosyksikön liiketoimintaa vastaavaa markkinaehtoista toimintaa ei ole. Maakuntalain mukaan Vimana Oy tulisi ylläpitämään ja tarjoamaan maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia sosiaali- ja terveyspalveluja tuottaville yhteisöille, säätiöille ja itsenäisille ammatinharjoittajille asiakas- ja potilastietojen käsittelyn ja integraation edellyttämiä sähköisiä palveluja, jos se on välttämätöntä sote-järjestämislain 58 §:n mukaisten velvoitteiden toteuttamiseksi. Käytännössä tällaisia asiakkaita voisivat olla esimerkiksi pienet sote-toimijat. Tässä rajatussa tehtävässä Vimana Oy voisi tuottaa palveluja markkinoille joko viiden prosentin ja 500 000 euron tai, mikäli alueella ei ole markkinaehtoista tarjontaa, 10 %:n ulosmyyntirajan mukaisesti. 

Yhteenvetona valiokunta toteaa, että palvelukeskusyhtiöt eivät lähtökohtaisesti tuota palveluja markkinoilla kilpailutilanteessa toimiville. Selvityksen mukaan mahdollisen ulosmyynnin jäädessä hankintalain tai maakuntalaissa säädettynä hankintadirektiivin mukaisen ulosmyyntirajan alle sekä rajoittuen laissa säädettyihin erityistilanteisiin ulosmyynti ei vaarantaisi palvelukeskusyhtiön sidosyksikköasemaa. 

Muita arvioinnissa huomioituja seikkoja

Palvelukeskusyhtiöissä ei tule olemaan muiden kuin yhtiöitä omistavien hankintayksiköiden pääomaa. Tästä ei siten ole muodostumassa palvelukeskusyhtiöissä sidossuhdetta poistavaa tekijää. 

Palvelukeskusyhtiö ei myöskään määrää maakuntia siitä, mitä maakunnan tulee hankkia. Maakunnilla on edelleen päätäntävalta siihen, mitä ne sidosyksiköiltä hankkivat. Palvelukeskusyhtiöt tuottavat niitä palveluita, joita niille lain tai asetuksen mukaan on annettu tehtäväksi. Omistajilla on mahdollisuus käyttää järjestelyssä ratkaisevaa päätösvaltaa sen suhteen, miten lailla tai asetuksella säädetyt palvelut tosiasiallisesti toteutetaan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Vimana Oy:n käyttövelvoite ei kategorisesti poista määräysvaltaa yhtiön toimintaan, esimerkiksi sen hankintastrategiaan tai muutoinkaan siihen, kuinka yhtiön toimintaa käytännössä harjoitetaan. Tilakeskuksessa maakuntaomistajien nimeämä hallitus tulee jatkossa päättämään yhtiön strategiasta, esimerkiksi siinäkin tapauksessa, vaikka sairaaloiden huomattavan suuret meneillään olevat investointihankkeet tulevat sitomaan yhtiön kaikki käytettävissä olevat pääomat pitkäksi aikaa. Oikeuskäytännön perusteella on riittävää, että ratkaisevaa määräysvaltaa on yrityksen toiminnan strategisiin painopisteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. 

Palvelukeskusyhtiö voi toimia myös yhteishankintayksikkönä. Hankintalaissa yhteishankintayksiköllä tarkoitetaan hankintayksikköä, joka tarjoaa yhteishankintatoimintoja ja mahdollisesti hankintojen tukitoimintoja sen suoraan tai välillisesti omistaville hankintayksiköille tai sellaisille hankintayksiköille, joiden oikeudesta käyttää yhteishankintayksikön toimintoja on erikseen säädetty (5 §:n 12 kohta). Yhteishankintayksikön asiakkaita voivat siten olla edellä kuvatusti muutkin kuin sen omistajat, mikäli tästä on säädetty laissa. Kun hankinnat tehdään tahoilta, joilla on yksinoikeus tai yhteishankintayksikön asema, hankinnat perustuvat palveluja tarjoavan tahon lainsäädännölliseen asemaan. Näissä tapauksissa hankintoja tekevä hankintayksikkö ei joudu tekemään hankintahetkellä hankintaoikeudellista arviota siitä, voiko palveluja hankkia suoraan. Yksinoikeuden tilanteessa hankintayksiköllä ei ole muita vaihtoehtoja ja myös yhteishankintayksikköä koskien lainsäädännöllä on voitu luoda käyttövelvoite tietyille hankinnoille, kuten valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 22 a §:n mukaiset keskitetysti tehtävät hankinnat. Yhteishankintayksiköiltä tehtävistä hankinnoista säädetään hankintalain 20 §:ssä. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan käyttövelvoitteella ei ole ratkaisevaa merkitystä yhteishankintatehtävässä. Yhteishankintayksikön kohdalla hankintalaissa ei ole annettu merkitystä määräysvallan olemassaololle kuten sidosyksikkömääritelmän kohdalla. Selvityksen mukaan kysymys määräysvallasta ei näin ollen ole tässä suhteessa relevantti. 

13.6 Palvelukeskukset kilpailulainsäädännön kannalta

Hallintovaliokunnan saamassa selvityksessä on arvioitu palvelukeskuksia myös suhteessa EU:n kilpailulainsäädäntöön. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 106(1) artiklan mukaan jäsenvaltiot eivät saa toteuttaa eivätkä pitää voimassa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia ja joka on ristiriidassa SEUT:n määräysten kanssa. SEUT:iin sisältyviä kilpailuoikeudellisia säännöksiä ovat artiklat 101 (kilpailua rajoittavien sopimusten kielto) ja 102 (määräävän aseman väärinkäyttökielto). SEUT 106 artiklassa tarkoitetusta ristiriidasta voisi olla kyse esimerkiksi, jos jäsenvaltion toimenpiteestä seuraisi tai olisi omiaan seuraamaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. 

Määräävän markkina-aseman väärinkäyttömuodot voidaan yleisesti ottaen jakaa kahteen pääkategoriaan: hyväksikäyttäviin ja poissulkeviin väärinkäyttömuotoihin. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttömuotoja voi kuitenkin olla monenlaisia, eikä niitä ole määritelty tyhjentävästi laissa taikka oikeuskäytännössä. Pelkästään määräävän aseman muodostaminen yksin- tai erityisoikeuksien perusteella ei rikkoisi SEUT 106 ja 102 artiklan säännöksiä. 

Jotta SEUT 102 artiklan määräävän markkina-aseman väärinkäyttökielto tulisi sovellettavaksi, palvelukeskusyhtiöllä tulisi siis olla määräävä markkina-asema ja yhtiön tulisi lisäksi väärinkäyttää tätä asemaa. Määräävä markkina-asema ei itsessään ole kiellettyä. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kuitenkin kiellettyä sekä kilpailulain (948/2011) 7 §:n että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 102 artiklan perusteella. 

Selvityksen mukaan määräävän markkina-aseman toteaminen vaatisi muun ohella relevanttien markkinoiden määrittelyä. Palvelukeskus ei myy palveluitaan lähtökohtaisesti muille kuin omistajilleen. Näin ollen se ei voisi myöskään olla määräävässä markkina-asemassa markkinoilla. Jos myyntiä markkinoille on, markkinoilla on runsaasti muitakin tarjoajia. EU:n tuomioistuimen lähtökohtana on ollut se, että määräävä asema on todennäköinen, yhdistettynä muihin markkinaolosuhteisiin, jos yrityksen markkinaosuus on yli 40 prosenttia (esim. asia 27/76). Nykytiedon perusteella arvioituna palvelukeskusten toiminnan laajuus ei saavuta EU:n tuomioistuimen ratkaisun mukaista rajaa. Jos arvioidaan palvelukeskuksen asemaa ostajana, se kilpailuttaa tavara- ja palvelumarkkinoilta useiden maakuntien kysynnän, mutta tämäkään ei selvityksen mukaan tee siitä niin suurta ostajaa, että sen voitaisiin epäillä tuovan määräävän markkina-aseman suhteessa muihin toimijoihin. Palvelukeskus on julkinen hankintayksikkö ja voi toimia yhteishankintayksikkönä. Se toimii hankintadirektiivin ja hankintalainsäädännön periaatteiden mukaisesti ja toiminnan tavoitteet tukevat niissä tavoiteltujen päämäärien toteuttamista. EU:n tuomioistuimen arvioinnissa (asia T-138/15) on ollut vaikutusta sillä, että toiminta tuki hankintadirektiivin ja hankintalain säännösten toteutumista. Selvityksessä pidetäänkin määräävän markkina-aseman syntymistä palvelukeskusyhtiöiden kohdalla lähinnä teoreettisena. 

Selvityksessä on myös tarkasteltu palvelukeskuksen käyttövelvoitteen merkitystä. Selvityksessä katsotaan, että käyttövelvoite ei vähennä markkinoilta ostettavien palveluiden määrää. Tilakeskukseen kootaan nykyisin virkatyönä hoidettavat toimitilojen hallintaa koskevat tehtävät. Tilakeskuksen tuottamia palveluita käytetään lähtökohtaisesti osana maakuntahallintoa organisaatioissa, jotka eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla. Tilakeskuksen palveluita ei tulla käyttämään merkittävissä määrin muunlaisessa toiminnassa. Vimana Oy puolestaan tuottaa maakuntahallinnon tietojärjestelmiin liittyviä hankkeita ja hankintoja sekä tukee yhtenäisten tietojärjestelmien toteutumista maakuntahallinnossa. Vimana Oy:n toimittamia tuotteita ja palveluita käytettäisiin siten osana maakuntien hallintoa eikä taloudellisessa toiminnassa. Palveluita ei tulla käyttämään merkittävässä määrin muunlaisessa toiminnassa. Selvityksessä arvioidaan, että käyttövelvoite ei sisällä kiellettyjä vaikutuksia markkinoihin. 

EU:n tuomioistuimen mukaan määräävällä markkina-asemalla tarkoitetaan yrityksen taloudellista valta-asemaa, jonka perusteella se voi estää todellisen kilpailun relevanteilla markkinoilla, koska se voi toimia huomattavan itsenäisesti suhteessa kilpailijoihinsa, asiakkaisiinsa ja lopulta kuluttajiin. Määräävän markkina-aseman olemassaolo johtuu yleensä monien sellaisten tekijöiden yhteisvaikutuksesta, jotka erillään eivät välttämättä olisi ratkaisevia. Tällaista tilannetta ei selvityksen mukaan synny. Palvelukeskusyhtiöiden omistajilla on kyky vaikuttaa yhtiön toimintaan ja hinnoitteluun käyttämänsä ratkaisevan määräysvallan kautta. Palvelukeskus tuottaa palveluitaan omistaville julkisyhteisöille, jolloin toiminta ei ole lähtökohtaisesti ristiriidassa SEUT 102 artiklan kanssa. SEUT 56 artiklan edellyttämä palveluiden vapaa liikkuminen puolestaan varmistetaan, kun yhtiöt noudattavat toiminnassaan hankintadirektiivin ja hankintalain vaatimuksia. 

13.7 Palvelukeskukset valtiontukilainsäädännön kannalta

Valtiontukisääntely ei estä viranomaisia perustamasta yrityksiä tuottamaan palveluita itselleen eikä perustamasta yritystä markkinoille. Julkisrahoitteinen toiminta ei ole sellaisenaan valtiontukilainsäädännön kieltämää. SEUT 107 artiklan mukaan toiminta tulee valtiontukisääntelyn piiriin, mikäli 1) valtio tai muu julkisyhteisö rahoittaa toimenpiteen tai tuki myönnetään julkisista varoista, 2) valtiontuki on valikoiva, 3) valtiontuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla tuensaajaa, ja 4) valtiontuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Rahoitus tulee EU:n valtiontukisääntelyn piiriin vain, jos kaikki neljä kriteeriä täyttyvät samanaikaisesti. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan arvioinnin kannalta nyt käsillä olevassa tilanteessa keskeisin kriteeri on se, antaako tuki jollekin yritykselle valikoivan edun. Valtion toimenpiteen katsotaan vääristävän tai uhkaavan vääristää kilpailua, jos se on omiaan parantamaan tuensaajan kilpailuasemaa verrattuna muihin yrityksiin, joiden kanssa se kilpailee. 

Palvelukeskusyhtiöiden toiminta ei ole taloudellista toimintaa markkinoilla, kun toiminta palvelee omistajia. Tällöin yhtiö ei tarjoa tuotteita tai palveluja markkinoille. Toiminta ei silloin myöskään kuulu EU:n valtiontukisääntelyn soveltamisalaan. 

Siltä osin kuin yhtiö myy sidosyksikön mukaisen ulosmyyntirajojen sisällä, voidaan sen katsoa olevan taloudellista toimintaa. Tässäkin tapauksessa tuen antamismahdollisuus esimerkiksi alempana vuokrina voidaan selvityksen mukaan katsoa olevan niin vähäistä kokonaisuudessa, ettei tämä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. 

Kun sallittu ulosmyynti on kansallisen hankintalainsäädännön rajoissa (5 %, 500 000 euroa) kuten Vimana Oy:n tapauksessa on ehdotettu, selvityksessä arvioidaan ulosmyynnin jäävän niin vähäiseksi, ettei valtiontukiongelmia aiheudu. Tällöin ulosmyynnissä edellytetään kuitenkin kirjanpidon eriyttämistä, jota koskevaa sääntelyä valiokunnan saaman tiedon mukaan parhaillaan valmistellaan kilpailulakiin (948/2011) sekä maakuntatieto-ohjelmassa. 

EU:n komission näkemyksen mukaan sidosyksikköasema ei suoraan poista mahdollisuutta valtiontuen olemassaoloon. Kun palvelukeskus toimii omistajiensa sidosyksikkönä ja sille sallitaan hankintasääntelyn mukainen ulosmyynti, on olemassa mahdollisuus — kuten minkä tahansa sidosyksikön kohdalla — että tapauskohtaisen arvioinnin tuloksena joissain tilanteissa saatettaisiin katsoa yrityksen olevan valtiontukisääntelyn piirissä. Tällöin tulisi arvioitavaksi, onko yritys saanut kiellettyä valtion tukea. 

Kun ulosmyynti sallitaan EU:n hankintadirektiivin mahdollistamaan 20 %:iin saakka, voi jossain tilanteessa tapauskohtaisen harkinnan tuloksena olla, että toiminta vääristää kilpailua markkinoilla. Ongelma markkinoiden kilpailuun on esityksessä pyritty eliminoimaan siten, että ehdotetun maakuntalain mukaan hankintadirektiivin mukaista ulosmyyntirajaa käytettäisiin Tilakeskuksessa vain tietyissä erityistapauksissa. Yhtiön toiminnassa voidaan myös ottaa asia huomioon estämällä ristiinsubventointi sidosyksikkörajojen mukaisessa myynnissä sekä ei-taloudellisessa toiminnassa. 

Kun palvelukeskukset toimivat yhtiömuodossa, niillä ei ole muihin markkinatoimijoihin nähden etua siitä, että ne ovat julkisomisteisia. Jos ne toimisivat esimerkiksi liikelaitoksena, olisi niillä konkurssisuoja sekä erilainen verokohtelu, mitä on yleensä pidetty kilpailuneutraliteetin kannalta ongelmallisena. 

Valiokunta toteaa, että tässä vaiheessa on vielä ennenaikaista arvioida tarkemmin EU:n valtiontukisääntelyn suhdetta suunniteltuun toimintaan, koska ei voida tietää, missä määrin palvelukeskus tulee myymään markkinoille ja millaisissa markkinaolosuhteissa tämä mahdollisesti tapahtuu. Kun ulosmyynti on kansallisen hankintalain sallimissa rajoissa, valtiontukiongelmaa ei kuitenkaan arvioida syntyvän. Ulosmyynnin ollessa hankintadirektiivin mahdollistama 20 % liiketoiminnasta on tapauskohtaisesti tarkasteltava, ettei toiminta vääristä kilpailua markkinoilla. Edellä on todettu keinoja, joilla asia voidaan ottaa huomioon. Lisäksi on tärkeää, että kun palveluja mahdollisesti myydään yrityksille, pyritään markkinahinnoittelun mukaisuuteen. Nämä seikat huomioiden palvelukeskusyhtiöitä koskevat ehdotukset eivät vaikuta olevan ristiriidassa EU-valtiontukisäännösten kanssa. 

13.8 Maakunnan omaisuuden, sopimusten ja vastuiden siirto palvelukeskukselle

Ehdotetun voimaanpanolain 4 luvussa säädetään omaisuusjärjestelyistä ja omaisuuden siirrosta maakuntien käyttöön niiden järjestämisvastuulla olevia tehtäviä varten. Lain 31 §:ään sisältyvät säännökset kiinteistöomaisuuden ja vuokrasopimusten siirrosta Tilakeskukselle. Pykälän 1 momenttia on kuitenkin tarpeen täsmentää vastaamaan perusteluja sekä palvelukeskuksen tehtäviä ja tarkoitusta. Palvelukeskukseen on tarkoitus siirtää kaikki lakisääteisistä kuntayhtymistä maakuntiin tulleet, kiinteistöjen ja toimitilojen hallintaan liittyvät omistukset, sopimukset ja vastuut. Pykälässä on perusteltua erikseen mainita myös velkavastuiden siirrosta. Palvelukeskukselle siirtyvät maakuntiin siirrettävien lakisääteisten kuntayhtymien velkavastuut niiltä osin kuin ne liittyvät toimitiloihin ja kiinteistöihin. 

Ehdotettuun voimaanpanolakiin ei sisälly lainkaan säännöstä Vimana Oy:lle siirtyvästä omaisuudesta, sopimuksista tai vastuista. Näin ollen omaisuutta, sopimuksia ja vastuita siirtyisi ainoastaan siinä määrin, kuin maakunnat perustamisen jälkeen niitä palvelukeskukselle siirtäisivät. Mikäli siirroista ei olisi varmuutta, joutuisi Vimana Oy lakisääteistä tehtävää ja palveluvelvoitetta varten tekemään lähtökohtaisesti uushankintaa ja solmimaan uusia sopimuksia uudistuksen voimaantuloon mennessä. Tämä merkitsisi päällekkäisiä hankintoja ja sopimuksia sekä tarpeettomia kustannuksia. Vastuiden kannalta tilanne muodostuisi epäselväksi ja vaikuttaisi olennaisesti palvelukeskuksen tehtävien sisällön täsmentämiseen ja mahdollisuuteen valmistautua Vimana Oy:n katkeamattomaan ja häiriöttömään toteuttamiseen maakunnille. Myös toimittajille on tärkeää, että heillä on ennakkotieto, miten sopimukset jatkuvat ja kuka vastaa niistä suhteessa heihin. 

Selvityksen mukaan Vimana Oy tarvitsee toimintansa käynnistämiseksi sen tehtäviin liittyviä perustietotekniikka- ja tietojärjestelmäpalveluiden sopimuksia, ohjelmistolisenssejä ja vastaavia oikeuksia sekä mahdollisesti jossakin määrin käyttöomaisuutta. Käyttöomaisuuden siirtotarve saattaa jäädä pieneksi, mikäli ICT-laitteet ja -koneet ovat leasing-vuokrattuja ja siirto toteutuu sopimussiirtona. Merkittävä tarve on siirtää aineetonta omaisuutta, kuten ohjelmistolisenssejä, jotta palvelukeskus voi aloittaa päällekkäisten lisenssisopimusten konsolidoinnin ja tarpeettomien lisenssien vähentämisen. Sopimuskannan arviointi on parhaillaan käynnissä kuntien ja maakuntien valmisteluelimissä. Maakunnille siirtyviä sopimuksia koskevat arviot tarkentuvat valmistelun edetessä. 

Hallintovaliokunta esittää, että voimaanpanolain 31 §:ää täsmennetään ja lisätään siihen Vimana Oy:tä koskeva uusi 2 momentti, jolloin hallituksen esityksessä ehdotetun pykälän 2 momentista tulee 3 momentti. Lisäksi tässäkin pykälässä on tarpeen huomioida uudistuksen voimaantulon lykkääntymisen vaikutus omaisuuden ja sopimusten siirtymisajankohtiin. Pykälä kuuluisi valiokunnan esittämässä muodossa kokonaisuudessaan seuraavasti: 

13.9 Eräitä muita pykälätarkistuksia

Maakuntalain 118 §:n 5 momentin mukaan maakuntien yhtiöt ja kunnat voivat myös ostaa toimitila- ja kiinteistöhallinnan palvelukeskukselta lain 120 §:ssä tarkoitettuja tilapalveluja ja niihin liittyviä muita palveluja silloin, kun ne tuottavat palveluja samoissa tiloissa kuin maakuntien sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavat laitokset tai yhtiöt. Hallintovaliokunta toteaa, että maakuntien määräysvallassa voi olla muitakin kuin yhtiöitä. Myös kunnilla voi olla määräysvallassaan olevia yhtiöitä ja muita yhteisöjä. Hallintovaliokunta esittää maakuntalain 118 §:n 5 momenttia sen vuoksi täsmennettäväksi seuraavasti: 

Maakuntalain 128 §:n 2 momentti sisältää viittaussäännökset hallinnon yleislakien soveltamisesta palvelukeskusten toiminnassa. Säännöksessä on lueteltu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki, arkistolaki ja kielilaki, mutta ei sen sijaan hallintolakia. Vaikka palvelukeskusten toiminnassa näyttää olevan kyse pääosin tukipalveluiden luonteisesta toiminnasta, hallintovaliokunta pitää asianmukaisena, että säännöstä täydennetään hallintolain soveltamiseen kohdistuvalla maininnalla. Hallintovaliokunta esittää maakuntalain 128 §:n 2 momentin muuttamista seuraavasti: 

Hallituksen esityksessä ehdotetun voimaanpanolain 1 §:n perusteella valtakunnallisia palvelukeskuksia koskevaa maakuntalain 16 lukua olisi sovellettu siitä ajankohdasta, kun maakuntavaltuustojen oli alun perin tarkoitus aloittaa toimikautensa. Kuten edellä palvelukeskusten käsittelyn yhteydessä on käynyt ilmi, on 16 luvun säännöksiä tarpeen voida soveltaa jo maakuntien perustamisesta lukien. Sen vuoksi hallintovaliokunta esittää, että  

14 Muut tukipalvelut

Esityksen käsittelyn yhteydessä on noussut esiin kysymyksiä esimerkiksi siitä, missä määrin maakunta voi tuottaa tukipalveluja omalle tytäryhteisölleen ja voiko kunta tuottaa tukipalveluja maakunnalle. 

Maakuntalain 112 §:n mukaan maakunnan harjoittaessa toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla sen on annettava tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi, toisin sanoen yhtiöitettävä toiminta. Lisäksi pykälässä säädettäisiin siitä, millaista maakunnan toimintaa ei ainakaan katsottaisi hoidettavan kilpailutilanteessa markkinoilla. 

Maakuntalain 113 §:ssä säädetään poikkeuksista, joissa maakunnan voitaisiin katsoa toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla, mutta toiminnan luonteen perusteella maakunnalla ei kuitenkaan olisi yhtiöittämisvelvollisuutta. Maakunta voi yhtiöittämisvelvollisuuden estämättä hoitaa omana toimintanaan tehtävää esimerkiksi silloin, jos maakunta tuottaa tukipalveluja tytäryhteisölleen (1 momentin 3 kohta). 

Tukipalveluilla viitataan usein varsin laajaan joukkoon erilaisia palveluja. Valiokunta tähdentää, että maakuntalain 113 §:ssä tukipalveluilla tarkoitetaan kuitenkin hyvin suppeaa palvelujen alaa. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan näitä ovat muun muassa siivous, arkistointi, kiinteistöhuolto ja tilojen jälleenvuokraus. Maakunta voisi hoitaa myös eräitä tietojärjestelmien edellyttämiä tuki- ja ylläpitopalveluja. Maakuntalain mukainen tukipalvelukäsite ei mahdollista esimerkiksi ruokahuollon, pesulapalveluiden tai kuvantamis- ja laboratoriopalveluiden myyntiä maakunnan tytäryhtiöille. Tukipalveluja maakunta voi tuottaa lähtökohtaisesti yhtiöittämispoikkeuksien perusteella tytäryhtiöille. Näiden hinnoittelun tulee perustua markkinahintaan. 

Maakunnan tukipalvelusäännös vastaa kuntalain 127 §:n 1 momentin 3 kohtaa. Kuntalain perustelujen mukaan sääntelyllä on tarkoitus turvata palvelujen kokonaistehokas tuottaminen tilanteessa, jossa palvelujen hajautuminen erillisiksi hankinnoiksi ei olisi tarkoituksenmukaista. Jos esimerkiksi maakunta voisi kilpailuttaa tukipalveluja myös tytäryhtiöilleen, markkinoilla toimivat tytäryhteisöt voisivat saada kilpailuetua siitä, että maakunta kilpailuttamisvolyymillään parantaisi myös niiden asemaa. Tämän perusteella säännös mahdollistaisi kilpailun vääristymisen. Hankintalainsäädäntö sallii kuitenkin hankintayksiköiden yhteishankinnat. Tämän perusteella yhteistoiminta kilpailutuksissa on jossain määrin mahdollista. 

Jos kunta haluaa jatkossa tuottaa esimerkiksi ruokahuoltopalveluja maakunnalle, sen tulee yh-tiöittää toiminta, koska kunnan toiminta muuttuu käytännössä taloudelliseksi toiminnaksi. Kunta voi perustaa yhtiön ja kunta voi itse hankkia siltä palveluja kilpailuttamatta, jos yhtiö toimii sen sidosyksikkönä (in-house -yhtiönä). 

Hankintalain 15 §:n mukaan sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja että yksikkö harjoittaa pääsääntöisesti enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. In house -rajat merkitsevät, että käytännössä yhtiöt eivät voi myydä maakunnalle kuin erittäin vähäisiä palveluja. Jotta kunnallisen yhtiön myynti voisi olla laajempaa, sen aseman tulisi muuttua täysin markkinaehtoiseksi, jolloin sekä maakunnan että kunnan tulisi kilpailuttaa hankintansa eikä yhtiöllä olisi kilpailutuksessa mitään erityisasemaa. 

Maakunnat ja kunnat voivat tehdä yhteistyötä sidosyksikkönä toimivassa yhtiömuodossa. Ne voivat myös tuottaa palveluja toisilleen perustamatta yhteistä erillistä oikeushenkilöä, jos ne toteuttavat yhteistyössä ja yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi niiden vastuulla olevat yleisen edun mukaiset julkiset palvelut. Yhtiömuodossa tehdyssä yhteistoiminnassa sidosyksikkörajat tulevat mukaan. Siltä osin kuin yhteistoimintaa tehdään yhtiöittämättä, sidosyksikkörajojen sijasta sovelletaan tiukempia säännöksiä, lähinnä vähäinen myynti on sallittu. 

15 Palvelujen hankinta siirtymäkauden aikana

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että voimaanpanolain 44 §:ssä säädettäisiin maakunnan perustamisvaihetta koskevasta poikkeuksesta hankintojen kilpailuttamisvelvollisuuteen. Sääntely on tarpeellinen, jotta maakunnat ja palvelukeskukset voivat järjestää toiminnan käynnistämisen ja palvelutoiminnan jatkumisen kannalta välttämättömät palvelut. Hankintayksiköillä ei ole ollut tosiasiassa mahdollisuutta huomioida maakunta- tai sosiaali- ja terveyspalveluiden rakennemuutosta niiden hankintasopimusten muuttamista koskevissa ehdoissa, joiden kilpailutus on aloitettu ennen maakunta- ja sotelakiluonnosten lausuntokierroksen alkamista kesällä 2016. 

Saadun selvityksen perusteella pykälää tulee kuitenkin muuttaa niin, että siitä käy paremmin ilmi sääntelyn suhde hankintalainsäädäntöön. Hallintovaliokunta esittää, että voimaanpanolain 44 § kirjoitetaan sen vuoksi kokonaan uudelleen seuraavasti: 

Sääntely koskee maakunnan toiminnan alkamisvaihetta. Pykälässä säädettäisiin maakunnan toiminnan kannalta kriittisten palvelujen kilpailuttamisen käynnistämisestä ja palvelujen väliaikaisesta järjestämisestä hankintamenettelyn ajaksi tilanteessa, jossa palvelutuotanto ei ole mahdollista siirtyneiden sopimusten nojalla. Lisäksi säädettäisiin maakuntien valtakunnallisia palvelukeskuksia koskevasta vastaavasta menettelystä. Sääntelyn tarkoituksena on osaltaan mahdollistaa se, että maakunnan viranomaiset, mukaan luettuna maakunnan väliaikainen valmistelutoimi-elin, voivat uudistuksen lyhyen toimeenpanoajan aikana suoriutua varsin laajoista maakunnan hallinnon ja toiminnan käynnistämistä koskevista tehtävistä. Tarkoituksena on turvata maakunnan toiminnan käynnistäminen ja palvelujen tuottamisen jatkuvuus. Siirtymäajan järjestelyihin sovelletaan kilpailuttamisvelvoitetta poikkeuksellisesti vain silloin, kun väliaikaisen sopimuksen arvo ylittää hankintalain 26 §:ssä säädetyn EU-kynnysarvon. 

Valiokunnan esittämän pykälän 1 momentti on lähinnä informatiivinen. Maakuntien ja palvelukeskusten tulee hankintayksikköinä hankinnoissaan soveltaa hankintalakia normaaliin tapaan. Myös maakunnalle siirtyvien sopimusten osalta noudetaan lähtökohtaisesti hankintalakia. Hankintalaissa on lukuisia mahdollisuuksia kilpailuttaa hankinta joustavasti ja nopeasti esimerkiksi käyttämällä sähköisiä menettelyjä. Tämä lisäksi hankintalaissa on joukko poikkeuksia, jolloin hankintaa ei tarvitse kilpailuttaa lainkaan. Tällaisia tilanteita ovat esimerkiksi hankintalain 40 §:ssä mainitut suorahankintaperusteet ja 136 §:ssä mainitut sallitut sopimusmuutokset ja lisähankinnat. Hankinta voidaan myös järjestää väliaikaisesti hankintalain 153 §:ssä mainituissa tilanteissa. Hankintalakia ei sovelleta myöskään pienhankintoihin eikä esimerkiksi salassa pidettäviin hankintoihin. 

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin maakunnalle tai palvelukeskukselle siirtyneiden erilaisten sopimusten soveltamisesta tai uudesta kilpailuttamisesta. Säännös koskee tilannetta, jossa hankinta tulisi kilpailuttaa. Sopimukset siirtyvät lähtökohtaisesti sellaisenaan ja maakunnan voi olla mahdollista järjestää palvelutuotantonsa siirtyneiden sopimusten mukaisesti. Maakunta voi tapauskohtaisesti kilpailuttamisen asemesta ryhtyä itse tuottamaan palvelua taikka tuottaa sitä yhteistoiminnassa muiden maakuntien kanssa tai hankkia palvelua maakunnan palvelukeskukselta maakuntalain mukaisesti. 

Maakunnalle siirtyvät sopimukset voivat olla voimassa erilaisin ehdoin. Sopimukset voivat olla esimerkiksi toistaiseksi voimassa olevia ja määräajoin irtisanottavissa, sopimuksiin voi sisältyä käyttöön otettavissa olevia optiolausekkeita tai lisähankintaehtoja taikka sopimukset voivat päättyä muilla ehdoin vuoden 2019 aikana. Sopimusten jatkaminen, laajentaminen tai muuttaminen olisi molempien osapuolten suostumuksella mahdollista hankintalain mukaisissa tilanteissa. Mikäli muut järjestämismahdollisuudet eivät ole käyttökelpoisia ja sopimukset eivät maakunnan harkinnan mukaan turvaisi palvelutuotantoa, eikä sopimuksiin voi soveltaa hankintalain mukaisia suorahankintaperusteita, tulee maakunnan käynnistää ilman aiheetonta viivästystä hankintalain mukaisesti hankintamenettely. Kiireellisimpiä ovat palvelut, jotka ovat kriittisiä joko maakuntahallinnon oman toiminnan käynnistämisen kannalta tai maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen jatkuvuuden turvaamiseksi. 

Sääntely on välttämätön, koska maakunnalle siirtyy voimaanpanolain nojalla lukuisia sopimuksia kunnilta ja kuntayhtymiltä 1.1.2020. Maakunnat saavat 19 ja 23 §:n mukaan maakunnille siirtyviä sopimuksia koskevat selvitykset kuntayhtymiltä ja kunnilta viimeistään 28.2.2019. Maakunnalle siirtyvien sopimusten sopimuskausi ei välttämättä vastaa maakunnan tarvetta, jonka seurauksena voi olla katkoksia palveluissa. Maakunnan olisi sen vuoksi ilman aiheetonta viivästystä aloitettava 2 momentin mukaisten päättyvien sopimusten hankintalain mukainen hankintamenettely maakunnan hallinnon ja toiminnan käynnistämistä varten ja palvelutoiminnan jatkumisen turvaamiseksi tarvittavien palvelujen hankkimista varten. Siirtymäaikana tehtävien väliaikaisten palvelujen hankinnoissa voitaisiin poikkeuksellisesti soveltaa kynnysarvona EU-kynnysarvoja eikä kansallisia kynnysarvoja. Tämä mahdollistaa sen, että arvoltaan pienempiä sopimuksia voidaan lyhyeksi aikaa jatkaa kilpailuttamalla ne vapaamuotoisesti kunkin hankinnan laadun ja laajuuden edellyttämällä tavalla. 

Pykälän 3 ja 4 momenteissa säädettäisiin palvelujen väliaikaisesta järjestämisestä silloin, kun hankintasopimusta ei saada normaalisti kilpailutettua ennen sopimuskauden alkua. 

Ehdotetun 3 momentin mukaan aloitetun hankintamenettelyn keston ajaksi maakunta voisi tehdä väliaikaisen sopimuksen tai palvelujen tuottamista koskevan vastaavan järjestelyn, jos se on maakunnan toiminnan käynnistämistä varten tai palvelujen tuottamisen jatkuvuuden turvaamiseksi välttämätöntä. Vaativissa hankkeissa tämä voi edellyttää myös suunnittelua tai markkinakartoitusta ennen varsinaista kilpailutusta. Edellytyksenä on lisäksi, että palvelujen tuottaminen maakunnalle siirtyneiden sopimusten mukaisesti aiheuttaisi merkittävää haittaa maakunnan toiminnalle tai maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen tuottamiselle. Merkittävällä haitalla tarkoitetaan tässä yhteydessä palvelujen katkeamistilanteita, merkittäviä sopimusten tai kustannusten päällekkäisyyksiä, palvelupuutteita, yhteensopimattomuutta tai kohtuuttomia teknisiä vaikeuksia toiminnan osalta ja muita vastaavia tilanteita. Väliaikaisen järjestelyn pituus riippuisi hankittavan palvelun luonteesta. Kesto voisi kuitenkin olla enintään vuoden 2022 loppuun asti. 

Maakunnilla olisi oikeus 3 momentin mukaisiin järjestelyihin silloin, kun se on maakunnan hallinnon ja toiminnan käynnistämisen tai palvelutoiminnan häiriöttömän jatkumisen vuoksi välttämätöntä. Käytännössä siirtyneiden sopimusten korvaavien palvelujen täysimääräisten kilpailutusprosessien läpivienti on esimerkiksi vaativien tietojärjestelmähankintojen tai laajojen tukipalvelukokonaisuuksien osalta joissakin tapauksissa jo ajallisesti mahdotonta palvelujen järjestämisvastuun toteuttamiseksi uudistuksen lyhyen toimeenpanoaikataulun vuoksi. Myös tietyt asiakaspalvelut, kuten palveluasumiseen liittyvät palvelut, tulee voida turvata siirtymäajan. Maakunnan olisi säännöksen nojalla mahdollista järjestää ainakin toiminnan kannalta kriittiset palvelut väliaikaisesti.  

Pykälän 3 momentissa tarkoitettu väliaikainen menettely on tarkoitettu ainoastaan poikkeustilanteisiin. Menettely edellyttää toisen sopijapuolen kanssa sopimista. Maakunnalle siirtyvissä sopimuksissa olevat ehdot, kuten optiot, saattavat mahdollistaa sopimusten muuttamisen, mikä on ensisijainen keino palvelujen järjestämiseksi. Hankintalain 136 §:ssä säädetään hankintasopimuksen muuttamisesta sopimuskauden aikana EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen osalta ja muun muassa kansalliset kynnysarvot ylittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta. 

Pykälän 4 momentin mukaan maakuntien valtakunnalliset palvelukeskukset voivat, vastaavasti kuin maakunnat, tehdä väliaikaisen sopimuksen tai palvelujen tuottamista koskevan vastaavan järjestelyn, jos se on niiden tuottamien palvelujen jatkuvuuden turvaamiseksi siirtymäaikana välttämätöntä. Valtio huolehtisi maakuntalain 16 luvussa tarkoitettujen maakuntien valtakunnallisten palvelukeskusten perustamisen toimenpiteistä 40 §:n mukaisesti. Valtakunnallisten palvelukeskusten perustamis- ja ylösajovaiheessa ne voisivat hankkia hankintamenettelyn kestoaikaa vastaavana siirtymäkautena palveluja ja järjestelmiä perustamisesta huolehtivalta julkisoikeudelliselta valtiotoimijalta (esim. Senaatti-kiinteistöt) ja muilta valtion konsernipalveluntuottajilta (esim. Hansel Oy, HAUS Oy, Valtori, Palkeet) sekä tehdä vastaavia palvelun tuottamista koskevia järjestelyjä. Hankittavan palvelun tai järjestelmän kohteena voisi olla esimerkiksi hankinnan ja toimitilojen asiantuntijapalvelut, sähköiset kilpailutusjärjestelmän palvelut, muutosta tukevat koulutuspalvelut, tietotekniikkapalvelut sekä talouden ja henkilöstöhallinnon järjestelmien palvelut. Menettely varmistaa palvelutoiminnan kannalta välttämättömien palveluiden saatavuuden.Valiokunnan esittämän pykälämuutoksen vuoksi myös voimaanpanolain 7 §:n 4 momenttia on tarpeen tarkistaa seuraavasti: 

16 Muutoksenhaku ja muut oikeusturvamenettelyt

16.1 Yleistä hallinnon oikeussuojakeinoista

Hallinnon oikeusturvajärjestelmän keskeisiä perusteita on oikeus hakea muutosta hallintopäätökseen. Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Muutoksenhakuoikeus ja muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan lailla. Hallintoasioiden osalta yleislaki on tältä osin hallintolainkäyttölaki (586/1996), jossa säännellään sekä valitusoikeuden edellytyksistä että valitusmenettelystä. Lakiin sisältyvät hallintovalitusta koskevien normien lisäksi myös säännökset ylimääräisistä muutoksenhakukeinoista. 

Myös erityislaeissa on säännöksiä muutoksenhakuoikeudesta ja sen käyttämisestä. Keskeisin näistä hallintolainkäyttölakiin nähden erityislaeista on kuntalaki, jossa säädetään muutoksenhausta kunnan päätöksiin sekä kunnallisvalituksen käyttämisestä. Ehdotetussa maakuntalaissa säädettäisiin vastaavalla tavalla muutoksenhausta maakunnan viranomaisen päätökseen ja uudesta muutoksenhakulajista, maakuntavalituksesta. 

Hallinnon oikeusturvajärjestelmään kuuluu myös muita oikeussuojakeinoja. Esimerkiksi hallintoriitamenettelyssä käsiteltäväksi voidaan saattaa sellainen julkisoikeudellisen oikeussuhteen sisältöä koskeva erimielisyys, jota ei voi ratkaista valitukseen turvautumalla. Tällaisia asioita ovat hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevat riidat, joihin haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse. Hallintoriita pannaan vireille hallinto-oikeudelle tehtävällä hakemuksella, jossa yksilöidään vaatimus ja sen perusteet. Hallinto-oikeuden päätöksestä voidaan hallintoriita-asiassa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. 

Kun hallinnon toimintaan liittyvä riita tai erimielisyys koskee yksityisoikeudellisen oikeussuhteen sisältöä, muutoksenhakuoikeus tai hallintoriitamenettely eivät ole käytettävissä, vaan asia kuuluu yleisen lainkäytön piiriin. Lisäksi erityisiä oikeusturvamenettelyjä sisältyy esimerkiksi kilpailun valvontaa ja julkisia hankintoja koskevaan lainsäädäntöön. Silloin, kun kysymys on virka- tai työehtosopimuksen tulkinnasta, asiaa koskeva erimielisyys pyritään ratkaisemaan neuvotteluteitse, mutta viime kädessä asian ratkaisee työtuomioistuin. 

16.2 Maakuntavalituksen ja hallintovalituksen käyttöala ja suhde oikaisuvaatimusmenettelyyn

Perustuslakivaliokunta on tähdentänyt oikeusturvan takeiden keskeistä merkitystä perusoikeuksien toteutumisen kannalta, minkä johdosta sääntelyn selkeydelle on annettava erityinen merkitys. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muutoksenhakusääntelyn epäselvyyteen ja todennut muun muassa, että hallintovalituksen ja maakuntavalituksen käyttöalojen eroavaisuus eivät ilmene ehdotetusta sääntelystä selvästi. Epäselvyys johtuu osaksi jo maakuntalakiehdotuksen mukaisen sääntelyn rakenteellisesta epäselvyydestä ja perusteluiden epätäsmällisyydestä. 

Myös hallintovaliokunnan mielestä sääntelyssä on selkeyttämisen varaa. Muutoksenhakujärjestelmän rakenteesta hallintovaliokunta toteaa tässä yhteydessä seuraavaa. 

Maakuntalain 17 luvussa säädetään maakunnan päätöksiä koskevasta muutoksenhausta. Luku sisältää säännökset muun muassa maakuntavalituksesta ja sitä edeltävästä oikaisuvaatimusmenettelystä. Ehdotettu sääntely vastaa pitkälti voimassa olevan kuntalain muutoksenhakusäännöksiä. Lisäksi maakunnan eri tehtäviä koskevaan lainsäädäntöön sisältyy muutoksenhakua koskevia erityissäännöksiä, jotka syrjäyttävät maakuntalain yleissäännökset. Maakuntalain 17 luvun soveltamisesta säädetään maakuntalain 129 §:ssä. 

Erityislainsäädännössä muutoksenhaku säädetään usein tehtäväksi hallintovalituksena. Tällöin sovellettavaksi tulee maakuntalain sijasta kulloinkin kyseessä olevan erityislain mukainen sääntely. Jos erityislaissa säädetään muutoksenhaun esivaiheena oikaisuvaatimusmenettelystä, sovelletaan erityislain mukaista menettelyä. Yleislakina sovelletaan hallintolain 7 a luvun (581/2010) säännöksiä oikaisuvaatimusmenettelystä. 

Erityislainsäädännössä voidaan myös säätää, että muutoksenhakuun sovelletaan, mitä maakuntalaissa säädetään. Tällöin sovelletaan maakuntalain mukaista sääntelyä kokonaisuudessaan. Sen sijaan maakuntalain säännökset oikaisuvaatimuksesta eivät tule sovellettaviksi silloin, jos päätökseen saa muun lain nojalla hakea muutosta maakuntavalituksin, toisin sanoen viittaus on vain maakuntavalitukseen. 

16.3 Maakuntalain mukainen oikaisuvaatimusmenettely

Maakuntalain 130 §:ssä säädetään oikaisuvaatimuksen tekemisestä. Oikaisuvaatimusmenettelyssä hallintoviranomainen tutkii lakiin nojautuvasta vaatimuksesta sen, rasittaako hallintopäätöstä oikaisuvaatimuksessa väitetty virhe. Vasta tämän käsittelyvaiheen jälkeen asia voidaan saattaa valitusviranomaisen tutkittavaksi. 

Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimus tehdään maakuntahallituksen ja lautakunnan päätöksistä niille itselleen ja niiden jaoston ja alaisen viranomaisen päätöksestä asianomaiselle toimielimelle. Lautakunnan alaisia viranomaisia voivat olla esimerkiksi niiden alaiset luottamushenkilöt ja viranhaltijat, joille on annettu itsenäistä toimivaltaa. 

Pykälän 2 momentissa säädetään myös siitä, mille taholle oikaisuvaatimukset osoitetaan maakunnan liikelaitoksessa tehdyistä päätöksistä. Liikelaitos toimii osana maakuntaa, mutta sillä on maakunnan sisällä taloudellisesti ja toiminnallisesti eriytetty asema. Mainitun 2 momentin mukaan oikaisuvaatimus liikelaitoksen johtokunnan ja sen jaoston sekä alaisen viranomaisen päätöksestä tehdään liikelaitoksen johtokunnalle. 

Maakunnan hallintosäännössä määrätään tarkemmin muun muassa viranomaispäätöksiä koskevan toimivallan käytön järjestämisestä maakunnassa ja maakunnan liikelaitoksessa. Maakuntavaltuusto voi siten päättää hallintosäännössä siitä, miten oikaisuvaatimusten käsittely järjestetään liikelaitoksessa. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan liikelaitoksen eri toimialoilla viranhaltijatasolla päätettävissä asioissa liikelaitoksen johtokunta ei ole oikea taho käsittelemään oikaisuvaatimuksia, sillä oikaisuvaatimusten käsittely näissä asioissa edellyttää nimenomaan kyseessä olevan tehtävän asiantuntemusta. Hallintovaliokunta tähdentää, että näissäkin tapauksissa oikaisuvaatimus kuitenkin muodollisesti osoitetaan johtokunnalle, vaikka asian käsittelee viranhaltija. 

Edelleen pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen lain 79 §:n 3 momentissa tarkoitetusta päätöksestä, joka on laissa säädetty viranhaltijatasolla tehtäväksi, ratkaisee "laissa tai hallintosäännössä määrätty viranhaltija, jonka tulee olla toinen kuin päätöksen tehnyt viranhaltija." Näissä erityislainsäädännössä erikseen määritellyissä asioissa maakunnan toimielinkäsittely on jo lähtökohtaisesti suljettu laissa pois, jolloin myöskään mahdollista oikaisuvaatimusta ei ole perusteltua viedä käsiteltäväksi toimielimeen. Ne ovat myös luonteeltaan sellaisia asioita, joita koskevat oikaisuvaatimukset on perusteltua käsitellä muualla kuin maakunnan monijäsenisessä toimielimessä tai liikelaitoksen johtokunnassa. 

Jotta oikaisuvaatimus ei jäisi edellä mainituissa asioissa pelkästään yhden, mahdollisesti jo alkuperäisen päätöksen tehneen viranhaltijan ratkaistavaksi, laissa edellytetään, että oikaisuvaatimusta koskevan asian ratkaisee muu kuin alkuperäisen päätöksen tehnyt viranhaltija. Hallintovaliokunta pitää ehdotusta käsittelyn objektiivisuuden kannalta tärkeänä. Oikaisuvaatimusta koskevan asian ratkaisee se maakunnan tai liikelaitoksen viranhaltija, jolle oikaisuvaatimusten päätöksenteko on hallintosäännössä määrätty. Ehdotuksen perusteella estettä ei olisi sille, että alkuperäisen päätöksen tehnyt viranhaltija kuitenkin valmistelee asian. Oikaisuvaatimusmenettelyssä voi virheen korjaamisen kannalta olla hyötyä siitä, että valmistelija tuntee asian. 

Yhdenmukaisen ratkaisukäytännön ja mahdollisten epäkohtien havaitsemisen kannalta oikaisuvaatimukset ratkaisevan viranhaltijan tulisi hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan kuitenkin olla esimies- tai johtavassa asemassa pohjapäätöksiä tekeviin viranhaltijoihin nähden. Valiokunta myös korostaa, että sekä asian valmistelija että ratkaisija toimivat virkavastuulla. Sinänsä päätöksentekomalli, jossa asian ratkaisevan viranhaltijan tulee olla toinen viranhaltija kuin asian esittelevä viranhaltija, ei ole uusi, vaan esimerkiksi valtiolla se on varsin laajasti käytössä. 

Hallintovaliokunta katsoo, että 130 §:n 2 momenttia on tarpeen selkeyttää jakamalla se kahteen erilliseen momenttiin, jolloin toinen niistä koskee maakunnan tai liikelaitoksen päätöksistä tehtyjä oikaisuvaatimuksia ja toinen viranhaltijapäätöksistä tehtyjä oikaisuvaatimuksia. Lisäksi valiokunta esittää, että säännös oikaisuvaatimuksen käsittelystä kiireellisenä siirretään 1 momenttiin. Maakuntalain 130 § kuuluisi siten valiokunnan esittämässä muodossa seuraavasti: 

16.4 Muutoksenhaku voimaanpanolain 24 §:n mukaisesta maakunnan päätöksestä

Hallituksen esityksessä ehdotettu voimaanpanolain 25 §:n 1 momentti sisältää erityissäännöksen kunnan oikeudesta hakea muutosta hallintovalituksella maakunnan 24 §:n mukaiseen päätökseen. Esityksestä ei ilmene, onko säännöksen tarkoitettu olevan poikkeus lain 46 §:n 1 momentin yleiseen muutoksenhakusäännökseen. Epäselväksi jää esimerkiksi se, voisiko muu maakunnan jäsen kuin kunta hakea muutosta 24 §:ssä tarkoitettuun päätökseen maakuntavalituksella.  

Hallintovaliokunta katsoo, että voimaanpanolain 25 §:n 1 momentin säännös on mainitun epäselvyyden aiheuttavana perusteltua poistaa ja järjestää muutoksenhaku voimaanpanolain 24 §:ssä tarkoitetusta maakuntavaltuuston päätöksestä vastaavalla tavalla kuin muistakin voimaanpanolain mukaan tehdyistä maakunnan päätöksistä. Tällöin 46 §:n 1 momentissa säädetty viittaus maakuntalain 17 luvun säännöksiin on riittävä. Valitusoikeus on tällöin kunnalla ja muilla maakunnan jäsenillä. 

Sääntelyä on tarpeen täydentää säännöksellä päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta. Toiminnan häiriöttömän jatkumisen ja palvelujen turvaamisen vuoksi maakunnan 24 §:ssä tarkoitettu päätös tulee olla mahdollista panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanossa saattaa kuitenkin ilmetä tilanteita, joissa täytäntöönpano tulee kunnan oikeusturvan säilyttämiseksi kieltää, mutta täytäntöönpanon kieltäminen ei ole tarpeen esimerkiksi kaikkien toimitilojen tai irtaimen omaisuuden osalta, vaan ainoastaan joltakin, esimerkiksi yksittäistä toimitilaa tai irtainta omaisuutta koskevilta osin. Hallintotuomioistuimen mahdollisuus keskeyttää täytäntöönpano myös osittain tulee ilmetä selkeästi laista, jotta ei synny epäselvyyttä siitä, tuleeko hallintotuomioistuimen aina kieltää täytäntöönpano kokonaisuudessaan. Tätä koskeva säännös on sijoitettavissa pykälän uudensisältöiseksi 1 momentiksi. 

Edellä esitettyjen muutosten vuoksi myös pykälän otsikkoa on tarpeen muuttaa. Lisäksi 2 momentin aikamäärettä on tarpeen täsmentää. Näin ollen voimaanpanolain 25 § kuuluu hallintovaliokunnan esittämässä muodossa kokonaisuudessaan seuraavasti: 

16.5 Muutoksenhakujärjestelmän kehittäminen

Oikaisuvaatimusmenettelyn ja myös valituslupajärjestelmän käyttöalaa on viime vuosina laajennettu asiaryhmittäin eri hallinnonalojen lainsäädännössä. Pääsääntönä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) kuitenkin on, että hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Mikäli jatkovalitus halutaan säätää valitusluvanvaraiseksi, siitä on erikseen säädettävä. Säännöstä valituslupamenettelystä ei sisälly esitettyyn muutoksenhakusääntelyyn, joten jatkovalitus järjestyy edellä mainitun pääsäännön mukaan. 

Saadun tiedon mukaan eduskunnalle on tarkoitus antaa kevätistuntokauden 2018 aikana hallituksen esitys hallintolainkäyttölain korvaavaksi uudeksi laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Uudessa laissa olisi lähtökohtana valituslupamenettely muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, ellei yksittäisten asioiden osalta erikseen toisin säädetä. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt tarpeellisena muun ohella sitä, että selvitetään ne asiaryhmät, joissa hallintovalitus olisi maakuntavalitusta oikeusturvan näkökulmasta perustellumpi muutoksenhakulaji maakunnan päätöksestä, sekä se, olisiko tällöinkin muutoksenhaun ensi asteeksi tarkoituksenmukaista säätää oikaisuvaatimusmenettely. 

Hallintovaliokunnan saaman tiedon mukaan valtiovarainministeriön tarkoituksena on käynnistää vuoden 2018 aikana tutkimushanke, jossa arvioidaan kuntalain ja maakuntalain mukaisen muutoksenhakujärjestelmän kehittämistarpeita ja tuotetaan tietoa lainsäädännön kehittämisen pohjaksi. Hankkeessa arvioidaan muun ohella myös oikaisuvaatimusta ja valituslupajärjestelmää koskevan sääntelyn vaikutuksia kunnalliseen ja maakunnalliseen muutoksenhakujärjestelmään. Kunnallisesta ja maakunnallisesta päätöksenteosta tapahtuvan muutoksenhaun mahdollinen jatkokehittäminen tulee näin ollen kokonaisuudessaan tarkasteltavaksi myöhemmässä vaiheessa. 

Selvityksen mukaan valmisteilla olevassa lakiehdotuksessa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa on myös tarkoitus täydentää yleissäännöksiä toimivaltaisesta tuomioistuimesta valitusasioissa ja hallintoriita-asioissa ja sisällyttää lakiehdotukseen myös säännös asiakokonaisuuden yhdistämisestä hallinto-oikeudessa. Maakunta- ja sote-uudistuksen oikeusturvaa koskevat erityiskysymykset on kuitenkin syytä arvioida vielä lähemmin maakunta- ja sote-uudistusta käsiteltäessä, kun sitä koskeva lainsäädäntökokonaisuus on hahmottunut. 

16.6 Maakunnan tekemien sopimusten ja eräiden muiden toimien oikeudellinen luonne

Käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyy useita säännöksiä, jotka velvoittavat maakuntia tekemään erilaisia sopimuksia, kuten maakuntien yhteistyösopimuksen, erilaisia ostopalvelusopimuksia sekä sopimuksia sote-keskuspalvelutuottajien kanssa. Hallintovaliokunta toteaa tässä yhteydessä, että sellaiset sote-palvelujen tuottamiseen liittyvät sopimusriidat, joissa on kyse hallintosopimukseen perustuvista ja julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen kohdistuvista oikeusriidoista, voidaan käsitellä hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Jos taas riidassa on kyse yksityisoikeudellisen oikeussuhteen sisällöstä, käsitellään asia yleisen lainkäytön piiriin kuuluvana käräjäoikeudessa.  

Hallintovaliokunta viittaa myös sote-järjestämislain 37 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan, jos sosiaali- tai terveydenhuollon toimintayksikön asiakkaana on henkilö, joka on toisen maakunnan asukas, on sen maakunnan, jolla on vastuu sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä kyseiselle henkilölle, korvattava aiheutuneet kustannukset, jollei kustannusten korvaamisesta muualla toisin säädetä. Pykälän perustelujen mukaan säännös vastaisi kirjoitustavaltaan nykyistä terveydenhuoltolain 58 §:ää, jossa ei ole säädetty hallinto-oikeusmenettelyä edellytykseksi korvauksen saamiselle. Perusteluissa viitataan myös sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (734/1992) 13 a §:ssä säädettyyn. 

Hallintovaliokunta toteaa, että terveydenhuoltolaissa (1326/2010) ei ole muutoksenhakua eikä menettelyä hallintotuomioistuimissa koskevia säännöksiä. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on vastaavalla tavalla muotoiltujen säännösten katsottu merkitsevän, että asiassa on kysymys hallintoriitana käsiteltävästä hakemuksesta. Maakunta ei voisi siten ratkaista ehdotetun pykälän mukaan toista maakuntaa sitovasti, onko tuo toinen maakunta korvausvelvollinen hoitoa tai huoltoa järjestäneelle kunnalle (vrt. KHO 2013:149 ja KHO 2016:58, joissa oli kysymys kunnan oikeudesta saada vakuutuslaitokselta niin sanottua täyskustannusmaksua sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 13 a §:n nojalla). Maakunta voi sinänsä maksaa vapaaehtoisesti vaaditun maksun, mutta jos asiasta syntyy osapuolten välille riitaa, toinen osapuoli ei voi ratkaista riitaa toista osapuolta velvoittavalla ja täytäntöönpanokelpoisella tavalla. Täytäntöönpanokelpoisen ratkaisun saaminen edellyttää hallintoriitamenettelyä. 

16.7 Maakuntauudistuksen vaikutus tuomioistuinten työmääriin

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei hallituksen esitykseen sisälly arviota uudistuksen vaikutuksista tuomioistuinten asia- ja työmääriin. Valiokunta toteaa, että uudistus on erittäin mittava ja sen voidaan olettaa vaikuttavan ainakin hallintotuomioistuimiin saapuvien asioiden määrään ja laatuun. Hallinnon järjestelmäuudistuksissa syntyy yleensä sekä siirtymävaiheessa että myöhemmin oikeudellisia tulkintakysymyksiä, jotka vaativat selvitäkseen tuomioistuinten myötävaikutusta. 

Muutoksenhakutarpeiden tarkka arviointi on vielä tässä vaiheessa hankalaa. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaisiin ja aluehallinnon asiakkaisiin kohdistuvat päätöksenteon toimintamallit muuttuvat. Tämä voi lisätä muutoksenhakujen määrää jo nykyisissäkin asiaryhmissä. Lisäksi maakuntavalitukset tulevat olemaan uusi asiaryhmä hallinto-oikeuksissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan jo maakuntahallinnon väliaikaishallinto voi tuottaa uudenlaisia, sisällöllisesti hankalia oikeusriitoja hallinto-oikeuksiin. Samoin kuntien välisten yhteistyömuotojen purkaminen saattaa lisätä riitoja hallinto-oikeuksissa. Mahdollista myös on, että maakuntavaalit tuottavat jonkin verran kiireellisesti käsiteltäviä vaalivalituksia. 

Hallintovaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että hallintotuomioistuinten toimintaedellytykset turvataan myös jatkossa ja että maakunta- ja sote-uudistuksen todellisia vaikutuksia tuomioistuinten työmäärään seurataan kehys- ja budjettivalmistelussa aktiivisesti ja mahdolliseen työmäärän kasvuun reagoidaan ajoissa riittävin resurssein. 

17 Henkilöstön asema

17.1 Henkilöstön asema maakuntia perustettaessa

Uudistuksen yhteydessä kuntien ja kuntayhtymien palveluksesta maakuntien palvelukseen siirtyy yhteensä noin 215 000 henkilöä. Suurin osa heistä, noin 200 000, on sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöä. Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstö siirtyy sen maakunnan tai maakuntakonserniin kuuluvan tai maakunnan määräysvallassa olevan yhteisön palvelukseen, jolla on tuottamisvastuu niistä tehtävistä, joissa asianomainen henkilö on ollut ennen siirtymistä. 

Maakuntiin on tarkoitus siirtyä lisäksi pelastustoimen, maatalouslomituksen, ympäristöterveydenhuollon sekä maakunnan liittojen henkilöstö. Näistä muu kuin pelastustoimen henkilöstö siirtyy pääosin maakuntauudistuksen ns. II paketin (HE 14/2018 vp) nojalla ja osa erillisillä lainmuutoksilla. Valtion aluehallinnosta maakuntiin siirtyy yhteensä noin 6 000 työntekijää. 

Muutos on valtava. Edellä todetun henkilöstön ohella se koskettaa yhteensä noin 400 työnantajaa. Siten on vähintäänkin tarkoituksenmukaista, että henkilöstön asemasta maakuntia perustet-taessa säädetään erikseen. Voimaanpanolain 14 §:n mukaan henkilöstön siirtyminen maakuntiin, maakuntien valtakunnallisiin palvelukeskuksiin ja maakuntakonserniin kuuluviin tai maakuntien määräysvallassa oleviin yhteisöihin tapahtuu liikkeenluovutuksen periaattein, jolloin siirtymähetkellä olevat oikeudet ja velvollisuudet säilyvät. Tämä koskee myös eläke-etuja. 

Erikseen ehdotetaan voimaanpanolaissa säädettäväksi siitä, että uudistukseen liittyvissä yhtiöittämistilanteissa henkilöstön siirrot 31.12.2021 mennessä perustettuihin yhtiöihin katsotaan liikkeen luovutukseksi (14 §:n 4 momentti). Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan säännöstä sovelletaan myös silloin, kun yhtiö on maakuntien valtakunnallisen palvelukeskuksen alainen maakunnallinen tytäryhtiö tai maakunnan ja kuntien yhdessä omistama yhtiö. 

Voimaanpanolain 14 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan liikkeenluovutusperiaatetta sovelletaan riippumatta siitä, missä järjestyksessä maakuntien organisaatioita perustetaan. Näin ollen henkilö voi siirtyä liikkeenluovutusperiaatteella kunnasta suoraan maakuntaan tai yhtiöön. Mikäli yhtiöt perustetaan vasta maakuntien toiminnan jo alettua, siirtyy henkilö ensin maakuntaan ja sieltä yhtiön palvelukseen. 

Voimaanpanolain 14 §:n mukaan liikkeenluovutukseksi katsotaan myös kunnan tukipalvelutehtävissä olevan henkilöstön siirrot, mikäli henkilön tosiasiallisista tehtävistä vähintään puolet kohdistuu sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tukitehtäviin. Säännös perustuu EU:n liikkeenluovutusdirektiiviin (2001/23/EY) kansalliseen tulkintaan (esim. Tiitinen, Kröger: Työoikeus, 2012). Henkilöstöllä on oikeus siirtyä liikkeenluovutuksessa uuden organisaation palvelukseen, mikäli henkilön pääasialliset tehtävät kohdistuvat siirtyviin tehtäviin. 

Hallituksen esityksen henkilöstövaikutuksia koskevassa jaksossa todetaan, että jos yksittäisen henkilön työpanos maakunnalle siirtyvässä tehtävässä on alle 50 %, mahdollisesta siirtymästä sovitaan nykyisen palveluntuottajan ja maakunnan tai maakunnan yhtiön kesken. Hallintovaliokunta korostaa hallituksen esityksen perusteluihin sisältyvää toteamusta siitä, että tällöin näissäkin siirtymissä noudatetaan liikkeenluovutuksen periaatetta. 

Henkilöstön asema kunnan tai kuntayhtymän jo yhtiöittämässä toiminnassa muodostuu toisin. Siinä kysymyksessä on yksityisoikeudellinen, vaikkakin julkisomisteinen yhtiö, ja henkilöstö on sen palveluksessa. Ne kuntien ja kuntayhtymien omistamat yhtiöt tai muut yksityisoikeudelliset organisaatiot, joiden palvelutuotanto siirtyy kokonaisuudessaan maakuntiin osakekannan siirron tai vastaavan järjestelyn myötä, eivät kuulu liikkeenluovutuksen piiriin, koska omistuksen siirron tapauksessa työnantajaorganisaatio ei muutu. Mikäli esimerkiksi sosiaali- tai terveydenhuollon palveluja tuottavan yhtiön osakkeiden omistus siirtyy maakuntien perustamisen yhteydessä kunnalta tai kuntayhtymältä maakunnalle, yhtiön toiminta jatkuu omistajavaihdoksesta huolimatta eikä henkilöstön työnantaja vaihdu. Yhtiöjärjestelyt on mahdollista myös purkaa ennen lakien voimaantuloa. Yhtiöjärjestelyistä päättäminen on omistajan, tässä tapauksessa kunnan tai kuntayhtymän, omassa päätösvallassa. 

17.2 Henkilöstön asema maakuntien perustamisen jälkeen

Maakuntien henkilöstö tulee olemaan työ- tai virkasuhteessa maakuntiin. Maakuntalain 75 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi kuntalain tapaan, että tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Lisäksi maakuntalaissa ehdotetaan säädettäväksi viran perustamisesta, lakkauttamisesta ja viran muuttamisesta työsuhteeksi. Työsuhteesta säädetään työsopimuslaissa (55/2001). 

Kunnallisen palvelussuhdelainsäädännön soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavaksi koskemaan maakuntia. Samalla lakien nimet ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan niiden laajennettua soveltamisalaa. Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain muuttamista koskevan lakiehdotuksen (13. lakiehdotus, jäljempänä viranhaltijalaki) 25 § sisältää yleisen liikkeenluovutussäännöksen, jota sovelletaan jatkossa myös maakunnan toiminnallisen osan luovuttamiseen toiselle työnantajalle, jos liikkeenluovutuksen edellytykset täyttyvät. Työsuhteisia työntekijöitä koskevasta liikkeenluovutuksesta säädetään työsopimuslain 1 luvun 10 §:ssä. 

17.3 Pelastustoimen erityispiirteet

Pelastustoimessa uudistus ei aiheuta organisatorisesti tai palveluiden järjestämistavan kannalta suuria muutoksia. Pelastustoimen henkilöstön siirtoa koskevat samat säännökset kuin muuta Manner-Suomen kuntien ja kuntayhtymien maakunnille siirtyvien tehtävien henkilöstöä. Pelastuslaitosten ilmoitusten perusteella niillä oli vuonna 2015 yhteensä noin 7 000 päätoimista henkilöä, joista hallinto- ja tukipalveluissa sekä turvallisuuspalveluissa työskentelee noin 700 henkilöä, pelastustoiminnassa noin 4 500 henkilöä ja ensihoitotehtävissä noin 1 700 henkilöä. Ensihoitotehtävissä työskentelevistä on 1 500 terveydenhuollon ammattilaista, joista 400:llä on myös pelastajan tutkinto. Sopimuspalokuntien sopimuksilla osallistuu pelastustoimintaan yli 15 000 henkilöä. Hallinto- ja tukipalveluissa työskentelevien tehtävät ovat pääosin maakunnissa pelastuslaitoksiin jääviä tehtäviä. Voimaanpanolain mukaisesti perustettavien palvelukeskusten tuottamat palvelut hankitaan pelastuslaitoksiin tälläkin hetkellä jo joko isäntäkunnalta tai ulkoistettuna palveluna. 

Pelastustoimen henkilöstö on pääosin viranhaltijoita, jotka käyttävät tehtävissään julkista valtaa, esimerkkinä pääsy kotirauhan piiriin kuuluviin tiloihin tai omaisuuteen kohdistuvat toimenpiteet. Hallinnollinen henkilöstö ja päätoimiset ensihoidon työntekijät ovat osassa laitoksia työsuhteisia. Maakuntaan siirtyvään muuhun henkilöstöön verrattuna pelastuslaitoksilla on henkilöstöhallinnollisia erityispiirteitä, joita ovat muun muassa operatiivisen henkilöstön poikkeusluvan alaiset työaikamallit ja sekä muutamassa pelastuslaitoksessa käytössä oleva kokonaispalkkaus. Kokonaispalkka pelastustoimessa tarkoittaa kuukausipalkkausta, jossa tehtävään sisältyvät työaikakorvaukset (ilta, yö, pyhät) korvataan kiinteänä prosenttiperusteisena (40—42 %) palkanosana. 

Eduskunnassa on parhaillaan käsiteltävänä hallituksen esitys HE 16/2017 vp, jossa pelastustoimen järjestämisvastuu ehdotetaan säädettäväksi maakuntalaissa tarkoitettujen maakuntien tehtäväksi ja pelastustoimen ohjausjärjestelmää ehdotetaan tarkistettavaksi. 

17.4 Uudistuksen toimeenpano henkilöstön kannalta

Yleisesti ottaen uudistuksesta seuraa suuria organisatorisia ja palvelujen järjestämistapaa koskevia muutoksia, joilla on olennaisia vaikutuksia henkilöstön kannalta. Uudistuksen onnistuminen edellyttää tavoitteellista ja hyvää johtamista sekä sitä, että varmistetaan henkilöstön saatavuus, osaaminen ja organisaatioon sitoutuminen. Hallintovaliokunta korostaa uudistuksen toimeenpanossa hyvää henkilöstöpolitiikkaa. 

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että henkilöstö otetaan mukaan kehittämään hyviä toimintamalleja. Menetelmien ja palveluiden ohella kehittämisessä on kyse osaamisen kehittämisestä ja henkilöstövoimavarojen suuntaamisesta väestön terveystarpeiden ja palvelurakenneuudistuksen mukaisesti. Henkilöstön osaamisen kannalta keskeistä on se, miten ja mikä taho järjestää koulutuksen ja perehdytyksen tehtäviin. Uudistus synnyttää myös uusia osaamistarpeita, joihin tulee kyetä vastaamaan. 

Uudistus edellyttää myös sitä, että henkilöstön työhyvinvointiin ja työ- ja toimintakykyyn kiinnitetään riittävästi huomiota. Selvityksen mukaan käynnissä on hanke maakuntien työhyvinvointijohtamisen tueksi. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että hankkeen tulokset viedään myös käytäntöön. Henkilöstöön kohdistuu muutosvaiheessa kova kuormitus, ja kuormituksen hallinnan kannalta on tärkeää, että muutosvaiheessa tehdään asianmukaiset riskikartoitukset ja huolehditaan henkilöstön työssä jaksamisesta. 

17.5 Työnantajan ja henkilöstön yhteistoiminta

Yhteistoiminnalla on olennainen merkitys tämän mittaluokan uudistuksessa. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että työantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnassa annetun lain (449/2007) soveltamisalaa laajennetaan koskemaan myös yhteistoimintaa maakunnassa (16. lakiehdotus, jäljempänä kunnan ja maakunnan yhteistoimintalaki). Hallintovaliokunta pitää ehdotettua lainmuutosta tärkeänä ja kannatettavana. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan lain on tarkoitus tulla voimaan yhtä aikaa maakuntalain kanssa. 

Koska kunnan ja maakunnan yhteistoimintalaki on tarkoitettu olemaan voimassa jo väliaikaishallinnon aikana, henkilöstön edustus tulee otettavaksi huomioon myös väliaikaishallinnon aikana suoraan lain nojalla. Lain siirtymäsäännöksessä ehdotetaan väliaikaishallinnon yhteistoiminta-elin koottavaksi tarkoituksenmukaisessa laajuudessa samoja periaatteita noudattaen kuin kunnan yhteistoimintaelin. Selvityksen mukaan tällä on tarkoitus varautua siihen, että lain voimaantullessa ei ole vielä maakunnallisia pääsopijajärjestöjä. Hallituksen esityksen mukaan henkilöstöä edustaisivat kunnan ja maakunnan yhteistoimintalain 19 §:ssä tarkoitettujen yhdistysten ja niiden rekisteröityjen paikallisten alayhdistysten nimeämät maakunnalliset edustajat kunnallisten pääsopijajärjestöjen tarkemmin ohjeistamalla tavalla. 

Voimaanpanolain 14 §:ään sisältyy säännös kuntien ja kuntayhtymien sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen organisaatioiden palveluksessa olevan henkilöstön siirtymisestä maakuntien palvelukseen. Valtiolta siirtyvä henkilöstö ei siirry maakuntiin hallituksen esityksessä HE 15/2017 vp ehdotetun sääntelyn perusteella, vaan pääosin maakuntauudistuksen ns. II paketin (HE 14/2018 vp) myötä ja osin erillisten lainmuutosten nojalla. Hallintovaliokunta katsoo, että myös valtion henkilöstön edustajien osallistuminen on tarpeen huomioida väliaikaishallinnon yhteistoimintaelimessä. Tämän vuoksi hallintovaliokunta esittää, että kunnan ja maakunnan yhteistoimintalain siirtymäsäännöksen 3 momenttia täsmennetään seuraavasti: 

17.6 Palkkojen yhteensovittaminen

Kunnissa ja kuntayhtymissä työskentelevän henkilöstön vähimmäispalkat perustuvat valtakunnallisten työ- ja virkaehtosopimusten vähimmäispalkkamääräyksiin. Kaikissa kunnissa ja kuntayhtymissä on kuitenkin oma paikallinen työn vaativuuteen perustuva palkkausjärjestelmänsä. Tästä seuraa, että kunkin maakunnan palvelukseen tulee henkilökuntaa erilaisten paikallisten palkkausjärjestelmien piiristä. Tämä tulee käytännössä johtamaan siihen, että maakunnissa samoissa tai yhtä vaativissa tehtävissä tulee olemaan työntekijöitä ja viranhaltijoita, joilla on erisuuruinen euromääräinen tehtäväkohtainen palkka. 

Viranhaltijalakia koskevan ehdotuksen 3 luvun 12 §:n 1 momenttiin ja työsopimuslain 2 luvun 2 §:n 1 momenttiin sisältyvän tasapuolisen kohtelun periaate edellyttää, ettei työnantaja maksa erisuuruista tehtäväkohtaista palkkaa samaa tai samanarvoista työtä tekeville työntekijöille ja viranhaltijoille. Maakuntien on siten kohtuullisessa ajassa maakuntien perustamisen jälkeen ryhdyttävä toimenpiteisiin palveluksessaan olevan henkilöstön palkkojen yhdenmukaistamiseksi. 

Saadun selvityksen mukaan palkkojen yhteensovittamista koskevia vaihtoehtoja on käsitelty ministeriöiden ja työmarkkinaosapuolten yhteisessä työryhmässä. Työryhmä on päätynyt työssään siihen, että palkkojen yhteensovittamisesta ei tässä vaiheessa esitetä lainsäädäntömuutoksia. Hallintovaliokunta toteaa, että henkilöstö on uudistuksen toimeenpanon kannalta keskeinen voimavara. Sen vuoksi palkkojen harmonisointiin tulee varata riittävästi taloudellisia resursseja ja aikaa. Mikäli myöhemmin todetaan lainmuutostarpeita, tulee tarvittavat säännösehdotukset valmistella ja antaa eduskunnalle mahdollisimman nopeasti. 

17.7 Työ- ja virkaehtosopimussääntely

Hallituksen esityksessä ehdotetaan myös muutettavaksi lakia kunnallisista työehtosopimuksista (670/1970) ja kunnallista virkaehtosopimuslakia (669/1970). Lakien soveltamisaloja esitetään laajennettavaksi koskemaan kuntien lisäksi myös maakuntia. Samalla lakien nimikkeet muutetaan uuden soveltamisalan mukaisiksi. Laeissa huomioitaisiin myös hallituksen esitykseen sisältyvä 17. lakiehdotus, jossa ehdotetaan säädettäväksi uudesta kuntien ja maakuntien työnantajaorganisaatiosta. Valiokunta toteaa ehdotusten olevan tarpeellisia. 

17.8 Työnantajaedun valvonta

Kuntien ja maakuntien työantajaedunvalvonnasta ehdotetaan säädettäväksi uudessa kuntien ja maakuntien työantajaedunvalvonnan järjestämisestä annettavassa laissa (17. lakiehdotus). Uusi työantajayhteisö Kunta- ja maakuntatyönantajat KT perustettaisiin nykyisen kunnallisen työmarkkinalaitoksen (KT Kuntatyönantajat) tilalle. Ehdotuksen mukaan uuden työnantajaorganisaation jäsenyhteisöjä ovat suoraan lain perusteella kunnat, kuntayhtymät ja maakunnat. Kuntien ja maakuntien yhtiöt voisivat valita uuden työnantajaorganisaation edunvalvojakseen. Kunnilla, maakunnilla ja yhtiöillä olisi niiden henkilöstömäärää ja taloudellista painoarvoa vastaava asema uudessa työantajaorganisaatiossa. Hallintovaliokunta pitää ehdotusta kannatettavana. 

Ehdotuksen mukaan Kunta- ja maakuntatyönantajat KT:ssä on hallitus sekä kuntajaosto, maakuntajaosto ja yritysjaosto. Kukin jaosto hyväksyy työnantajaorganisaation sen puolesta neuvotteleman alansa työ- ja virkaehtosopimuksen. Lisäksi hallituksen päättäessä keskusjärjestötason sopimuksista ja suosituksista noudatettaisiin erityistä päätöksentekojärjestystä. 

Lakiehdotuksen 7 §:n mukaan kuntajaoston jäsenet ja varajäsenet valitaan kuntavaaleja seuraavan vuoden alusta nelivuotiskaudeksi (3 momentti) ja maakuntajaoston jäsenet ja varajäsenet maakuntavaaleja seuraavan vuoden alusta nelivuotiskaudeksi (4 momentti). Yritysjaoston jäsenet valitaan yritysjaoston työjärjestyksessä määrätyllä tavalla yritysten edustajakokouksessa (7 momentti). Lakiehdotuksen 16 §:ään sisältyvän siirtymäsäännöksen mukaan yritysjaoston jäsenet valitseva edustajakokous kutsuttaisiin koolle viimeistään 31.5.2018. 

Ehdotettu sääntely merkitsee, että jaostojen toimikaudet alkaisivat käytännössä eri aikoihin. Jaostojen alkamisajan eritahtisuudelle ei esityksessä ole esitetty perusteluja. Eritahtisuuteen on myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa kiinnitetty huomiota. Hallituksen esitykseen sisältyvän vaalilain muuttamista koskevan lakiehdotuksen (19. lakiehdotus) mukaan maakunta- ja kuntavaalit järjestetään samanaikaisesti vuodesta 2021 lukien, minkä myötä toimikausien epäyhtenäisyys poistuu. 

Uudistuksen voimaantulon siirtymisen vuoksi jaostojen toimikausiin liittyvää sääntelyä on joka tapauksessa tarpeen täsmentää. Valiokunta ei näe tässä yhteydessä perusteita säilyttää kuntajaoston ja maakuntajaoston toimikausilla erilaisia alkamisaikoja, vaan katsoo, että ne tulisi yhdenmukaistaa. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että kunta- ja maakuntajaoston ensimmäiset toimikaudet alkaisivat uudistuksen voimaantullessa 1.1.2020 ja jatkuisivat vuoden 2021 loppuun, ja esittää, että tätä koskeva siirtymäsäännös lisättäisiin lain 16 §:n uudeksi 1 momentiksi, jolloin hallituksen esitykseen sisältyvän pykälän 1—6 momenteista tulee 2—7 momentit. Lisäksi uuteen 1 momenttiin on selvyyden vuoksi tarpeen lisätä säännös siitä, että kuntajaosto määrätään ensimmäisen kerran vuoden 2017 kuntavaalien perusteella. 

Myös yritysjaoston järjestäytymiseen liittyvää siirtymäsäännöstä ensimmäisen edustajakokouksen koollekutsumisajankohdasta on uudistuksen voimaantulon siirtymisen vuoksi tarpeen muuttaa. Koska täsmällistä ajankohtaa on vaikea määrittää, valiokunta esittää säännöstä muutettavaksi siten, että edustajakokous kutsuttaisiin koolle ensimmäisen kerran vuoden kuluessa tämän lain voimaantulosta (2 momentti). Tämä antaisi joustavuutta ajankohdan valintaan, mutta samalla huolehdittaisiin siitä, että edustajakokous tulee koollekutsutuksi kuitenkin viimeistään vuoden kuluessa lain voimaantulosta. 

Lakiehdotuksen 16 §:n 1 ja 2 momentit kuuluisivat hallintovaliokunnan esittämässä muodossa siten seuraavasti: 

Lisäksi uudistuksen voimaantulon muuttuminen vaikuttaa myös pykälän 7 momentissa (HE:n 6 mom.) mainittuihin vuosilukuihin. 

17.9 Karenssisopimus

Maakuntauudistukseen kuulumattomana muutoksena hallituksen esityksessä ehdotetaan viranhaltijalakiin lisättäväksi karenssisopimusta koskeva säännös (5 a §). Pykälässä säädettäisiin mahdollisuudesta sopia sopimuksella (karenssisopimus) määräajasta, jonka aikana rajoitettaisiin viranhaltijan oikeutta siirtyä toisiin tehtäviin. Karenssisopimuksella sovittaisiin määräaikaisesta rajoitusajasta siirtyä toiseen palvelussuhteeseen tai tehtävään taikka aloittaa elinkeinon- tai ammatinharjoittaminen tai muu toiminta, kuten toimiminen toimitusjohtajana tai hallitusammattilaisena. Hallintovaliokunta toteaa, että karenssimenettelyn tarkoituksena on suojata yleistä etua ja pyrkiä osaltaan lisäämään luottamusta viranomaistoiminnan puolueettomuuteen, joka on hyvän hallinnon keskeinen elementti. Sääntelyllä pyritään torjumaan myös korruptiota siirtymistilanteissa. 

Ehdotettu säännös vastaa pitkälti valtion virkamieslain (75/1994) 44 a §:ää, joka tuli voimaan vuoden 2017 alusta (laki 1059/2016, HaVM 17/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on mainittua valtion virkamieslain muutosta koskevassa lausunnossaan todennut, että karenssisääntelyn soveltamisalaa olisi perusteltua harkita laajennettavaksi ehdotetun 44 a §:n kaltaisin rajauksin kaikkiin virkasuhteessa toimiviin ja yhtenäistää siten virkasuhteeseen kohdistuvaa sääntelyä myös kunnallisten viranhaltijoiden osalta (PeVL 35/2016 vp). Myös hallintovaliokunta on kiinnittänyt asiaan aiemmin huomiota (HaVM 50/2014 vp — HE 298/2014 vp).  

Hallintovaliokunta pitää asianmukaisena, että sääntely ulotetaan koskemaan sekä kunnan että maakunnan viranhaltijoita. Valiokunta korostaa, että pääsääntöisesti viranhaltijoiden siirtymistä uusiin tai toisiin tehtäviin voidaan pitää ongelmattomana, eikä sitä tule rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä. Uudella menettelyllä ei ole tarkoitus estää viranhaltijoita siirtymästä toisen työnantajan palvelukseen. On kuitenkin tilanteita, joissa viranhaltijan siirtyminen toisiin tehtäviin kunnan tai maakunnan ulkopuolelle ilman mitään rajoituksia voi johtaa eturistiriitoihin. 

Esityksen mukaan karenssisopimus voitaisiin asettaa virkasuhteeseen ottamisen tai tehtävien muuttamisen edellytykseksi. Poiketen valtion virkamieslain 44 a §:stä, viranhaltijalaissa ehdotetaan nimenomaisesti säädettäväksi, että sopimus voidaan tehdä viranhaltijan kanssa myös silloin, kun viranhaltijan tehtävät muuttuvat virkasuhteen aikana. Sama periaate ilmenee kuitenkin myös valtion virkamieslain 44 a §:n yksityiskohtaisista perusteluista (HE 90/2016 vp s. 20). 

Ehdotettu 5 a § ei velvoita hakijaa tai viranhaltijaa tekemään sopimusta. Nimityksen edellytyksenä oleva karenssisopimus on kuitenkin syytä mainita jo virkasuhteen hakuilmoituksessa, jos karenssisopimusta edellytetään. Pykäläehdotuksessa on huomioitu kunnallisen ja maakunnallisen päätöksenteon erityispiirteet. Karenssisopimuksen tekeminen saattaa olla ongelmallista erityisesti silloin, kun virkasuhteeseen valinta kuuluu monijäseniselle toimielimelle, jossa virkasuhteeseen valitseminen tapahtuu vaalilla. Valituksi tulevaa ei voida ennakoida, eikä sopimuksen tekeminen kaikkien hakijoiden kanssa ole tarkoituksenmukaista. Näissä tilanteissa virkasuhteeseen otettaisiin ehdollisesti. Karenssisopimus tehtäisiin virkasuhteeseen ottamisen jälkeen ja se olisi virkasuhteeseen ottamisen edellytys. Jos ehdollisesti otettu viranhaltija ei tee sopimusta ottamisesta päättävän viranomaisen asettamassa kohtuullisessa määräajassa, raukeaa virkasuhteeseen ottaminen. Muussa tapauksessa virkasuhteeseen ottamisesta päättävä tai täytäntöönpaneva alempi viranomainen päättää virkasuhteeseen ottamisen vahvistamisesta. 

Hallintovaliokunta tähdentää, että vaikka jatkossa karenssisopimus tehdäänkin joidenkin viranhaltijoiden kanssa, rajoitusaikaa koskevaa sopimusehtoa ei välttämättä sovelleta, vaan sen soveltamisesta päätetään aina tapauskohtaisesti. Arvion sopimusehdon soveltamisesta tekee se viranomainen, jonka palveluksesta viranhaltija on siirtymässä toisiin tehtäviin. Jos viranhaltija aikoo siirtyä suoraan tai ilmoitusvelvollisuuden kestäessä sellaisiin tehtäviin, joissa hän ei voi hyödyntää saamiaan tietoja, tai viranomaisen toiminnan kannalta rajoitusaikaan ei muutoin ole tarvetta, viranomainen voi todeta, että karenssisopimuksen ehto karenssiajasta ei toteudu. Tällöin viranomaisella ei myöskään ole velvoitetta maksaa viranhaltijalle korvausta. Viranhaltija ei näissä tilanteissa ole estynyt työskentelemään uuden työnantajan palveluksessa tai muussa tehtävässä. 

Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa on tehty selkoa säännöksen soveltamisesta varsin kattavasti. Hallintovaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota perustelujen mainintaan vahingonkorvausasian ratkaisemisesta. Ehdotetun 5 a §:n 3 momentissa säädetään muun muassa karenssisopimukseen perustuvalta rajoitusajalta viranhaltijalle maksettavasta korvauksesta sekä siitä, että karenssisopimukseen voidaan ottaa myös määräys sopimussakosta. Momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan, jos sopimussakosta ei ole sovittu, sopimuksen rikkomisesta seurannut mahdollinen vahingonkorvausvelvollisuus määräytyisi vahingonkorvausta koskevien säännösten mukaisesti ja se ratkaistaisiin hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan tilanteessa, jossa karenssisopimuksessa ei ole sovittu sopimussakosta tai muusta sopimuksen rikkomisen johdosta maksettavasta korvauksesta, mahdollisessa korvausvelvollisuudessa ei ole kyse sopimukseen perustuvasta korvausvastuusta, vaan vahingonkorvauslain (412/1974) soveltamisalaan kuuluvasta vahingon korvaamisesta. Tällainen vaatimus ei voi tulla hallinto-oikeudessa hallintoriita-asiana tutkittavaksi, vaan toimivaltainen tuomioistuin vahingonkorvauslakiin perustuvissa vaatimuksissa on käräjäoikeus. Valiokunta viittaa myös valtion virkamieslain 44 a §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin, joissa ei ole vastaavaa mainintaa, vaan todetaan ainoastaan, että jos sopimussakosta ei ole sovittu, sopimuksen rikkomisesta seurannut mahdollinen vahingonkorvausvelvollisuus määräytyisi vahingonkorvausta koskevien säännösten mukaan (HE 90/2016 vp). 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi myös viranhaltijalain 57 §:ää siten, että siinä säädettäisiin muun muassa 5 a §:n 3 momentissa tarkoitettua korvausta koskevien vaatimusten käsittelemisestä hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Pykälän yksityiskohtaisista perusteluista kuitenkin ilmenee, että viittauksella on hallituksen esityksessä tarkoitettu karenssisopimuksen sopimussakkoa koskevaa riita-asiaa. Ehdotettua 57 §:ää tulee siten tämän mukaisesti tarkistaa. 

Valiokunta toteaa, että säännös 5 a §:n 3 momentissa tarkoitettua korvausta koskevan vaatimuksen käsittelyjärjestyksestä on viranhaltijalain sääntelykokonaisuus huomioon ottaen pykälässä kuitenkin myös tarpeellinen. Viranhaltijalain 5 a §:n 3 momentissa säädetään varsin tarkasti, että korvauksessa on kysymys säännöllisen työajan ansioita vastaavasta korvauksesta. Siinä mielessä se poikkeaa viranhaltijalain 57 §:ssä säädetyistä, hallintoriita-asiana käsiteltävistä korvauksista, joissa tuomioistuimella on korvauksen määrän suhteen harkintavaltaa. Karenssisopimuksessa sovitulta rajoitusajalta maksettavaa korvausta ei valiokunnan mielestä toisaalta myöskään voida pitää varsinaisesti virkasuhteesta johtuvana, vaan sopimukseen perustuvana, joten se ei vaivatta ole rinnastettavissa virkasuhteesta johtuvaan taloudelliseen etuunkaan. Esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa lisäksi tähdennetään, että korvaus ei ole rajoitusajalta maksettavaa palkkausta. Valtion virkamieslakiin ei sisälly säännöstä vastaavan korvausvaatimuksen käsittelyjärjestyksestä. Virkamieslain 44 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kuitenkin, että sopimuksen osapuoli voi saattaa sopimuksen sisältöön kohdistuvan erimielisyyden hallinto-oikeuden tutkittavaksi hallintoriita-asiana. Edellä todettuja seikkoja arvioituaan valiokunta pitää perusteltuna, että myös viranhaltijalain 5 a §:n 3 momentissa tarkoitettua korvausta koskeva vaatimus käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. 

Edellä olevan perusteella hallintovaliokunta siten esittää viranhaltijalain 57 §:ää tarkistettavaksi seuraavasti: 

17.10 Viranhaltijalain 48 §:n teknisluonteinen muutos

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota ehdotettuun viranhaltijalain 48 §:ään, johon sisältyy kaksi kertaa viittaus johtosäännössä määrättyyn muuhun viranomaiseen. Hallintovaliokunta esittää, että käsite "johtosääntö" korvataan käsitteellä "hallintosääntö", jota käytetään voimassa olevassa kuntalaissa sekä ehdotetussa maakuntalaissa: 

18 Uudistus kuntien näkökulmasta

18.1 Johdanto

Siirrettäessä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu maakunnille kunnilta poistuu merkittävä osa niiden lakisääteisistä tehtävistä. Maakunnille siirtyvien tehtävien rahoittamiseksi siirretään kunnilta valtiolle verotuottoja alentamalla kuntien osuutta yhteisöverosta sekä alentamalla kunnallisveroa. Uudistuksen toimeenpanoon sisältyy lisäksi merkittäviä omaisuusjärjestelyjä. Uudistuksella on merkitystä muun muassa kuntien itsehallinnon ja kuntien talouden kannalta. Uudistus vaikuttaa myös siihen, mikä on kuntien rooli tulevaisuudessa. 

18.2 Kunnallinen itsehallinto

Yleistä

Suomi jakaantuu perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Säännös pohjautuu perustuslakivaliokunnan hallitusmuodon aikaiseen käytäntöön, jonka mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998 vp, s. 175/II). Tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (ks. esim. PeVL 20/2013 vp, s. 6/II, PeVL 22/2006 vp, s. 2/I, PeVL 65/2002 vp, s. 2/II, PeVL 31/1996 vp, s. 1/II).  

Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Säännöksen tarkoitus on estää mahdollisuus antaa kunnille uusia tehtäviä lakia alemmanasteisin säädöksin. Perustuslain esitöiden mukaan kunnan asukkaiden itsehallinnon periaatteeseen kuuluu, että kunnan tulee voida itse päättää tehtävistä, joita se itsehallintonsa nojalla ottaa hoidettavikseen, ja että muuten kunnalle voidaan antaa tehtäviä vain lailla (HE 1/1998 vp, s. 176). Kuntien hallinnon yleisistä perusteista säädetään kuntalaissa (410/2015). Kunnallista itsehallintoa ilmentää kuntalaissa lain 7 §, jonka mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille laissa erikseen säädetyt tehtävät. 

Perustuslain 121 §:n 3 momentin mukaan kunnilla on verotusoikeus. Lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Säännöksen esitöiden mukaan kunnallisen itsehallinnon peruslähtökohtien mukaisesti lailla on säädettävä veron määräytymisen perusteista eikä veron suuruuden perusteista, kuten perustuslain 81 §:ssä edellytetään valtion verojen osalta. Kunnilla on siten oikeus päättää kunnallisen veron suuruudesta lailla säädettyjen määräytymisperusteiden mukaan (HE 1/1998 vp, s. 176). Perustuslakivaliokunta on todennut perustuslain säätämisen yhteydessä, että kunnilla ei voi olla laista riippumatonta verotusoikeutta, ja katsonut lainsäätäjän olevan toimivaltainen järjestelemään kuntien verotusoikeuden yksityiskohtia (PeVM 10/1998 vp, s. 35/I). Kunnallisen verotusoikeuden keskeiseksi sisällöksi on sittemmin valiokunnan käytännössä muodostunut se, että oikeudella tulee olla reaalinen merkitys kuntien mahdollisuudelle päättää itsenäisesti taloudestaan (ks. PeVL 67/2014 vp, s. 10/I ja PeVL 16/2014 vp, s. 2—3).  

Perustuslakivaliokunta on käytännössään korostanut, että kuntien tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti niiden tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. PeVL 16/2014 vp, s. 2/II ja siinä mainitut lausunnot). Valiokunta on katsonut, että kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL 41/2014 vp, s. 3/II ja PeVL 50/2005 vp, s. 2). Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa (ks. PeVL 16/2014 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on valtionosuusjärjestelmää koskevassa käytännössään katsonut, ettei perustuslain turvaaman rahoitusperiaatteen kannalta ole riittävää arvioida sen toteutumista koko kuntasektorin tasolla, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa. Vaikutuksia on siten tarkasteltava myös yksittäisten kuntien tilanteen kannalta (ks. esim. PeVL 40/2014 vp, s. 3, PeVL 16/2014 vp, s. 3 ja PeVL 41/2002 vp, s. 3/II). 

Tehtävien siirto

Maakunta- ja sote-uudistus on kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta asetelmaltaan uudenlainen. Perustuslakivaliokunnan käytännössä kunnallista itsehallintoa tarkasteltaessa kysymys on tyypillisesti ollut kuntien tehtävien lisäämisestä ja rahoitusperiaatteesta. Nyt esityksessä on kyse edellisen sote-uudistusehdotuksen tavoin siitä, mitä merkitystä kunnalliselle itsehallinnolle on sillä, että merkittävä osa kuntien tehtävistä otetaan niiltä pois. 

Perustuslakivaliokunta on todennut vuoden 2014 valtiopäivillä yhdeksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen perustuslain sallimaksi vaihtoehdoksi tehtävien siirtämisen kunnilta perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuille kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla kansanvaltaisuus toteutuisi vaalien kautta ja joilla lisäksi olisi verotusoikeus (ks. PeVL 67/2014 vp, s. 8). Valiokunta katsoo nytkin, ettei sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämis- ja tuottamistehtävien siirto pois kunnilta merkitse niin ratkaisevaa kuntien tehtävien kaventamista, että se sellaisenaan olisi ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan kanssa. Kunnille jäisi edelleen merkittäviä tehtäviä, kuten kuntalaisten hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen ja siihen liittyvät liikunta- ja kulttuuripalvelut sekä varhaiskasvatus, esi- ja perusopetus, kaavoitus ja elinkeinopolitiikka. Samalla kunnilla säilyy myös itsehallintonsa perusteella oikeus ottaa hoidettavikseen muita kuin lakisääteisiä tehtäviä lukuun ottamatta sosiaali- ja terveydenhuollon tuottamista, mikä nyt nimenomaisesti kielletään kunnilta. Merkitystä on myös sillä, että ehdotetulle tehtävien siirrolle on esitettävissä etenkin perusoikeuksien toteutumisen turvaamiseen liittyviä painavia perusteita (ks. myös PeVL 67/2014 vp, s. 6/II). 

Verotus

Voimaanpanolain 42 §:n sääntely merkitsee, että kuntien vuoden 2020 tuloveroprosentti määräytyy osittain suoraan lain perusteella. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotus ei sovi hyvin yhteen perustuslain 121 §:n 3 momentin sanamuotoon ja esitöissä ilmaistuun ajatukseen, jonka mukaan kunnilla on oikeus päättää kunnallisen veron suuruudesta laissa säädettyjen määräytymisperusteiden mukaan, koska kunnanvaltuustolla ei olisi asiassa lainkaan harkintavaltaa. Perustuslakivaliokunta on toisaalta todennut, että kunnilla ei voi olla laista riippumatonta verotusoikeutta, ja katsonut lainsäätäjän olevan toimivaltainen järjestelemään kuntien verotusoikeuden yksityiskohtia (PeVM 10/1998 vp, s. 35/I). Verosta säätäminen kuuluu lähtökohdiltaan selvästi lainsäädännön alaan. Tämä koskee verorasituksen eri osatekijöiden, kuten veropohjan, verokannan ja huojennusten, sääntelyä sekä verotusmenettelyn sääntelyä (PeVL 51/2005 vp, s. 2/I). Lainsäätäjälle kuuluu verojärjestelmän yleinen kehittäminen, kuten ratkaisut uusista verotuskohteista ja verotuksen kiristämisestä. Lainsäätäjän toimivaltaan voi toisaalta kohdistua rajoituksia esimerkiksi perusoikeuksista ja kunnallisesta itsehallinnosta (ks. PeVL 67/2014 vp, s. 12 ja PeVL 41/2002 vp, s. 2/II). Valiokunta ei ole pitänyt perustuslain 121 §:n vastaisena esimerkiksi lakiehdotusta, jolla rajoitettiin kuntien valtaa päättää kiinteistöveroprosentin suuruudesta (PeVL 51/2005 vp).  

Perustuslakivaliokunta pitää merkityksellisenä sitä, että lähtötasona tuloveroprosentille ovat kuntien itsensä päättämät edellisen vuoden veroprosentit. Lisäksi merkityksellistä on, että rajoitus tehdään verovelvollisten intressissä. Ehdotuksen tavoite on estää verotuksen tason yleinen kasvu sen johdosta, että kuntien tehtävien siirtäminen maakunnille ja valtion rahoituksen piiriin edellyttää valtion veron korotuksia. Perusteluissa viitataan myös tarkoitukseen uudistaa peruspalveluiden valtionosuusjärjestelmää, jolla turvattaisiin kuntien rahoitusperiaatteen toteutuminen uudistuksen yhteydessä (s. 676).  

Vaikka ehdotettu määräaikainen kuntien tuloveroprosentin lakisääteinen alentaminen rajoittaa kuntien verotusoikeutta, on tällaiselle järjestelylle esitettävissä edellä todettuja painavia perusteita. Perustuslakivaliokunnan mielestä nämä perusteet liittyvät viime kädessä siihen, että rajoitus toteutetaan suuren, perustuslain 19 §:n turvaamiseen kytkeytyvän hallinnollisen uudistuksen siirtymäajan järjestelynä (ks. myös PeVL 51/2005 vp, s. 2—3). Perustuslakivaliokunta katsoo, että voimaanpanolain 42 § voidaan nyt käsillä olevassa erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä perustuslain 121 §:n 3 momentin estämättä. 

18.3 Rahoitusvastuun siirto ja sen vaikutus kuntien tulorakenteeseen

Uudistuksen yhteydessä verotuottoja siirretään kunnilta valtiolle maakunnille siirtyvien tehtävien rahoittamiseksi. Ehdotetussa verontilityslain 12 §:n muutoksessa (10. lakiehdotus) kuntien yhteisövero-osuutta alennetaan alustavan arvion mukaan 10,69 prosenttiyksiköllä siten, että se vastaisi noin 0,5 miljardin euron siirtoa maakuntien rahoitukseen vuoden 2016 tasossa. Tämä uusi jako-osuus olisi uudistuksen voimaantulon jälkeen voimassa toistaiseksi. Loppuosa vähennetään alentamalla voimaanpanolain 42 §:n nojalla kunnallisveroprosentteja tasasuuruisesti 12,47 prosenttiyksiköllä vuonna 2020, jolloin maakuntien rahoitukseen siirtyisi 11,14 miljardin euron kunnallisverotulo. Muutoksilla pyritään turvaamaan rahoitusvastuun siirtyminen kunnilta valtiolle mahdollisimman neutraalisti ja hallitusti siten, että verovelvollisten yhdenvertainen kohtelu turvataan. 

Uudistus merkitsee verotuksen painopisteen siirtymistä veronsaajalta toiselle. Tällainen hallinnollinen muutos on tärkeää toteuttaa verovelvollisten näkökulmasta mahdollisimman neutraalisti, jotta verovelvollisten yhdenvertaisuus voidaan turvata. Ottaen kuitenkin huomioon kuntien määrän, erilaisuuden, sekä sen, että kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon menot ja niiden suhde kunnallisveron tuottoon vaihtelevat huomattavasti kunnittain, kunnallisveroprosentit todennäköisesti alenisivat eri kunnissa hyvin eri tavalla. Tästä seuraisi, että uudistuksen vaikutukset ansiotulojen verotukseen olisivat lähtökohtaisesti erilaiset asuinpaikasta riippuen. Sen vuoksi on välttämätöntä, että alentaminen tapahtuu uudistuksen voimaantulohetkellä kaikissa kunnissa samoin perustein. Muussa tapauksessa kuntien veroprosenttien välinen ero voisi uudistuksen takia välittömästi kasvaa merkittävällä tavalla nykyisestä.  

Hallituksen esityksen perusteluissa on tarkasteltu myös muita keinoja kunnallisveroprosenttien alentamiseksi. Selvityksen perusteella niihin sisältyy kuitenkin siinä määrin suuria, muun muassa veronmaksajien yhdenvertaisuuteen liittyviä ongelmia, ettei niiden toteuttamista voida pitää perusteltuna. Tarkastelluissa vaihtoehdoissa kunnallisveroprosenttien erot kasvaisivat huomattavasti nykyisestä, jolloin osalla verovelvollisista verotus kiristyisi ja osalla kevenisi. Tämä johtuisi selvityksen mukaan ennen kaikkea siitä, että kunnallisveroprosenttien tuotto sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden kustannukset ja niiden rahoittamiseksi kunnille maksettavat valtionosuudet vaihtelevat huomattavasti kunnittain. 

Uudistuksessa on kysymys niin suuresta muutoksesta, että siirtymäajaksi tarvitaan väline, jolla turvataan rahoitusvastuun siirtyminen mahdollisimman neutraalisti ja hallitusti siten, että verovelvollisten yhdenvertainen kohtelu turvataan. Hallintovaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua ratkaisua kunnallisveroprosentin alentamisesta keinona, joka esillä olleista vaihtoehdoista parhaiten täyttää nämä edellytykset. Kuten edellä on todettu, perustuslakivaliokunnan mukaan voimaanpanolain 42 § voidaan nyt käsillä olevassa erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä perustuslain 121 §:n 3 momentin estämättä. Hallintovaliokunta lisäksi korostaa, että ehdotus kunnallisveroprosentin alentamisesta koskee vain vuotta 2020. 

Muutoksen jälkeenkin kunnallisvero on tason laskemisesta huolimatta edelleen kuntien merkittävin tulonlähde, yhteensä 7,5 miljardia euroa. Muutoksen myötä valtionosuuksien suhteellinen osuus alenee, koska iso tehtävälohko, johon valtionosuuksia on osoitettu, siirtyy maakunnille. Yhteisöveron suhteellinen osuus nousee, mutta sitä hillitään edellä todetun mukaisesti alentamalla kuntien osuutta yhteisöveron tuottoon. Kiinteistöveron suhteellinen osuus kuntien verotuloista kaksinkertaistuu, minkä vuoksi kiinteistövero palautetaan osaksi valtionosuusjärjestelmään. Kunnallisverotulojen siirtymästä valtion verotuksen piiriin seuraa myös joissain kunnissa tilanne, jossa kunnan tulorakenne muuttuu esimerkiksi veropainotteisesta enemmän valtionosuuspainotteiseksi. 

18.4 Kuntien omaisuuteen liittyvät järjestelyt

Omaisuusjärjestelyjen lähtökohdat

Uudistuksen toteuttamiseksi tarvittavista omaisuusjärjestelyistä ehdotetaan säädettäväksi voimaanpanolaissa. Ehdotuksen mukaan sairaanhoitopiirien kuntayhtymien, erityishuoltopiirien ja maakunnan liittojen omaisuus, vastuut ja velvoitteet siirtyisivät yleisseuraantona suoraan lain nojalla maakunnalle. Kunnan järjestämän perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen ja pelastustoimen käytössä olevat toimitilat säilyvät lähtökohtaisesti kuntien omistuksessa, mutta siirtyvät vuokrasopimuksen nojalla maakunnan hallintaan kolmen vuoden siirtymäkauden ajaksi. Siirtymäkauden jälkeen maakunta vuokraa kunnalta ne tilat, jotka se katsoo tarvitsevansa. Maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvaan toimintaan liittyvä kunnan omistama irtaimisto siirtyy maakunnalle. Tämän lisäksi kunta siirtää maakunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämiseen liittyvät sopimukset. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että edellä mainitun kolmen vuoden pituisen vuokrakauden ja mahdollisen jatkovuoden aikana toimitiloja ei tarvitse yhtiöittää, koska kyseessä on lakisääteinen velvoite. Sen jälkeen yh-tiöittämisvelvollisuus olisi, koska vuokraus maakunnille tai yhtiöille on markkinaehtoista toimintaa. 

Hallituksen esityksessä ei ehdoteta kunnille korvattavaksi siirtyvää omaisuutta, vaan kunnan peruspääomaa alennetaan siirtyvää omaisuutta vastaavalla määrällä. Esityksen perustelujen mukaan kysymys on verovaroin rahoitetusta julkisesta omaisuudesta, joten korvauksen suorittaminen voisi asiallisesti merkitä kaksinkertaista verorasitusta. 

Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan kunnan lakisääteisten tehtävien siirtoa vastaavalle omaisuuden siirrolle on sinänsä hyväksyttävät perusteet, jotka liittyvät kyseisten lakisääteisten julkisten tehtävien asianmukaiseen hoitamiseen. Uudistukseen liittyvillä omaisuusjärjestelyillä pyritään varmistamaan, että maakunnilla on mahdollisuus hoitaa niiden järjestämisvastuulle siirtyvät tehtävät. Samalla on myös huolehdittava siitä, ettei omaisuusjärjestelyillä vaaranneta erilaisten kuntien tosiasiallisia edellytyksiä hoitaa tehtäviään uudistuksen jälkeen (rahoitusperiaate). Omat reunaehtonsa asettavat uudistuksen toimeenpanoon liittyvät periaatteet siitä, että verovelvollisia kohdellaan yhdenvertaisesti, että työn verotus ei kiristy uudistuksen seurauksena ja että mahdollisuudet julkisen talouden kestävyyden turvaamiselle säilytetään. 

Perustuslakivaliokunta on arvioinut hallituksen esityksessä ehdotettuja omaisuusjärjestelyjä valtiosääntöisestä näkökulmasta. Perustuslakivaliokunnan johtopäätöksenä on, että hallituksen esityksessä esitettyjen tietojen ja valtiovarainministeriön valiokunnalle antaman lisäselvityksen perusteella voidaan päätellä, että ehdotetut muutokset eivät lähtökohtaisesti vaaranna yleisellä tasolla kuntien taloudellisen itsehallinnon edellytyksiä perustuslainvastaisella tavalla. Myöskään omaisuuden siirtoon liittyvät järjestelyt eivät vaikuta vaarantavan yleisesti kuntien kykyä huolehtia taloudestaan itsehallinnon periaatteiden mukaisesti. Valiokunta kuitenkin katsoo, että yksittäisten kuntien kannalta arvioituna vaikutusarviointiin liittyvät riskit eivät ole vailla valtiosääntöistä painoarvoa eikä ehdotusta voida pitää kunnallisen itsehallinnon perustuslain suojan kannalta ongelmattomana. 

Perustuslakivaliokunnan mielestä voimaanpanolaissa tulee säädösperusteisesti varmistaa, että kunnan omaisuuteen liittyviin omaisuusjärjestelyihin kytketään kunnan itsehallinnon turvaava kompensaatiosääntely. Kunnan itsehallinto on turvattava säädösperustaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa investointeja vaatineiden tilojen jääminen uudistuksen seurauksena käyttämättömiksi taikka jokin muu uudistukseen kytkeytyvä, mahdollisesti ennakoimatonkin peruste vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan. Valiokunnan käsityksen mukaan tämänkaltainen yksittäisen kunnan talouteen liittyvä kompensaatio voidaan toteuttaa erilaisin tavoin. 

Perustuslakivaliokunta viittaa laadittavan sääntelyn malliksi esimerkiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin (valtionosuuslaki) sisältyvään säännökseen harkinnanvaraisesta avustuksesta. Valtionosuuslain 30 §:n mukaan kunnan valtionosuuden korottaminen on mahdollista, jos kunta on ensisijaisesti poikkeuksellisten tai tilapäisten kuntataloudellisten vaikeuksien vuoksi lisätyn taloudellisen tuen tarpeessa. Tällaisella avustuksella tuetaan kuntaa nimenomaan sellaisessa poikkeuksellisessa taloudellisessa tilanteessa, johon kunnalla ei ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa. Voimaanpanolakiin lisättävän uuden säännöksen tulee kuitenkin olla kunnan peruspalvelujen valtionosuuslakiin verrattuna itsenäinen. Harkinnanvaraisen avustussääntelyn edellytykset tulee kytkeä lisäksi valtionosuuslaista poikkeavasti yksittäisille kunnille nyt arvioitavana olevasta uudistuksesta aiheutuviin ongelmatilanteisiin. Perustuslakivaliokunnan mukaan edellä todetun kaltaisen täydennyksen tekeminen on edellytyksenä sille, että voimaanpanolakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Asiantuntijakuulemisessa hallintovaliokunnan huomiota on kiinnitetty myös siihen, että aikaisemmissa valtion ja kuntien välisissä omaisuuden siirroissa lähtökohtana on ollut, että omaisuutta luovuttanut taho on saanut korvauksen, ja että myös nyt käsillä olevassa uudistuksessa kunnille tulisi maksaa käypään arvoon perustuva korvaus siirtyvästä omaisuudesta. Maakunnalle tulisi siirtää kaikki kuntien ja kuntayhtymien sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseen liittyvä omaisuus. Kunnan maankäytön kehittämisen ja elinvoimaisuuden varmistamiseksi maapohjat voisivat jäädä kunnan omistukseen. Kunnat voisivat vuokrata maapohjat maakunnille pitkäaikaisilla käyttötarkoitukseen sidotuilla vuokrasopimuksilla. Omaisuusjärjestelyjen hoitamiseen on myös esitetty maakuntien ja kuntien yhteisesti omistamia toimitilayhtiöitä. Mikäli hallituksen esityksen mukainen malli kuitenkin hyväksytään, tulisi varmistua siitä, ettei siirtymäkauden jälkeen mahdollisesti tyhjilleen tai vajaakäytölle jäävistä kiinteistöistä aiheudu kunnille taloudellisia vaikeuksia. 

Kysymys lunastuskorvauksen maksamisesta

Valiokunnan saaman selvityksen perusteella omaisuuden lunastuksen suurimmat haasteet liittyvät maakunnan lunastusvelvollisuuden laajuuteen, lunastettavan omaisuuden arvon määrittämiseen, kuntien maaomaisuuden rooliin elinkeino- ja yhdyskuntarakennetekijänä sekä maakunnan lunastukseen tarvitsemaan rahoitukseen. 

Maakunnan laaja lunastusvelvollisuus tarkoittaisi käytännössä sitä, että maakunta kantaisi kokonaisuudessaan riskin tulevaisuudessa mahdollisesti käyttämättömäksi jäävistä toimitiloista ja muusta omaisuudesta. Tällaisen velvollisuuden asettaminen maakunnalle edellyttäisi, että kunnilla ei olisi omilla toimillaan mahdollisuutta lisätä maakunnalle siirtyvän omaisuuden määrää ja samalla maakunnan taloudellisia vastuita. Jos maakunnalla olisi velvollisuus lunastaa kaikki tietyllä hetkellä käytössä oleva omaisuus, maakunnalle tulisi siirtyä myös rakennusten maapohjat. Jos rakennusten maapohjat eivät siirtyisi mukana, maakunnan mahdollisuudet tulevaisuudessa luopua käyttämättömiksi jäävistä tiloista ja rakennuksista heikentyisivät olennaisesti. 

Perusterveydenhuollon, sosiaalitoimen ja osin myös pelastustoimen rakennukset on yleensä rakennettu yhdyskuntarakenteen kehittymisen kannalta merkityksellisiin paikkoihin, kuten kun-tien ja kaupunkien keskustoihin. Tällaisella maaomaisuudella on merkitys kunnille erityisesti tulevaisuuden elinvoima- ja yhdyskuntarakennekysymyksenä. Laajan lunastusvelvollisuuden asettaminen maakunnille tarkoittaisi, että kuntien ja kaupunkien yhdyskuntarakenteen kannalta merkityksellisissä paikoissa sijaitsevia perusterveydenhuollon, sosiaalitoimen ja pelastustoimen rakennuksia siirtyisi maapohjineen suuressa määrin maakuntien omistukseen. Tämä ei välttämättä olisi kuntien tulevaisuuden kannalta tavoiteltavaa. Lainsäädännössä tilanne tulisi todennäköisesti ratkaista kyseisen kaltaista maaomaisuutta koskevalla erityissäännöksellä. Tällainen säännös saattaisi joissakin tilanteissa muodostua ongelmalliseksi, jos kunnalla ja maakunnalla ei olisi yhtenevää käsitystä kyseisen maaomaisuuden laadusta ja merkityksestä. 

Jos päätösvalta lunastuksen laajuudesta ja kohteesta olisi maakunnalla, toisin sanoen maakunta lunastaisi vain tarpeelliseksi katsomansa omaisuuden, vastuu mahdollisesti käyttämättömäksi jäävistä toimitiloista ja muusta omaisuudesta jäisi uudistuksen toteutumishetkellä kunnalle. Tällaista vaihtoehtoa ei hallintovaliokunnan mielestä voida pitää kuntien kannalta kannatettavana. 

Mikäli omaisuusjärjestely toteutettaisiin lunastuksena, tulisi myös ratkaista, millä arvolla lunastus toteutettaisiin. Korvaus voisi perustua kirjanpitoarvoon, käypään arvoon, jonkinlaiseen tekniseen arvoon tai esimerkiksi tuottoihin perustuvaan nykyarvon laskentaan. Saadun selvityksen mukaan tilinpäätösten mukaisten tasearvojen käyttäminen olisi lähtökohtaisesti yksinkertaista, sillä näin vältyttäisiin erillisten, aikaa vievien ja todennäköisesti merkittäviä kustannuksia aiheuttavien arvostusselvitysten tekemiseltä. Tasearvoihin vaikuttavat kuitenkin kuntien nykyiseen kirjanpitokäytäntöön siirtymisen aikainen tilanne ja silloin tehdyt ratkaisut. Tasearvojen käyttämiseen liittyy ongelmallisena seikkana myös se, että joissakin kunnissa on jo toteutettu kiinteistöomaisuuden järjestelyjä ja yhtiöittämisiä, joiden seurauksena tasearvot ovat huomattavasti nousseet. Tästä seuraisi, että joissakin kunnissa maakunta lunastaisi omaisuuden käytännössä markkina- tai siihen verrattavalla arvolla ja joissakin taas hankintamenoon perustuvalla tasearvolla. Myöskään pelkän maaomaisuuden arvo ei ole yksiselitteisesti määriteltävissä. Saadun selvityksen mukaan useissa tapauksissa maaomaisuus on kuntien taseissa arvostettu hyvin alhaiseen arvoon tai sitä ole arvostettu lainkaan. 

Selvityksen perusteella ongelmallisimmaksi näyttäisi kuitenkin muodostuvan maakunnan lunastukseen tarvitsema rahoitus. Erillisen rahoituksen järjestämisen on arvioitu johtavan suurella todennäköisyydellä kokonaisveroasteen kohoamiseen. Riski kokonaisveroasteen nousemiseen olisi suuri myös siinä tapauksessa, että maakunta jäisi lunastussumman kunnille velkaa. Käytännössä syntyisi tilanne, jossa verorahoituksella toimiva maakunta maksaisi kunnille omaisuudesta, jonka kunnan asukkaat ovat jo kertaalleen verojen muodossa maksaneet ja joka on edelleen pysymässä samassa lakisääteisten tehtävien käytössä. Selvityksen mukaan kokonaisveroasteen kohoaminen olisi mahdollista estää niin, että kuntien oikeutta päättää lunastuskorvauksen käytöstä rajoitettaisiin. Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan tällainen kunnan päätösvallan rajaaminen vaikuttaisi kuitenkin merkittävällä tavalla kuntien oikeuteen määrätä itsenäisesti taloudestaan. 

Edellä mainituista syistä hallintovaliokunta ei pidä lunastuskorvauksen maksamista tarkoituksenmukaisena ratkaisuna nyt käsiteltävänä olevan uudistuksen edellyttämien omaisuusjärjestelyjen toteuttamisessa. 

Kysymys maakuntien ja kuntien yhteisestä toimitilayhtiöstä

Yhdeksi vaihtoehdoksi toteuttaa omaisuusjärjestelyt on esitetty, että maakuntien yhteisesti omistaman valtakunnallisen toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskuksen (Tilakeskus) sijasta perustettaisiin maakuntien ja kuntien yhteisiä toimitilayhtiöitä, jolloin kunnat saisivat yhtiöiden osakkeiden muodossa lunastuskorvauksen. Lähtökohtana olisi ilmeisesti se, että kunnat saisivat joko toimitilayhtiön jakaman osingon muodossa tai toimitilayhtiön osakkeiden myynnistä saatavilla tuloilla korvausta lakisääteisten kuntayhtymien jäsenosuuksistaan. 

Hallintovaliokunta on käsitellyt Tilakeskuksen omistusrakennetta, toimintamallia ja vastuiden siirtymistä jaksossa 13.1 Tilakeskus toimii maakuntien ei-kilpailullisissa olosuhteissa toimivien organisaatioiden toimitila- ja kiinteistöpalvelujen toteuttajana maakuntien sidosyksikkönä. Sillä ei ole itsenäistä päätösvaltaa maakuntien strategiseen päätöksentekoon kuuluvissa palveluverkko- ja toimitilakysymyksissä, vaan se toimii maakunnan toimeksiantojen perusteella. Esimerkiksi investoinnit tapahtuvat maakunnan kanssa solmittavan vuokrasopimuksen perusteella.Tilakeskuksen toimintamalli liittyy maakuntien rahoitusmalliin. Maakuntalain säännösten lähtökohtana on, että maakunnilla ei ole oikeutta ottaa pitkäaikaista, investointien toteuttamiseen tarvittavaa lainaa. Maakuntien toimitiloihin liittyvät investointitarpeet hoidetaan tämän vuoksi Tilakeskuksen kautta ja pitkäaikaisten investointien tarvitsema lainanotto näkyy maakuntien käyttötalousmenoissa vuokrakustannuksina. 

Hallintovaliokunta toteaa, että Tilakeskukselle on siirtymässä mittavat velkavastuut. Selvityksen mukaan jatkovalmistelussa on ilmennyt, että sairaanhoitopiireillä on maakuntien toiminnan käynnistyessä keskeneräisiä tai juuri käynnistymässä olevia toimitilahankkeita alustavien selvitysten mukaan ilmeisesti noin 4 miljardin euron arvosta. Varsin oletettavaa on, että vuosien 2017—2019 aikana nämä hankkeet rahoitetaan velanotolla eikä jäsenkuntien rahoituksella. 

Palvelukeskuksen toimintamallista sekä sairaanhoitopiirien investointitilanteesta johtuen esitys maakuntien ja kuntien yhteisestä toimitilayhtiöstä ei käytännössä ole toteuttamiskelpoinen. Palvelukeskuksen toimintamalli ja ennen kaikkea palvelukeskuksen vastuulle siirtyvät erittäin mittavat velat, keskeneräiset investoinnit ja suuri kiinteistömassa johtavat selvityksen mukaan siihen, että palvelukeskuksella ei tule olemaan mahdollisuuksia osinkojen jakamiseen. 

Lunastuskorvauksen saamiseksi kunnilla tulisi olla mahdollisuus myydä omistamansa osakkeet. Tällainen oikeus avaisi mahdollisuuden siihen, että kunnat voisivat myydä omistamansa osakkeet markkinoille, mikä voisi tarkoittaa erikoissairaanhoidon infrastruktuurin päätymistä yksityisomistukseen. Vähäinenkin yksityinen omistus poistaisi yhtiöltä hankintalain mukaisen si-dosyksikköaseman. Tämän estämiseksi olisi lainsäädäntöteitse tai yhtiöoikeudellisilla keinoilla kiellettävä kuntia myymästä osakkeita muille kuin saman maakunnan toisille kunnille, maakunnalle tai valtiolle. Jos taas kunnat myisivät osakkeet maakunnalle tai toisille kunnille, päädyttäisiin tilanteeseen, jossa kokonaisveroaste uhkaisi kauppahinnan maksamisen seurauksena kohota. Maakunnan tai toisen kunnan maksama kauppahinta osakkeesta tarkoittaisi selvityksen mukaan jälleen tilannetta, jossa veronmaksaja maksaisi kertaalleen maksamansa omaisuuden toiseen kertaan. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan kuntien osakeomistus maakuntien ja kuntien yhteisessä toimitilayhtiössä olisi kunnille edellä todetuista syistä käytännössä arvoton. 

Kunnilla olisi yhtiössä näin ollen lähinnä sijoittajaintressi. Valiokunnalle esitetyssä selvityksessä on arvioitu, että kuntien omistus aiheuttaisi paineen yhtiön vuokrajärjestelmälle ja siihen sisältyvälle, sijoitetulle pääomalle laskettavalle korolle. Sijoittajaintressin omaava taho asettaisi oletettavasti vaatimuksia sijoittamansa pääoman tuotolle, mikä tarkoittaisi yhtiön maakunnilta perimien vuokrien korotuspainetta. 

Mikäli maakuntiin siirtyneiden erikoissairaanhoidon kiinteistöjen lisäksi myös kunnat siirtäisivät oman sote-rakennuskantansa — käytännössä perusterveydenhuollon rakennukset — yhteiseen toimitilayhtiöön, yhtiön toimintamalli muuttuisi. Yhtiön toimintaedellytysten näkökulmasta pitäisi tällöin ilmeisesti asettaa kunnille velvoite siirtää kaikki sote-rakennuksensa kyseiseen yhtiöön, sillä muussa tapauksessa olisi suuri riski sille, että kunnat siirtäisivät yhtiöön vain sellaista rakennuskantaa, jolle ei olisi käyttöä tuloa tuottavassa toiminnassa. Selvityksen mukaan, jos yhtiön toimintaedellytyksiä jo alkuvaiheessa heikennettäisiin tällä tavoin, tämä heikentäisi entisestään kuntien tulovirtaa yhtiöstä. 

Maakunnan ja kuntien yhteistä toimitilayhtiötä ei hallintovaliokunnan mielestä voida edellä todetut seikat huomioon ottaen pitää varteenotettavana ratkaisuna omaisuusjärjestelyjen toteuttamiseksi. 

Omaisuusjärjestelyjen vaikutukset kunnan talouden kannalta

Voimaanpanolain 18 §:ssä tarkoitettu lakisääteisten kuntayhtymien siirto sekä 21 §:ssä tarkoitettu irtaimiston sekä irtaimistoon sisältyvien, voimaanpanolakiehdotuksen 21 §:n 3 momentissa tarkoitettujen osakkeiden siirto maakuntiin ei aiheuta kuntien tilinpäätöksissä vuonna 2020 tulosvaikutusta, koska vaikutus ehkäistään voimaanpanolain 34 §:n nojalla. Siirrot toteutetaan pienentämällä kunnan peruspääomaa, mikä tarkoittaa, ettei siirto synnytä kunnan taseeseen alijäämää. Kunnan taloutta kuvaavien tunnuslukujen näkökulmasta peruspääoman pienentyminen vaikuttaa kuitenkin kunnan omavaraisuusasteeseen. Selvityksen mukaan keskimäärin siirto pienentää kunnan omavaraisuusasetetta 2—5 prosenttiyksikköä. 

Sairaanhoitopiirien, erityishuoltopiirien ja maakunnan liittojen kuntayhtymien jäsenkuntien on voimaanpanolain 27 §:n mukaan katettava kuntayhtymän taseeseen mahdollisesti kertynyt alijäämä ennen kuntayhtymän siirtämistä maakuntaan. Kyse on siitä mahdollisesta alijäämästä, joka on kertynyt kuntayhtymän taseeseen ajalta ennen järjestämisvastuun siirtoa. Mahdollinen alijäämä tulisi olla katettuna kuntayhtymän viimeisessä, vuodelta 2019 laadittavassa tilinpäätöksessä. Alijäämiä on kertynyt erityisesti sairaanhoitopiirien kuntayhtymien taseisiin, mutta ne ovat pienentyneet merkittävästi. Selvityksen mukaan sairaanhoitopiirien taseisiin kertyneet alijäämät olivat vuonna 2015 noin 93,5 miljoonaa euroa, mutta vuoden 2016 tilinpäätösten mukaan enää noin 36 miljoonaa euroa. 

Voimaanpanolain 18 §:n mukaisella kuntayhtymien siirrolla maakuntiin on toisaalta myös myönteisiä vaikutuksia kunnan käyttötalouteen sekä konsernivastuisiin. Kuntayhtymien siirron yhteydessä kuntien konsernivelat pienenevät merkittävällä tavalla. Alustavien arvioiden mukaan kuntayhtymistä maakuntiin ja edelleen maakuntien yhteisesti omistamaan Tilakeskukseen olisi siirtymässä lähes 3 miljardin euron velkavastuut. 

Siirtyvän irtaimiston osuuden määrittäminen kuntien taseiden loppusummista on pelkkien tilinpäätöstietojen perusteella hankalaa, koska kuntien tilinpäätöksissä koneet ja kalusto ilmoitetaan yhteissummana. Irtaimiston lyhyiden poistoaikojen sekä erityisesti huomattavasti yleistyneen koneiden, kalustojen ja laitteiden leasingrahoituksen vuoksi sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen irtaimiston poistuminen kuntien omistuksesta ei selvityksen mukaan muodostuisi ainakaan yleisellä tasolla merkittäväksi taloudelliseksi kysymykseksi. Joissakin tapauksissa siirto saattaa tosiasiassa vähentää kunnan vastuita, koska edellä mainitut leasingvastuut poistuvat kunnilta ja siirtyvät maakunnalle. 

Hallintovaliokunnalle esitetyn arvion mukaan kuntayhtymien ja irtaimiston siirron ei tämänhetkisten tietojen perusteella arvioida vaarantavan yhdenkään kunnan taloudellista itsemääräämisoikeutta ja kykyä vastata lakisääteisistä velvoitteistaan. Tarkemmin siirtojen taloudelliset vaikutukset ovat todennettavissa vuoden 2020 tilinpäätöksistä kesäkuussa 2021. 

Kuntien omistamille sosiaali- ja terveydenhuollon toimitiloille tapahtuu merkittäviä muutoksia uudistuksen toimeenpanon edetessä. Muutoksiin johtavia tekijöitä ovat muun muassa väestön ikääntyminen, työikäisen väestön siirtyminen kasvukeskuksiin, terveydenhuollon hoitokäytäntöjen muuttuminen sekä digitalisaation seurauksena syntyvät muutokset. Nämä tekijät ovat osittain sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun siirrosta riippumattomia. 

Hallituksen esitykseen sisältyvän vaikutusarvioinnin mukaan kuntasektorin omistukseen on jäämässä uudistuksen jälkeen noin 6,8 miljoonaa m2 tällä hetkellä sosiaali- ja terveydenhuollon käytössä olevia toimitiloja. Mahdollista on, että uudistuksen toimeenpanon edetessä noin 20 prosenttia näistä tiloista tulisi poistumaan sote-käytöstä. Joillekin kunnille tämä saattaa tarkoittaa kuntatalouteen kohdistuvia negatiivisia vaikutuksia. Kiinteistöjen tämänhetkinen, oletettu arvo ei kuitenkaan osoita suoraan kunnan taloudellisen riskin suuruutta, vaan kunnan riski muodostuu käyttämättä jäävän tilan ylläpitokustannuksista, mahdollisesta jäljellä olevasta investointivelasta sekä taseessa olevasta poistamattomasta hankintamenosta. Joissakin tilanteissa kiinteistö saattaa myös olla niin huonokuntoinen, että se on perusteltua purkaa, jolloin riskin määrään vaikuttavat myös purkukustannukset. Toisaalta toimitilan purkaminen olisi saattanut muodostua joissakin tilanteissa vaihtoehdoksi ilman nyt esitettyä uudistustakin. 

Valiokunta toteaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelu- ja toimitilaverkkoon tulevaisuudessa kohdistuvia muutoksia on käytännössä mahdotonta arvioida kunnittain tyhjentävästi ja yksityiskohtaisesti, sillä yksityiskohtainen arviointi tarkoittaisi itsehallinnollisen maakunnan päätöksenteon ennakointia. Selvitystenkään perusteella ei voida täysin paikantaa, mihin yksittäiseen kuntaan tai rakennukseen muutos kohdistuu, sillä lopulliset ratkaisut palveluverkosta tekee maakunta. Voi käydä myös niin, että maakunnan toimitilatarpeet vähenevät, mutta tilalle tulevat yksityisen palvelutuotannon tilatarpeet. Näistä syistä myöskään muutosten ajallista ulottuvuutta ei voida varmuudella ennakoida. 

Selvityksen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että ensimmäiset, nimenomaan tästä uudistuksesta — käytännössä maakuntien palveluverkkoonsa kohdistamasta päätöksenteosta — johtuvat tilanteet, jonka seurauksena kunnan omistamia sote-toimitiloja olisi jäämässä käyttämättömiksi, alkavat vaikuttaa kunnan talouteen siirtymäkauden vuokrasopimuksen päätyttyä vuoden 2023 aikana. Näin ollen taloudelliset vaikutukset olisivat todennettavissa vuoden 2023 tilinpäätöksestä, joka vahvistetaan viimeistään kesäkuussa 2024. Jos maakunta käyttää voimaanpanolain 20 §:n mukaista oikeuttaan ns. optiovuoteen, vaikutukset siirtyvät vuoden 2024 tilinpäätökseen, joka vahvistetaan kesäkuussa 2025. 

Tyhjillään olevien toimitilojen ylläpitokustannukset, mahdollisen jäljellä olevan investointivelan aiheuttamat kustannukset, rakennuksen jäljellä oleva hankintameno kunnan taseessa sekä mahdolliset purkamiskustannukset ovat kaikki kustannuseriä, jotka ovat löydettävissä kunnan kirjanpidosta ja tilinpäätösaineistoista. Niiden aiheuttama paine kunnan taloudelle on siten laskettavissa ja esitettävissä esimerkiksi kunnallisveroprosenttiin kohdistuvana nousupaineena, jolloin voidaan arvioida niiden merkitystä kunnan taloudelliselle itsemääräämisoikeudelle. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on kuntiin kohdistuvia vaikutuksia arvioitu viime aikoina nimenomaan kunnallisveroprosenttiin kohdistuvan paineen perusteella (esim. PeVL 16/2014 vp, PeVL 67/2014 vp, PeVL 75/2014 vp). 

Omaisuusjärjestelyistä aiheutuvien kunnan taloudellisten ongelmien kompensaatio

Perustuslakivaliokunnan voimaanpanolaista tekemän valtiosääntöoikeudellisen huomautuksen huomioon ottamiseksi hallintovaliokunta esittää voimaanpanolakiin lisättäväksi uuden 35 §:n, joka liittyy kunnan itsehallinnon turvaamiseen tilanteessa, jossa uudistukseen liittyvistä omaisuusjärjestelyistä aiheutuu kunnalle taloudellisia ongelmia. Pykälän lisäämisen seurauksena hallituksen esityksessä ehdotetusta lain 35-47 §:stä tulee 36—48 §. 

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin kunnan oikeudesta avustukseen. Ehdotuksen mukaan kunnalla on oikeus saada valtiolta avustusta, jos kunnan taloudellinen asema ja mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan on olennaisesti vaarantunut voimaanpanolain 4 luvussa säädetyistä, kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä. Pykälässä tarkoitettu avustus on tarkoitettu niiden kuntataloudellisten ongelmien ratkaisemiseen, jotka kunnalle mahdollisesti aiheutuvat nimenomaan kunnan omaisuuteen kohdistuneista järjestelyistä. Sosiaali- ja terveydenhuollon ja muiden tehtävien järjestämisvastuun siirron seurauksena kuntien talouteen kohdistuu myös muita merkittäviä muutoksia. Niitä kunnan talouteen kohdistuvia muita muutoksia, kuten valtionosuuksien määrässä tai muissa kunnan tuloissa tapahtuvia muutoksia, rajataan uudistuksen yhteydessä kunnan peruspalvelujen valtionosuuslainsäädäntöön ehdotetuilla säännöksillä eikä tässä pykälässä tarkoitettu menettely kohdistu niihin muutoksiin. 

Pykälän 2 momenttiin sisältyvät säännökset avustuksen myöntämiseen liittyvästä menettelystä. Avustusta hakeneen kunnan ja valtiovarainministeriön välisessä neuvottelussa arvioidaan kunnan omaisuuteen kohdistuneista järjestelyistä syntyneiden välittömien kustannusten ja hyötyjen määrää, kunnan taloudellista tilannetta ja merkitystä kunnan mahdollisuudelle päättää itsenäisesti taloudestaan. Kunnan hakemus ja hakemukseen liittyvän menettelyn käynnistyminen eivät edellytä, että kunta on jo päättänyt kunnallisveroprosentin nostosta tai muista talouteensa kohdistuvista toimista. Neuvotteluilla pyritään siihen, että kunnan taloudellisesta tilanteesta ja tilanteen huonontumisesta maakunta- ja soteuudistukseen liittyvien omaisuusjärjestelyjen seurauksena saadaan valtion ja kunnan välillä yhteinen käsitys. 

Kunnalle aiheutuneita välittömiä kustannuksia ovat kustannukset, joiden syntymiseen kunta ei olisi voinut omilla toimillaan vaikuttaa tai niitä vähentää, vaan kustannukset ovat suoraan lainsäädännöstä ja sen seurauksena esimerkiksi maakunnan päätöksenteosta johtuneita. Kunnan omaisuuteen kohdistuneista järjestelyistä syntyneet välittömät kustannukset kunnan on pystyttävä todentamaan kirjanpitonsa ja muiden selvitysten avulla. Kunnalle aiheutuneiden välittömien kustannusten lisäksi kunnan ja valtiovarainministeriön välisessä neuvottelussa arvioitaisiin myös voimaanpanolain 4 luvussa säädettyjen järjestelyjen tuottamia hyötyjä tai kustannussäästöjä kunnalle. Tässä tarkoitettuja hyötyjä tai kustannussäästöjä kunnalle saattaa syntyä esimerkiksi silloin, jos kunnan maakunnalta saama vuokratuotto mahdollistaa kunnan taloudellisen tilanteen kohentamisen. Tilannetta neuvotteluissa arvioitaessa otetaan myös huomioon kunnan mahdollisuudet omilla toimillaan pienentää ja rajoittaa kunnan taloudellisia ongelmia, mutta kunnan oma aktiivisuus ja sen päättämät uudet sopeutustoimet taloudellisen tilanteen edistämiseksi eivät sellaisinaan tarkoita, että kunnalla olisi vähäisempi oikeus avustuksen saamiseen. Valiokunta to-teaa, että taloudellinen liikkumavara voi kaventua olennaisesti säännöksessä tarkoitetulla tavalla myös lähtökohtaisesti vakavaraisessa kunnassa. 

Kunnan omaisuuteen kohdistuvien järjestelyjen merkitystä kunnan mahdollisuudelle päättää itsenäisesti taloudestaan arvioitaisiin kunnallisveroprosenttiin kohdistuvan laskennallisen nousupaineen avulla. Tämä tarkoittaa, että tilannetta kokonaisuutena, toisin sanoen kunnalle aiheutuneita välittömiä kustannuksia sekä kunnan mahdollisesti saamia hyötyjä, arvioidaan suhteessa yhden kunnallisveroprosentin kunnalle tuottamaan tuloon. Kunta on oikeutettu 1 momentissa tarkoitettuun avustukseen, jos kunnallisveroprosentin laskennallinen korotustarve on olennainen kunnan taloudellinen asema huomioon ottaen ja aiheuttaa tilanteen, jossa kunnan mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan on olennaisesti vaarantunut. 

Hallintovaliokunta katsoo, että taloudellisen tilanteen laskennan sitominen veroprosentin laskennalliseen korotustarpeeseen osoittaa varsin hyvin kunnan taloudellisen tilanteen huonontumisen ja mahdollistaa kuntien taloudellisen tilanteen vertailtavuuden. Menetelmä on ollut käytössä jo pitkään valtionosuusuudistuksissa eikä perustuslakivaliokunta ole kyseenalaistanut menetelmää. Hallintovaliokunta katsoo, että laskennan sitominen johonkin muuhunkin tapaan veisi mahdollisuuden vertailla kuntien taloudellista tilannetta yhtä luotettavasti eikä tiedossa ole muuta tilinpäätökseen ja kirjanpitotietoihin sidottua menetelmää, joka turvaisi vastaavan painevertailun. Laskennan sitominen veron korotuspaineeseen ei tarkoita, että kunta todellisuudessa korottaa veroprosenttiaan. 

Kunnan mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan vaarantuisi esimerkiksi silloin, jos kunta olisi pelkästään kunnan omaisuuteen kohdistuvien järjestelyjen vuoksi pakotettu tekemään olennaisia talouden ja toiminnan sopeutustoimia välttyäkseen kunnallisveron korotukselta. Pykälässä ei säädettäisi yksiselitteisestä ja ehdottomasta prosenttirajasta, vaan ratkaisevaa on, miten olennaiseksi laskennallinen korotustarve olisi osoittautumassa kunnan taloudellinen tilanne huomioon ottaen. Valiokunta ei esitä täsmällistä ja ehdotonta prosenttirajaa tai euromääräistä rajaa, koska voimaanpanolain 4 luvussa säädettävien, kunnan omaisuuteen kohdistuvien muutosten toteutuminen ja vaikutusten todennettavuus ulottuvat vähintään vuoteen 2026 ja joissakin tapauksessa vuoteen 2027 saakka. Lisäksi on otettava huomioon, että kaikkien kuntien kunnallisveroprosentit leikkautuvat vuonna 2020 eikä tällä hetkellä voida varmuudella ennustaa, miten ne leikkautumisen jälkeen, aina vuoteen 2026 tai 2027 saakka, kehittyvät. 

Pykälän 3 momentissa esitetään säädettäväksi määräajasta, jossa kunnan tulisi hakea avustusta. Ehdotuksen mukaan hakemus tulee tehdä viimeistään vuoden 2026 loppuun mennessä. Jos maakunta on käyttänyt voimaanpanolain 20 §:n 2 momentin mukaista oikeuttaan vuokrasopimuksen pidentämiseen, kunnan on tehtävä hakemus viimeistään vuoden 2027 loppuun mennessä. Määräajan asettamisella on tarkoitus varmistaa, että taloudellisten ongelmien suora yhteys kunnan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella olevaan uudistukseen voidaan varmuudella osoittaa. Kunta voisi hakea avustusta vain kerran, jotta kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä aiheutuneiden välittömien kustannusten merkitystä kunnan taloudelle voidaan arvioida kokonaisuutena. Lisäksi on otettava huomioon, että kunnan on joka tapauksessa tehtävä ratkaisuja esimerkiksi käyttämättömäksi jääneen toimitilan suhteen myös kirjanpitosäännösten perusteella. 

Avustuksen myöntämiseen sovellettaisiin muutoin soveltuvin osin valtionavustuslakia (688/2001). Valtionavustuslain muutoksenhakusäännösten mukaisesti kunnalla on oikeus ensin tehdä oikaisuvaatimus ja sen jälkeen edelleen valittaa valtiovarainministeriön päätöksestä hallinto-oikeuteen. Mahdollisuus saattaa asia hallinto-oikeuden käsiteltäväksi turvaa kunnan oikeudellista asemaa. 

Muut keinot kuntien tukemiseksi

Hallituksen esityksessä ehdotettuihin, omaisuusjärjestelyjä koskeviin voimaanpanolain säännöksiin sisältyy kolmen vuoden siirtymäaika, jolla merkittävästi lievennetään järjestelyjen kuntiin kohdistuvia vaikutuksia ja annetaan kunnille aikaa sopeutua tilanteeseen. Valiokunnalle esitettyjen alustavien, hyvin karkeiden arvioiden perusteella kunnat tulevat saamaan kolmen vuoden ajan noin 1 miljardi euroa vuosittain siirtymäkauden vuokrina. 

Rahallisen avun lisäksi on käytettävissä useita muita keinoja, joilla kuntia voidaan tarvittaessa tukea. Hallitus on linjannut hallituksen esityksen HE 15/2017 vp valmisteluvaiheessa, että kunnille tullaan tarjoamaan asiantuntijatukea käyttämättömiksi jääneiden toimitilojen myymiseen ja jalostamiseen liittyen. Avustuksen vaihtoehtona voisi ehkä olla joissakin tilanteissa myös kiinteistökauppa valtion osoittaman ostajan kanssa. Tämä vaihtoehto kuitenkin edellyttäisi, että kohde siirtyisi ostajalle maapohjineen. 

Valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnan (TEAS) hankkeessa selvitetään parhaillaan kuntien rakennuskannan tilaa sekä keinoja nostaa kuntien tilatehokkuutta. Hankkeen yhtenä tavoitteena on saada tietoja muun muassa rakennusten kunnosta ja myös tyhjillään olevien tilojen määristä. 

Kunnan peruspalvelujen valtionosuuslaissa on myös edelleen voimassa säännös harkinnanvaraisesta valtionosuuden korotuksesta. Kunnan valtionosuutta voidaan korottaa, jos kunta ensisijaisesti poikkeuksellisten tai tilapäisten kunnallistaloudellisten vaikeuksien vuoksi on lisätyn taloudellisen tuen tarpeessa. 

18.5 Omaisuusjärjestelyihin liittyviä muita pykälämuutoksia

Selvitys kuntayhtymän ja erityishuoltopiirin omaisuudesta ja vastuista

Voimaanpanolain 31 §:n mukaan maakuntaan tullutta omaisuutta, sopimuksia ja vastuita siirtyy edelleen valtakunnalliselle palvelukeskukselle. Omaisuuden ja vastuiden häiriöttömän siirtymisen varmistamiseksi on tarpeellista, että myös palvelukeskus voi toimia maakunnan puolesta omaisuuden ja vastuiden selvittämisessä. Tästä syystä hallintovaliokunta esittää voimaanpanolain 19 §:n 2 momenttia täsmennettäväksi seuraavasti: 

Lisäksi voimaanpanolain 19 §:n 1 momenttiin on tarpeen tehdä uudistuksen voimaantulon siirtymisestä johtuva tarkistus maakunnalle tehtävän selvityksen määräaikaan. 

Kunnan järjestämän perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen ja pelastustoimen toimitilat

Voimaanpanolain 20 §:n mukaan maakunnan ja kunnan välillä solmitaan toimitilojen hallinnasta vuokrasopimus. Maakunnan puolesta asiaa hoitaa käytännössä lain 31 §:ssä tarkoitettu toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskus. Pykälässä olisi tarpeen mahdollistaa myös se, että sopimus voidaan solmia myös suoraan kunnan ja palvelukeskuksen välisenä. Valiokunta esittää pykälään lisättäväksi tätä koskevan uuden 3 momentin, jolloin hallituksen esityksessä ehdotetun pykälän 3 ja 4 momentista tulee 4 ja 5 momentti. Samalla valiokunta esittää 4 momentin sanamuotoa täsmennettäväksi pykälän perustelujen mukaisiksi seuraavasti: 

Valtionavustusten takaisinperinnästä luopuminen

Voimaanpanolain 20 §:n mukaan kunnan järjestämän perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen ja pelastustoimen käytössä olevat toimitilat siirtyisivät vuokrasopimuksen nojalla maakunnan hallintaan kolmen vuoden siirtymäkauden ajaksi. Siirtymäkauden jälkeen maakunta vuokraisi kunnalta ne tilat, jotka se toiminnassaan tarvitsisi.  

Voimaanpanolain säännöksistä seuraa valtionavustuslaissa (688/2001) sekä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetussa laissa (733/1992) tarkoitettuja omaisuuden hallinnan ja omistusoikeuden luovutuksia. Uudistuksen seurauksena saattaa syntyä tilanteita, joissa osittain valtioavustuksilla rakennettuja tai korjattuja toimitiloja jää kokonaan käyttämättä tai siirtyy alkuperäisestä käyttötarkoituksesta poikkeavaan käyttöön. 

Rahoitusta sääntelevään lainsäädäntöön ja rahoituspäätöksiin sisältyy yleensä ehto rahoituksen takaisinperinnästä, jos kyseisen toimitilan käyttötarkoitus, omistus tai hallinta muuttuu. Täydentävässä hallituksen esityksessä (HE 57/2017 vp) ehdotetaan voimaanpanolakiin lisättäväksi uusi 47 §, jolla on tarkoitus varmistaa, että uudistuksen toimeenpanon seurauksena kunnilta tai kuntayhtymiltä ei ryhdytä perimään takaisin sosiaali- ja terveydenhuollon tai pelastustoimen toimitiloihin myönnettyjä valtionavustuksia, jos toimitilan käyttötarkoituksen, hallinnan tai omistusoikeuden muutos tai jääminen kokonaan pois käytöstä ei johdu kunnan tai kuntayhtymän vaikutusmahdollisuuksien piirissä olevasta syystä, vaan nimenomaan uudistuksen toimeenpanosta. 

Hallintovaliokunta pitää voimaanpanolakiin esitettyä uutta 47 §:ää asianmukaisena ja välttämättömänä, jotteivät kunnat ja kuntayhtymät joudu uudistuksen takia takaisinperinnän kohteeksi, ja valiokunta esittää sen hyväksymistä. 

Kuntaa sitovien sopimusten ja vastuiden siirtäminen maakunnalle

Voimaanpanolain 22 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi kuntaa sitovien sopimusten ja vastuiden siirtämisestä maakunnalle. Pykälän 1 momentissa tulee kuitenkin selventää menettelytapaa niiden sopimusten osalta, joita ei ole mahdollista jakaa. Valiokunta pitää selkeimpänä ratkaisuna sitä, että kunta 23 §:ssä tarkoitetussa selvityksessä esittää, miten sopimuksiin liittyvä vastuu jaettaisiin kunnan ja maakunnan välillä. Tällöin asia tulee ratkaistavaksi maakunnan päätöksenteossa lain 24 §:n mukaisesti. Kunnan vastuu sopimuksesta kattaa kokonaisuudessaan ajan ennen tehtävien järjestämisvastuun siirtymistä ja maakunnan vastuu alkaa järjestämisvastuun siirtymisen jälkeen. 

Pykälän 2 momentin 1 kohtaa on tarpeen täsmentää ottaen huomioon muun muassa ns. kiinteistöleasingsopimuksissa yleisesti käytetyt ehdot. 

Pykälässä on lisäksi tarpeen selventää kunnan ja maakunnan välistä vastuunjakoa. Lähtökohtana tulee olla, että kunnan vastuu sopimuksesta kattaa kokonaisuudessaan ajan ennen tehtävien järjestämisvastuun siirtymistä ja maakunnan vastuu alkaa järjestämisvastuun siirtymisen jälkeen. Hallintovaliokunta esittää, että voimaanpanolain 22 §:ään lisätään uusi 3 momentti seuraavasti, jolloin hallituksen esitykseen sisältyvän pykälän 3 momentista tulee 4 momentti. 

Pykälä kuuluisi valiokunnan esittämässä muodossa kokonaisuudessaan seuraavasti: 

Selvitys kunnasta siirtyvästä omaisuudesta, sopimuksista ja kunnalta vuokrattavista toimitiloista

Voimaanpanolain 23 §:ssä säädettäisiin selvityksestä, jonka kunnan on tehtävä siirtyvästä omaisuudesta, sopimuksista ja kunnalta vuokrattavista toimitiloista. Pykälän 1 momentissa ehdotettua määräaikaa kunnan tekemälle selvitykselle on kuitenkin perusteltua pidentää ja muuttaa samaksi kuin 19 §:ssä ehdotettu kuntayhtymän ja erityishuoltopiirin selvityksen määräaika. Momenttia on käytännön syistä tarpeen täsmentää lisäksi siten, että kunnan tekemässä selvityksessä annettavat tiedot voi vastaanottaa myös 31 §:ssä tarkoitettu palvelukeskus. Palvelukeskuksen tulisi voida maakunnan toimeksiannosta myös pyytää tarpeellisia lisäselvityksiä ja asiakirjoja. 

Edellä olevan perusteella hallintovaliokunta esittää, että voimaanpanolain 23 §:n 1 ja 2 momentti muutettaisiin seuraavasti: 

Valtion takaus

Valtion takausta koskevaa voimaanpanolain 28 §:ää on tarpeen täsmentää lainoille annettujen vakuuksien osalta. Mikäli siirtyville lainoille on asetettu vakuus, valtion riskienhallinnan näkökulmasta on perusteltua, että valtion takaus asetetaan täytetakauksena tähän vakuuteen nähden. Samalla tulee varmistaa, että valtioneuvostolla on mahdollisuus myöntää valtiontakaus myös niille lainoille ja muille sopimuksille, joiden turvaamiseksi ei vakuutta ole asetettu. Tällöin valtiontakaus myönnetään alkuperäisen esityksen mukaisesti vastavakuutta vaatimatta. 

Tämän vuoksi hallintovaliokunta esittää, että voimaanpanolain 28 §:ään lisättäisiin uusi 2 momentti, jolloin hallituksen esitykseen sisältyvän pykälän 2 momentista tulee 3 momentti seuraavasti: 

Uudistuksen yhteydessä maakuntiin ja edelleen maakuntien yhteisesti omistaman toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskukseen siirtyy myös arava- ja korkotukilainoja sekä näiden turvien rakennettuja ja peruskorjattuja ns. ARA-vuokrataloja. Valiokunta toteaa, että arava- ja korkotukilainat sisältävät jo lähtökohtaisesti lainsäädännön nojalla valtion täytetakauksen, joten 28 §:n tarkoittama omavelkainen takaus ei koske arava- ja korkotukilainoja eikä maakuntiin siirrettävän kuntayhtymän tytäryhtiön arava- ja/tai korkotukilainan maksamisen vakuudeksi antamaa takaussitoumusta, sillä niidenkin takaisinmaksamisen vakuutena on suoraan lain nojalla valtion täytetakaus. 

Ilmoitus velkojille ja sopimusosapuolille

Voimaanpanolain 29 §:n mukaan maakunnan on viimeistään 30.4.2018 lähetettävä kirjallinen ilmoitus vastuulleen siirtyvien velkojen, vastuiden ja sopimusten velkojille ja sopimusosapuolille. Ehdotuksen 29 §:n 2 momentin mukaan velkojilla ja sopimusosapuolilla on oikeus irtisanoa velkasuhde tai sopimus päättymään 31.12.2018.  

Voimaanpanolain 18 §:n mukaan lakisääteiset kuntayhtymät siirretään yleisseuraantona varoineen, velkoineen ja vastuineen maakuntiin. Lisäksi maakunnille siirtyvät 22 §:n perusteella kuntien sosiaali- ja terveydenhuoltoon sekä pelastustoimeen liittyvät sopimukset. Nämä edellä mainitut säännökset tarkoittavat, että maakunnalle siirtyvät sopimukset ja velat sellaisinaan eli niiden ehtojen mukaisina kuin ne järjestämisvastuun siirtohetkellä ovat ja maakunta tulee kunnan tai kuntayhtymän sijaan sopimusosapuoleksi tai velalliseksi. 

Jotta järjestämisvastuun siirto kunnilta ja kuntayhtymiltä maakunnille toteutuisi mahdollisimman hallitusti ja palvelujen jatkuvuus voitaisiin siirtohetkellä turvata, hallituksen esityksestä on aiheellista poistaa voimaanpanolain 29 §:n 2 momenttiin sisältyvä velkojien ja sopimusosapuolten erityinen, pelkästään järjestämisvastuun siirtoon perustuva irtisanomisoikeus. Maakunnille siirtyvien sopimusten velkojilla ja sopimusosapuolilla olisi edelleen alkuperäisiin sopimusehtoihin perustuva irtisanomisoikeus eikä velkojienkaan asema voimaanpanolain 28 §:ssä säädettävän valtion takauksen vuoksi järjestämisvastuun siirron seurauksena heikkenisi. 

Lisäksi uudistuksen toimeenpanon valmistelussa on käynyt ilmi, että 29 §:n 1 momentissa tarkoitettu ajankohta, jolloin maakunnan kirjallinen ilmoitus velkojille ja sopimusosapuolille olisi viimeistään lähetettävä, tulisi käytännön syistä olla esitettyä myöhäisempi. Tarkoituksenmukaisena ajankohtana voitaisiin uudistuksen voimaantulon siirtyminen huomioiden pitää lokakuun loppua 2019. 

Hallintovaliokunta esittää voimaanpanolain 29 §:n muuttamista siten seuraavasti: 

Siirrettävän kuntayhtymän viranomaisen toimivalta

Voimaanpanolain 30 §:ssä säädettäisiin siirrettävän kuntayhtymän toimivallasta sen jälkeen, kun kuntayhtymä on antanut lain 19 §:ssä tarkoitetun selvityksen. Pykälän 1 momentissa olevaa rajoitusta siirrettävän kuntayhtymän viranomaisen toimivallasta on tarpeen täsmentää niin, että momentissa tarkoitetut, kuntayhtymän selvityksen antamisen jälkeen tehtävät, maakuntaa merkittävällä tavalla sitovat toimet olisivat mahdollisia myös silloin, kun maakunta antaa niihin erikseen suostumuksen. 

Hallintovaliokunta esittää 30 §:n 1 momenttia sen vuoksi täsmennettäväksi seuraavasti: 

Omaisuusjärjestelyjä koskevat kirjaukset kunnan ja maakunnan kirjanpidossa

Voimaanpanolain 34 §:ssä ehdotetaan säädettävän kirjauksista, jotka tehdään omaisuusjärjestelyistä kunnan kirjanpitoon. Kirjausten symmetrisyyden sekä maakuntien yhtenevien kirjauskäytäntöjen varmistamiseksi on tarpeen säätää myös maakunnan kirjauksista. Lisäksi tulee säätää niistä arvoista, joilla kirjaukset tehdään sekä kunnassa että maakunnassa, jotta kirjaukset tapahtuvat kaikissa kunnissa ja maakunnissa yhtenevin perustein. 

Hallintovaliokunta esittää tämän vuoksi voimaanpanolain 34 §:ää muutettavaksi seuraavasti: 

18.6 Kuntien valtionosuusjärjestelmään tehtävät muutokset

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että voimassa oleva laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (1704/2009) kumotaan ja säädetään uusi laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (jäljempänä uusi valtionosuuslaki). Kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmää on välttämätöntä muuttaa, jotta valtionosuusjärjestelmän perusteena käytettävät valtionosuusperusteet kuvaisivat uudistuksen jälkeen kunnille jääviä tehtäviä ja niihin liittyviä tarve-eroja. Muutoksia ehdotetaan valtionosuusjärjestelmän laskennallisiin valtionosuusperusteisiin, lisäosien määräytymisperusteisiin ja verotuloihin perustuvaan valtionosuuden tasaukseen. Rahoitusperiaatteen toteutumisen turvaamiseksi rajattaisiin ja tasattaisiin uudistuksessa syntyviä kuntakohtaisia muutoksia. Järjestelmän perusrakenne säilyy ennallaan. Järjestelmän perustana on edelleen ikärakenne. 

Kun kuntien verotuloissa kunnallisveron painoarvo vähenee ja kiinteistöveron ja yhteisöveron suhteelliset osuudet kasvavat, tämä tulee huomioida valtionosuuden tasausjärjestelmässä. Tästä syystä uuden valtionosuuslain 24 §:ssä ehdotetaan, että kunnan verotulojen tasaukseen liittyvää tasauslisä- ja tasausvähennysprosenttia muutetaan voimassa olevaan lakiin verrattuna. Lisäksi tasauksessa otetaan huomioon 50 prosenttia kunnan laskennallisesta kiinteistöverosta. Muut voimalaitokset kuin ydinvoimalaitokset rajataan tasauksen ulkopuolelle. 

Kustannusten ja tulojen siirtämisestä aiheutuvien kuntakohtaisten vaikutusten rajaamiseksi uuden valtionosuuslain 27 §:ssä ehdotetaan, että kunnalle myönnetään valtionosuuden lisäystä, tai kunnan valtionosuutta vähennetään, jos tehtävien järjestämisvastuun siirtyessä maakunnalle kunnalta siirrettävä tulo ei vastaa maakunnalle siirtyvää kustannusta. Valtionosuuden lisäys olisi 60 prosenttia tulojen ja kustannusten erotuksesta ja vastaavasti vähennys 60 prosenttia siirtyvien kustannusten ja tulojen erotuksesta. Lisäksi lain 28 §:ssä säädettäisiin siirtymätasauksesta, jolla tasataan järjestelmämuutoksesta kunnille aiheutuvia taloudellisia muutoksia. Siirtymätasaus rahoitettaisiin valtionosuusjärjestelmän sisällä. 

Kiinteästi sote-tehtäviin liittyvät valtionosuuden määräytymistekijät, esimerkiksi sairastavuus, poistuvat valtionosuusperusteista. Uutena määräytymisperusteena kuntien valtionosuusjärjestelmään sisällytetään hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin. Hallintovaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että kertoimen määräytymisperusteet vaikuttavat jossain määrin monimutkaisilta. Kunta ei myöskään pääse hyötymään taloudellisesti hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen eteen jo tekemästään työstä sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien siirtyessä maakuntien vastuulle. 

Järjestämisvastuun siirron seurauksena valtionosuudet vähenevät noin 5,8 miljardia euroa. Kunnan peruspalvelujen valtionosuus vuodesta 2020 alkaen on yhteensä noin 2,7 miljardia euroa, josta verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen osuus on noin 558 miljoonaa euroa. 

Kun uudistuksen voimaantulo siirtyy vuoden 2020 alkuun, sillä ei ole vaikutusta vuonna 2015 voimaan tulleen valtionosuusuudistuksen siirtymätasauksen viimeiseen erään, joka maksetaan vuonna 2019 vielä seitsemälle kunnalle. 

Kokonaisarvionaan hallintovaliokunta toteaa, että ehdotuksessa on kyse ennen kaikkea kuntien valtionosuusjärjestelmän sopeuttamisesta maakuntauudistukseen. Ehdotetuilla muutoksilla kunnan taloudessa säilytetään suhteellisesti sama tasapainotila kuin ennen uudistusta, mikä on perusteltu lähtökohta. Jatkossa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää tulee kuitenkin arvioida ja kehittää vastaamaan uudistuvien kuntien tarpeita ja toimintaympäristöä. 

Vuoden 2018 talousarviota koskeneissa neuvotteluissa hallitus on sopinut, että valmistellaan ehdotus eduskuntakäsittelyssä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvän kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettavan lakiehdotuksen tarkistamiseksi siten, että uudistuksen jälkeen talousarviovuosina 2020—2022 (vuosien 2017—2019 toteutuneisiin kustannuksiin perustuva) valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus tehdään täysimääräisesti. Kustannustenjaon tarkistuksessa otetaan näin ollen huomioon myös maakunta- ja sote-uudistuksessa kunnilta maakunnille siirtyneet tehtävät. Tämän vuoksi hallintovaliokunta esittää, että ehdotettuun valtionosuuslakiin lisätään tätä koskeva uusi 53 §, jolloin hallituksen esityksessä ehdotetusta 53 §:stä tulee lain 54 §: 

Valiokunnan esittämä uusi pykälä tarkoittaa käytännössä sitä, että vuosien 2017—2019 kustannustenjaon tarkistamisen laskentapohja sisältää myös maakunnille siirtyvät sote- ja pelastustoimen tehtävien kustannukset. Tarkoituksena on säilyttää kunta-valtio-rahoitussuhde ennallaan siihen asti, että sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisvastuu siirtyy kunnilta maakunnille vuoden 2020 alusta lukien, ja se jatkaa voimassa olevan kunnan peruspalvelujen valtionosuuslainsäädännön periaatteita valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon toteuttamisesta. 

18.7 Maakunta- ja sote-uudistuksen vaikutukset kuntatalouteen

Uudistuksella, erityisesti sosiaali- ja terveystoimen tehtävien järjestämisvastuun siirrolla kunnista maakunnille, on merkittäviä vaikutuksia kuntien toimintaan ja talouteen. Samalla, kun kuntien tulot ja käyttötalousmenot putoavat lähes puoleen nykyisestä, kuntien taseiden ali- ja ylijäämät sekä velat säilyvät käytännössä ennallaan. Toisaalta sosiaali- ja terveystoimen tehtävien siirron myötä kunnilta poistuu se osa kustannuksista, mikä on kasvanut viimeisen 10 vuoden aikana noin 3,5 prosenttia vuodessa ja kasvaisi ensi vuosikymmenellä väestö- ja ikärakenteen muutoksen seurauksena noin 4,5 prosenttia vuodessa. Kuntiin jäävät, merkittävältä osalta opetustoimeen liittyvät, käyttötalouden menot eivät ole viime vuosina juuri kasvaneet, eivätkä ne väestön ikärakenteen muutoksen vuoksi ole kasvamassa lähivuosina.  

Hallituksen esitykseen liittyvissä laskelmissa kunnan talouden tasapainotilalla tarkoitetaan vuosikatteen ja suunnitelman mukaisten poistojen erotusta. Perusoletus on, että tulorahoitus on pitkällä aikavälillä riittävä, jos vuosikate on vähintään keskimääräistä vuosittaista korvausinvestointitarvetta kuvaavien käyttöomaisuuspoistojen suuruinen. Vaikutuksia kuntatalouteen on arvioitu kunnittain ja kuntaryhmittäin vertaamalla ennen uudistusta vallinnutta kunnantalouden tasapainotilaa uudistuksen jälkeiseen, uuden rahoitusmallin mukaiseen tasapainotilaan. 

Uudistuksen voimaantulovuonna kunkin kunnan tasapainotilanne jäädytetään järjestelmämuutoksen tasauksella vuoden 2019 arvioidulle tasolle. Seuraavina vuosina muutos rajataan portaittain kasvavasti +/-25 euroa asukasta kohden vuosittain siten, että siirtymäkauden päättyessä vuonna 2024 muutos rajataan pysyvästi enintään +/-100 euroon asukasta kohden. Tämä pysyvä siirtymätasaus koskee noin kolmannesta kunnista. Käytännössä uudistusta edeltävä kuntien talousasema pysyisi laskennallisesti lähes ennallaan usean vuoden ajan. 

Uudistuksen toteuttaminen takaamalla voimaantulohetkellä kunnalle laskennallisesti sama tasapaino kuin ennen uudistusta ja rajaamalla siirtymäkauden kokonaismuutos +/-100 euroon asukasta kohden korostaa kunnan uudistusta edeltävän taloustilanteen merkitystä. Uudistuksella ei siten lähtökohtaisesti paranneta tai heikennetä kunnan rahoitusasemaa. Hallintovaliokunta kuitenkin korostaa, että kunnan todelliseen tasapainon muodostumiseen vaikuttavat valtionosuuksien ja niiden tasauserien lisäksi muun muassa verotulojen kehitys ja kuntien omat toimenpiteet. Kunnan talouden kehitystä ja elinvoimaa määrittävät tulevaisuudessakin ennen kaikkea talouskasvu, työllisyys- ja työttömyyskehitys, ikärakenteen muutokset sekä muuttoliike. 

Hallituksen esityksen mukaan rahoituksen siirto sekä siihen liittyvät kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmään tehtävät muutokset toteutetaan siten, että kuntien väliset kunnallisveroprosenttien erot pysyvät ennallaan senkin jälkeen, kun kunnallisveroprosentteja on leikattu noin 12,47 prosenttiyksikköä. Uudistuksesta johtuvien kunnallisveroprosenttien nousupaineiden arvioidaan jäävän kaikissa kunnissa alle yhden prosenttiyksikön. Kunnan veroprosentin tuoton arvioidaan pysyvän jatkossa ennallaan tai jopa hieman vahvistuvan, kun kunnallisveron vähennyksiä siirretään valtionverotukseen. Kunnallisverotulojen siirtymästä valtionverotuksen piiriin syntyy kuitenkin joissain kunnissa tilanne, jossa kunnan tulorakenne muuttuu esimerkiksi veropainotteisesta enemmän valtionosuuspainotteiseksi. 

Konsernivelkojen pienentymistä lukuun ottamatta kunnan velkamäärässä ei tapahdu muutoksia, koska kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen rakennukset säilyvät edelleen kuntien omistuksessa. Järjestämisvastuun siirron vuoksi tehtävän rahoituksen siirron, toisin sanoen käyttötaloustulojen puoliintumisen, vuoksi kuntien suhteellinen velkaantuneisuus kuitenkin nousee. Suhteellisen velkaantuneisuuden tunnusluku kuvaa sitä, kuinka paljon kunnan vuosittaisista käyttötuloista tarvittaisiin vieraan pääoman takaisinmaksuun, jos koko velka maksettaisiin pois kerralla. Koko maan tasolla suhteellisen velkaantuneisuuden tunnusluvun arvioidaan olevan 54 % vuonna 2017 ja vuonna 2020 se olisi arvioiden mukaan 111 %. Kun vuonna 2017 kuntien vieraan pääoman takaisinmaksuun tarvittaisiin 6 kuukauden tulot, vuonna 2020 tarvittaisiin 12,5 kuukauden tulot. 

Suhteellisen velkaantuneisuuden tunnusluku ei ota huomioon kuitenkaan käyttömenoja, jotka ovat sote-tehtävien osalta lakisääteisiä ja jotka on kunnan hoidettava. Näin ollen suhteellinen velkaantuneisuus on teoreettinen mittari, joka ei kerro, mikä on kunnan talouden tosiasiallinen liikkumavara lakisääteisten palveluvelvoitteiden hoitamisen jälkeen. Toisin sanoen suhteellinen velkaantuneisuus ei ota huomioon lainanhoitoon tosiasiassa käytettävissä olevan tulorahoituksen määrää. Kuntiin jäävien lakisääteisten tehtävien osalta kustannusten nousupaine arvioidaan maltilliseksi.  

Kuntien investointitaso vaihtelee sekä kunnittain että ajassa riippuen muun muassa siitä, onko kunnan väestömäärä kasvava vai laskeva, ja siitä, kuinka suuri ns. korjausvelka kunnalla on vastattavanaan. Esimerkiksi suurten, yli 100 000 asukkaan, kuntien investointi- ja poistotaso ovat yleensä korkeampia kuin maaseutumaisilla pienen asukasluvun kunnilla, mikä taas johtuu kaupunkiseutujen keskimääräistä suuremmasta panostamisesta kaupunkikehitys- ja muihin infrastruktuurihankkeisiin varsinaisten lakisääteisten palvelu-tuotantoon liittyvien investointien lisäksi. Näillä kehittämisinvestoinneilla on positiivisia heijastusvaikutuksia yhtä kuntaa laajemmalle alueelle ja niillä voi olla merkitystä jopa kansainvälisen kilpailukyvyn ja vetovoimaisuuden kannalta. Investointitason suuret vuosittaiset vaihtelut ovat tyypillisiä asukasluvultaan pienissä kunnissa. 

Sote-uudistuksen vaikutukset kuntien talouden tasapainoon on rajattu kohtuullisiksi. Kuntien taloudenhoitoa helpottaa myös se, että kunnallisveroprosentin yksikkötuotto pysyy ennallaan tai jopa kasvaa. Yhteenvetona voi todeta, että uudistuksella ei ole välitöntä vaikutusta kunnan investointikykyyn. Kunnan taloudellisen tilanteen lisäksi investointitarpeisiin ja -mahdollisuuksiin vaikuttaa keskeisesti kunnan toimintaympäristön, kuten väestön ja elinkeinojen kehitysnäkymät. 

Kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmään sisällytettävien tasausjärjestelmien vuoksi kunnan vuosikate säilyy käytännössä uudistusta edeltävällä tasolla. Tämän seurauksena kunnan lainanhoitokate ja -kyky eivät lähtökohtaisesti muutu, koska kunnan käyttötalouden tasapainotila säilyy uudistuksessa kutakuinkin ennallaan. Lainanhoitokate kuvaa kunnan tulorahoituksen, käytännössä vuosikatteen, riittävyyttä vieraan pääoman lyhennysten ja korkojen hoitoon. 

Kuntien kannalta huomattava merkitys on sillä, että maakuntiin siirrettävien kuntayhtymien velat sekä erittäin suuret investointitarpeet poistuvat kuntien vastuulta. Maakuntiin siirrettävien lakisääteisten kuntayhtymien velat muodostuvat käytännössä sairaanhoitopiirien veloista, jotka vuoden 2016 ennakollisten tilinpäätöstietojen mukaan ovat noin 1,4 miljardia euroa. Velkamäärä on kuitenkin merkittävässä kasvussa, sillä sairaanhoitopiireille on lokakuun 2017 loppuun mennessä myönnetty kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta annetun lain (548/2016) nojalla noin 1,56 miljardin euron investointiluvat sairaanhoitopiirien rakennusten peruskorjauksiin ja uusinvestointeihin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan näiden sosiaali- ja terveysministeriön lupaa edellyttävien investointien lisäksi sairaanhoitopiireillä on jo käynnistynyt tai kuluvan vuoden ja ensi vuoden aikana käynnistymässä yksittäisinä hankkeina euromäärältään pienempiä, mutta yhteiseuromäärältään erittäin suuri määrä muita hankkeita. Selvitysten perusteella voidaan arvioida, että vuoden 2020 alussa sairaanhoitopiireissä on käynnissä investointeja lähes 4 miljardin euron arvosta. Varsin oletettavaa on, että nämä investoinnit rahoitetaan velalla, joka siirtyy maakuntien ja edelleen maakuntien toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskuksen vastuulle. 

Kuntien omistamasta rakennuskannasta kohdistuu aiemmin tehtyjen selvitysten perusteella noin 60 prosenttia opetustoimeen ja noin 20 prosenttia sote-toimitiloihin. Velkojen voidaan olettaa kohdistuvan investointeihin vastaavalla tavalla, vaikka kuntien velanotto ei olekaan ns. korvamerkittyä. Kuntien toimitiloistaan saama noin 1 miljardin euron vuokratulon arvioidaan varmistavan siirtymäkauden aikana sen, että kunnat pystyvät hoitamaan niitä varten ottamansa velat. Tähän liittyen merkitystä on sillä, mikä tulee olemaan kyseisten tilojen käyttöaste tulevaisuudessa. 

Kuten edellä omaisuusjärjestelyjä koskevassa jaksossa 18.4 on todettu, siirtymäkauden jälkeen mahdollisesti käyttämättömiksi jäävien tilojen määrä ja osuus kunnan omistamista toimitiloista tulisi todennäköisesti vaihtelemaan merkittävästi eri kunnissa ja toimitiloihin kohdistuvat muutokset tulisivat ulottumaan ajallisesti hyvinkin pitkälle ajalle. Etukäteen ei kuitenkaan ole mahdollista kuntakohtaisesti lähteä ennakoimaan maakuntien tulevaa päätöksentekoa ja yksilöimään, mitä kunkin yksittäisen kunnan yksittäisille sosiaali- ja terveystoimen rakennuksille tapahtuu. Hallintovaliokunta on edellä käsitellyt siirtymäkauden jälkeistä, kunnille uudistuksen seurauksena mahdollisesti syntyvää taloudellista riskiä, ja esittänyt siihen liittyen voimaanpanolakiin uutta 35 §:ää. 

18.8 Kuntien varainhankinta ja luottokelpoisuus

Hallintovaliokunnan huomiota on asiantuntijakuulemisessa kiinnitetty hallituksen esityksessä ehdotettujen omaisuusjärjestelyjen mahdollisiin vaikutuksiin myös kuntien varainhankinnan ja luottokelpoisuuden kannalta. Kuten edellä on todettu, kuntayhtymien siirto sekä irtaimiston ja irtaimistoon sisältyvien osakkeiden siirto maakuntiin ei aiheuta kuntien tilinpäätöksissä vuonna 2020 tulosvaikutusta, koska vaikutus ehkäistään voimaanpanolain 34 §:n nojalla. Siirrot toteutetaan pienentämällä kunnan peruspääomaa, mikä tarkoittaa, ettei siirto synnytä kunnan taseeseen alijäämää. Peruspääoman pienentyminen vaikuttaa kuitenkin kunnan omavaraisuusasteeseen. Saadun selvityksen mukaan siirto pienentää kunnan omavaraisuusastetta keskimäärin 2—5 prosenttiyksikköä. 

Pankkien vakavaraisuuskriteereistä säädetään EU:n vakavaraisuusasetuksessa (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013 luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta, CRR). Asetuksen 115 artiklan 2 kohdan mukaan saamisia alue- ja paikallisviranomaisilta on käsiteltävä kuten saamisia valtiolta siinä maassa, jonka lainkäyttövallan piirissä ne toimivat, mikäli saamiset eivät eroa toisistaan viranomaisen veronkanto-oikeuden ja erityisten instituutionalisten järjestelyjen vuoksi, jotka vähentävät maksukyvyttömyysriskiä. Kuntien rajoittamattoman veronkanto-oikeuden on katsottu olevan yhtenä perusteena kuntien nollan prosentin riskipainolle. 

Hallituksen esityksen mukaan osana uudistuksen toimeenpanoa kunnallisveroprosentteja ehdotetaan alennettavaksi tasasuuruisesti 12,47 prosenttiyksiköllä vuonna 2020. Sen jälkeen kuntien oikeus määrätä tuloveroprosentistaan olisi jälleen rajoittamaton. Valiokunnan käsityksen mukaan verotusoikeuden rajoituksella voisi periaatteessa olla vaikutusta kuntien riskipainoon rajoituksen ollessa voimassa, koska verotusoikeus ei tuolloin vastaisi valtion veronkanto-oikeutta. Toisaalta valiokunta toteaa, että kunnan veronkanto-oikeuden rajoittaminen yhtenä vuonna yhdistettynä valtionosuusjärjestelmän voimakkaisiin tasauselementteihin ei olennaisesti rajoita kuntien talouden liikkumavaraa. Valiokunta myös tähdentää, että vuotta 2020 koskeva rajoitus ei koske kiinteistöveroa. 

Kunnan omavaraisuusasteen pienentyminen voi periaatteessa vaikuttaa kunnan maksukykyyn. EU:n vakavaraisuusasetuksen 115 artiklan 2 kohdan mukaan yksi edellytys sille, että alue- ja paikallisviranomaisten saamisia voidaan käsitellä kuten saamisia valtiolta, on erityisesti institutionaaliset järjestelyt, jotka vähentävät maksukyvyttömyysriskiä ja joiden vuoksi saamiset eivät eroa valtion saamisista. Hallintovaliokunta viittaa siihen, mitä edellä on esitetty valtionosuuslainsäädäntöön sisältyvistä kuntien taloudellista asemaa turvaavista keinoista sekä erityisesti omaisuusjärjestelyistä kunnalle aiheutuvien kuntataloudellisten vaikutusten kompensoinnista. Valiokunta toteaa, että voimaanpanolain uuden 35 §:n mukainen avustus kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä aiheutuvien kuntataloudellisten ongelmien hoitamiseen liittyy nimenomaan kunnan itsehallinnon turvaamiseen tilanteessa, jossa uudistukseen liittyvistä omaisuusjärjestelyistä aiheutuu kunnalle taloudellisia ongelmia. 

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun siirto kunnilta maakunnille edellyttää rahoituksen siirtoa. Rahoituksen siirto tarkoittaa käytännössä kuntien käyttötalouden puoliintumista ja sen seurauksena suhteellisen velkaantuneisuuden nousua. Saadun selvityksen mukaan ei voida yksiselitteisesti arvioida, onko muutoksella vaikutuksia kuntien varainhankintaan, sillä vaikutukset riippuvat markkinareaktioista. Valtiovarainministeriön arvion mukaan vaikutuksen näkymistä kuntien luottojen riskipainon nousuna pidetään kuitenkin epätodennäköisenä, koska kuntien verotusoikeus säilyy vuoden 2020 jälkeen ennallaan ja kuntien talouden tasapainotila säilytetään edellä kuvatuilla valtionosuusjärjestelmän tasausjärjestelyillä uudistusta edeltävässä tilanteessa. Kunnalla olisi myös oikeus saada avustusta omaisuusjärjestelyistä johtuviin kuntataloudellisiin ongelmiin. Hallintovaliokunta toteaa tässä yhteydessä myös, että kuntien varainhankinta ei rakennu yksinomaan Kuntien takauskeskus -järjestelmän ympärille. Kunnilla on tällä hetkellä ja myös tulevaisuudessa käytössään muitakin rahoituskanavia ja kunnat myös käyttävät niitä. 

18.9 Kuntien takauskeskuksesta annetun lain muuttaminen luottojen siirtämisen mahdollistamiseksi

Voimassa olevan Kuntien takauskeskuksesta annetun lain (487/1996) 1 ja 1 a §:stä ja niiden seurauksena Kuntarahoitus Oyj:n lainaehdoista johtuu, että Kuntarahoitus Oyj:n myöntämiä, järjestämisvastuun siirtohetkellä olemassa olevia luottoja ei voida ilman lainsäädäntötoimenpiteitä siirtää tuleville maakunnille ja edelleen maakuntalain 16 luvussa tarkoitetulle maakuntien palvelukeskukselle.  

Tähän liittyvä, siirtymäkauden tilanteen ratkaisemiseksi tarkoitettu hallituksen esitys Kuntien takauskeskuksesta annetun lain muuttamiseksi on annettu eduskunnalle 15.2.2018 (HE 5/2018 vp). Esityksessä ehdotetaan, että Kuntien takauskeskus voisi myöntää takauksen myös sellaisen Kuntarahoitus Oyj:n varainhankinnalle, jota käytetään maakuntauudistuksessa maakunnille ja maakuntien palvelukeskuksille siirtyvien lainojen rahoitukseen. Tämä mahdollistaisi sen, että sairaanhoitopiireiltä maakunnille ja maakuntien palvelukeskuksille siirtyviä Kuntarahoitus Oyj:n myöntämiä velkoja ei olisi velvollisuutta irtisanoa. 

Asiantuntijakuulemisen yhteydessä hallintovaliokunnalle on myös esitetty, että maakuntien ja niiden määräysvallassa olevien yhteisöjen tulisi tulla mukaan Kuntien takauskeskus -järjestelmään. Tältä osin valiokunta toteaa ensinnäkin, että maakunnilla ei ole oikeutta pitkäaikaisen, investointien toteuttamiseen tarvittavan lainan ottamiseen, joten maakuntien tulevat investoinnit toteutetaan maakuntien yhteisesti omistamien, osakeyhtiömuotoisten valtakunnallisten palvelukeskusten kautta ja investoinnit näkyvät maakuntien taloudessa käyttötalousmenoina, esimerkiksi vuokrakustannuksina. Maakuntien määräysvallassa olevien yhteisöjen, kuten osakeyhtiömuotoisen valtakunnallisen toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskuksen, rahoitustarpeet puolestaan ratkaistaan erikseen eikä niiden ratkaisu edellytä maakuntien jäsenyyttä takauskeskuksessa, vaan käytettävissä on myös muita vaihtoehtoja. 

Merkittävin este maakuntien jäsenyydelle Kuntien takauskeskuksessa on maakuntien verotusoikeuden puuttuminen. Koska maakunnilla ei ole verotusoikeutta, valtio vastaa viimesijassa niiden rahoituksesta. Koska maakunnilla ei ole verotusoikeutta, niiden jäsenyys ei mahdollistaisi järjestelmän nollaprosentin riskipainoa ilman valtion mukanaoloa. Tämä tarkoittaisi selvityksen mukaan käytännössä sitä, että valtio viimesijassa vastaisi myös maakuntien takauskeskuksen jäsenyyteen perustuvista velvoitteista. Lisäksi valtion kannalta merkittävä riski muodostuisi siitä, että tilanne saattaisi muodostaa valtiolle implisiittisen vastuun koko kuntasektorin varainhankinnasta. 

18.10 Kuntien rooli uudistuksen jälkeen

Mikä säilyy — mikä muuttuu

Maakunta- ja sote-uudistuksesta huolimatta kunnat ovat tulevaisuudessakin julkisen hallinnon merkittävä toimija, jolla on perustuslaissa turvattu itsehallinto. Kunnilla tulee edelleen olemaan yleinen toimiala ja tärkeitä lakisääteisiä tehtäviä. Kuntien vastuulla ovat muun muassa varhaiskasvatus, esi- ja perusopetus, kulttuuri-, liikunta-, nuoriso- ja vapaa-ajantoimi, alueiden käytön suunnittelu ja pääosin asuntopolitiikka. Keskeinen tehtävä on edelleen kunnan yleiseen toimialaan perustuva elinkeinopolitiikka. Sosiaali- ja terveydenhuollon alalla kunnilla säilyy vastuu väestön hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä paikallistasolla. Siinä, missä maakunnat edustavat alueellisen demokratian tasoa, kunnat ovat paikallisen demokratian ja osallistumisen foorumeja. 

Koulutus ja kasvatus, hyvinvoinnin edistäminen ja elinvoiman vahvistaminen kunnassa ovat kaikki kuntalaisten arkea koskettavia, tulevaisuuteen katsovia tehtäviä. Kunnilla on edelleen keskeinen rooli myös arjen turvallisuuden edistäjinä. Siltäkin osin kyse on tulevaisuuteen suuntautuvasta, ennaltaehkäisevästä toiminnasta. 

Kun kunnilta siirtyy pois laaja lakisääteinen, hyvin yksityiskohtaisesti säännelty tehtäväkokonaisuus, johon kunnat ovat valtionosuusleikkausten myötä joutuneet yhä useammin ohjaamaan verotulojaan, nyt toteutettava uudistus voi tarjota kunnalliselle itsehallinnolle uusia mahdollisuuksia ja parhaimmassa tapauksessa vahvistaa sitä. On ajateltavissa, että kunnassa voidaan jatkossa keskittyä nykyistä paremmin paikallisesti tärkeinä pidettyihin asioihin. Kunta voidaan myös kokea nykyistä enemmän kunnan asukkaiden, yritysten ja kansalaisyhteiskunnan yhteisönä, ei pelkästään palvelujen järjestäjänä. 

Kuntien toimintaympäristö on muutoksessa laajemminkin kuin nyt käynnissä olevien hallinnollisten uudistusten myötä. Esimerkiksi globaali talous, ilmastonmuutos, väestökehitys ja teknologian murros vaikuttavat koko yhteiskuntaan ja vaikutukset näkyvät myös kuntatasolla. Haasteisiin vastaaminen vaatii ennakointia, uusia toimintatapoja sekä uudenlaista ajattelua. Muutokset haastavat myös johtajuutta. 

Syksyllä 2015 valtiovarainministeriön asettaman Tulevaisuuden kunta -hankkeen tavoitteena on määritellä parlamentaarisen valmistelun pohjalta visio tulevaisuuden kunnasta vuonna 2030. Tavoitteena on myös määritellä kuntien rooli ja tehtävät sekä asema suhteessa perustettaviin maakuntiin. Painopisteenä on kunnan rooli elinvoiman, yrittäjyyden ja työllisyyden sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistäjänä sekä kuntademokratian näkökulma. Parlamentaarisen työryhmän asiaa koskeva väliraportti sekä asiantuntijaryhmän muistio on julkaistu helmikuussa 2017. Hankkeessa kartoitetaan myös tarvittavat lainsäädäntömuutokset ja pitkän aikavälin kuntapolitiikan muutostarpeet ja valmistellaan tarvittavat lainsäädäntömuutokset. Osana tätä valmistelua hankkeesta on valmistunut tammikuussa 2018 selvitys kaksoiskuntalaisuudesta. Selvityksen keskeinen havainto on, että kaksoiskuntalaisuuden sijaan kyse onkin nykyisin monipaikkaisuudesta. Sekin osaltaan kuvastaa toimintaympäristön muutosta. 

Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen kunnissa

Kuntalain 1 § velvoittaa kuntia edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa sekä järjestämään palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla. Lisäksi kuntalain 37 § velvoittaa kuntaa laatimaan kuntastrategian, jossa on otettu huomioon kunnan asukkaiden hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen. Hallintovaliokunta toteaa, että kunnan merkittävä rooli hyvinvoinnin ja terveyden edistämisessä tulee uudistuksessa säilymään. Sote-järjestämislain 7 §:n mukaan kunnan edistäessä asukkaittensa hyvinvointia kuntalain 1 §:n mukaisesti, sen on seurattava asukkaittensa elinoloja, hyvinvointia ja terveyttä sekä niihin vaikuttavia tekijöitä alueittain ja väestöryhmittäin. 

Hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen liittyvät kunnan tehtävät pysyvät käytännössä entisellään. Kyse on toimista, joita kunta voi tehdä parantaakseen kuntalaisten elinympäristöä ja elinoloja. Kunta raportoi valtuustolle vuosittain kunnan asukkaiden hyvinvoinnista ja terveydestä sekä toteutetuista toimenpiteistä. Kerran valtuustokaudessa on valtuustolle laadittava laajempi hyvinvointikertomus. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen liittyvät myös laajemmin paikallisiin olosuhteisiin ja tarpeisiin perustuvat, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen tavoitteet ja toimenpiteet. Uudistuksen jälkeen tehtävissä painottuu entistä selkeämmin ennaltaehkäisy. Valiokunta toteaa, että hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen kattaa kunnassa monen eri sektorin toimia, minkä vuoksi olennaista on tiivis yhteistyö kunnan eri toimialojen välillä sekä muiden kunnassa toimivien julkisten ja yksityisten yhteisöjen kanssa. Myös kunnan asukkailla tulee olla mahdollisuus olla aktiivinen oman ja lähiympäristönsä hyvinvoinnin edistämisessä. 

Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen kuuluu olennaisena osana myös maakuntien toimintaan. Maakuntalaki velvoittaa maakuntia ja kuntia yhteistyöhön. Maakuntalain 15 §:n mukaan maakunnan ja sen alueen kuntien on neuvoteltava valtuustokausittain tehtäviensä hoitamiseen liittyvästä yhteistyöstä, tavoitteista ja työnjaosta. Myös sote-järjestämislain 8 § velvoittaa maakuntia toimimaan yhteistyössä alueen kuntien kanssa. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että yhteistyötä kehitetään niin, että maakunnissa oleva sosiaali- ja terveydenhuollon osaaminen ja tietopohja tukevat nykyistä paremmin kuntien tekemää hyvinvoinnin ja terveyden edistämistyötä. 

Kannustimena kunta saa jatkossa hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen valtionosuuden lisäosaa sen mukaan, miten hyvin se hoitaa tehtävänsä asukkaidensa hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseksi. Hallintovaliokunta pitää kannustinelementtien luomista tervetulleena. Myös maakuntien valtionosuuksissa huomioidaan vastaavalla tavalla se, miten maakunnan toimet edistävät maakunnan asukkaiden hyvinvointia ja terveyttä. 

19 Asetuksenantovaltuudet

19.1 Asetuksenantovaltuuksiin liittyvät vaatimukset

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan. Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan lailla. Itsehallinnon yhtenä takeena edellytetään siten tiettyä laintasoisuutta, millä on merkitystä suhteessa maakuntien hallinnon järjestämiseen ja niiden rahoitukseen.  

Perustuslain 80 §:n johdosta asetuksenantovaltuuksiin on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (ks. esim. PeVL 38/2013 vp). Perustuslakivaliokunta painottaa tämän merkitsevän sitä, että kun asetuksia voidaan antaa vain laissa säädetyn valtuuden nojalla eikä asetuksenantovaltaa voida antaa asioissa, joista perustuslain mukaan on säädettävä lailla, on lakiin otettava asetuksenantovaltuus laadittava niin, että valtuuden sisältö selvästi ilmenee laista ja että se rajataan riittävän tarkasti. Perustuslain 80 §:n takia on olennaista, että säänneltävästä asiasta on riittävät perussäännökset laissa ja että valtuus on syytä sijoittaa pääsääntöisesti lain asianomaisen perussäännöksen yhteyteen (ks. PeVL 10/2016 vp ja PeVL 49/2014 vp).  

Perustuslakivaliokunta on lisäksi todennut, että perustuslain säännökset rajoittavat valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä eikä asetuksella siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (ks. esim. PeVL 10/2014 vp ja PeVL 58/2010 vp). Asetuksenannossa on siten aina otettava huomioon laissa säädetyn valtuuden lisäksi myös perustuslain 80 §:n 1 momentissa säädetyt vaatimukset, jotka voivat käytännössä rajoittaa valtuutussäännöksen tulkintaa.  

Perustuslakivaliokunta korostaa lausunnossaan PeVL 26/2017 vp hyvän lainvalmistelun periaatteiden ja asetuksenantovaltuuksien valtiosääntöisten arvioinnin edellyttävän, että hallituksen esityksen perusteluissa selostetaan riittävällä seikkaperäisyydellä asetuksenantovaltuuden tarkoitusta esimerkiksi valtuussäännösten perusteluissa tai hallituksen esityksen jaksossa "Tarkemmat säännökset ja määräykset" sekä selostamalla myös mahdollisuuksien mukaan annettavaksi tarkoitetun asetuksen pääkohtia.  

19.2 Maakuntalain asetuksenantovaltuudet

Investointien ohjaus maakuntalaissa

Maakuntalain 12 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi maakunnan investointien ohjauksesta. Valtioneuvoston asetuksella säädetään pykälän 3 momentin mukaan tarkemmin euromäärästä, jonka ylittävää investointia on pidettävä maakunnan eri tehtäväaloilla taloudellisesti merkittävänä, sekä siitä, milloin investointia on pidettävä muuten poikkeuksellisen laajakantoisena.  

Asetuksenantovaltuuden pohjana oleva perussäännös ei kuitenkaan sisällä tarkempia kriteereitä sille, millaisia investointeja on pidettävä taloudellisesti merkittävinä tai poikkeuksellisen laajakantoisina. Ehdotetun sääntelyn seurauksena maakunnan toimivalta tehdä investointeja koskevia päätöksiä perustuisi käytännössä kokonaisuudessaan valtioneuvoston asetuksessa määriteltäville kriteereille. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että sääntelyä on perustuslain 121 ja 80 §:n vuoksi välttämätöntä täydentää ehdotettua täsmällisemmillä säännöksillä taloudellisesti merkittävien ja poikkeuksellisen laajakantoisten investointien kriteereistä. Tällainen muutos on edellytys maakuntalakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Hallintovaliokunta esittää perustuslakivaliokunnan huomautuksen johdosta maakuntalain 12 §:n 1 momenttiin lisättäväksi, että taloudellisesti merkittävällä investoinnilla tarkoitetaan maakunnan eri tehtäväaloilla investointia, joka vaikuttaa yhteistyöalueen maakuntien talouteen pitkäaikaisesti olennaisella tavalla. Muuten poikkeuksellisen laajakantoisella investoinnilla tarkoitetaan investointia, joka vaikuttaa merkittävästi maakuntien väliseen työnjakoon tai jolla on muuten pitkäkestoisia tai maantieteellisesti laajoja vaikutuksia maakuntien toimintaan tai tehtäviin. Pykälän 1 momenttiin esitetyn muutoksen johdosta voidaan pykälän 1 momenttiin sisältyvä ilmaisu "maakunnan eri tehtäväaloilla" poistaa 3 momentista tarpeettomana.  

Hallintovaliokunta esittää 12 §:n 1 ja 3 momentin hyväksymistä muutettuina seuraavasti: 

ICT-investointien ohjaus

Maakuntalain 12 §:ssä ehdotettu investointien ohjaus koskee ICT-investointeja, jotka ovat esimerkiksi palveluhankintoja, investointeja teknisiin koneisiin ja laitteisiin, tietojärjestelmiä sekä asiantuntijapalveluja. ICT-investointi voi olla osa muuta investointia esimerkiksi toimitilainvestointi voi sisältää ICT-investointeja, joita ei ole erikseen erotettu.  

Maakuntien voimavarat ja investointihankkeiden koko tulevat vaihtelemaan suuresti. Tästä syystä myös ICT-hankintojen arvot muodostuvat maakunnissa hyvin erisuuruisiksi. Investoinnin taloudellista merkittävyyttä tulee tarkastella myös ICT-investoinneissa. 

ICT-investoinneissa taloudellisen merkittävyyden raja on esimerkiksi valtiolla määritelty siten, että valtion virastojen ja laitosten sekä tuomioistuimien ja lainkäyttöelimien taloudelliselta arvoltaan merkittävänä ICT-hankintana on pidetty vähintään 5 miljoonan euron hankintaa. Määrittely perustuu julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksessa annetun lain (634/2011) 4 §:n 4 momentissa tarkoitettuun taloudellisesti arvoltaan merkittävän hankinnan määritelmään.  

Taloudellisen merkittävyyden arvioinnissa selkeä kriteeri on euromääräinen hankinta-arvo, mutta se ei ole yksin riittävä kriteeri. Poikkeuksellista laajankantoisuutta ICT-investoinnilla voisi ilmetä hankittavan järjestelmän laajan toiminnallisen merkityksen kautta esimerkiksi sellaisessa tapauksessa, että maakunnan tietojärjestelmästä tulee olla tiedonsiirtorajapinnat tai muu integraatio kansallisiin tietojärjestelmäpalveluihin esimerkiksi Suomi.fi -palveluun, Kansallisen palveluarkkitehtuurin (KaPA) mukaisiin palveluihin tai Kanta -palveluihin, kansallisiin rekistereihin taikka muihin kansallisiin tai maakuntien yhteisiin tietojärjestelmäpalveluihin. Tällaisissa tilanteissa yhteentoimivuus ja integraation toteuttamisen, kokonaisarkkitehtuurin noudattamisen varmistaminen sekä päällekkäisten investointien estäminen investointivaiheessa on tarpeellista, jotta kokonaisarkkitehtuurin mukainen kehityspolku säilytetään, järjestelmien kalliilta jälkikäteiseltä muuttamiselta vältytään, eikä rakenneta päällekkäisiä tai yhteentoimimattomia järjestelmiä. 

Julkisen hallinnon ICT-hankkeiden arviointi on tarpeen perustaa yhteneviin määritelmiin. Maakuntien tietojärjestelmäinvestoinnin toiminnallinen ja työnjaollinen merkitys sekä yhteentoimivuus on tarpeen tarkastella investoinnin taloudellisen arvon kasvaessa (esimerkiksi kuten valtiolla kun arvo on ylittämässä 5 miljoonaa euroa) tai kun kyse on laajakantoisista investoinneista (esimerkiksi investoinnissa sitoudutaan yli 5 vuoden palvelusopimukseen) taikka palvelua tuotetaan laajemmalle kuin yhden maakunnan alueelle (esimerkiksi usean maakunnan yhteinen ICT-ratkaisu).  

Maakunnan toiminnan, talouden ja palvelutuotannon seuranta ja tietojen tuottaminen

Maakunnan on seurattava maakuntalain 140 §:n 1 momentin nojalla alueensa väestön hyvinvointia ja terveyttä sekä sille säädettyjen tehtävien laatua, vaikuttavuutta ja kustannuksia. Lisäksi maakunnan on seurattava oman palvelutuotantonsa toimintaa ja taloutta ja verrattava sitä muiden tuottamien palvelujen vaikuttavuuteen, tehokkuuteen ja taloudellisuuteen. 

Maakunnan velvollisuudesta luovuttaa maakunnan toimintaa, taloutta ja palvelutuotannon laatua koskevia tietoja säädetään maakuntalain 140 §:n 2 momentin ohella tehtäväkohtaisissa erityislaeissa, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaissa. Maakuntalain 140 §:n 2 momentin sanamuodon mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa säätää tuotettavista tiedoista sekä tietojen tuottamisen menettelytavoista ja ajankohdista. 

Perustuslakivaliokunta katsoo, että maakuntalakiehdotuksen 140 §:n 2 momentin asetuksenantovaltuutta maakunnan velvollisuudesta tuottaa toimialoittain tietoja on perustuslain 80 ja 121 §:stä johtuvista syistä asianmukaista täsmentää. Sen vuoksi hallintovaliokunta esittää mainitun 2 momentin ilmaisun täsmentämistä seuraavasti: 

19.3 Sote-järjestämislain asetuksenantovaltuudet

Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalue

Maakuntien järjestämän sosiaali- ja terveydenhuollon alueellista yhteensovittamista, kehittämistä ja yhteistyötä varten on sote-järjestämislakiehdotuksen 10 §:n mukaan viisi yhteistyöaluetta. Yhteistyöalueisiin kuuluvat maakunnat säädetään valtioneuvoston asetuksella siten, että yliopistollista sairaalaa ylläpitävät Pirkanmaan, Pohjois-Pohjanmaan, Pohjois-Savon, Uudenmaan ja Varsinais-Suomen maakunnat kuuluvat eri yhteistyöalueisiin.  

Ehdotettu asetuksenantovaltuus on varsin avoin. Se ei sisällä muita asetuksenantajan harkintaa rajaavia säännöksiä kuin maininnan yhteistyöalueiden lukumäärästä ja edellytyksen siitä, että yliopistollista sairaalaa ylläpitävät maakunnat kuuluvat eri yhteistyöalueisiin. Yhteistyöalueella on maakunnan palveluiden järjestämisen kannalta huomattava merkitys esimerkiksi maakuntien yhteistyösopimuksen kautta. Ottaen huomioon perustuslain 121 §:n 4 momenttiin sisältyvä lailla säätämisen vaatimus sääntelyä yhteistyöalueiden muodostamisen perusteista on perustuslakivaliokunnan mukaan välttämätöntä täsmentää. Tällainen muutos on edellytys sote-järjestämislakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Saadun selvityksen perusteella tarkoitus on, että sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalue on maantieteellisesti yhtenäinen alue, johon kuuluvien maakuntien sosiaali- ja terveydenhuollon rakennetta ja palveluja on tarkoituksenmukaista suunnitella ja toteuttaa maakuntien yhteistyönä sote-järjestämislain 16 §:n mukaisesti tehdyllä yhteistyösopimuksella. 

Hallintovaliokunta esittää perustuslakivaliokunnan lausunnon huomioon ottamiseksi, että sote-järjestämislain 10 §:n 1 momentti hyväksytään näin kuuluvana: 

Palvelujen kokoaminen suurempiin kokonaisuuksiin

Sote-järjestämislakiehdotuksen 11 § koskee palveluiden kokoamista. Osa sosiaalihuoltoon ja terveydenhuoltoon kuuluvista palveluista ja tehtävistä voidaan pykälän 1 momentin mukaan koota suurempiin kokonaisuuksiin yhdelle tai useammalle maakunnalle, jos se on välttämätöntä palvelujen saatavuuden ja laadun sekä asiakkaiden oikeuksien varmistamiseksi tehtävän vaativuuden, harvinaisuuden tai niistä johtuvien suurten kustannusten perusteella. Siitä, mitkä palvelut kootaan kokonaisuuksiksi, ja siitä, mihin maakuntiin ne kootaan, säädetään valtioneuvoston asetuksella.  

Maakunta, jonka tehtäväksi palvelu on osoitettu, vastaa pykälän 3 momentin mukaan palvelun yhdenvertaisesta saatavuudesta sekä päättää palvelujen tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, palvelun tuottamistavasta, tuottamisen valvonnasta ja viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä näissä palveluissa. Muilla maakunnilla ei ole päätösvaltaa palveluista, eivätkä ne saa tuottaa tai hankkia niitä muualta.  

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että osin vastaavantyyppinen säännös on voimassa olevan terveydenhuoltolain 45 §:ssä. Perustuslakivaliokunta on varsin tuoreessa lausunnossa (PeVL 63/2016 vp) ottanut kantaa terveydenhuoltolain 45 §:n asetuksenantovaltuuteen. Valiokunta kiinnitti tuolloin huomiota ainoastaan säännösehdotuksen sanonnalliseen epätarkkuuteen. Nyt ehdotettu säännös poikkeaa kuitenkin terveydenhuoltolain säännöksestä. Terveydenhuoltolain 45 §:n 1 momentissa edellytyksiä tutkimusten, toimenpiteiden ja hoitojen kokoamiselle säännellään täsmällisemmin kuin mitä nyt ehdotetaan palveluiden ja tehtävien kokoamisen edellytyksiksi. Valtakunnallista palvelujen kokoamista ei sote-järjestämislakiehdotuksessa ole myöskään rajoitettu erityistason hoitoon.  

Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että lakiehdotus jättää valtioneuvoston asetuksella säänneltäväksi sen, mitkä sosiaali- ja terveydenhuoltoon kuuluvista palveluista ja tehtävistä kootaan suurempiin kokonaisuuksiin. Siten maakunnan tehtävät ja toimivalta näissä palveluissa ja tehtävissä jäävät määräytymään lain sijasta valtioneuvoston asetuksella. Asetuksen antamista rajaa ainoastaan vaatimus siitä, että kokoaminen on välttämätöntä palvelujen saatavuuden ja laadun sekä asiakkaiden oikeuksien varmistamiseksi tehtävän vaativuuden, harvinaisuuden tai niistä johtuvien suurten kustannusten perusteella. Laintasoinen sääntely koottavista palveluista ja tehtävistä muodostuu perustuslain 121 §:n 4 momenttiin sisältyvän lailla säätämisen vaatimuksen kannalta liian epätäsmälliseksi, erityisesti ottaen huomioon muita kuin koottuja palveluja ja tehtäviä hoitavia maakuntia koskevat, 11 §:n 3 momentista aiheutuvat rajoitukset. Laissa on nyt ehdotettua täsmällisemmin määriteltävä, millaisia palveluita ja tehtäviä kokoaminen voi koskea. Tällainen muutos on edellytys sote-järjestämislakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Hallintovaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että sote-järjestämislain 11 §:ssä tarkoitetusta palvelujen kokoamisesta suurempiin kokonaisuuksiin säädetään myös terveydenhuoltolain (1326/2010) 45 §:ssä ja sosiaalihuoltolain (1301/2014) 33 a §:ssä. Niissä on ehdotettua 11 §:ää tarkemmat kriteerit palvelujen kokoamiselle suurempiin yksiköihin. Kriteereinä todetaan terveydenhuoltolaissa muun muassa toimenpiteet, jotka harvoin esiintyvinä tai vaativina edellyttävät toistettavuutta tai usean alan erityisosaamista riittävän taidon ja osaamisen saavuttamiseksi ja sen ylläpitämiseksi tai merkittäviä investointeja laitteistoihin tai välineisiin laadun ja potilasturvallisuuden, vaikuttavuuden, tuottavuuden ja tehokkuuden takaamiseksi. Sosiaalihuoltolaissa puolestaan kriteereinä todetaan se, että kokoaminen on tarpeen erityisosaamisen ja siten asiakasturvallisuuden ja palvelujen laadun varmistamiseksi. Palvelujen yhteen kokoaminen on tarpeellista, jos sosiaalipalvelu vaativana ja harvoin tarvittavana edellyttää toistettavuutta ja usean alan erityisosaamista riittävän taidon ja osaamisen saavuttamiseksi ja sen ylläpitämiseksi.  

Mainitut suurempiin kokonaisuuksiin koottavia palveluita koskevat säännökset on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella vuonna 2016. Sen vuoksi 11 §:n 1 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että siinä viitataan mainittuihin sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain säännöksiin seuraavasti: 

Investointien ohjaus sote-järjestämislaissa

Sote-järjestämislakiehdotuksen 19 §:ään sisältyvän asetuksenantovaltuuden mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, minkälainen investointi on sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnan tai palvelujärjestelmän kannalta muutoin laajakantoinen ja mitkä ovat tekniset ja taloudelliset vaatimukset sille, että tietojärjestelmäpalvelun muuttamisen tai uuden järjestelmän hankkimisen pitää perustua maakuntien ja valtion yhteiseen valmisteluun. 

Perustuslakivaliokunta katsoo, että myös tätä säännöstä on välttämätöntä täsmentää ottamalla lakiin säännökset investointien laajakantoisuuden kriteereistä. Tällainen muutos on edellytys sote-järjestämislakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Hallintovaliokunta esittää perustuslakivaliokunnan lausunnon huomioon ottamiseksi, että laajakantoisella investoinnilla tarkoitetaan sote-järjestämislain 19 §:n 6 momentissa investointia, joka vaikuttaa merkittävästi maakuntien väliseen työnjakoon tai jolla on muuten pitkäkestoisia tai maantieteellisesti laajoja vaikutuksia sosiaali- ja terveyspalveluihin maakunnassa. 

Hallintovaliokunnan esittämässä muodossa 19 §:n 6 momentti kuuluu seuraavasti: 

20 Maakunnan tehtäviä täydentäviä kannanottoja

20.1 Johdanto

Edellä yleisperusteluissa on kuvattu maakunnan tehtäviä yleisemmällä tasolla. Tässä yhteydessä valiokunta täydentää eräiltä osin käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen HE 15/2017 vp sisältyviä maakunnan tehtäväaloja koskevia kannanottojaan. 

20.2 Ruoka- ja luonnonvarasektorin tehtävät

Aluehallinnosta ja kunnista maakuntiin siirtyvät ruoka- ja luonnonvarasektorin tehtävät muodostavat maakuntien kolmanneksi suurimman tehtäväkokonaisuuden, lähes 2 000 henkilötyövuotta. Sektori on merkittävä sekä aluetaloudelle että valtakunnallisesti. Maatalouden suorien EU-tukien ja maaseudun kehittämisvarojen osuus Suomen kaikista EU-tuloista on yli 70 %, nykytasolla keskimäärin 864 miljoonaa euroa vuodessa. 

Maakunnat järjestävät hallintonsa ja taloutensa sekä toimintansa itsehallinnon puitteissa. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä tehtävien muodostaman kokonaisuuden selkeää ja tarkoituksenmukaista organisointia, jotta varmistetaan tehokas yhteydenpito maakuntien välillä ja suhteessa maakunnan alueen kuntiin sekä myös valtioneuvoston ja maakuntien kesken. Myös valtakunnallista tai laaja-alaista (yhtä useamman maakunnan alueella) yhtenäisyyttä vaativien tehtävien hoito on varmistettava ja huolehdittava kansalaisten tasa-arvoisesta palvelutasosta eri maakunnissa. Sen vuoksi tulee huolehtia riittävästä alueellisesta palveluverkostosta. 

Monet maakuntiin siirtyvistä ruoka- ja luonnonvarasektorin tehtävistä edellyttävät viranhaltijan riippumatonta päätöksentekoa. Maakuntalain 79 §:n mukaan maakunnan hallintosäännössä on annettava maakunnalle kuuluva toimivalta viranhaltijalle muun muassa laissa tai asetuksessa säädetyissä lupa-, ilmoitus-, valvonta- tai toimitusmenettelyä koskevissa asioissa. Hallintovaliokunta viittaa siihen, mitä jaksossa 21.2 on todettu maakunnan päätöksenteosta viranhaltijatasolla. 

Suurin osa maakunnille siirtyvistä maaseutuhallinnon tehtävistä on ns. maksajavirastotehtäviä, joiden hoitamista ohjaavat yksityiskohtaiset EU-säädökset. EU-säädökset asettavat pakottavat vaatimukset muun muassa siirrettyjä tehtäviä hoitavien viranomaisten hallintorakenteelle. Suomessa EU-säädösten mukaisena EU:n maaseuturahaston ja maatalouden tukirahaston maksajavirastona toimii Maaseutuvirasto. Maakuntauudistuksen yhteydessä maksajavirastotehtävien hoitamisen kannalta kriittisiä osa-alueita ovat maksajavirastotehtävien ohjaus, maksajavirastotehtävien laatukriteerien täyttäminen ja tehtävien riittävä resursointi. Euroopan komissio tekee vuosittain useita tarkastuksia Suomessa, joiden perusteella EU voi keskeyttää kokonaan tukien maksamisen, jos jäsenvaltio ei noudata EU-lainsäädännön velvoitteita. Maksajavirastotehtävät ovat luonteeltaan viranomaistehtäviä. 

Maakuntauudistukseen liittyvä hallituksen esitys eduskunnalle maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi on annettu eduskunnalle 8.3.2018 (HE 14/2018 vp). Mainittuun esitykseen sisältyy myös ehdotus laiksi maksajavirastotehtävien hoitamisesta maakunnissa. 

20.3 Ympäristötehtävät

Maakunnista luodaan merkittävä alueellinen toimija myös ympäristötehtävissä, kun maakunnan liittojen ja ELY-keskusten tehtävät siirretään maakunnille. Kunnille tulee jatkossa kuulumaan paikallista osallistumista ja elinvoimaa tukevia ympäristötehtäviä, maakunnille alueensa kehittämis- ja edistämistehtäviä ja uudelle Valtion lupa- ja valvontavirastolle oikeusturva- ja perusoikeuksien toteutumisen ohjausta ja valvontaa koskevia oikeusharkintaisia tehtäviä. Tulevaisuudessa maakunnat, Valtion lupa- ja valvontavirasto ja kunnat toteuttavat yhteistyössä keskeisiä ympäristötehtäviä. Hallintovaliokunta pitää sujuvaa yhteistyötä tärkeänä sekä asiakkaiden että asianomistajien kannalta, mutta myös eri viranomaisille kuuluvien lainsäädännön täytäntöönpano- ja edistämistehtävien tehokkaaksi hoitamiseksi. 

Maakuntalain 6 §:n 2 momentin 3 kohta mahdollistaa kunnan rakennusvalvonnan ja ympäristötoimen järjestämisen maakunnassa, jos maakunta ja alueen kaikki kunnat näin sopivat ja ne osoittavat maakunnalle rahoituksen. Valiokunta pitää ehdotusta myönteisenä. Se mahdollistaa kunnille erilaisia vaihtoehtoja toteuttaa rakennusvalvonnan ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävien hoito. 

Itsehallinnollisten maakuntien perustamisen myötä ministeriöiden ohjaussuhde ympäristötehtävissä muuttuu ja informaatio-ohjauksen rooli korostuu. Hallintovaliokunta tähdentää myös maakuntien keskinäistä yhteistyötä. Tältä osin voidaan hyödyntää myös aiempien hallintorakenteiden puitteissa tehdyn yhteistyön kokemuksia. 

20.4 Turkistuottajien lomituspalvelu ja poronhoitajien sijaisapu

Hallituksen esityksessä ehdotetun maakuntalain 6 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan maakuntien lakisääteisiin tehtäviin kuuluisivat maatalousyrittäjien ja turkistuottajien lomituspalvelujen järjestäminen sekä poronhoitajien sijaisavun kustannusten korvaaminen. 

Hallintovaliokunnalle toimitetun selvityksen mukaan talouspoliittinen ministeriryhmä on linjannut keväällä 2017, että turkistuottajien lomituspalvelujen ja poronhoitajien sijaisavun rahoitus säilyy sosiaali- ja terveysministeriön erillismäärärahana eikä rahoitus kummankaan palvelun osalta siirry maakuntien yleiskatteiseen rahoitukseen. Reformiministerityöryhmä on päättänyt kokouksissaan 9.11.2017 ja 23.11.2017, että turkistuottajien lomituspalvelujen ja poronhoitajien sijaisavun tehtävien siirrosta maakuntiin luovutaan. Lisäksi lomituslainsäädännön uudistuksessa turkistuottajien lomituspalvelut on linjattu muutettavaksi itsejärjestetyksi palveluksi, jossa yrittäjä hankkii palvelun itse ja valtion tehtäväksi jää vain kustannusten korvaaminen palvelun tuottajalle. Poronhoitajien sijaisapu on tällä hetkellä poronhoitajan itse hankkimaa ja valtio, käytännössä Maatalousyrittäjien eläkelaitos Mela, korvaa toiminnasta aiheutuvat kustannukset palvelun tuottajalle. Poronhoitajien sijaisavun järjestämiseen ei ole esitetty muutosta lomituslainsäädännön uudistuksessa. 

Edellä mainitun perusteella sosiaali- ja terveysministeriö on esittänyt, että maakuntalain 6 §:n 1 momentin 24 kohtaa muutettaisiin siten, että maakuntien lakisääteiseksi tehtäväksi jäisi vain maatalousyrittäjien lomituspalvelu, mutta ei turkistuottajien lomituspalvelut tai poronhoitajien sijaisapu. Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin uusi 5 kohta, jonka mukaan maakunta voisi halutessaan tuottaa lomituspalveluja turkistuottajille. 

Ministeriön esitys tarkoittaa käytännössä sitä, että turkistuottajien lomituspalvelusta ja poronhoitajien sijaisavusta vastaisi Mela. Mela tekisi jatkossa turkistuottajien lomitusoikeutta ja poronhoitajien sijaisapuoikeutta koskevat päätökset sekä korvaisi lomituspalvelujen ja sijaisavun kustannukset palvelun tuottajalle ja seuraisi rahoituksen riittävyyttä ja palvelun käyttöä. Selvityksen mukaan ratkaisua puoltaa se, että Melassa on jo nykyisin riittävä osaaminen ja asiantuntemus, rahoituksen pienehkö kokonaismäärä, molempien palvelujen käyttäjien vähäinen määrä sekä järjestelmän yksinkertaistaminen ja tehostaminen. 

Maakuntien on jatkossa yhtiöitettävä niille lain 6 §:n 1 momentin 24 kohdan muutosehdotuksen mukaan kuuluva maatalousyrittäjien lomituspalvelujen lomitustyö. Saadun selvityksen mukaan nämä samat yhtiöt voisivat halutessaan tuottaa myös turkistuottajien lomituspalveluja. Vaikka turkistuottajien lomituspalvelut muutettaisiin itsejärjestetyksi palveluksi, voisi turkistuottaja jatkossakin ostaa palvelun maakunnan yhtiöltä, jos maakunta haluaa tällaista palvelua tarjota ja valtio korvaa kustannukset palvelun tuottajalle. Valiokunta pitää kannatettavana, että maakunta voisi halutessaan tuottaa lomituspalveluja turkistuottajille. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi siten, että 6 §:n 2 momenttiin lisätään tätä koskeva uusi 5 kohta, jolloin hallituksen esityksessä ehdotettu 5 kohta siirtyy 6 kohdaksi. 

Maakuntalain 6 §:n 1 ja 2 momentti kuuluisivat siten näiltä osin seuraavasti: 

Edellä mainituilla muutoksilla on vaikutus myös maakuntien rahoitusratkaisuun (HE 57/2017 vp). Muutosten hyväksymisestä seuraa, että momentit 33.80.41 valtion korvaus turkistuottajien lomituspalvelujen kustannuksiin ja 33.80.42 valtion korvaus poronhoitajien sijaisavun kustannuksiin poistetaan maakuntien erillisrahoituksesta, koska tehtävä poistuu maakuntien järjestämisvastuulta. Muutoksen myötä maakuntien erillisrahoitus vähenee vuoden 2017 tasossa 2 850 000 eurolla. 

Lisäksi maakuntien yleiskatteiseen rahoitukseen on ehdotettu siirrettäväksi kokonaisuudessaan momentti 33.80.50 valtion korvaus maatalousyrittäjien ja turkistuottajien lomituspalvelujen hallintomenoihin, yhteensä 16 140 000 euroa vuoden 2017 tasossa. Turkistuottajien lomituspalvelujen ja poronhoitajien sijaisavun järjestämisvastuun poistuessa maakunnilta hallintorahamomentilta irrotetaan kyseisen toiminnan hallintomenoihin kohdentuva osuus. Selvityksen mukaan muutos on tarkoitus valmistella osana vuosille 2019—2022 laadittavan julkisen talouden suunnitelman valmistelua, jolloin myös euromäärä on täsmennettävissä. 

20.5 Liikenteeseen liittyvät tehtävät

ELY-keskuksissa liikenne- ja infrastruktuuri -vastuualueella hoidetut tehtävät on tarkoitus siirtää pääsääntöisesti hoidettaviksi maakunnissa. Valtakunnalliset tehtävät siirtyvät Liikennevirastoon. Tehtäviä ja henkilöstöä siirtyy jonkin verran myös valtion sisällä eri virastoihin. 

Maakuntalain 6 §:n 1 momentin 14 ja 15 kohdan mukaan maakunta hoitaa sille lailla säädettyjä tehtäviä seuraavilla liikenteeseen liittyvillä tehtäväaloilla: liikennejärjestelmän toimivuus, liikenneturvallisuus, tie- ja liikenneolot, alueellinen tienpito, maankäytön yhteistyö ja toimintaympäristöä koskevien tietojen tuottaminen valtakunnalliseen liikennejärjestelmäsuunnitteluun, sekä yksityisteitä ja liikkumisen ohjausta koskevat valtionavustustehtävät. 

Maakunta voi lisäksi hoitaa (6 §:n 2 momentin 1 kohta) liikennepalveluiden maakunnallista kehittämistä ja järjestämistä sekä julkisen henkilöliikenteen suunnittelua ja järjestämistä samoin kuin sitä koskevia valtionavustustehtäviä, lukuun ottamatta liikenteen palveluista annetun lain (320/2017) mainittujen kunnallisten ja seudullisten viranomaisten toimialaa sekä raideliikennettä. Maakunta voi myös hoitaa saaristoliikenteen suunnittelua ja järjestämistä (6 §:n 2 momentin 2 kohta) 

Ehdotukset tarkoittavat sitä, että tienpitäjän vastuu ja ohjaustehtävä säilyvät edelleen valtiolla. Maantiet säilyvät valtion omistuksessa ja taseessa, pois lukien kuntien katuverkko ja yksityistiet. Liikennejärjestelmää kehitetään jatkossakin kokonaisuutena. Periaatteena tienpidon hoidossa on kuitenkin toteuttaa se maakuntien yhteistyönä. 

Hallintovaliokunnalle toimitetun selvityksen mukaan hallitus on päättänyt rautateiden henkilöliikenteen kilpailun avaamiseksi tehtävistä toimista talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa 10.4.2017. Jotta maakunnat voisivat järjestää liikkumista koskevat ostot ja palvelut tehokkaasti ja kokonaisvaltaisesti, olisi tärkeää, että niillä olisi toimivalta halutessaan järjestää myös rautatieliikenteen palveluja. Liikenne- ja viestintäministeriö on sen vuoksi esittänyt, että maakuntien toimivaltaa rautatieliikenteessä laajennettaisiin ja raideliikennettä koskeva rajaus poistettaisiin. 

Selvityksen mukaan maakuntien toimivalta järjestää alueellista junaliikennettä täydentäisi liikenne- ja viestintäministeriön valtakunnallista toimivaltaa. Liikenne- ja viestintäministeriö määrittelisi tulevissa kilpailutuksissa käyttöoikeussopimuksissa valtakunnalliset yhteydet, mikä lähtökohtaisesti vastaisi pitkälti nykyistä junaliikennetarjontaa. Tarkoituksena olisi, että maakunnat voisivat halutessaan hankkia alueensa sisällä esimerkiksi hitaampia ja tiheämmin pysähtyviä junavuoroja, jotka palvelevat esimerkiksi maakunnan sisäistä työmatkaliikennettä. Lisäksi maakunnat voisivat hankkia yhteistyössä maakuntien välistä liikennettä. 

Saadun selvityksen mukaan alueellisen ja valtakunnallisen rautatieliikenteen yhteensovittaminen on mahdollista tehdä maantielaissa (503/2005) määritellyn valtakunnallisen ja maakunnallisen liikennejärjestelmäsuunnitelman laatimisen yhteydessä, jota tullaan käsittelemään valmisteilla olevan maantielain uudistuksen yhteydessä. Palvelujen yhteensovittaminen tulee ottaa huomioon myös valtakunnallisten sopimusten kilpailutuksen yhteydessä. 

Lisäksi maakuntalain 6 §:n 2 momentin viittaus liikennekaareen on tarpeen korvata viittauksella liikenteen palveluista annettuun lakiin (320/2017). Säännöksen 1 kohta kuuluisi muutettuna siten seuraavasti: 

Myös liikenteeseen liittyvien tehtävien rahoitus on pääosin yleiskatteellista ja maakunta päättää rahoituksen käytöstä ja kohdentamisesta toimivaltansa puitteissa. Tienpidon rahoitus säilyy erillisrahoituksena liikenne- ja viestintäministeriön momentilla. Määräraha jaetaan maakunnille sopimusten ja erillislainsäädännössä määriteltyjen periaatteiden mukaisesti. Myös saaristoliikenteen rahoitus säilyisi erillisrahoituksena. Lisäksi voitaisiin myöntää valtionavustuksia yksityisteille ja liikkumisen ohjaukseen sekä eräiden lentopaikkojen rakentamiseen ja ylläpitoon.  

Hallintovaliokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota eduskunnassa parhaillaan käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen yksityistielaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 147/2017 vp). Siinä ehdotetun yksityistielain 83 §:n mukaan valtionavustusten määrä määriteltäisiin valtion talousarviossa. Hallintovaliokunta kuitenkin toteaa, että maakuntien rahoituslain (HE 57/2017 vp) mukaan yksityistielain mukaisten valtionavustusten myöntäminen kuuluu maakuntien yleiskatteellisen rahoituksen piiriin. Tämä tarkoittaa, että tehtävän rahoitus huomioidaan maakuntien kokonaisrahoituksessa, mutta maakunnat itse määrittävät avustettavan summan. Hallituksen esityksen HE 57/2017 vp mukaan maakuntien yleiskatteelliseen rahoitukseen kootaan liikenne- ja viestintäministeriön momentilta 31.10.50 (valtionavustus yksityisten teiden kunnossapitoon ja parantamiseen) noin 5 % momentin määrärahasta. Eduskunnalle on myös annettu hallituksen esitys yksityistielaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annetun hallituksen esityksen (HE 147/2017 vp) täydentämisestä (HE 11/2018 vp), jossa yksityistielakiehdotuksesta esitetään poistettavaksi maakuntauudistukseen liittyvät viittaukset viranomais- ja valtionavustustehtäviin. Esityksen mukaan tarkoituksena on, että syksyllä 2018 annetaan erillinen hallituksen esitys, jossa huomioidaan maakuntauudistuksen tarpeet. Mainitut esitykset on lähetetty hallintovaliokuntaan lausunnon antamista varten. 

21 Maakuntalain muita täsmennyksiä

21.1 Liikelaitoksen johtokunnan tehtävät

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että maakuntalain 45 §:n mukaan sisäisen tarkastuksen järjestäminen on maakuntahallituksen tehtävä ja että sama tehtävä on 54 §:n mukaan osoitettu myös liikelaitoksen johtokunnalle. Kahden erillisen sisäisen tarkastuksen toiminnon järjestämistä maakunnassa ei ole pidetty perusteltuna. 

Valiokunta yhtyy asiantuntijalausunnossa esitettyyn ja esittää maakuntalain 54 §:stä poistettavaksi maininnan sisäisen tarkastuksen kuulumisesta liikelaitoksen johtokunnan tehtäviin. Maakunta ja liikelaitos ovat samaa organisaatiota, eikä liikelaitos ole erillinen oikeushenkilö. 

21.2 Maakunnan päätöksenteko viranhaltijatasolla

Maakuntavaltuusto vastaa maakunnan toiminnasta ja taloudesta sekä käyttää maakunnan päätösvaltaa. Maakuntalain 79 §:n 1 momentin mukaan maakuntavaltuusto voi hallintosäännössä siirtää toimivaltaansa maakunnan muille toimielimille, luottamushenkilöille ja viranhaltijoille. Toimivaltaa ei kuitenkaan saa siirtää asioissa, joista maakuntavaltuuston on maakuntalaissa tai muussa laissa olevan säännöksen mukaan päätettävä. 

Pykälän 2 momentin perusteella maakuntavaltuusto voi hallintosäännössä antaa maakunnan muulle 1 momentissa tarkoitetulle viranomaiselle oikeuden siirtää sille siirrettyä toimivaltaa edelleen. Näin siirrettyä toimivaltaa ei voida enää siirtää edelleen. 

Pykälän 3 momentin mukaan maakuntavaltuuston on annettava maakunnan viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttäminen hallintosäännössä maakunnan viranhaltijalle laissa tai asetuksessa säädetyissä lupa-, ilmoitus-, valvonta- tai toimitusmenettelyä koskevissa asioissa, yksilöön kohdistuvissa sosiaali- ja terveydenhuollon asioissa sekä muissa laissa erikseen säädetyissä tehtävissä. 

Hallintovaliokunta toteaa, että 1 ja 2 momentin säännökset vastaavat kuntalain sääntelyä toimivallan siirtämisestä. Tämän lisäksi voidaan maakunnan kuten kunnankin toimivaltaa osoittaa jo laissa tietylle maakunnan viranomaiselle tai viranhaltijalle. Tällöin on yleensä kyse sellaisista päätöksentekotilanteista, joissa kyseessä olevalla asialla ei ole yleistä intressiä maakunnan asukkaiden tai maakunnan toiminnan kannalta ja päätöksenteossa painottuu poliittisluonteisen tarkoituksenmukaisuusharkinnan sijasta yksittäistapauksellinen laillisuusharkinta. Tästä lakisääteisestä viranhaltijatasolla tapahtuvasta päätöksenteosta on kysymys 3 momentissa. Säännöksen lähtökohtana on, että toimivallan siirtämisen tulee perustua aina erityislainsäädäntöön. Maakunnan hallintosäännössä määrätään tällöin vain siirron toteuttamisesta maakuntaorganisaation sisällä. 

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty toisistaan poikkeavia näkemyksiä 79 §:n 3 momentin sääntelyn velvoittavuudesta. Hallintovaliokunta viittaa edellä toteamaansa ja korostaa 3 momentin olevan oikeudelliselta luonteeltaan lähinnä informatiivinen säännös, joka ei sellaisena vielä velvoita maakuntaa siirtämään päätöksentekoa viranhaltijatasolle. Esimerkiksi maakunnan tehtäviä koskevien erityislakien säätämisen yhteydessä on tämän johdosta aina erikseen arvioitava, onko joltakin osin riittäviä, esimerkiksi perusoikeuksien toteutumiseen liittyviä, perusteita säätää päätöksentekotahosta tarkemmin, vai jätetäänkö päätöksentekotaso maakuntavaltuuston harkintaan. Viranhaltijatasolla päätettäviksi säädettyjä asioita on esimerkiksi sote-tehtävissä jo määrällisesti niin paljon, että tämän päätöksentekomallin esille tuominen myös maakuntia koskevassa yleislaissa on valiokunnan mielestä perusteltua. Toisaalta maakuntalain yleissäännöksellä ei olisi tältä osin mahdollista tyhjentävästi kattaa kaikkia maakuntien tehtäväaloja koskevia erityissääntelytarpeita, vaan oikeusvarmuuden vuoksi asiasta on tarpeellista säätää erityislainsäädännössä. 

Hallintovaliokunta katsoo, että maakuntalain 79 §:n 3 momentin sanamuotoa on tulkintaepäselvyyksien välttämiseksi tarpeen täsmentää niin, että siitä ilmenee selkeästi säännöksen suhde erityislainsäädäntöön. Tämän vuoksi valiokunta esittää 79 §:n 3 momentin johdanto-osaa muutettavaksi seuraavasti: 

21.3 Maakunnan päätöksen tiedoksianto

Maakuntalain 135 §:n mukaan päätös annetaan asianosaiselle tiedoksi hallintolain 59 §:ssä tarkoitettuna tavallisena tiedoksiantona. Maakunnan jäsenelle päätös annetaan tiedoksi maakuntavalitusasioissa lain 136 §:n 1 momentin mukaan sähköisesti julkaisemalla pöytäkirja verkkosivuilla. 

Maakuntalain 136 §:n 2 momentin mukaan maakunnan muun kuin 1 momentissa tarkoitetun viranomaisen (maakuntavaltuusto, maakuntahallitus ja lautakunta), pöytäkirja pidetään vastaavasti yleisesti nähtävänä, jos asianomainen viranomainen katsoo sen tarpeelliseksi. Hallintovaliokunta toteaa, että pöytäkirja on tarpeen laittaa yleisesti nähtäville esimerkiksi silloin, kun se sisältää maakuntavalituksen alaan kuuluvan päätöksen. 

Muutoksenhakuaika lasketaan lain 134 §:n mukaisesti päätöksen tiedoksisaannista. Lain 136 §:n 3 momentin mukaan maakunnan jäsenen sekä maakuntien yhteistoimintaan osallisen maakunnan ja sen jäsenen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon seitsemän päivän kuluttua siitä, kun pöytäkirja on pantu nähtäville yleiseen tietoverkkoon. Hallintovaliokunta toteaa, että maakunta voi lähettää maakunnan jäsenen oikaisuvaatimuksen perusteella tehdyn päätöksen suoraan oikaisuvaatimuksen tehneelle maakunnan jäsenelle tiedoksi myös esimerkiksi kirjeitse, mutta tähän ei maakuntalain sääntely velvoita. Tällöinkin valitusaika lasketaan kuitenkin 136 §:n mukaisesti verkkosivuilla tiedottamisesta (ks. näin myös KHO 2014:168). 

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota myös ehdotetun voimaanpanolain sääntelyyn päätöksen tiedoksiannosta. Voimaanpanolain 1 §:n mukaan oikaisuvaatimusta ja maakuntavalitusta koskeva maakuntalain 17 luku tulee voimaan 1.7.2017 lukuun ottamatta 136 §:ää, jota sovellettaisiin vasta 1.3.2018 lukien. Voimaanpanolakiin ei sisälly säännöstä siitä, miten päätökset, joihin maakunnan jäsenellä tai maakuntien yhteistoimintaan osallistuvalla maakunnalla tai sen jäsenellä on maakuntalain 17 luvun ja voimaanpanolain 46 §:n mukaan oikeus hakea muutosta, annetaan näille tahoille tiedoksi ennen maakuntalain 136 §:n voimaantuloa. Näin ollen tiedoksiantotapa ja samalla muutoksenhakuajan alkamisajankohta jäisivät näiltä osin avoimiksi. 

Hallintovaliokunta katsoo, että maakuntalain 136 §:ää tulee voida soveltaa jo maakuntalain voimaantulosta alkaen, ja esittää,  

22 Sote-järjestämislain muita täsmennyksiä

22.1 Sote- järjestämislain yhteistyövelvoite

Sote-järjestämislain 7 ja 8 §:ssä säädetään hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä kunnassa ja maakunnassa. Kunnan on myös tehtävä yhteistyötä maakunnan sekä muiden kunnassa toimivien julkisten toimijoiden sekä yksityisten yritysten ja yleishyödyllisten yhteisöjen kanssa. Mainitussa 8 §:ssä ei mainita maakunnan yhteistyötä järjestöjen kanssa.  

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että sote-järjestämislaissa tulisi asettaa maakunnalle velvollisuus toimia yhteistyössä järjestöjen kanssa, erityisesti siltä osin kuin on kysymys hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä. Kuntien osalta yhteistyövelvoite yleishyödyllisten järjestöjen kanssa on todettu lain 7 §:ssä.  

Maakuntalain perusteella maakunnat voivat ja niiden tuleekin tehdä yhteistyötä eri tahojen, myös järjestöjen ja Saamelaiskäräjien kaltaisten toimijoiden, kanssa. Valiokunta pitää asianmukaisena, että yhteistyövelvoite järjestöjen kanssa sisällytetään myös sote-järjestämislakiin. Sen vuoksi hallintovaliokunta esittää, että sote-järjestämislain 8 §:n 2 momenttiin lisätään säännös maakunnan yhteistyövelvoitteesta: 

22.2 Maakunnan sote-liikelaitos ja ensihoitopalvelut

Valiokuntakäsittelyn aikana on noussut esiin esitys sote-järjestämislain 22 §:n 1 momentin täsmentämisestä siten, että säännös ei estäisi erityisesti pelastustoimen ensihoitopalvelujen tarkoituksenmukaista järjestämistä. Sote-liikelaitoksella olisikin oltava mahdollisuus hankkia palveluja myös maakunnan muilta liikelaitoksilta, erityisesti ensihoito pelastustoimen tehtäviä tuottavalta liikelaitokselta.  

Valiokunta toteaa sote-järjestämislain 22 §:n 1 momentin tarkoituksena olevan varmistaa, että maakunnan omien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotannon vastuu on selkeästi yhdellä taholla. Tämän vuoksi sote-järjestämislakiin sisältyy säännös siitä, että maakunnan oma sote-palvelujen tuotanto on yhden liikelaitoksen tehtävä. Säännöksen tarkoituksena ei ole kuitenkaan ollut estää tarkoituksenmukaista yhteistyötä ja työnjakoa maakunnan liikelaitosten välillä. Tämän vuoksi lain 22 §:n 1 momenttia on tarpeen selkeyttää siten, että se mahdollistaa muun muassa ensihoitoa koskevan yhteistyön pelastustoimesta vastaavan liikelaitoksen kanssa silloin, kun pelastustoimesta vastaa erillinen liikelaitos. 

Hallintovaliokunta esittää sote-järjestämislain 22 §:n 1 momentin hyväksymistä yhteistyön mahdollistamiseksi maakunnan muiden liikelaitosten kanssa seuraavasti:  

22.3 Pykälän otsikon tarkistaminen

Sote-järjestämislain 48 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi valvontaviranomaiselle oikeus antaa määräys puutteiden korjaamisesta tai epäkohtien poistamisesta. Määräyksen tehostamiseksi voidaan asettaa uhkasakko. Pykälän otsikossa uhkasakkoon viittaava termi pakkokeino ei ole hallinto-oikeudellisessa yhteydessä oikea, vaan uhkasakko on välillinen hallinnollinen pakko, jonka tarkoituksena on saada rikkoja toimimaan rikkomuksensa lopettavalla ja poistavalla tavalla. Hallintovaliokunta tämän vuoksi esittää, että  

23 Uudistuksen aikataulu ja toimeenpano

23.1 Uudistuksen aikataulu

Sosiaali- ja terveydenhuollon ja muiden tehtävien on tarkoitus siirtyä maakuntien järjestämisvastuulle hallituksen 5.7.2017 linjaaman uuden aikataulun mukaisesti 1.1.2020. Ottaen huomioon uudistuksen laajuuden ja merkittävyyden voimaantulon siirtäminen alkuperäisestä tavoitteesta vuodella eteenpäin on ollut perusteltua. Myös perustuslakivaliokunta totesi kyseessä olevan hallinnollisista perusoikeuksien toteutumiseen olennaisesti vaikuttavista järjestelmätason ratkaisuista ja piti alkuperäistä aikataulua hyvin ongelmallisena perustuslain kannalta. 

Voimaantulon siirtyminen vuodella on antanut uudistuksen valmisteluun tarpeellista lisäaikaa. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että uudistus toteutetaan nyt suunnitellussa, vaikkakin kireässä, aikataulussa. Valiokunta korostaa, että lainsäädännön ja hallinnon rakenteiden uudistamisen lisäksi tarvitaan myös johtamisen ja toimintatapojen uudistamista. On myös tärkeä tiedostaa, että kaikki ei välttämättä ole kerralla valmista. Samalla tulee kiinnittää huomiota perusoikeuksien toteutumiseen. Uudistukseen sisältyvät siirtymäajat ovat muutoksen hallitun toimeenpanon kannalta erittäin tärkeitä. 

Maakuntien perustamista koskeva lainsäädäntö on tarkoitus saada voimaan kesällä 2018. Maakuntavaalit on tarkoitus pitää lokakuussa 2018 ja maakuntavaltuusto aloittaisi toimikautensa 1.1.2019. Seuraavat maakuntavaalit toimitetaan vuonna 2021 samanaikaisesti kuntavaalien kanssa, joten ensimmäisen maakuntavaltuuston toimikausi muodostuu tavanomaista lyhyemmäksi. Esityksen mukaan maakunnat perustetaan maakuntalain ja voimaanpanolain voimaantulosta lukien. Maakunnan väliaikaishallinto johtaa maakuntien hallinnon ja toiminnan valmistelua siihen asti, kun vaaleilla valittu ensimmäinen maakuntavaltuusto aloittaa toimikautensa.  

Uudistuksen voimaantulon siirtymisestä seuraa muutoksia käsiteltävinä olevien lakiehdotusten sisältämiin päivämääriin ja vuosilukuihin erityisesti voimaanpanolakiin, mutta myös esimerkiksi maakuntalakiin. Hallintovaliokunta on tässä lausunnossaan esittänyt päivämääriin ja vuosilukuihin tarvittavia muutoksia vain niiden pykälien osalta, joita valiokunta on muutoinkin käsitellyt. 

23.2 Väliaikaishallinto

Maakunnan toiminnan käynnistämiseksi tarvitaan väliaikainen hallinto huolehtimaan niistä välttämättömistä valmistelevista toimista, joita on tehtävä lainsäädännön voimaantulon jälkeen, mutta ennen ensimmäisen vaaleilla valitun maakuntavaltuuston toimikauden alkamista. Hallintovaliokunta toteaa, että jo ennen maakuntavaltuuston toimikauden alkamista maakuntien perustamisen valmisteluun sisältyy sellaista uuden organisaation hallinnon järjestämiseen liittyvää päätöksentekoa, joka ei voi perustua pelkästään yksittäisten viranhaltijoiden päätöksiin tai maakuntien alueilla toimivien viranomaisten vapaaehtoisen yhteistyön varaan. Maakuntaan tarvitaan siksi monijäseninen valmistelutoimielin, joka vastaa käytännön valmistelutyön organisoimisesta ja johtamisesta. 

Edellä tarkoitetusta maakunnan väliaikaisesta valmistelutoimielimestä ehdotetaan säädettävän voimaanpanolain 6 §:ssä. Hallintovaliokunta tähdentää, että valmistelutoimielinten tulee tehdä tiivistä yhteistyötä maakuntiin jo muodostettujen uudistuksen täytäntöönpanoa valmistelevien vapaaehtoisten ryhmien kanssa ja pyrkiä sovittamaan yhteen laissa säädetty ja vapaaehtoiseen yhteistyöhön pohjautuva valmistelutyö. Väliaikaishallinto voi myös rakentua alueella jo olevan yhteistyörakenteen pohjalle huomioiden kuitenkin voimaanpanolain 6 §:n säännökset kokoonpanosta. 

Ehdotuksen mukaan maakunnan alueen maakunnan liiton, kuntien, perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon yhteistoiminta-alueiden, sairaanhoitopiirin, erityishuoltopiirin, pelastuslaitoksen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja työ- ja elinkeinotoimiston on sovittava välittömästi voimaanpanolain voimaantultua valmistelutoimielimen kokoonpanosta. Toimielimen jäsenet on valittava edellä mainittujen organisaatioiden viranhaltijoista, joilla on hyvä asiantuntemus toimialansa toiminnasta ja taloudesta. Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä tarkoituksenmukaisena ja perusteltuna. Säännös myös antaa mahdollisuuden huomioida esimerkiksi kunnan jonkin tietyn toimialan erityisasiantuntemuksen toimielintä asetettaessa. Valiokunta kuitenkin samalla korostaa, että maakunnille kunnilta ja muilta viranomaisilta siirtyvien tehtävien lukuisten eri eri-tyisalojen asiantuntemus tulee osaksi valmistelua jo maakuntien muun laajan valmisteluorganisaation kautta. Valmistelutoimielimen asettaa muodollisesti maakunnan liiton hallitus neuvotteluissa sovitun mukaisesti. 

Voimaanpanolain 6 §:n 3 momentissa säädetään valmisteluelimen asettamiseen liittyvästä määräajasta. Säännöksen mukaan, jos maakunnan liiton hallitus ei ole asettanut väliaikaista valmistelutoimielintä kahden kuukauden kuluessa lain voimaantulosta, valtioneuvosto asettaa toimielimen valtiovarainministeriön esityksestä. Säännöksen tarkoituksena on ollut turvata se, että kaikkiin maakuntiin saadaan päätöksentekoelin mahdollisimman pian lakien tultua voimaan. Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan tällä hetkellä näyttää siltä, että kaikkiin maakuntiin saadaan asetettua väliaikainen valmistelutoimielin maakunnan toimijoiden omalla päätöksellä, jolloin valtioneuvoston toimivaltaa ei olisi tarpeen käyttää. Hallintovaliokunta katsoo, että säännös on kuitenkin syytä säilyttää laissa, mutta esittää määräajan lyhentämistä yhteen kuukauteen lain voimaantulosta riittävän valmisteluajan turvaamiseksi kaikissa maakunnissa seuraavasti: 

Voimaanpanolain 9 §:n sääntelyllä on tarkoitus turvata maakunnan oikeus maakunnan toiminnan ja hallinnon käynnistämisen valmistelussa tarvittavien välttämättömien tietojen saamiseen. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettävän tahoista, joilta maakunnan viranomaisilla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada maakunnan toiminnan ja hallinnon käynnistämisen valmistelun edellyttämät välttämättömät tiedot. Hallintovaliokunta toteaa, että maakuntiin siirtyviltä ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueilta ja aluehallintovirastoilta tarvitaan myös tietoja, minkä vuoksi ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueet ja aluehallintovirasto on tarpeen lisätä säännökseen. Valiokunta esittää voimaanpanolain 9 §:n 1 momenttia muutettavaksi siten seuraavasti: 

23.3 Uudistuksen toimeenpanon rahoitus ja muutoskustannukset

Maakunta- ja sote-uudistuksen esivalmistelua tehdään parhaillaan kaikissa maakunnissa. Maakuntien valmistelutyön lisäksi toimeenpano on organisoitu myös valtakunnan tasolla. Marraskuussa 2017 on hyväksytty uudistuksen toimeenpanon runkosuunnitelma, joka ohjaa valtioneuvostossa uudistuksen toimeenpanoa. Runkosuunnitelmassa määritellään uudistuksen toimeenpanon tavoitteet, linjaukset ja painopisteet sekä toimeenpanon johtamisjärjestelmä. 

Maakunta- ja sote-uudistuksen toimeenpanoon liittyviä määrärahoja on koottu valtiovarainministeriön pääluokan momentille 28.70.05 (Maakunta- ja sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen valmistelun ja toimeenpanon tuki ja ohjaus, siirtomääräraha 3 v). Vuonna 2017 momentin rahoitus oli lisätalousarviot mukaan lukien 53,3 miljoonaa euroa. Vuoden 2018 valtion talousarviossa määräraha on 180,5 miljoonaa euroa. 

Selvityksen mukaan maakuntien esivalmisteluun on kohdennettu kolmella eri päätöksellä vuoden 2017 määrärahasta noin 21 miljoonaa euroa, mikä on myönnetty maakunnan liitoille. Vuoden 2018 määrärahasta on käyttösuunnitelmassa varauduttu tukemaan maakuntien yleistä esivalmistelua ja väliaikaishallintoa 40 miljoonalla eurolla. Näiden lisäksi momentin määrärahaa käytetään maakunta- ja sote-uudistuksen johto-, ohjaus- ja koordinointitehtäviin toimeenpanoon osallistuvissa ministeriössä. 

Maakunta- ja sote-uudistuksen toimeenpanoon osoitettu määräraha on niukka, mutta valtiovarainministeriöltä saadun arvion mukaan sen avulla voidaan turvata valmistelun jatkuminen suunnitellusti sekä maakunnissa että valtakunnan tasolla. Vuosille 2019—2022 laadittavaan julkisen talouden suunnitelmaan on tarkoitus sisällyttää maakuntien muutoksen edellyttämä rahoitus sekä valtakunnallisen toimeenpanon rahoitus kehyskaudelle. 

Toimeenpanon välittömien kustannusten lisäksi uudistukseen sisältyy myös muutoskustannuksia. Maakunta- ja sote-uudistuksesta johtuvista muutoskustannuksista ei ole tässä vaiheessa tarkkaa arviota. Muutoskustannuksia aiheutuu muun muassa hallinnon uudelleenorganisoinnista, palkkojen ja maksujen harmonisoinnista sekä tukipalvelujärjestelyistä ja tietojärjestelmämuutoksista. Muutoskustannuksia aiheutuu sekä maakunnille että tehtäviä siirtäville ja toimintaansa muutoksen takia sopeuttaville kunnille. Etenkin tietohallinnon ja tietojärjestelmien kuten myös palkkaharmonisoinnin resurssitarpeet tarkentuvat vasta jatkovalmistelussa. 

Selvityksen mukaan kuntien ja kuntayhtymien (ml. maakuntien liittojen) valmisteluun osoittamista kustannuksista ei ole koottua tietoa. Valtion talousarviosta esivalmisteluun maakuntien liitoille myönnettyyn valtionavustukseen on sisältynyt ehto valmistelun omarahoitusosuudesta. Muun muassa omarahoitusosuuteen liittyen maakuntien liittojen, kuntien ja kuntayhtymien henkilöstöä on osallistunut lähinnä osa-aikaisesti uudistuksen valmisteluun. Myös uudistuksen ICT-järjestelyihin kunnat ja kuntayhtymät sekä valtion virastot ja laitokset ovat osoittaneet valmisteluresursseja. Maakuntaorganisaatioiden perustamisen lisäksi asiantuntijatyötä on kohdistunut siirtyvien tehtävien sisältöjen ja palveluprosessien kehittämiseen esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluissa sekä kasvupalveluissa. 

Hallintovaliokunta viittaa jaksossa 10.11 toteamaansa ja pitää perusteltuna, että kertaluonteisten ja määräaikaisten muutoskustannusten rahoitustarvetta arvioidaan osana normaalia JTS- ja talousarviovalmistelua erillään maakuntien rahoituslailla kohdennettavasta rahoituksesta. 

23.4 ICT ja tietohallinto

Palvelujärjestelmän uudistaminen edellyttää merkittävää tietohallinnon ja tietojärjestelmien uudistamista. Asiakaskeskeisen palveluintegraation toteuttamista voidaan edistää yhtenäisellä tiedonhallinnalla, tietohallinnon ohjauksella sekä yhteisten tietojärjestelmien ja sähköisten palvelujen käytöllä. Palvelujärjestelmän muutos tarjoaa samalla hyvän mahdollisuuden uudistaa potilas- ja asiakastietojärjestelmiä, joista monet ovat elinkaarensa loppuvaiheessa. 

Maakuntien tietohallinnon ohjaukseen on tarkoitus soveltaa julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annettua lakia (634/2011, jäljempänä tietohallintolaki). Tietohallintolain mukaisia valtiovarainministeriön yleisen ohjauksen ja ministeriöiden toimialakohtaisen ohjauksen keinoja ovat kokonaisarkkitehtuuri ja yhteen toimivuuden kuvaukset ja määritykset. 

Tietohallintolain säännöksiä täydentävät maakuntalakiin ja sote-järjestämislakiin sisältyvät säännökset taloudellisesti merkittävien investointien suunnittelusta ja ohjauksesta. Näihin investointeihin kuuluvat myös suuret ICT-investoinnit. Säännökset antavat myös valtioneuvostolle mahdollisuuden tarvittaessa ohjata ICT-investointien toteuttamista maakunnissa. 

Sote-tiedonhallinnan ja ICT:n ohjauksesta sekä asiakas- ja potilastietojen hallinnasta säädetään sosiaali- ja terveysministeriön lainsäädännössä (esim. laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä 159/2007, laki sähköisestä lääkemääräyksestä 61/2007) ja muussa lainsäädännössä (esim. henkilötietolaki 523/1999, arkistolaki 831/1994). 

Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan ohjauksen käytännön toimeenpanossa ja ohjausprosessien suunnittelussa tulee keskittyä kokonaisarkkitehtuurin ja investointien hallinnan kannalta olennaisiin kysymyksiin ja linjauksiin. Lisäksi eri toimijoiden tehtäväjaon selkeyteen sekä ohjauksen vaikuttavuuteen on syytä toimeenpanon ensimmäisinä vuosina kiinnittää erityistä huomiota. 

Valiokunta on käsitellyt tietohallinnon ja tietojärjestelmien uudistamista yksityiskohtaisemmin jaksossa 13.2. Maakuntien valtakunnallinen ICT-palvelukeskus Vimana Oy tarjoaa osaamista ja toteutusresurssia tietohallinnon uudistamiseen sekä nykyisen hajanaisen ja kalliin tietojärjestelmärakenteen konsolidointiin. Sosiaali- ja terveydenhuollon digitaalisten palvelujen kehittämistoimintaa varten on lisäksi perustettu erillinen valtion ja maakuntien SoteDigi Oy, joka vastaa kansallisesti kehitettäviin sosiaali- ja terveydenhuollon uusiin digitaalisiin ratkaisuihin liittyvien hankkeiden ja hankintojen toteuttamisesta ja niitä tukevasta kehittämisestä. 

Maakuntien tehtäväalojen tietohallinnon ja ICT:n kustannukset ja niiden osuus tehtäväalan toimintamenoista vaihtelevat suuresti tehtäväalasta riippuen. Erityisesti kunnista ja kuntayhtymistä siirtyvien tehtävien osalta tietohallinnon ja ICT-toiminnan kustannusten arviointi ja organisaatioiden välinen vertailu on vaikeaa, mikä johtuu muun muassa palvelujen erilaisista, huomattavasti toisistaan vaihtelevista tuotantorakenteista sekä osin myös kirjanpidollisista syistä. Myös ICT-palvelut määritetään usein eri tavoin ja palvelujen laatu ja sisältö vaihtelevat huomattavasti viranomaisittain. Vimana Oy:n ja SoteDigi Oy:n roolit tulevat olemaan keskeisiä myös kustannusten hillitsemisen kannalta. 

Selvityksen mukaan vuoden 2017 valtion talousarviosta on kohdennettu maakuntien ICT-muutostukeen yhteensä 14,5 miljoonaa euroa. ICT-muutostuella on tuettu maakuntien ICT-valmistelua ja suunnittelua sekä muutoksen resursointia. Vuoden 2018 talousarviossa on maakuntien esivalmisteluvaiheen ICT-valmistelun tukemiseksi varattu määrärahaa 130 miljoonaa euroa. Määrärahalla on tarkoitus tukea maakuntien ICT-valmistelua ja muutoksen maakuntakohtaista toteutusta hakemusten pohjalta noin 100 miljoonalla eurolla, ICT-palvelukeskuksen valmistelua noin 11 miljoonalla eurolla ja kansallisia sote-ICT-investointeja noin 13 miljoonalla eurolla. Vuoden 2018 valtion talousarviossa on lisäksi varattu rahoitusta valinnanvapauden kokeiluihin ja Kanta-palvelun muutos- ja kehitystyöhön. SoteDigi Oy:ssä on pääomaa 90 miljoonaa euroa kansalliseen sote-digitalisaation kehittämistyöhön. 

Lisäksi valtakunnallisilla toimenpiteillä toteutetaan muun muassa maakunta-arkkitehtuurin suunnittelutyö sekä toimintamalleja maakuntien väliaikaishallinnon tueksi. 

Selvityksen mukaan toimeenpanoon on ryhdytty jo vuonna 2017. Tätä voidaan pitää tiukan aikataulun vuoksi perusteltuna ja tarpeellisena. Lisävuoden arvioidaan kuitenkin nostavan ICT-muutoksen arvioituja kustannuksia. Parhaillaan on valmisteltavana vuosien 2019—2022 julkisen talouden suunnitelma, johon selvityksen mukaan on ehdotettu sisällytettäväksi myös maakuntien ICT-muutoksen tukemisen rahoitus kehyskaudelle. 

23.5. Seuranta

Historiallisen maakuntauudistuksen toteuttaminen edellyttää mittavaa lainsäädäntötyötä sen eri vaiheineen. Lainsäädännön ja siihen liittyvien valmistelujen pohjalta tapahtuva uudistuksen toimeenpano muodostaa myös vaativan tehtävä- ja työkokonaisuuden. Uudistuksen toimeenpanoa onkin välttämätöntä seurata myös eduskunnan toimesta. Tämän vuoksi hallintovaliokunta esittää, että sosiaali- ja terveysvaliokunta ottaa seuraavan sisältöisen lausuman mietintöönsä: