18 Uudistus kuntien näkökulmasta
18.1 Johdanto
Siirrettäessä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu maakunnille kunnilta poistuu merkittävä osa niiden lakisääteisistä tehtävistä. Maakunnille siirtyvien tehtävien rahoittamiseksi siirretään kunnilta valtiolle verotuottoja alentamalla kuntien osuutta yhteisöverosta sekä alentamalla kunnallisveroa. Uudistuksen toimeenpanoon sisältyy lisäksi merkittäviä omaisuusjärjestelyjä. Uudistuksella on merkitystä muun muassa kuntien itsehallinnon ja kuntien talouden kannalta. Uudistus vaikuttaa myös siihen, mikä on kuntien rooli tulevaisuudessa.
18.2 Kunnallinen itsehallinto
Yleistä
Suomi jakaantuu perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Säännös pohjautuu perustuslakivaliokunnan hallitusmuodon aikaiseen käytäntöön, jonka mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998 vp, s. 175/II). Tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (ks. esim. PeVL 20/2013 vp, s. 6/II, PeVL 22/2006 vp, s. 2/I, PeVL 65/2002 vp, s. 2/II, PeVL 31/1996 vp, s. 1/II).
Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Säännöksen tarkoitus on estää mahdollisuus antaa kunnille uusia tehtäviä lakia alemmanasteisin säädöksin. Perustuslain esitöiden mukaan kunnan asukkaiden itsehallinnon periaatteeseen kuuluu, että kunnan tulee voida itse päättää tehtävistä, joita se itsehallintonsa nojalla ottaa hoidettavikseen, ja että muuten kunnalle voidaan antaa tehtäviä vain lailla (HE 1/1998 vp, s. 176). Kuntien hallinnon yleisistä perusteista säädetään kuntalaissa (410/2015). Kunnallista itsehallintoa ilmentää kuntalaissa lain 7 §, jonka mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille laissa erikseen säädetyt tehtävät.
Perustuslain 121 §:n 3 momentin mukaan kunnilla on verotusoikeus. Lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Säännöksen esitöiden mukaan kunnallisen itsehallinnon peruslähtökohtien mukaisesti lailla on säädettävä veron määräytymisen perusteista eikä veron suuruuden perusteista, kuten perustuslain 81 §:ssä edellytetään valtion verojen osalta. Kunnilla on siten oikeus päättää kunnallisen veron suuruudesta lailla säädettyjen määräytymisperusteiden mukaan (HE 1/1998 vp, s. 176). Perustuslakivaliokunta on todennut perustuslain säätämisen yhteydessä, että kunnilla ei voi olla laista riippumatonta verotusoikeutta, ja katsonut lainsäätäjän olevan toimivaltainen järjestelemään kuntien verotusoikeuden yksityiskohtia (PeVM 10/1998 vp, s. 35/I). Kunnallisen verotusoikeuden keskeiseksi sisällöksi on sittemmin valiokunnan käytännössä muodostunut se, että oikeudella tulee olla reaalinen merkitys kuntien mahdollisuudelle päättää itsenäisesti taloudestaan (ks. PeVL 67/2014 vp, s. 10/I ja PeVL 16/2014 vp, s. 2—3).
Perustuslakivaliokunta on käytännössään korostanut, että kuntien tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti niiden tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. PeVL 16/2014 vp, s. 2/II ja siinä mainitut lausunnot). Valiokunta on katsonut, että kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL 41/2014 vp, s. 3/II ja PeVL 50/2005 vp, s. 2). Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa (ks. PeVL 16/2014 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on valtionosuusjärjestelmää koskevassa käytännössään katsonut, ettei perustuslain turvaaman rahoitusperiaatteen kannalta ole riittävää arvioida sen toteutumista koko kuntasektorin tasolla, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa. Vaikutuksia on siten tarkasteltava myös yksittäisten kuntien tilanteen kannalta (ks. esim. PeVL 40/2014 vp, s. 3, PeVL 16/2014 vp, s. 3 ja PeVL 41/2002 vp, s. 3/II).
Tehtävien siirto
Maakunta- ja sote-uudistus on kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta asetelmaltaan uudenlainen. Perustuslakivaliokunnan käytännössä kunnallista itsehallintoa tarkasteltaessa kysymys on tyypillisesti ollut kuntien tehtävien lisäämisestä ja rahoitusperiaatteesta. Nyt esityksessä on kyse edellisen sote-uudistusehdotuksen tavoin siitä, mitä merkitystä kunnalliselle itsehallinnolle on sillä, että merkittävä osa kuntien tehtävistä otetaan niiltä pois.
Perustuslakivaliokunta on todennut vuoden 2014 valtiopäivillä yhdeksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen perustuslain sallimaksi vaihtoehdoksi tehtävien siirtämisen kunnilta perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuille kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla kansanvaltaisuus toteutuisi vaalien kautta ja joilla lisäksi olisi verotusoikeus (ks. PeVL 67/2014 vp, s. 8). Valiokunta katsoo nytkin, ettei sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämis- ja tuottamistehtävien siirto pois kunnilta merkitse niin ratkaisevaa kuntien tehtävien kaventamista, että se sellaisenaan olisi ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan kanssa. Kunnille jäisi edelleen merkittäviä tehtäviä, kuten kuntalaisten hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen ja siihen liittyvät liikunta- ja kulttuuripalvelut sekä varhaiskasvatus, esi- ja perusopetus, kaavoitus ja elinkeinopolitiikka. Samalla kunnilla säilyy myös itsehallintonsa perusteella oikeus ottaa hoidettavikseen muita kuin lakisääteisiä tehtäviä lukuun ottamatta sosiaali- ja terveydenhuollon tuottamista, mikä nyt nimenomaisesti kielletään kunnilta. Merkitystä on myös sillä, että ehdotetulle tehtävien siirrolle on esitettävissä etenkin perusoikeuksien toteutumisen turvaamiseen liittyviä painavia perusteita (ks. myös PeVL 67/2014 vp, s. 6/II).
Verotus
Voimaanpanolain 42 §:n sääntely merkitsee, että kuntien vuoden 2020 tuloveroprosentti määräytyy osittain suoraan lain perusteella. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotus ei sovi hyvin yhteen perustuslain 121 §:n 3 momentin sanamuotoon ja esitöissä ilmaistuun ajatukseen, jonka mukaan kunnilla on oikeus päättää kunnallisen veron suuruudesta laissa säädettyjen määräytymisperusteiden mukaan, koska kunnanvaltuustolla ei olisi asiassa lainkaan harkintavaltaa. Perustuslakivaliokunta on toisaalta todennut, että kunnilla ei voi olla laista riippumatonta verotusoikeutta, ja katsonut lainsäätäjän olevan toimivaltainen järjestelemään kuntien verotusoikeuden yksityiskohtia (PeVM 10/1998 vp, s. 35/I). Verosta säätäminen kuuluu lähtökohdiltaan selvästi lainsäädännön alaan. Tämä koskee verorasituksen eri osatekijöiden, kuten veropohjan, verokannan ja huojennusten, sääntelyä sekä verotusmenettelyn sääntelyä (PeVL 51/2005 vp, s. 2/I). Lainsäätäjälle kuuluu verojärjestelmän yleinen kehittäminen, kuten ratkaisut uusista verotuskohteista ja verotuksen kiristämisestä. Lainsäätäjän toimivaltaan voi toisaalta kohdistua rajoituksia esimerkiksi perusoikeuksista ja kunnallisesta itsehallinnosta (ks. PeVL 67/2014 vp, s. 12 ja PeVL 41/2002 vp, s. 2/II). Valiokunta ei ole pitänyt perustuslain 121 §:n vastaisena esimerkiksi lakiehdotusta, jolla rajoitettiin kuntien valtaa päättää kiinteistöveroprosentin suuruudesta (PeVL 51/2005 vp).
Perustuslakivaliokunta pitää merkityksellisenä sitä, että lähtötasona tuloveroprosentille ovat kuntien itsensä päättämät edellisen vuoden veroprosentit. Lisäksi merkityksellistä on, että rajoitus tehdään verovelvollisten intressissä. Ehdotuksen tavoite on estää verotuksen tason yleinen kasvu sen johdosta, että kuntien tehtävien siirtäminen maakunnille ja valtion rahoituksen piiriin edellyttää valtion veron korotuksia. Perusteluissa viitataan myös tarkoitukseen uudistaa peruspalveluiden valtionosuusjärjestelmää, jolla turvattaisiin kuntien rahoitusperiaatteen toteutuminen uudistuksen yhteydessä (s. 676).
Vaikka ehdotettu määräaikainen kuntien tuloveroprosentin lakisääteinen alentaminen rajoittaa kuntien verotusoikeutta, on tällaiselle järjestelylle esitettävissä edellä todettuja painavia perusteita. Perustuslakivaliokunnan mielestä nämä perusteet liittyvät viime kädessä siihen, että rajoitus toteutetaan suuren, perustuslain 19 §:n turvaamiseen kytkeytyvän hallinnollisen uudistuksen siirtymäajan järjestelynä (ks. myös PeVL 51/2005 vp, s. 2—3). Perustuslakivaliokunta katsoo, että voimaanpanolain 42 § voidaan nyt käsillä olevassa erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä perustuslain 121 §:n 3 momentin estämättä.
18.3 Rahoitusvastuun siirto ja sen vaikutus kuntien tulorakenteeseen
Uudistuksen yhteydessä verotuottoja siirretään kunnilta valtiolle maakunnille siirtyvien tehtävien rahoittamiseksi. Ehdotetussa verontilityslain 12 §:n muutoksessa (10. lakiehdotus) kuntien yhteisövero-osuutta alennetaan alustavan arvion mukaan 10,69 prosenttiyksiköllä siten, että se vastaisi noin 0,5 miljardin euron siirtoa maakuntien rahoitukseen vuoden 2016 tasossa. Tämä uusi jako-osuus olisi uudistuksen voimaantulon jälkeen voimassa toistaiseksi. Loppuosa vähennetään alentamalla voimaanpanolain 42 §:n nojalla kunnallisveroprosentteja tasasuuruisesti 12,47 prosenttiyksiköllä vuonna 2020, jolloin maakuntien rahoitukseen siirtyisi 11,14 miljardin euron kunnallisverotulo. Muutoksilla pyritään turvaamaan rahoitusvastuun siirtyminen kunnilta valtiolle mahdollisimman neutraalisti ja hallitusti siten, että verovelvollisten yhdenvertainen kohtelu turvataan.
Uudistus merkitsee verotuksen painopisteen siirtymistä veronsaajalta toiselle. Tällainen hallinnollinen muutos on tärkeää toteuttaa verovelvollisten näkökulmasta mahdollisimman neutraalisti, jotta verovelvollisten yhdenvertaisuus voidaan turvata. Ottaen kuitenkin huomioon kuntien määrän, erilaisuuden, sekä sen, että kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon menot ja niiden suhde kunnallisveron tuottoon vaihtelevat huomattavasti kunnittain, kunnallisveroprosentit todennäköisesti alenisivat eri kunnissa hyvin eri tavalla. Tästä seuraisi, että uudistuksen vaikutukset ansiotulojen verotukseen olisivat lähtökohtaisesti erilaiset asuinpaikasta riippuen. Sen vuoksi on välttämätöntä, että alentaminen tapahtuu uudistuksen voimaantulohetkellä kaikissa kunnissa samoin perustein. Muussa tapauksessa kuntien veroprosenttien välinen ero voisi uudistuksen takia välittömästi kasvaa merkittävällä tavalla nykyisestä.
Hallituksen esityksen perusteluissa on tarkasteltu myös muita keinoja kunnallisveroprosenttien alentamiseksi. Selvityksen perusteella niihin sisältyy kuitenkin siinä määrin suuria, muun muassa veronmaksajien yhdenvertaisuuteen liittyviä ongelmia, ettei niiden toteuttamista voida pitää perusteltuna. Tarkastelluissa vaihtoehdoissa kunnallisveroprosenttien erot kasvaisivat huomattavasti nykyisestä, jolloin osalla verovelvollisista verotus kiristyisi ja osalla kevenisi. Tämä johtuisi selvityksen mukaan ennen kaikkea siitä, että kunnallisveroprosenttien tuotto sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden kustannukset ja niiden rahoittamiseksi kunnille maksettavat valtionosuudet vaihtelevat huomattavasti kunnittain.
Uudistuksessa on kysymys niin suuresta muutoksesta, että siirtymäajaksi tarvitaan väline, jolla turvataan rahoitusvastuun siirtyminen mahdollisimman neutraalisti ja hallitusti siten, että verovelvollisten yhdenvertainen kohtelu turvataan. Hallintovaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua ratkaisua kunnallisveroprosentin alentamisesta keinona, joka esillä olleista vaihtoehdoista parhaiten täyttää nämä edellytykset. Kuten edellä on todettu, perustuslakivaliokunnan mukaan voimaanpanolain 42 § voidaan nyt käsillä olevassa erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä perustuslain 121 §:n 3 momentin estämättä. Hallintovaliokunta lisäksi korostaa, että ehdotus kunnallisveroprosentin alentamisesta koskee vain vuotta 2020.
Muutoksen jälkeenkin kunnallisvero on tason laskemisesta huolimatta edelleen kuntien merkittävin tulonlähde, yhteensä 7,5 miljardia euroa. Muutoksen myötä valtionosuuksien suhteellinen osuus alenee, koska iso tehtävälohko, johon valtionosuuksia on osoitettu, siirtyy maakunnille. Yhteisöveron suhteellinen osuus nousee, mutta sitä hillitään edellä todetun mukaisesti alentamalla kuntien osuutta yhteisöveron tuottoon. Kiinteistöveron suhteellinen osuus kuntien verotuloista kaksinkertaistuu, minkä vuoksi kiinteistövero palautetaan osaksi valtionosuusjärjestelmään. Kunnallisverotulojen siirtymästä valtion verotuksen piiriin seuraa myös joissain kunnissa tilanne, jossa kunnan tulorakenne muuttuu esimerkiksi veropainotteisesta enemmän valtionosuuspainotteiseksi.
18.4 Kuntien omaisuuteen liittyvät järjestelyt
Omaisuusjärjestelyjen lähtökohdat
Uudistuksen toteuttamiseksi tarvittavista omaisuusjärjestelyistä ehdotetaan säädettäväksi voimaanpanolaissa. Ehdotuksen mukaan sairaanhoitopiirien kuntayhtymien, erityishuoltopiirien ja maakunnan liittojen omaisuus, vastuut ja velvoitteet siirtyisivät yleisseuraantona suoraan lain nojalla maakunnalle. Kunnan järjestämän perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen ja pelastustoimen käytössä olevat toimitilat säilyvät lähtökohtaisesti kuntien omistuksessa, mutta siirtyvät vuokrasopimuksen nojalla maakunnan hallintaan kolmen vuoden siirtymäkauden ajaksi. Siirtymäkauden jälkeen maakunta vuokraa kunnalta ne tilat, jotka se katsoo tarvitsevansa. Maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvaan toimintaan liittyvä kunnan omistama irtaimisto siirtyy maakunnalle. Tämän lisäksi kunta siirtää maakunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämiseen liittyvät sopimukset. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että edellä mainitun kolmen vuoden pituisen vuokrakauden ja mahdollisen jatkovuoden aikana toimitiloja ei tarvitse yhtiöittää, koska kyseessä on lakisääteinen velvoite. Sen jälkeen yh-tiöittämisvelvollisuus olisi, koska vuokraus maakunnille tai yhtiöille on markkinaehtoista toimintaa.
Hallituksen esityksessä ei ehdoteta kunnille korvattavaksi siirtyvää omaisuutta, vaan kunnan peruspääomaa alennetaan siirtyvää omaisuutta vastaavalla määrällä. Esityksen perustelujen mukaan kysymys on verovaroin rahoitetusta julkisesta omaisuudesta, joten korvauksen suorittaminen voisi asiallisesti merkitä kaksinkertaista verorasitusta.
Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan kunnan lakisääteisten tehtävien siirtoa vastaavalle omaisuuden siirrolle on sinänsä hyväksyttävät perusteet, jotka liittyvät kyseisten lakisääteisten julkisten tehtävien asianmukaiseen hoitamiseen. Uudistukseen liittyvillä omaisuusjärjestelyillä pyritään varmistamaan, että maakunnilla on mahdollisuus hoitaa niiden järjestämisvastuulle siirtyvät tehtävät. Samalla on myös huolehdittava siitä, ettei omaisuusjärjestelyillä vaaranneta erilaisten kuntien tosiasiallisia edellytyksiä hoitaa tehtäviään uudistuksen jälkeen (rahoitusperiaate). Omat reunaehtonsa asettavat uudistuksen toimeenpanoon liittyvät periaatteet siitä, että verovelvollisia kohdellaan yhdenvertaisesti, että työn verotus ei kiristy uudistuksen seurauksena ja että mahdollisuudet julkisen talouden kestävyyden turvaamiselle säilytetään.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut hallituksen esityksessä ehdotettuja omaisuusjärjestelyjä valtiosääntöisestä näkökulmasta. Perustuslakivaliokunnan johtopäätöksenä on, että hallituksen esityksessä esitettyjen tietojen ja valtiovarainministeriön valiokunnalle antaman lisäselvityksen perusteella voidaan päätellä, että ehdotetut muutokset eivät lähtökohtaisesti vaaranna yleisellä tasolla kuntien taloudellisen itsehallinnon edellytyksiä perustuslainvastaisella tavalla. Myöskään omaisuuden siirtoon liittyvät järjestelyt eivät vaikuta vaarantavan yleisesti kuntien kykyä huolehtia taloudestaan itsehallinnon periaatteiden mukaisesti. Valiokunta kuitenkin katsoo, että yksittäisten kuntien kannalta arvioituna vaikutusarviointiin liittyvät riskit eivät ole vailla valtiosääntöistä painoarvoa eikä ehdotusta voida pitää kunnallisen itsehallinnon perustuslain suojan kannalta ongelmattomana.
Perustuslakivaliokunnan mielestä voimaanpanolaissa tulee säädösperusteisesti varmistaa, että kunnan omaisuuteen liittyviin omaisuusjärjestelyihin kytketään kunnan itsehallinnon turvaava kompensaatiosääntely. Kunnan itsehallinto on turvattava säädösperustaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa investointeja vaatineiden tilojen jääminen uudistuksen seurauksena käyttämättömiksi taikka jokin muu uudistukseen kytkeytyvä, mahdollisesti ennakoimatonkin peruste vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan. Valiokunnan käsityksen mukaan tämänkaltainen yksittäisen kunnan talouteen liittyvä kompensaatio voidaan toteuttaa erilaisin tavoin.
Perustuslakivaliokunta viittaa laadittavan sääntelyn malliksi esimerkiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin (valtionosuuslaki) sisältyvään säännökseen harkinnanvaraisesta avustuksesta. Valtionosuuslain 30 §:n mukaan kunnan valtionosuuden korottaminen on mahdollista, jos kunta on ensisijaisesti poikkeuksellisten tai tilapäisten kuntataloudellisten vaikeuksien vuoksi lisätyn taloudellisen tuen tarpeessa. Tällaisella avustuksella tuetaan kuntaa nimenomaan sellaisessa poikkeuksellisessa taloudellisessa tilanteessa, johon kunnalla ei ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa. Voimaanpanolakiin lisättävän uuden säännöksen tulee kuitenkin olla kunnan peruspalvelujen valtionosuuslakiin verrattuna itsenäinen. Harkinnanvaraisen avustussääntelyn edellytykset tulee kytkeä lisäksi valtionosuuslaista poikkeavasti yksittäisille kunnille nyt arvioitavana olevasta uudistuksesta aiheutuviin ongelmatilanteisiin. Perustuslakivaliokunnan mukaan edellä todetun kaltaisen täydennyksen tekeminen on edellytyksenä sille, että voimaanpanolakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Asiantuntijakuulemisessa hallintovaliokunnan huomiota on kiinnitetty myös siihen, että aikaisemmissa valtion ja kuntien välisissä omaisuuden siirroissa lähtökohtana on ollut, että omaisuutta luovuttanut taho on saanut korvauksen, ja että myös nyt käsillä olevassa uudistuksessa kunnille tulisi maksaa käypään arvoon perustuva korvaus siirtyvästä omaisuudesta. Maakunnalle tulisi siirtää kaikki kuntien ja kuntayhtymien sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseen liittyvä omaisuus. Kunnan maankäytön kehittämisen ja elinvoimaisuuden varmistamiseksi maapohjat voisivat jäädä kunnan omistukseen. Kunnat voisivat vuokrata maapohjat maakunnille pitkäaikaisilla käyttötarkoitukseen sidotuilla vuokrasopimuksilla. Omaisuusjärjestelyjen hoitamiseen on myös esitetty maakuntien ja kuntien yhteisesti omistamia toimitilayhtiöitä. Mikäli hallituksen esityksen mukainen malli kuitenkin hyväksytään, tulisi varmistua siitä, ettei siirtymäkauden jälkeen mahdollisesti tyhjilleen tai vajaakäytölle jäävistä kiinteistöistä aiheudu kunnille taloudellisia vaikeuksia.
Kysymys lunastuskorvauksen maksamisesta
Valiokunnan saaman selvityksen perusteella omaisuuden lunastuksen suurimmat haasteet liittyvät maakunnan lunastusvelvollisuuden laajuuteen, lunastettavan omaisuuden arvon määrittämiseen, kuntien maaomaisuuden rooliin elinkeino- ja yhdyskuntarakennetekijänä sekä maakunnan lunastukseen tarvitsemaan rahoitukseen.
Maakunnan laaja lunastusvelvollisuus tarkoittaisi käytännössä sitä, että maakunta kantaisi kokonaisuudessaan riskin tulevaisuudessa mahdollisesti käyttämättömäksi jäävistä toimitiloista ja muusta omaisuudesta. Tällaisen velvollisuuden asettaminen maakunnalle edellyttäisi, että kunnilla ei olisi omilla toimillaan mahdollisuutta lisätä maakunnalle siirtyvän omaisuuden määrää ja samalla maakunnan taloudellisia vastuita. Jos maakunnalla olisi velvollisuus lunastaa kaikki tietyllä hetkellä käytössä oleva omaisuus, maakunnalle tulisi siirtyä myös rakennusten maapohjat. Jos rakennusten maapohjat eivät siirtyisi mukana, maakunnan mahdollisuudet tulevaisuudessa luopua käyttämättömiksi jäävistä tiloista ja rakennuksista heikentyisivät olennaisesti.
Perusterveydenhuollon, sosiaalitoimen ja osin myös pelastustoimen rakennukset on yleensä rakennettu yhdyskuntarakenteen kehittymisen kannalta merkityksellisiin paikkoihin, kuten kun-tien ja kaupunkien keskustoihin. Tällaisella maaomaisuudella on merkitys kunnille erityisesti tulevaisuuden elinvoima- ja yhdyskuntarakennekysymyksenä. Laajan lunastusvelvollisuuden asettaminen maakunnille tarkoittaisi, että kuntien ja kaupunkien yhdyskuntarakenteen kannalta merkityksellisissä paikoissa sijaitsevia perusterveydenhuollon, sosiaalitoimen ja pelastustoimen rakennuksia siirtyisi maapohjineen suuressa määrin maakuntien omistukseen. Tämä ei välttämättä olisi kuntien tulevaisuuden kannalta tavoiteltavaa. Lainsäädännössä tilanne tulisi todennäköisesti ratkaista kyseisen kaltaista maaomaisuutta koskevalla erityissäännöksellä. Tällainen säännös saattaisi joissakin tilanteissa muodostua ongelmalliseksi, jos kunnalla ja maakunnalla ei olisi yhtenevää käsitystä kyseisen maaomaisuuden laadusta ja merkityksestä.
Jos päätösvalta lunastuksen laajuudesta ja kohteesta olisi maakunnalla, toisin sanoen maakunta lunastaisi vain tarpeelliseksi katsomansa omaisuuden, vastuu mahdollisesti käyttämättömäksi jäävistä toimitiloista ja muusta omaisuudesta jäisi uudistuksen toteutumishetkellä kunnalle. Tällaista vaihtoehtoa ei hallintovaliokunnan mielestä voida pitää kuntien kannalta kannatettavana.
Mikäli omaisuusjärjestely toteutettaisiin lunastuksena, tulisi myös ratkaista, millä arvolla lunastus toteutettaisiin. Korvaus voisi perustua kirjanpitoarvoon, käypään arvoon, jonkinlaiseen tekniseen arvoon tai esimerkiksi tuottoihin perustuvaan nykyarvon laskentaan. Saadun selvityksen mukaan tilinpäätösten mukaisten tasearvojen käyttäminen olisi lähtökohtaisesti yksinkertaista, sillä näin vältyttäisiin erillisten, aikaa vievien ja todennäköisesti merkittäviä kustannuksia aiheuttavien arvostusselvitysten tekemiseltä. Tasearvoihin vaikuttavat kuitenkin kuntien nykyiseen kirjanpitokäytäntöön siirtymisen aikainen tilanne ja silloin tehdyt ratkaisut. Tasearvojen käyttämiseen liittyy ongelmallisena seikkana myös se, että joissakin kunnissa on jo toteutettu kiinteistöomaisuuden järjestelyjä ja yhtiöittämisiä, joiden seurauksena tasearvot ovat huomattavasti nousseet. Tästä seuraisi, että joissakin kunnissa maakunta lunastaisi omaisuuden käytännössä markkina- tai siihen verrattavalla arvolla ja joissakin taas hankintamenoon perustuvalla tasearvolla. Myöskään pelkän maaomaisuuden arvo ei ole yksiselitteisesti määriteltävissä. Saadun selvityksen mukaan useissa tapauksissa maaomaisuus on kuntien taseissa arvostettu hyvin alhaiseen arvoon tai sitä ole arvostettu lainkaan.
Selvityksen perusteella ongelmallisimmaksi näyttäisi kuitenkin muodostuvan maakunnan lunastukseen tarvitsema rahoitus. Erillisen rahoituksen järjestämisen on arvioitu johtavan suurella todennäköisyydellä kokonaisveroasteen kohoamiseen. Riski kokonaisveroasteen nousemiseen olisi suuri myös siinä tapauksessa, että maakunta jäisi lunastussumman kunnille velkaa. Käytännössä syntyisi tilanne, jossa verorahoituksella toimiva maakunta maksaisi kunnille omaisuudesta, jonka kunnan asukkaat ovat jo kertaalleen verojen muodossa maksaneet ja joka on edelleen pysymässä samassa lakisääteisten tehtävien käytössä. Selvityksen mukaan kokonaisveroasteen kohoaminen olisi mahdollista estää niin, että kuntien oikeutta päättää lunastuskorvauksen käytöstä rajoitettaisiin. Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan tällainen kunnan päätösvallan rajaaminen vaikuttaisi kuitenkin merkittävällä tavalla kuntien oikeuteen määrätä itsenäisesti taloudestaan.
Edellä mainituista syistä hallintovaliokunta ei pidä lunastuskorvauksen maksamista tarkoituksenmukaisena ratkaisuna nyt käsiteltävänä olevan uudistuksen edellyttämien omaisuusjärjestelyjen toteuttamisessa.
Kysymys maakuntien ja kuntien yhteisestä toimitilayhtiöstä
Yhdeksi vaihtoehdoksi toteuttaa omaisuusjärjestelyt on esitetty, että maakuntien yhteisesti omistaman valtakunnallisen toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskuksen (Tilakeskus) sijasta perustettaisiin maakuntien ja kuntien yhteisiä toimitilayhtiöitä, jolloin kunnat saisivat yhtiöiden osakkeiden muodossa lunastuskorvauksen. Lähtökohtana olisi ilmeisesti se, että kunnat saisivat joko toimitilayhtiön jakaman osingon muodossa tai toimitilayhtiön osakkeiden myynnistä saatavilla tuloilla korvausta lakisääteisten kuntayhtymien jäsenosuuksistaan.
Hallintovaliokunta on käsitellyt Tilakeskuksen omistusrakennetta, toimintamallia ja vastuiden siirtymistä jaksossa 13.1 Tilakeskus toimii maakuntien ei-kilpailullisissa olosuhteissa toimivien organisaatioiden toimitila- ja kiinteistöpalvelujen toteuttajana maakuntien sidosyksikkönä. Sillä ei ole itsenäistä päätösvaltaa maakuntien strategiseen päätöksentekoon kuuluvissa palveluverkko- ja toimitilakysymyksissä, vaan se toimii maakunnan toimeksiantojen perusteella. Esimerkiksi investoinnit tapahtuvat maakunnan kanssa solmittavan vuokrasopimuksen perusteella.Tilakeskuksen toimintamalli liittyy maakuntien rahoitusmalliin. Maakuntalain säännösten lähtökohtana on, että maakunnilla ei ole oikeutta ottaa pitkäaikaista, investointien toteuttamiseen tarvittavaa lainaa. Maakuntien toimitiloihin liittyvät investointitarpeet hoidetaan tämän vuoksi Tilakeskuksen kautta ja pitkäaikaisten investointien tarvitsema lainanotto näkyy maakuntien käyttötalousmenoissa vuokrakustannuksina.
Hallintovaliokunta toteaa, että Tilakeskukselle on siirtymässä mittavat velkavastuut. Selvityksen mukaan jatkovalmistelussa on ilmennyt, että sairaanhoitopiireillä on maakuntien toiminnan käynnistyessä keskeneräisiä tai juuri käynnistymässä olevia toimitilahankkeita alustavien selvitysten mukaan ilmeisesti noin 4 miljardin euron arvosta. Varsin oletettavaa on, että vuosien 2017—2019 aikana nämä hankkeet rahoitetaan velanotolla eikä jäsenkuntien rahoituksella.
Palvelukeskuksen toimintamallista sekä sairaanhoitopiirien investointitilanteesta johtuen esitys maakuntien ja kuntien yhteisestä toimitilayhtiöstä ei käytännössä ole toteuttamiskelpoinen. Palvelukeskuksen toimintamalli ja ennen kaikkea palvelukeskuksen vastuulle siirtyvät erittäin mittavat velat, keskeneräiset investoinnit ja suuri kiinteistömassa johtavat selvityksen mukaan siihen, että palvelukeskuksella ei tule olemaan mahdollisuuksia osinkojen jakamiseen.
Lunastuskorvauksen saamiseksi kunnilla tulisi olla mahdollisuus myydä omistamansa osakkeet. Tällainen oikeus avaisi mahdollisuuden siihen, että kunnat voisivat myydä omistamansa osakkeet markkinoille, mikä voisi tarkoittaa erikoissairaanhoidon infrastruktuurin päätymistä yksityisomistukseen. Vähäinenkin yksityinen omistus poistaisi yhtiöltä hankintalain mukaisen si-dosyksikköaseman. Tämän estämiseksi olisi lainsäädäntöteitse tai yhtiöoikeudellisilla keinoilla kiellettävä kuntia myymästä osakkeita muille kuin saman maakunnan toisille kunnille, maakunnalle tai valtiolle. Jos taas kunnat myisivät osakkeet maakunnalle tai toisille kunnille, päädyttäisiin tilanteeseen, jossa kokonaisveroaste uhkaisi kauppahinnan maksamisen seurauksena kohota. Maakunnan tai toisen kunnan maksama kauppahinta osakkeesta tarkoittaisi selvityksen mukaan jälleen tilannetta, jossa veronmaksaja maksaisi kertaalleen maksamansa omaisuuden toiseen kertaan. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan kuntien osakeomistus maakuntien ja kuntien yhteisessä toimitilayhtiössä olisi kunnille edellä todetuista syistä käytännössä arvoton.
Kunnilla olisi yhtiössä näin ollen lähinnä sijoittajaintressi. Valiokunnalle esitetyssä selvityksessä on arvioitu, että kuntien omistus aiheuttaisi paineen yhtiön vuokrajärjestelmälle ja siihen sisältyvälle, sijoitetulle pääomalle laskettavalle korolle. Sijoittajaintressin omaava taho asettaisi oletettavasti vaatimuksia sijoittamansa pääoman tuotolle, mikä tarkoittaisi yhtiön maakunnilta perimien vuokrien korotuspainetta.
Mikäli maakuntiin siirtyneiden erikoissairaanhoidon kiinteistöjen lisäksi myös kunnat siirtäisivät oman sote-rakennuskantansa — käytännössä perusterveydenhuollon rakennukset — yhteiseen toimitilayhtiöön, yhtiön toimintamalli muuttuisi. Yhtiön toimintaedellytysten näkökulmasta pitäisi tällöin ilmeisesti asettaa kunnille velvoite siirtää kaikki sote-rakennuksensa kyseiseen yhtiöön, sillä muussa tapauksessa olisi suuri riski sille, että kunnat siirtäisivät yhtiöön vain sellaista rakennuskantaa, jolle ei olisi käyttöä tuloa tuottavassa toiminnassa. Selvityksen mukaan, jos yhtiön toimintaedellytyksiä jo alkuvaiheessa heikennettäisiin tällä tavoin, tämä heikentäisi entisestään kuntien tulovirtaa yhtiöstä.
Maakunnan ja kuntien yhteistä toimitilayhtiötä ei hallintovaliokunnan mielestä voida edellä todetut seikat huomioon ottaen pitää varteenotettavana ratkaisuna omaisuusjärjestelyjen toteuttamiseksi.
Omaisuusjärjestelyjen vaikutukset kunnan talouden kannalta
Voimaanpanolain 18 §:ssä tarkoitettu lakisääteisten kuntayhtymien siirto sekä 21 §:ssä tarkoitettu irtaimiston sekä irtaimistoon sisältyvien, voimaanpanolakiehdotuksen 21 §:n 3 momentissa tarkoitettujen osakkeiden siirto maakuntiin ei aiheuta kuntien tilinpäätöksissä vuonna 2020 tulosvaikutusta, koska vaikutus ehkäistään voimaanpanolain 34 §:n nojalla. Siirrot toteutetaan pienentämällä kunnan peruspääomaa, mikä tarkoittaa, ettei siirto synnytä kunnan taseeseen alijäämää. Kunnan taloutta kuvaavien tunnuslukujen näkökulmasta peruspääoman pienentyminen vaikuttaa kuitenkin kunnan omavaraisuusasteeseen. Selvityksen mukaan keskimäärin siirto pienentää kunnan omavaraisuusasetetta 2—5 prosenttiyksikköä.
Sairaanhoitopiirien, erityishuoltopiirien ja maakunnan liittojen kuntayhtymien jäsenkuntien on voimaanpanolain 27 §:n mukaan katettava kuntayhtymän taseeseen mahdollisesti kertynyt alijäämä ennen kuntayhtymän siirtämistä maakuntaan. Kyse on siitä mahdollisesta alijäämästä, joka on kertynyt kuntayhtymän taseeseen ajalta ennen järjestämisvastuun siirtoa. Mahdollinen alijäämä tulisi olla katettuna kuntayhtymän viimeisessä, vuodelta 2019 laadittavassa tilinpäätöksessä. Alijäämiä on kertynyt erityisesti sairaanhoitopiirien kuntayhtymien taseisiin, mutta ne ovat pienentyneet merkittävästi. Selvityksen mukaan sairaanhoitopiirien taseisiin kertyneet alijäämät olivat vuonna 2015 noin 93,5 miljoonaa euroa, mutta vuoden 2016 tilinpäätösten mukaan enää noin 36 miljoonaa euroa.
Voimaanpanolain 18 §:n mukaisella kuntayhtymien siirrolla maakuntiin on toisaalta myös myönteisiä vaikutuksia kunnan käyttötalouteen sekä konsernivastuisiin. Kuntayhtymien siirron yhteydessä kuntien konsernivelat pienenevät merkittävällä tavalla. Alustavien arvioiden mukaan kuntayhtymistä maakuntiin ja edelleen maakuntien yhteisesti omistamaan Tilakeskukseen olisi siirtymässä lähes 3 miljardin euron velkavastuut.
Siirtyvän irtaimiston osuuden määrittäminen kuntien taseiden loppusummista on pelkkien tilinpäätöstietojen perusteella hankalaa, koska kuntien tilinpäätöksissä koneet ja kalusto ilmoitetaan yhteissummana. Irtaimiston lyhyiden poistoaikojen sekä erityisesti huomattavasti yleistyneen koneiden, kalustojen ja laitteiden leasingrahoituksen vuoksi sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen irtaimiston poistuminen kuntien omistuksesta ei selvityksen mukaan muodostuisi ainakaan yleisellä tasolla merkittäväksi taloudelliseksi kysymykseksi. Joissakin tapauksissa siirto saattaa tosiasiassa vähentää kunnan vastuita, koska edellä mainitut leasingvastuut poistuvat kunnilta ja siirtyvät maakunnalle.
Hallintovaliokunnalle esitetyn arvion mukaan kuntayhtymien ja irtaimiston siirron ei tämänhetkisten tietojen perusteella arvioida vaarantavan yhdenkään kunnan taloudellista itsemääräämisoikeutta ja kykyä vastata lakisääteisistä velvoitteistaan. Tarkemmin siirtojen taloudelliset vaikutukset ovat todennettavissa vuoden 2020 tilinpäätöksistä kesäkuussa 2021.
Kuntien omistamille sosiaali- ja terveydenhuollon toimitiloille tapahtuu merkittäviä muutoksia uudistuksen toimeenpanon edetessä. Muutoksiin johtavia tekijöitä ovat muun muassa väestön ikääntyminen, työikäisen väestön siirtyminen kasvukeskuksiin, terveydenhuollon hoitokäytäntöjen muuttuminen sekä digitalisaation seurauksena syntyvät muutokset. Nämä tekijät ovat osittain sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun siirrosta riippumattomia.
Hallituksen esitykseen sisältyvän vaikutusarvioinnin mukaan kuntasektorin omistukseen on jäämässä uudistuksen jälkeen noin 6,8 miljoonaa m2 tällä hetkellä sosiaali- ja terveydenhuollon käytössä olevia toimitiloja. Mahdollista on, että uudistuksen toimeenpanon edetessä noin 20 prosenttia näistä tiloista tulisi poistumaan sote-käytöstä. Joillekin kunnille tämä saattaa tarkoittaa kuntatalouteen kohdistuvia negatiivisia vaikutuksia. Kiinteistöjen tämänhetkinen, oletettu arvo ei kuitenkaan osoita suoraan kunnan taloudellisen riskin suuruutta, vaan kunnan riski muodostuu käyttämättä jäävän tilan ylläpitokustannuksista, mahdollisesta jäljellä olevasta investointivelasta sekä taseessa olevasta poistamattomasta hankintamenosta. Joissakin tilanteissa kiinteistö saattaa myös olla niin huonokuntoinen, että se on perusteltua purkaa, jolloin riskin määrään vaikuttavat myös purkukustannukset. Toisaalta toimitilan purkaminen olisi saattanut muodostua joissakin tilanteissa vaihtoehdoksi ilman nyt esitettyä uudistustakin.
Valiokunta toteaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelu- ja toimitilaverkkoon tulevaisuudessa kohdistuvia muutoksia on käytännössä mahdotonta arvioida kunnittain tyhjentävästi ja yksityiskohtaisesti, sillä yksityiskohtainen arviointi tarkoittaisi itsehallinnollisen maakunnan päätöksenteon ennakointia. Selvitystenkään perusteella ei voida täysin paikantaa, mihin yksittäiseen kuntaan tai rakennukseen muutos kohdistuu, sillä lopulliset ratkaisut palveluverkosta tekee maakunta. Voi käydä myös niin, että maakunnan toimitilatarpeet vähenevät, mutta tilalle tulevat yksityisen palvelutuotannon tilatarpeet. Näistä syistä myöskään muutosten ajallista ulottuvuutta ei voida varmuudella ennakoida.
Selvityksen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että ensimmäiset, nimenomaan tästä uudistuksesta — käytännössä maakuntien palveluverkkoonsa kohdistamasta päätöksenteosta — johtuvat tilanteet, jonka seurauksena kunnan omistamia sote-toimitiloja olisi jäämässä käyttämättömiksi, alkavat vaikuttaa kunnan talouteen siirtymäkauden vuokrasopimuksen päätyttyä vuoden 2023 aikana. Näin ollen taloudelliset vaikutukset olisivat todennettavissa vuoden 2023 tilinpäätöksestä, joka vahvistetaan viimeistään kesäkuussa 2024. Jos maakunta käyttää voimaanpanolain 20 §:n mukaista oikeuttaan ns. optiovuoteen, vaikutukset siirtyvät vuoden 2024 tilinpäätökseen, joka vahvistetaan kesäkuussa 2025.
Tyhjillään olevien toimitilojen ylläpitokustannukset, mahdollisen jäljellä olevan investointivelan aiheuttamat kustannukset, rakennuksen jäljellä oleva hankintameno kunnan taseessa sekä mahdolliset purkamiskustannukset ovat kaikki kustannuseriä, jotka ovat löydettävissä kunnan kirjanpidosta ja tilinpäätösaineistoista. Niiden aiheuttama paine kunnan taloudelle on siten laskettavissa ja esitettävissä esimerkiksi kunnallisveroprosenttiin kohdistuvana nousupaineena, jolloin voidaan arvioida niiden merkitystä kunnan taloudelliselle itsemääräämisoikeudelle. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on kuntiin kohdistuvia vaikutuksia arvioitu viime aikoina nimenomaan kunnallisveroprosenttiin kohdistuvan paineen perusteella (esim. PeVL 16/2014 vp, PeVL 67/2014 vp, PeVL 75/2014 vp).
Omaisuusjärjestelyistä aiheutuvien kunnan taloudellisten ongelmien kompensaatio
Perustuslakivaliokunnan voimaanpanolaista tekemän valtiosääntöoikeudellisen huomautuksen huomioon ottamiseksi hallintovaliokunta esittää voimaanpanolakiin lisättäväksi uuden 35 §:n, joka liittyy kunnan itsehallinnon turvaamiseen tilanteessa, jossa uudistukseen liittyvistä omaisuusjärjestelyistä aiheutuu kunnalle taloudellisia ongelmia. Pykälän lisäämisen seurauksena hallituksen esityksessä ehdotetusta lain 35-47 §:stä tulee 36—48 §.
35 § (Uusi) Avustus kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä aiheutuvien kuntataloudellisten ongelmien hoitamiseen Kunnalla on oikeus saada valtiolta avustusta, jos kunnan taloudellinen asema ja mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan olennaisesti vaarantuu tässä luvussa säädetyistä, kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä. Kunnan omaisuuteen kohdistuneista järjestelyistä syntyneiden välittömien kustannusten ja hyötyjen määrää, kunnan taloudellista tilannetta ja merkitystä kunnan mahdollisuudelle päättää itsenäisesti taloudestaan arvioidaan valtiovarainministeriön ja asianomaisen kunnan välisessä neuvottelussa. Kustannusten ja hyötyjen merkitystä kunnan taloudelle arvioidaan niistä aiheutuvan kunnallisveroprosentin olennaisen laskennallisen korotustarpeen perusteella. Kunnan on tehtävä 1 momentissa tarkoitettu hakemus valtiovarainministeriölle viimeistään vuoden 2026 loppuun mennessä. Jos maakunta on käyttänyt 20 §:n 2 momentin mukaista oikeuttaan vuokrasopimuksen pidentämiseen, kunnan on tehtävä hakemus viimeistään vuoden 2027 loppuun mennessä. Avustuksen myöntämiseen sovelletaan valtionavustuslakia lukuun ottamatta sen 6 ja 7 §:ää sekä 4 ja 5 lukua. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin kunnan oikeudesta avustukseen. Ehdotuksen mukaan kunnalla on oikeus saada valtiolta avustusta, jos kunnan taloudellinen asema ja mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan on olennaisesti vaarantunut voimaanpanolain 4 luvussa säädetyistä, kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä. Pykälässä tarkoitettu avustus on tarkoitettu niiden kuntataloudellisten ongelmien ratkaisemiseen, jotka kunnalle mahdollisesti aiheutuvat nimenomaan kunnan omaisuuteen kohdistuneista järjestelyistä. Sosiaali- ja terveydenhuollon ja muiden tehtävien järjestämisvastuun siirron seurauksena kuntien talouteen kohdistuu myös muita merkittäviä muutoksia. Niitä kunnan talouteen kohdistuvia muita muutoksia, kuten valtionosuuksien määrässä tai muissa kunnan tuloissa tapahtuvia muutoksia, rajataan uudistuksen yhteydessä kunnan peruspalvelujen valtionosuuslainsäädäntöön ehdotetuilla säännöksillä eikä tässä pykälässä tarkoitettu menettely kohdistu niihin muutoksiin.
Pykälän 2 momenttiin sisältyvät säännökset avustuksen myöntämiseen liittyvästä menettelystä. Avustusta hakeneen kunnan ja valtiovarainministeriön välisessä neuvottelussa arvioidaan kunnan omaisuuteen kohdistuneista järjestelyistä syntyneiden välittömien kustannusten ja hyötyjen määrää, kunnan taloudellista tilannetta ja merkitystä kunnan mahdollisuudelle päättää itsenäisesti taloudestaan. Kunnan hakemus ja hakemukseen liittyvän menettelyn käynnistyminen eivät edellytä, että kunta on jo päättänyt kunnallisveroprosentin nostosta tai muista talouteensa kohdistuvista toimista. Neuvotteluilla pyritään siihen, että kunnan taloudellisesta tilanteesta ja tilanteen huonontumisesta maakunta- ja soteuudistukseen liittyvien omaisuusjärjestelyjen seurauksena saadaan valtion ja kunnan välillä yhteinen käsitys.
Kunnalle aiheutuneita välittömiä kustannuksia ovat kustannukset, joiden syntymiseen kunta ei olisi voinut omilla toimillaan vaikuttaa tai niitä vähentää, vaan kustannukset ovat suoraan lainsäädännöstä ja sen seurauksena esimerkiksi maakunnan päätöksenteosta johtuneita. Kunnan omaisuuteen kohdistuneista järjestelyistä syntyneet välittömät kustannukset kunnan on pystyttävä todentamaan kirjanpitonsa ja muiden selvitysten avulla. Kunnalle aiheutuneiden välittömien kustannusten lisäksi kunnan ja valtiovarainministeriön välisessä neuvottelussa arvioitaisiin myös voimaanpanolain 4 luvussa säädettyjen järjestelyjen tuottamia hyötyjä tai kustannussäästöjä kunnalle. Tässä tarkoitettuja hyötyjä tai kustannussäästöjä kunnalle saattaa syntyä esimerkiksi silloin, jos kunnan maakunnalta saama vuokratuotto mahdollistaa kunnan taloudellisen tilanteen kohentamisen. Tilannetta neuvotteluissa arvioitaessa otetaan myös huomioon kunnan mahdollisuudet omilla toimillaan pienentää ja rajoittaa kunnan taloudellisia ongelmia, mutta kunnan oma aktiivisuus ja sen päättämät uudet sopeutustoimet taloudellisen tilanteen edistämiseksi eivät sellaisinaan tarkoita, että kunnalla olisi vähäisempi oikeus avustuksen saamiseen. Valiokunta to-teaa, että taloudellinen liikkumavara voi kaventua olennaisesti säännöksessä tarkoitetulla tavalla myös lähtökohtaisesti vakavaraisessa kunnassa.
Kunnan omaisuuteen kohdistuvien järjestelyjen merkitystä kunnan mahdollisuudelle päättää itsenäisesti taloudestaan arvioitaisiin kunnallisveroprosenttiin kohdistuvan laskennallisen nousupaineen avulla. Tämä tarkoittaa, että tilannetta kokonaisuutena, toisin sanoen kunnalle aiheutuneita välittömiä kustannuksia sekä kunnan mahdollisesti saamia hyötyjä, arvioidaan suhteessa yhden kunnallisveroprosentin kunnalle tuottamaan tuloon. Kunta on oikeutettu 1 momentissa tarkoitettuun avustukseen, jos kunnallisveroprosentin laskennallinen korotustarve on olennainen kunnan taloudellinen asema huomioon ottaen ja aiheuttaa tilanteen, jossa kunnan mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan on olennaisesti vaarantunut.
Hallintovaliokunta katsoo, että taloudellisen tilanteen laskennan sitominen veroprosentin laskennalliseen korotustarpeeseen osoittaa varsin hyvin kunnan taloudellisen tilanteen huonontumisen ja mahdollistaa kuntien taloudellisen tilanteen vertailtavuuden. Menetelmä on ollut käytössä jo pitkään valtionosuusuudistuksissa eikä perustuslakivaliokunta ole kyseenalaistanut menetelmää. Hallintovaliokunta katsoo, että laskennan sitominen johonkin muuhunkin tapaan veisi mahdollisuuden vertailla kuntien taloudellista tilannetta yhtä luotettavasti eikä tiedossa ole muuta tilinpäätökseen ja kirjanpitotietoihin sidottua menetelmää, joka turvaisi vastaavan painevertailun. Laskennan sitominen veron korotuspaineeseen ei tarkoita, että kunta todellisuudessa korottaa veroprosenttiaan.
Kunnan mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan vaarantuisi esimerkiksi silloin, jos kunta olisi pelkästään kunnan omaisuuteen kohdistuvien järjestelyjen vuoksi pakotettu tekemään olennaisia talouden ja toiminnan sopeutustoimia välttyäkseen kunnallisveron korotukselta. Pykälässä ei säädettäisi yksiselitteisestä ja ehdottomasta prosenttirajasta, vaan ratkaisevaa on, miten olennaiseksi laskennallinen korotustarve olisi osoittautumassa kunnan taloudellinen tilanne huomioon ottaen. Valiokunta ei esitä täsmällistä ja ehdotonta prosenttirajaa tai euromääräistä rajaa, koska voimaanpanolain 4 luvussa säädettävien, kunnan omaisuuteen kohdistuvien muutosten toteutuminen ja vaikutusten todennettavuus ulottuvat vähintään vuoteen 2026 ja joissakin tapauksessa vuoteen 2027 saakka. Lisäksi on otettava huomioon, että kaikkien kuntien kunnallisveroprosentit leikkautuvat vuonna 2020 eikä tällä hetkellä voida varmuudella ennustaa, miten ne leikkautumisen jälkeen, aina vuoteen 2026 tai 2027 saakka, kehittyvät.
Pykälän 3 momentissa esitetään säädettäväksi määräajasta, jossa kunnan tulisi hakea avustusta. Ehdotuksen mukaan hakemus tulee tehdä viimeistään vuoden 2026 loppuun mennessä. Jos maakunta on käyttänyt voimaanpanolain 20 §:n 2 momentin mukaista oikeuttaan vuokrasopimuksen pidentämiseen, kunnan on tehtävä hakemus viimeistään vuoden 2027 loppuun mennessä. Määräajan asettamisella on tarkoitus varmistaa, että taloudellisten ongelmien suora yhteys kunnan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella olevaan uudistukseen voidaan varmuudella osoittaa. Kunta voisi hakea avustusta vain kerran, jotta kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä aiheutuneiden välittömien kustannusten merkitystä kunnan taloudelle voidaan arvioida kokonaisuutena. Lisäksi on otettava huomioon, että kunnan on joka tapauksessa tehtävä ratkaisuja esimerkiksi käyttämättömäksi jääneen toimitilan suhteen myös kirjanpitosäännösten perusteella.
Avustuksen myöntämiseen sovellettaisiin muutoin soveltuvin osin valtionavustuslakia (688/2001). Valtionavustuslain muutoksenhakusäännösten mukaisesti kunnalla on oikeus ensin tehdä oikaisuvaatimus ja sen jälkeen edelleen valittaa valtiovarainministeriön päätöksestä hallinto-oikeuteen. Mahdollisuus saattaa asia hallinto-oikeuden käsiteltäväksi turvaa kunnan oikeudellista asemaa.
Muut keinot kuntien tukemiseksi
Hallituksen esityksessä ehdotettuihin, omaisuusjärjestelyjä koskeviin voimaanpanolain säännöksiin sisältyy kolmen vuoden siirtymäaika, jolla merkittävästi lievennetään järjestelyjen kuntiin kohdistuvia vaikutuksia ja annetaan kunnille aikaa sopeutua tilanteeseen. Valiokunnalle esitettyjen alustavien, hyvin karkeiden arvioiden perusteella kunnat tulevat saamaan kolmen vuoden ajan noin 1 miljardi euroa vuosittain siirtymäkauden vuokrina.
Rahallisen avun lisäksi on käytettävissä useita muita keinoja, joilla kuntia voidaan tarvittaessa tukea. Hallitus on linjannut hallituksen esityksen HE 15/2017 vp valmisteluvaiheessa, että kunnille tullaan tarjoamaan asiantuntijatukea käyttämättömiksi jääneiden toimitilojen myymiseen ja jalostamiseen liittyen. Avustuksen vaihtoehtona voisi ehkä olla joissakin tilanteissa myös kiinteistökauppa valtion osoittaman ostajan kanssa. Tämä vaihtoehto kuitenkin edellyttäisi, että kohde siirtyisi ostajalle maapohjineen.
Valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnan (TEAS) hankkeessa selvitetään parhaillaan kuntien rakennuskannan tilaa sekä keinoja nostaa kuntien tilatehokkuutta. Hankkeen yhtenä tavoitteena on saada tietoja muun muassa rakennusten kunnosta ja myös tyhjillään olevien tilojen määristä.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuslaissa on myös edelleen voimassa säännös harkinnanvaraisesta valtionosuuden korotuksesta. Kunnan valtionosuutta voidaan korottaa, jos kunta ensisijaisesti poikkeuksellisten tai tilapäisten kunnallistaloudellisten vaikeuksien vuoksi on lisätyn taloudellisen tuen tarpeessa.
18.5 Omaisuusjärjestelyihin liittyviä muita pykälämuutoksia
Selvitys kuntayhtymän ja erityishuoltopiirin omaisuudesta ja vastuista
Voimaanpanolain 31 §:n mukaan maakuntaan tullutta omaisuutta, sopimuksia ja vastuita siirtyy edelleen valtakunnalliselle palvelukeskukselle. Omaisuuden ja vastuiden häiriöttömän siirtymisen varmistamiseksi on tarpeellista, että myös palvelukeskus voi toimia maakunnan puolesta omaisuuden ja vastuiden selvittämisessä. Tästä syystä hallintovaliokunta esittää voimaanpanolain 19 §:n 2 momenttia täsmennettäväksi seuraavasti:
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Maakunnalla tai maakunnan toimeksiannosta jäljempänä 31 §:ssä tarkoitetulla palvelukeskuksella on oikeus saada käyttöönsä tarpeellisiksi katsomiaan lisätietoja ja asiakirjoja. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Lisäksi voimaanpanolain 19 §:n 1 momenttiin on tarpeen tehdä uudistuksen voimaantulon siirtymisestä johtuva tarkistus maakunnalle tehtävän selvityksen määräaikaan.
Kunnan järjestämän perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen ja pelastustoimen toimitilat
Voimaanpanolain 20 §:n mukaan maakunnan ja kunnan välillä solmitaan toimitilojen hallinnasta vuokrasopimus. Maakunnan puolesta asiaa hoitaa käytännössä lain 31 §:ssä tarkoitettu toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskus. Pykälässä olisi tarpeen mahdollistaa myös se, että sopimus voidaan solmia myös suoraan kunnan ja palvelukeskuksen välisenä. Valiokunta esittää pykälään lisättäväksi tätä koskevan uuden 3 momentin, jolloin hallituksen esityksessä ehdotetun pykälän 3 ja 4 momentista tulee 4 ja 5 momentti. Samalla valiokunta esittää 4 momentin sanamuotoa täsmennettäväksi pykälän perustelujen mukaisiksi seuraavasti:
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Edellä 2 momentissa tarkoitettu vuokrasopimus voidaan solmia myös kunnan ja 31 §:ssä tarkoitetun palvelukeskuksen välillä. (Uusi 3 mom.) Edellä 2 momentissa tarkoitetussa vuokrasopimuksessa sovitun vuokran on katettava vuokrasopimuksen kohteena olevaan toimitilaan liittyvät kohtuulliset pääoma- ja (poist.) ylläpitokustannukset. (HE:n 3 mom.) - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Valtionavustusten takaisinperinnästä luopuminen
Voimaanpanolain 20 §:n mukaan kunnan järjestämän perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen ja pelastustoimen käytössä olevat toimitilat siirtyisivät vuokrasopimuksen nojalla maakunnan hallintaan kolmen vuoden siirtymäkauden ajaksi. Siirtymäkauden jälkeen maakunta vuokraisi kunnalta ne tilat, jotka se toiminnassaan tarvitsisi.
Voimaanpanolain säännöksistä seuraa valtionavustuslaissa (688/2001) sekä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetussa laissa (733/1992) tarkoitettuja omaisuuden hallinnan ja omistusoikeuden luovutuksia. Uudistuksen seurauksena saattaa syntyä tilanteita, joissa osittain valtioavustuksilla rakennettuja tai korjattuja toimitiloja jää kokonaan käyttämättä tai siirtyy alkuperäisestä käyttötarkoituksesta poikkeavaan käyttöön.
Rahoitusta sääntelevään lainsäädäntöön ja rahoituspäätöksiin sisältyy yleensä ehto rahoituksen takaisinperinnästä, jos kyseisen toimitilan käyttötarkoitus, omistus tai hallinta muuttuu. Täydentävässä hallituksen esityksessä (HE 57/2017 vp) ehdotetaan voimaanpanolakiin lisättäväksi uusi 47 §, jolla on tarkoitus varmistaa, että uudistuksen toimeenpanon seurauksena kunnilta tai kuntayhtymiltä ei ryhdytä perimään takaisin sosiaali- ja terveydenhuollon tai pelastustoimen toimitiloihin myönnettyjä valtionavustuksia, jos toimitilan käyttötarkoituksen, hallinnan tai omistusoikeuden muutos tai jääminen kokonaan pois käytöstä ei johdu kunnan tai kuntayhtymän vaikutusmahdollisuuksien piirissä olevasta syystä, vaan nimenomaan uudistuksen toimeenpanosta.
Hallintovaliokunta pitää voimaanpanolakiin esitettyä uutta 47 §:ää asianmukaisena ja välttämättömänä, jotteivät kunnat ja kuntayhtymät joudu uudistuksen takia takaisinperinnän kohteeksi, ja valiokunta esittää sen hyväksymistä.
Kuntaa sitovien sopimusten ja vastuiden siirtäminen maakunnalle
Voimaanpanolain 22 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi kuntaa sitovien sopimusten ja vastuiden siirtämisestä maakunnalle. Pykälän 1 momentissa tulee kuitenkin selventää menettelytapaa niiden sopimusten osalta, joita ei ole mahdollista jakaa. Valiokunta pitää selkeimpänä ratkaisuna sitä, että kunta 23 §:ssä tarkoitetussa selvityksessä esittää, miten sopimuksiin liittyvä vastuu jaettaisiin kunnan ja maakunnan välillä. Tällöin asia tulee ratkaistavaksi maakunnan päätöksenteossa lain 24 §:n mukaisesti. Kunnan vastuu sopimuksesta kattaa kokonaisuudessaan ajan ennen tehtävien järjestämisvastuun siirtymistä ja maakunnan vastuu alkaa järjestämisvastuun siirtymisen jälkeen.
Pykälän 2 momentin 1 kohtaa on tarpeen täsmentää ottaen huomioon muun muassa ns. kiinteistöleasingsopimuksissa yleisesti käytetyt ehdot.
Pykälässä on lisäksi tarpeen selventää kunnan ja maakunnan välistä vastuunjakoa. Lähtökohtana tulee olla, että kunnan vastuu sopimuksesta kattaa kokonaisuudessaan ajan ennen tehtävien järjestämisvastuun siirtymistä ja maakunnan vastuu alkaa järjestämisvastuun siirtymisen jälkeen. Hallintovaliokunta esittää, että voimaanpanolain 22 §:ään lisätään uusi 3 momentti seuraavasti, jolloin hallituksen esitykseen sisältyvän pykälän 3 momentista tulee 4 momentti.
Pykälä kuuluisi valiokunnan esittämässä muodossa kokonaisuudessaan seuraavasti:
Kunta siirtää maakunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämiseen liittyvät sopimukset 1 päivästä tammikuuta 2020. Jos sopimusta ei ole mahdollista siirtää tai jakaa, kunta tekee 23 §:ssä tarkoitetussa selvityksessä esityksen sopimukseen liittyvän vastuun jakautumisesta. Edellä 1 momentissa säädetystä poiketen maakunnalle eivät kuitenkaan, jolleivät maakunta ja kunta toisin sovi, siirry: 1) sellaiset toimitilaa koskevat sopimukset, joissa kunta on sitoutunut osoittamaan ostajan tai lunastamaan toimitilan omistukseensa sopimuskauden päätyttyä; 2) vahingonkorvausvastuut tai muut sopimuksen päättämisestä seuraavat vastuut sellaisista sopimuksista, jotka kunta solmii tämän lain vahvistamisen jälkeen, mutta ennen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisvastuun siirtymistä maakunnalle. Jos kunta on toiminut ennen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisvastuun siirtoa joko voimassaolevan lainsäädännön tai kuntaa sitovan sopimuksen vastaisesti, kunta vastaa tästä aiheutuvista seuraamuksista. (Uusi 3 mom.) Jos kunta on antanut 21 §:n 3 momentissa tarkoitetun, sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavan osakeyhtiön puolesta takaussitoumuksen, takausvastuu siirtyy maakunnalle. (HE:n 3 mom.) Selvitys kunnasta siirtyvästä omaisuudesta, sopimuksista ja kunnalta vuokrattavista toimitiloista
Voimaanpanolain 23 §:ssä säädettäisiin selvityksestä, jonka kunnan on tehtävä siirtyvästä omaisuudesta, sopimuksista ja kunnalta vuokrattavista toimitiloista. Pykälän 1 momentissa ehdotettua määräaikaa kunnan tekemälle selvitykselle on kuitenkin perusteltua pidentää ja muuttaa samaksi kuin 19 §:ssä ehdotettu kuntayhtymän ja erityishuoltopiirin selvityksen määräaika. Momenttia on käytännön syistä tarpeen täsmentää lisäksi siten, että kunnan tekemässä selvityksessä annettavat tiedot voi vastaanottaa myös 31 §:ssä tarkoitettu palvelukeskus. Palvelukeskuksen tulisi voida maakunnan toimeksiannosta myös pyytää tarpeellisia lisäselvityksiä ja asiakirjoja.
Edellä olevan perusteella hallintovaliokunta esittää, että voimaanpanolain 23 §:n 1 ja 2 momentti muutettaisiin seuraavasti:
Kunnan on tehtävä viimeistään 28 päivänä helmikuuta 2019 maakunnalle yksityiskohtainen selvitys 20—22 §:ssä tarkoitetuista sosiaali- ja terveydenhuollon tai pelastustoimen käytössä olevista toimitiloista, siirtyvästä irtaimesta omaisuudesta ja sopimuksista. Tiedot voi vastaanottaa myös 31 §:ssä tarkoitettu palvelukeskus. Maakunta tai maakunnan toimeksiannosta 31 §:ssä tarkoitettu palvelukeskus voi pyytää kunnalta käyttöönsä tarpeellisiksi katsomiaan lisäselvityksiä ja asiakirjoja. Jos maakunta katsoo, että 1 momentissa tarkoitetun selvityksen mukaan maakunnan hallintaan siirtyvät toimitilat, irtaimisto ja sopimukset eivät turvaa sosiaali- ja terveystoimen tai pelastustoimen järjestämistä alueella, maakunnan on neuvoteltava kunnan kanssa. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Valtion takaus
Valtion takausta koskevaa voimaanpanolain 28 §:ää on tarpeen täsmentää lainoille annettujen vakuuksien osalta. Mikäli siirtyville lainoille on asetettu vakuus, valtion riskienhallinnan näkökulmasta on perusteltua, että valtion takaus asetetaan täytetakauksena tähän vakuuteen nähden. Samalla tulee varmistaa, että valtioneuvostolla on mahdollisuus myöntää valtiontakaus myös niille lainoille ja muille sopimuksille, joiden turvaamiseksi ei vakuutta ole asetettu. Tällöin valtiontakaus myönnetään alkuperäisen esityksen mukaisesti vastavakuutta vaatimatta.
Tämän vuoksi hallintovaliokunta esittää, että voimaanpanolain 28 §:ään lisättäisiin uusi 2 momentti, jolloin hallituksen esitykseen sisältyvän pykälän 2 momentista tulee 3 momentti seuraavasti:
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Jos 1 momentissa tarkoitetun velan tai muun sitoumuksen täyttämisen turvaamiseksi on asetettu vakuus, valtiontakaus myönnetään 1 momentista poiketen täytetakauksena tähän asetettuun vakuuteen nähden. (Uusi 2 mom.) Tässä pykälässä tarkoitettuja takauksia voi olla voimassa enintään eduskunnan valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä myöntämän valtuuden mukainen määrä. (HE:n 2 mom.) Uudistuksen yhteydessä maakuntiin ja edelleen maakuntien yhteisesti omistaman toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskukseen siirtyy myös arava- ja korkotukilainoja sekä näiden turvien rakennettuja ja peruskorjattuja ns. ARA-vuokrataloja. Valiokunta toteaa, että arava- ja korkotukilainat sisältävät jo lähtökohtaisesti lainsäädännön nojalla valtion täytetakauksen, joten 28 §:n tarkoittama omavelkainen takaus ei koske arava- ja korkotukilainoja eikä maakuntiin siirrettävän kuntayhtymän tytäryhtiön arava- ja/tai korkotukilainan maksamisen vakuudeksi antamaa takaussitoumusta, sillä niidenkin takaisinmaksamisen vakuutena on suoraan lain nojalla valtion täytetakaus.
Ilmoitus velkojille ja sopimusosapuolille
Voimaanpanolain 29 §:n mukaan maakunnan on viimeistään 30.4.2018 lähetettävä kirjallinen ilmoitus vastuulleen siirtyvien velkojen, vastuiden ja sopimusten velkojille ja sopimusosapuolille. Ehdotuksen 29 §:n 2 momentin mukaan velkojilla ja sopimusosapuolilla on oikeus irtisanoa velkasuhde tai sopimus päättymään 31.12.2018.
Voimaanpanolain 18 §:n mukaan lakisääteiset kuntayhtymät siirretään yleisseuraantona varoineen, velkoineen ja vastuineen maakuntiin. Lisäksi maakunnille siirtyvät 22 §:n perusteella kuntien sosiaali- ja terveydenhuoltoon sekä pelastustoimeen liittyvät sopimukset. Nämä edellä mainitut säännökset tarkoittavat, että maakunnalle siirtyvät sopimukset ja velat sellaisinaan eli niiden ehtojen mukaisina kuin ne järjestämisvastuun siirtohetkellä ovat ja maakunta tulee kunnan tai kuntayhtymän sijaan sopimusosapuoleksi tai velalliseksi.
Jotta järjestämisvastuun siirto kunnilta ja kuntayhtymiltä maakunnille toteutuisi mahdollisimman hallitusti ja palvelujen jatkuvuus voitaisiin siirtohetkellä turvata, hallituksen esityksestä on aiheellista poistaa voimaanpanolain 29 §:n 2 momenttiin sisältyvä velkojien ja sopimusosapuolten erityinen, pelkästään järjestämisvastuun siirtoon perustuva irtisanomisoikeus. Maakunnille siirtyvien sopimusten velkojilla ja sopimusosapuolilla olisi edelleen alkuperäisiin sopimusehtoihin perustuva irtisanomisoikeus eikä velkojienkaan asema voimaanpanolain 28 §:ssä säädettävän valtion takauksen vuoksi järjestämisvastuun siirron seurauksena heikkenisi.
Lisäksi uudistuksen toimeenpanon valmistelussa on käynyt ilmi, että 29 §:n 1 momentissa tarkoitettu ajankohta, jolloin maakunnan kirjallinen ilmoitus velkojille ja sopimusosapuolille olisi viimeistään lähetettävä, tulisi käytännön syistä olla esitettyä myöhäisempi. Tarkoituksenmukaisena ajankohtana voitaisiin uudistuksen voimaantulon siirtyminen huomioiden pitää lokakuun loppua 2019.
Hallintovaliokunta esittää voimaanpanolain 29 §:n muuttamista siten seuraavasti:
Maakunnan on viimeistään 31 päivänä lokakuuta 2019 lähetettävä kirjallinen ilmoitus vastuulleen siirtyvien velkojen, vastuiden ja sopimusten velkojille ja sopimusosapuolille. Maakunnan ilmoituksesta on käytävä ilmi, siirtyykö velka, vastuu tai sopimus maakunnalta edelleen maakuntalain 16 luvussa ja tämän lain 5 luvussa tarkoitetulle palvelukeskukselle. (2 mom. poist.) Siirrettävän kuntayhtymän viranomaisen toimivalta
Voimaanpanolain 30 §:ssä säädettäisiin siirrettävän kuntayhtymän toimivallasta sen jälkeen, kun kuntayhtymä on antanut lain 19 §:ssä tarkoitetun selvityksen. Pykälän 1 momentissa olevaa rajoitusta siirrettävän kuntayhtymän viranomaisen toimivallasta on tarpeen täsmentää niin, että momentissa tarkoitetut, kuntayhtymän selvityksen antamisen jälkeen tehtävät, maakuntaa merkittävällä tavalla sitovat toimet olisivat mahdollisia myös silloin, kun maakunta antaa niihin erikseen suostumuksen.
Hallintovaliokunta esittää 30 §:n 1 momenttia sen vuoksi täsmennettäväksi seuraavasti:
Edellä 18 §:ssä tarkoitetun kuntayhtymän viranomainen ei voi 19 §:ssä tarkoitetun selvityksen antamiseen jälkeen päättää asioista, joilla olisi merkittäviä maakuntaa sitovia vaikutuksia, paitsi jos päätöksentekoa ei voida asian kiireellisyyden vuoksi lykätä tai jos maakunta antaa toimelle suostumuksen. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Omaisuusjärjestelyjä koskevat kirjaukset kunnan ja maakunnan kirjanpidossa
Voimaanpanolain 34 §:ssä ehdotetaan säädettävän kirjauksista, jotka tehdään omaisuusjärjestelyistä kunnan kirjanpitoon. Kirjausten symmetrisyyden sekä maakuntien yhtenevien kirjauskäytäntöjen varmistamiseksi on tarpeen säätää myös maakunnan kirjauksista. Lisäksi tulee säätää niistä arvoista, joilla kirjaukset tehdään sekä kunnassa että maakunnassa, jotta kirjaukset tapahtuvat kaikissa kunnissa ja maakunnissa yhtenevin perustein.
Hallintovaliokunta esittää tämän vuoksi voimaanpanolain 34 §:ää muutettavaksi seuraavasti:
Omaisuusjärjestelyjä koskevat kirjaukset kunnan ja maakunnan kirjanpidossa Edellä 18 §:ssä tarkoitettujen kuntayhtymien jäsenosuuksien ja 21 §:ssä tarkoitetun irtaimen omaisuuden siirto maakuntiin kirjataan kunnan kirjanpidossa peruspääomaa vastaan, jollei kunta toisin päätä. Maakunnassa omaisuuden ja velkojen siirto kirjataan asianomaisiin omaisuus- ja velkaeriin sekä peruspääomaan. Edellä 31 §:ssä tarkoitettu omaisuuden ja velkojen siirto valtakunnallisille palvelukeskuksille kirjataan maakunnan omaisuus- ja velkaerien vähennykseksi sekä pysyvien vastaavien osakkeisiin. (Uusi 2 mom.) Edellä 1 ja 2 momenteissa tarkoitetut siirrot kirjataan kunnan tilinpäätöksen mukaisilla kirjanpitoarvoilla. (Uusi 3 mom.) Kirjanpitolautakunnan maakunta- ja kuntajaosto voi antaa ohjeita ja lausuntoja tämän pykälän soveltamisesta. (HE:n 2 mom.) 18.6 Kuntien valtionosuusjärjestelmään tehtävät muutokset
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että voimassa oleva laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (1704/2009) kumotaan ja säädetään uusi laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (jäljempänä uusi valtionosuuslaki). Kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmää on välttämätöntä muuttaa, jotta valtionosuusjärjestelmän perusteena käytettävät valtionosuusperusteet kuvaisivat uudistuksen jälkeen kunnille jääviä tehtäviä ja niihin liittyviä tarve-eroja. Muutoksia ehdotetaan valtionosuusjärjestelmän laskennallisiin valtionosuusperusteisiin, lisäosien määräytymisperusteisiin ja verotuloihin perustuvaan valtionosuuden tasaukseen. Rahoitusperiaatteen toteutumisen turvaamiseksi rajattaisiin ja tasattaisiin uudistuksessa syntyviä kuntakohtaisia muutoksia. Järjestelmän perusrakenne säilyy ennallaan. Järjestelmän perustana on edelleen ikärakenne.
Kun kuntien verotuloissa kunnallisveron painoarvo vähenee ja kiinteistöveron ja yhteisöveron suhteelliset osuudet kasvavat, tämä tulee huomioida valtionosuuden tasausjärjestelmässä. Tästä syystä uuden valtionosuuslain 24 §:ssä ehdotetaan, että kunnan verotulojen tasaukseen liittyvää tasauslisä- ja tasausvähennysprosenttia muutetaan voimassa olevaan lakiin verrattuna. Lisäksi tasauksessa otetaan huomioon 50 prosenttia kunnan laskennallisesta kiinteistöverosta. Muut voimalaitokset kuin ydinvoimalaitokset rajataan tasauksen ulkopuolelle.
Kustannusten ja tulojen siirtämisestä aiheutuvien kuntakohtaisten vaikutusten rajaamiseksi uuden valtionosuuslain 27 §:ssä ehdotetaan, että kunnalle myönnetään valtionosuuden lisäystä, tai kunnan valtionosuutta vähennetään, jos tehtävien järjestämisvastuun siirtyessä maakunnalle kunnalta siirrettävä tulo ei vastaa maakunnalle siirtyvää kustannusta. Valtionosuuden lisäys olisi 60 prosenttia tulojen ja kustannusten erotuksesta ja vastaavasti vähennys 60 prosenttia siirtyvien kustannusten ja tulojen erotuksesta. Lisäksi lain 28 §:ssä säädettäisiin siirtymätasauksesta, jolla tasataan järjestelmämuutoksesta kunnille aiheutuvia taloudellisia muutoksia. Siirtymätasaus rahoitettaisiin valtionosuusjärjestelmän sisällä.
Kiinteästi sote-tehtäviin liittyvät valtionosuuden määräytymistekijät, esimerkiksi sairastavuus, poistuvat valtionosuusperusteista. Uutena määräytymisperusteena kuntien valtionosuusjärjestelmään sisällytetään hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin. Hallintovaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että kertoimen määräytymisperusteet vaikuttavat jossain määrin monimutkaisilta. Kunta ei myöskään pääse hyötymään taloudellisesti hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen eteen jo tekemästään työstä sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien siirtyessä maakuntien vastuulle.
Järjestämisvastuun siirron seurauksena valtionosuudet vähenevät noin 5,8 miljardia euroa. Kunnan peruspalvelujen valtionosuus vuodesta 2020 alkaen on yhteensä noin 2,7 miljardia euroa, josta verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen osuus on noin 558 miljoonaa euroa.
Kun uudistuksen voimaantulo siirtyy vuoden 2020 alkuun, sillä ei ole vaikutusta vuonna 2015 voimaan tulleen valtionosuusuudistuksen siirtymätasauksen viimeiseen erään, joka maksetaan vuonna 2019 vielä seitsemälle kunnalle.
Kokonaisarvionaan hallintovaliokunta toteaa, että ehdotuksessa on kyse ennen kaikkea kuntien valtionosuusjärjestelmän sopeuttamisesta maakuntauudistukseen. Ehdotetuilla muutoksilla kunnan taloudessa säilytetään suhteellisesti sama tasapainotila kuin ennen uudistusta, mikä on perusteltu lähtökohta. Jatkossa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää tulee kuitenkin arvioida ja kehittää vastaamaan uudistuvien kuntien tarpeita ja toimintaympäristöä.
Vuoden 2018 talousarviota koskeneissa neuvotteluissa hallitus on sopinut, että valmistellaan ehdotus eduskuntakäsittelyssä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvän kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettavan lakiehdotuksen tarkistamiseksi siten, että uudistuksen jälkeen talousarviovuosina 2020—2022 (vuosien 2017—2019 toteutuneisiin kustannuksiin perustuva) valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus tehdään täysimääräisesti. Kustannustenjaon tarkistuksessa otetaan näin ollen huomioon myös maakunta- ja sote-uudistuksessa kunnilta maakunnille siirtyneet tehtävät. Tämän vuoksi hallintovaliokunta esittää, että ehdotettuun valtionosuuslakiin lisätään tätä koskeva uusi 53 §, jolloin hallituksen esityksessä ehdotetusta 53 §:stä tulee lain 54 §:
53 § (Uusi) Kustannustenjaon tarkistaminen vuosina 2020—2022 Varainhoitovuosina 2020—2022 lain 21—23 §:ssä tarkoitettuun kustannustenjaon tarkistamiseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä kustannustenjaon tarkistamisesta. Valiokunnan esittämä uusi pykälä tarkoittaa käytännössä sitä, että vuosien 2017—2019 kustannustenjaon tarkistamisen laskentapohja sisältää myös maakunnille siirtyvät sote- ja pelastustoimen tehtävien kustannukset. Tarkoituksena on säilyttää kunta-valtio-rahoitussuhde ennallaan siihen asti, että sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisvastuu siirtyy kunnilta maakunnille vuoden 2020 alusta lukien, ja se jatkaa voimassa olevan kunnan peruspalvelujen valtionosuuslainsäädännön periaatteita valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon toteuttamisesta.
18.7 Maakunta- ja sote-uudistuksen vaikutukset kuntatalouteen
Uudistuksella, erityisesti sosiaali- ja terveystoimen tehtävien järjestämisvastuun siirrolla kunnista maakunnille, on merkittäviä vaikutuksia kuntien toimintaan ja talouteen. Samalla, kun kuntien tulot ja käyttötalousmenot putoavat lähes puoleen nykyisestä, kuntien taseiden ali- ja ylijäämät sekä velat säilyvät käytännössä ennallaan. Toisaalta sosiaali- ja terveystoimen tehtävien siirron myötä kunnilta poistuu se osa kustannuksista, mikä on kasvanut viimeisen 10 vuoden aikana noin 3,5 prosenttia vuodessa ja kasvaisi ensi vuosikymmenellä väestö- ja ikärakenteen muutoksen seurauksena noin 4,5 prosenttia vuodessa. Kuntiin jäävät, merkittävältä osalta opetustoimeen liittyvät, käyttötalouden menot eivät ole viime vuosina juuri kasvaneet, eivätkä ne väestön ikärakenteen muutoksen vuoksi ole kasvamassa lähivuosina.
Hallituksen esitykseen liittyvissä laskelmissa kunnan talouden tasapainotilalla tarkoitetaan vuosikatteen ja suunnitelman mukaisten poistojen erotusta. Perusoletus on, että tulorahoitus on pitkällä aikavälillä riittävä, jos vuosikate on vähintään keskimääräistä vuosittaista korvausinvestointitarvetta kuvaavien käyttöomaisuuspoistojen suuruinen. Vaikutuksia kuntatalouteen on arvioitu kunnittain ja kuntaryhmittäin vertaamalla ennen uudistusta vallinnutta kunnantalouden tasapainotilaa uudistuksen jälkeiseen, uuden rahoitusmallin mukaiseen tasapainotilaan.
Uudistuksen voimaantulovuonna kunkin kunnan tasapainotilanne jäädytetään järjestelmämuutoksen tasauksella vuoden 2019 arvioidulle tasolle. Seuraavina vuosina muutos rajataan portaittain kasvavasti +/-25 euroa asukasta kohden vuosittain siten, että siirtymäkauden päättyessä vuonna 2024 muutos rajataan pysyvästi enintään +/-100 euroon asukasta kohden. Tämä pysyvä siirtymätasaus koskee noin kolmannesta kunnista. Käytännössä uudistusta edeltävä kuntien talousasema pysyisi laskennallisesti lähes ennallaan usean vuoden ajan.
Uudistuksen toteuttaminen takaamalla voimaantulohetkellä kunnalle laskennallisesti sama tasapaino kuin ennen uudistusta ja rajaamalla siirtymäkauden kokonaismuutos +/-100 euroon asukasta kohden korostaa kunnan uudistusta edeltävän taloustilanteen merkitystä. Uudistuksella ei siten lähtökohtaisesti paranneta tai heikennetä kunnan rahoitusasemaa. Hallintovaliokunta kuitenkin korostaa, että kunnan todelliseen tasapainon muodostumiseen vaikuttavat valtionosuuksien ja niiden tasauserien lisäksi muun muassa verotulojen kehitys ja kuntien omat toimenpiteet. Kunnan talouden kehitystä ja elinvoimaa määrittävät tulevaisuudessakin ennen kaikkea talouskasvu, työllisyys- ja työttömyyskehitys, ikärakenteen muutokset sekä muuttoliike.
Hallituksen esityksen mukaan rahoituksen siirto sekä siihen liittyvät kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmään tehtävät muutokset toteutetaan siten, että kuntien väliset kunnallisveroprosenttien erot pysyvät ennallaan senkin jälkeen, kun kunnallisveroprosentteja on leikattu noin 12,47 prosenttiyksikköä. Uudistuksesta johtuvien kunnallisveroprosenttien nousupaineiden arvioidaan jäävän kaikissa kunnissa alle yhden prosenttiyksikön. Kunnan veroprosentin tuoton arvioidaan pysyvän jatkossa ennallaan tai jopa hieman vahvistuvan, kun kunnallisveron vähennyksiä siirretään valtionverotukseen. Kunnallisverotulojen siirtymästä valtionverotuksen piiriin syntyy kuitenkin joissain kunnissa tilanne, jossa kunnan tulorakenne muuttuu esimerkiksi veropainotteisesta enemmän valtionosuuspainotteiseksi.
Konsernivelkojen pienentymistä lukuun ottamatta kunnan velkamäärässä ei tapahdu muutoksia, koska kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen rakennukset säilyvät edelleen kuntien omistuksessa. Järjestämisvastuun siirron vuoksi tehtävän rahoituksen siirron, toisin sanoen käyttötaloustulojen puoliintumisen, vuoksi kuntien suhteellinen velkaantuneisuus kuitenkin nousee. Suhteellisen velkaantuneisuuden tunnusluku kuvaa sitä, kuinka paljon kunnan vuosittaisista käyttötuloista tarvittaisiin vieraan pääoman takaisinmaksuun, jos koko velka maksettaisiin pois kerralla. Koko maan tasolla suhteellisen velkaantuneisuuden tunnusluvun arvioidaan olevan 54 % vuonna 2017 ja vuonna 2020 se olisi arvioiden mukaan 111 %. Kun vuonna 2017 kuntien vieraan pääoman takaisinmaksuun tarvittaisiin 6 kuukauden tulot, vuonna 2020 tarvittaisiin 12,5 kuukauden tulot.
Suhteellisen velkaantuneisuuden tunnusluku ei ota huomioon kuitenkaan käyttömenoja, jotka ovat sote-tehtävien osalta lakisääteisiä ja jotka on kunnan hoidettava. Näin ollen suhteellinen velkaantuneisuus on teoreettinen mittari, joka ei kerro, mikä on kunnan talouden tosiasiallinen liikkumavara lakisääteisten palveluvelvoitteiden hoitamisen jälkeen. Toisin sanoen suhteellinen velkaantuneisuus ei ota huomioon lainanhoitoon tosiasiassa käytettävissä olevan tulorahoituksen määrää. Kuntiin jäävien lakisääteisten tehtävien osalta kustannusten nousupaine arvioidaan maltilliseksi.
Kuntien investointitaso vaihtelee sekä kunnittain että ajassa riippuen muun muassa siitä, onko kunnan väestömäärä kasvava vai laskeva, ja siitä, kuinka suuri ns. korjausvelka kunnalla on vastattavanaan. Esimerkiksi suurten, yli 100 000 asukkaan, kuntien investointi- ja poistotaso ovat yleensä korkeampia kuin maaseutumaisilla pienen asukasluvun kunnilla, mikä taas johtuu kaupunkiseutujen keskimääräistä suuremmasta panostamisesta kaupunkikehitys- ja muihin infrastruktuurihankkeisiin varsinaisten lakisääteisten palvelu-tuotantoon liittyvien investointien lisäksi. Näillä kehittämisinvestoinneilla on positiivisia heijastusvaikutuksia yhtä kuntaa laajemmalle alueelle ja niillä voi olla merkitystä jopa kansainvälisen kilpailukyvyn ja vetovoimaisuuden kannalta. Investointitason suuret vuosittaiset vaihtelut ovat tyypillisiä asukasluvultaan pienissä kunnissa.
Sote-uudistuksen vaikutukset kuntien talouden tasapainoon on rajattu kohtuullisiksi. Kuntien taloudenhoitoa helpottaa myös se, että kunnallisveroprosentin yksikkötuotto pysyy ennallaan tai jopa kasvaa. Yhteenvetona voi todeta, että uudistuksella ei ole välitöntä vaikutusta kunnan investointikykyyn. Kunnan taloudellisen tilanteen lisäksi investointitarpeisiin ja -mahdollisuuksiin vaikuttaa keskeisesti kunnan toimintaympäristön, kuten väestön ja elinkeinojen kehitysnäkymät.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmään sisällytettävien tasausjärjestelmien vuoksi kunnan vuosikate säilyy käytännössä uudistusta edeltävällä tasolla. Tämän seurauksena kunnan lainanhoitokate ja -kyky eivät lähtökohtaisesti muutu, koska kunnan käyttötalouden tasapainotila säilyy uudistuksessa kutakuinkin ennallaan. Lainanhoitokate kuvaa kunnan tulorahoituksen, käytännössä vuosikatteen, riittävyyttä vieraan pääoman lyhennysten ja korkojen hoitoon.
Kuntien kannalta huomattava merkitys on sillä, että maakuntiin siirrettävien kuntayhtymien velat sekä erittäin suuret investointitarpeet poistuvat kuntien vastuulta. Maakuntiin siirrettävien lakisääteisten kuntayhtymien velat muodostuvat käytännössä sairaanhoitopiirien veloista, jotka vuoden 2016 ennakollisten tilinpäätöstietojen mukaan ovat noin 1,4 miljardia euroa. Velkamäärä on kuitenkin merkittävässä kasvussa, sillä sairaanhoitopiireille on lokakuun 2017 loppuun mennessä myönnetty kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta annetun lain (548/2016) nojalla noin 1,56 miljardin euron investointiluvat sairaanhoitopiirien rakennusten peruskorjauksiin ja uusinvestointeihin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan näiden sosiaali- ja terveysministeriön lupaa edellyttävien investointien lisäksi sairaanhoitopiireillä on jo käynnistynyt tai kuluvan vuoden ja ensi vuoden aikana käynnistymässä yksittäisinä hankkeina euromäärältään pienempiä, mutta yhteiseuromäärältään erittäin suuri määrä muita hankkeita. Selvitysten perusteella voidaan arvioida, että vuoden 2020 alussa sairaanhoitopiireissä on käynnissä investointeja lähes 4 miljardin euron arvosta. Varsin oletettavaa on, että nämä investoinnit rahoitetaan velalla, joka siirtyy maakuntien ja edelleen maakuntien toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskuksen vastuulle.
Kuntien omistamasta rakennuskannasta kohdistuu aiemmin tehtyjen selvitysten perusteella noin 60 prosenttia opetustoimeen ja noin 20 prosenttia sote-toimitiloihin. Velkojen voidaan olettaa kohdistuvan investointeihin vastaavalla tavalla, vaikka kuntien velanotto ei olekaan ns. korvamerkittyä. Kuntien toimitiloistaan saama noin 1 miljardin euron vuokratulon arvioidaan varmistavan siirtymäkauden aikana sen, että kunnat pystyvät hoitamaan niitä varten ottamansa velat. Tähän liittyen merkitystä on sillä, mikä tulee olemaan kyseisten tilojen käyttöaste tulevaisuudessa.
Kuten edellä omaisuusjärjestelyjä koskevassa jaksossa 18.4 on todettu, siirtymäkauden jälkeen mahdollisesti käyttämättömiksi jäävien tilojen määrä ja osuus kunnan omistamista toimitiloista tulisi todennäköisesti vaihtelemaan merkittävästi eri kunnissa ja toimitiloihin kohdistuvat muutokset tulisivat ulottumaan ajallisesti hyvinkin pitkälle ajalle. Etukäteen ei kuitenkaan ole mahdollista kuntakohtaisesti lähteä ennakoimaan maakuntien tulevaa päätöksentekoa ja yksilöimään, mitä kunkin yksittäisen kunnan yksittäisille sosiaali- ja terveystoimen rakennuksille tapahtuu. Hallintovaliokunta on edellä käsitellyt siirtymäkauden jälkeistä, kunnille uudistuksen seurauksena mahdollisesti syntyvää taloudellista riskiä, ja esittänyt siihen liittyen voimaanpanolakiin uutta 35 §:ää.
18.8 Kuntien varainhankinta ja luottokelpoisuus
Hallintovaliokunnan huomiota on asiantuntijakuulemisessa kiinnitetty hallituksen esityksessä ehdotettujen omaisuusjärjestelyjen mahdollisiin vaikutuksiin myös kuntien varainhankinnan ja luottokelpoisuuden kannalta. Kuten edellä on todettu, kuntayhtymien siirto sekä irtaimiston ja irtaimistoon sisältyvien osakkeiden siirto maakuntiin ei aiheuta kuntien tilinpäätöksissä vuonna 2020 tulosvaikutusta, koska vaikutus ehkäistään voimaanpanolain 34 §:n nojalla. Siirrot toteutetaan pienentämällä kunnan peruspääomaa, mikä tarkoittaa, ettei siirto synnytä kunnan taseeseen alijäämää. Peruspääoman pienentyminen vaikuttaa kuitenkin kunnan omavaraisuusasteeseen. Saadun selvityksen mukaan siirto pienentää kunnan omavaraisuusastetta keskimäärin 2—5 prosenttiyksikköä.
Pankkien vakavaraisuuskriteereistä säädetään EU:n vakavaraisuusasetuksessa (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013 luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta, CRR). Asetuksen 115 artiklan 2 kohdan mukaan saamisia alue- ja paikallisviranomaisilta on käsiteltävä kuten saamisia valtiolta siinä maassa, jonka lainkäyttövallan piirissä ne toimivat, mikäli saamiset eivät eroa toisistaan viranomaisen veronkanto-oikeuden ja erityisten instituutionalisten järjestelyjen vuoksi, jotka vähentävät maksukyvyttömyysriskiä. Kuntien rajoittamattoman veronkanto-oikeuden on katsottu olevan yhtenä perusteena kuntien nollan prosentin riskipainolle.
Hallituksen esityksen mukaan osana uudistuksen toimeenpanoa kunnallisveroprosentteja ehdotetaan alennettavaksi tasasuuruisesti 12,47 prosenttiyksiköllä vuonna 2020. Sen jälkeen kuntien oikeus määrätä tuloveroprosentistaan olisi jälleen rajoittamaton. Valiokunnan käsityksen mukaan verotusoikeuden rajoituksella voisi periaatteessa olla vaikutusta kuntien riskipainoon rajoituksen ollessa voimassa, koska verotusoikeus ei tuolloin vastaisi valtion veronkanto-oikeutta. Toisaalta valiokunta toteaa, että kunnan veronkanto-oikeuden rajoittaminen yhtenä vuonna yhdistettynä valtionosuusjärjestelmän voimakkaisiin tasauselementteihin ei olennaisesti rajoita kuntien talouden liikkumavaraa. Valiokunta myös tähdentää, että vuotta 2020 koskeva rajoitus ei koske kiinteistöveroa.
Kunnan omavaraisuusasteen pienentyminen voi periaatteessa vaikuttaa kunnan maksukykyyn. EU:n vakavaraisuusasetuksen 115 artiklan 2 kohdan mukaan yksi edellytys sille, että alue- ja paikallisviranomaisten saamisia voidaan käsitellä kuten saamisia valtiolta, on erityisesti institutionaaliset järjestelyt, jotka vähentävät maksukyvyttömyysriskiä ja joiden vuoksi saamiset eivät eroa valtion saamisista. Hallintovaliokunta viittaa siihen, mitä edellä on esitetty valtionosuuslainsäädäntöön sisältyvistä kuntien taloudellista asemaa turvaavista keinoista sekä erityisesti omaisuusjärjestelyistä kunnalle aiheutuvien kuntataloudellisten vaikutusten kompensoinnista. Valiokunta toteaa, että voimaanpanolain uuden 35 §:n mukainen avustus kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä aiheutuvien kuntataloudellisten ongelmien hoitamiseen liittyy nimenomaan kunnan itsehallinnon turvaamiseen tilanteessa, jossa uudistukseen liittyvistä omaisuusjärjestelyistä aiheutuu kunnalle taloudellisia ongelmia.
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun siirto kunnilta maakunnille edellyttää rahoituksen siirtoa. Rahoituksen siirto tarkoittaa käytännössä kuntien käyttötalouden puoliintumista ja sen seurauksena suhteellisen velkaantuneisuuden nousua. Saadun selvityksen mukaan ei voida yksiselitteisesti arvioida, onko muutoksella vaikutuksia kuntien varainhankintaan, sillä vaikutukset riippuvat markkinareaktioista. Valtiovarainministeriön arvion mukaan vaikutuksen näkymistä kuntien luottojen riskipainon nousuna pidetään kuitenkin epätodennäköisenä, koska kuntien verotusoikeus säilyy vuoden 2020 jälkeen ennallaan ja kuntien talouden tasapainotila säilytetään edellä kuvatuilla valtionosuusjärjestelmän tasausjärjestelyillä uudistusta edeltävässä tilanteessa. Kunnalla olisi myös oikeus saada avustusta omaisuusjärjestelyistä johtuviin kuntataloudellisiin ongelmiin. Hallintovaliokunta toteaa tässä yhteydessä myös, että kuntien varainhankinta ei rakennu yksinomaan Kuntien takauskeskus -järjestelmän ympärille. Kunnilla on tällä hetkellä ja myös tulevaisuudessa käytössään muitakin rahoituskanavia ja kunnat myös käyttävät niitä.
18.9 Kuntien takauskeskuksesta annetun lain muuttaminen luottojen siirtämisen mahdollistamiseksi
Voimassa olevan Kuntien takauskeskuksesta annetun lain (487/1996) 1 ja 1 a §:stä ja niiden seurauksena Kuntarahoitus Oyj:n lainaehdoista johtuu, että Kuntarahoitus Oyj:n myöntämiä, järjestämisvastuun siirtohetkellä olemassa olevia luottoja ei voida ilman lainsäädäntötoimenpiteitä siirtää tuleville maakunnille ja edelleen maakuntalain 16 luvussa tarkoitetulle maakuntien palvelukeskukselle.
Tähän liittyvä, siirtymäkauden tilanteen ratkaisemiseksi tarkoitettu hallituksen esitys Kuntien takauskeskuksesta annetun lain muuttamiseksi on annettu eduskunnalle 15.2.2018 (HE 5/2018 vp). Esityksessä ehdotetaan, että Kuntien takauskeskus voisi myöntää takauksen myös sellaisen Kuntarahoitus Oyj:n varainhankinnalle, jota käytetään maakuntauudistuksessa maakunnille ja maakuntien palvelukeskuksille siirtyvien lainojen rahoitukseen. Tämä mahdollistaisi sen, että sairaanhoitopiireiltä maakunnille ja maakuntien palvelukeskuksille siirtyviä Kuntarahoitus Oyj:n myöntämiä velkoja ei olisi velvollisuutta irtisanoa.
Asiantuntijakuulemisen yhteydessä hallintovaliokunnalle on myös esitetty, että maakuntien ja niiden määräysvallassa olevien yhteisöjen tulisi tulla mukaan Kuntien takauskeskus -järjestelmään. Tältä osin valiokunta toteaa ensinnäkin, että maakunnilla ei ole oikeutta pitkäaikaisen, investointien toteuttamiseen tarvittavan lainan ottamiseen, joten maakuntien tulevat investoinnit toteutetaan maakuntien yhteisesti omistamien, osakeyhtiömuotoisten valtakunnallisten palvelukeskusten kautta ja investoinnit näkyvät maakuntien taloudessa käyttötalousmenoina, esimerkiksi vuokrakustannuksina. Maakuntien määräysvallassa olevien yhteisöjen, kuten osakeyhtiömuotoisen valtakunnallisen toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskuksen, rahoitustarpeet puolestaan ratkaistaan erikseen eikä niiden ratkaisu edellytä maakuntien jäsenyyttä takauskeskuksessa, vaan käytettävissä on myös muita vaihtoehtoja.
Merkittävin este maakuntien jäsenyydelle Kuntien takauskeskuksessa on maakuntien verotusoikeuden puuttuminen. Koska maakunnilla ei ole verotusoikeutta, valtio vastaa viimesijassa niiden rahoituksesta. Koska maakunnilla ei ole verotusoikeutta, niiden jäsenyys ei mahdollistaisi järjestelmän nollaprosentin riskipainoa ilman valtion mukanaoloa. Tämä tarkoittaisi selvityksen mukaan käytännössä sitä, että valtio viimesijassa vastaisi myös maakuntien takauskeskuksen jäsenyyteen perustuvista velvoitteista. Lisäksi valtion kannalta merkittävä riski muodostuisi siitä, että tilanne saattaisi muodostaa valtiolle implisiittisen vastuun koko kuntasektorin varainhankinnasta.
18.10 Kuntien rooli uudistuksen jälkeen
Mikä säilyy — mikä muuttuu
Maakunta- ja sote-uudistuksesta huolimatta kunnat ovat tulevaisuudessakin julkisen hallinnon merkittävä toimija, jolla on perustuslaissa turvattu itsehallinto. Kunnilla tulee edelleen olemaan yleinen toimiala ja tärkeitä lakisääteisiä tehtäviä. Kuntien vastuulla ovat muun muassa varhaiskasvatus, esi- ja perusopetus, kulttuuri-, liikunta-, nuoriso- ja vapaa-ajantoimi, alueiden käytön suunnittelu ja pääosin asuntopolitiikka. Keskeinen tehtävä on edelleen kunnan yleiseen toimialaan perustuva elinkeinopolitiikka. Sosiaali- ja terveydenhuollon alalla kunnilla säilyy vastuu väestön hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä paikallistasolla. Siinä, missä maakunnat edustavat alueellisen demokratian tasoa, kunnat ovat paikallisen demokratian ja osallistumisen foorumeja.
Koulutus ja kasvatus, hyvinvoinnin edistäminen ja elinvoiman vahvistaminen kunnassa ovat kaikki kuntalaisten arkea koskettavia, tulevaisuuteen katsovia tehtäviä. Kunnilla on edelleen keskeinen rooli myös arjen turvallisuuden edistäjinä. Siltäkin osin kyse on tulevaisuuteen suuntautuvasta, ennaltaehkäisevästä toiminnasta.
Kun kunnilta siirtyy pois laaja lakisääteinen, hyvin yksityiskohtaisesti säännelty tehtäväkokonaisuus, johon kunnat ovat valtionosuusleikkausten myötä joutuneet yhä useammin ohjaamaan verotulojaan, nyt toteutettava uudistus voi tarjota kunnalliselle itsehallinnolle uusia mahdollisuuksia ja parhaimmassa tapauksessa vahvistaa sitä. On ajateltavissa, että kunnassa voidaan jatkossa keskittyä nykyistä paremmin paikallisesti tärkeinä pidettyihin asioihin. Kunta voidaan myös kokea nykyistä enemmän kunnan asukkaiden, yritysten ja kansalaisyhteiskunnan yhteisönä, ei pelkästään palvelujen järjestäjänä.
Kuntien toimintaympäristö on muutoksessa laajemminkin kuin nyt käynnissä olevien hallinnollisten uudistusten myötä. Esimerkiksi globaali talous, ilmastonmuutos, väestökehitys ja teknologian murros vaikuttavat koko yhteiskuntaan ja vaikutukset näkyvät myös kuntatasolla. Haasteisiin vastaaminen vaatii ennakointia, uusia toimintatapoja sekä uudenlaista ajattelua. Muutokset haastavat myös johtajuutta.
Syksyllä 2015 valtiovarainministeriön asettaman Tulevaisuuden kunta -hankkeen tavoitteena on määritellä parlamentaarisen valmistelun pohjalta visio tulevaisuuden kunnasta vuonna 2030. Tavoitteena on myös määritellä kuntien rooli ja tehtävät sekä asema suhteessa perustettaviin maakuntiin. Painopisteenä on kunnan rooli elinvoiman, yrittäjyyden ja työllisyyden sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistäjänä sekä kuntademokratian näkökulma. Parlamentaarisen työryhmän asiaa koskeva väliraportti sekä asiantuntijaryhmän muistio on julkaistu helmikuussa 2017. Hankkeessa kartoitetaan myös tarvittavat lainsäädäntömuutokset ja pitkän aikavälin kuntapolitiikan muutostarpeet ja valmistellaan tarvittavat lainsäädäntömuutokset. Osana tätä valmistelua hankkeesta on valmistunut tammikuussa 2018 selvitys kaksoiskuntalaisuudesta. Selvityksen keskeinen havainto on, että kaksoiskuntalaisuuden sijaan kyse onkin nykyisin monipaikkaisuudesta. Sekin osaltaan kuvastaa toimintaympäristön muutosta.
Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen kunnissa
Kuntalain 1 § velvoittaa kuntia edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa sekä järjestämään palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla. Lisäksi kuntalain 37 § velvoittaa kuntaa laatimaan kuntastrategian, jossa on otettu huomioon kunnan asukkaiden hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen. Hallintovaliokunta toteaa, että kunnan merkittävä rooli hyvinvoinnin ja terveyden edistämisessä tulee uudistuksessa säilymään. Sote-järjestämislain 7 §:n mukaan kunnan edistäessä asukkaittensa hyvinvointia kuntalain 1 §:n mukaisesti, sen on seurattava asukkaittensa elinoloja, hyvinvointia ja terveyttä sekä niihin vaikuttavia tekijöitä alueittain ja väestöryhmittäin.
Hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen liittyvät kunnan tehtävät pysyvät käytännössä entisellään. Kyse on toimista, joita kunta voi tehdä parantaakseen kuntalaisten elinympäristöä ja elinoloja. Kunta raportoi valtuustolle vuosittain kunnan asukkaiden hyvinvoinnista ja terveydestä sekä toteutetuista toimenpiteistä. Kerran valtuustokaudessa on valtuustolle laadittava laajempi hyvinvointikertomus. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen liittyvät myös laajemmin paikallisiin olosuhteisiin ja tarpeisiin perustuvat, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen tavoitteet ja toimenpiteet. Uudistuksen jälkeen tehtävissä painottuu entistä selkeämmin ennaltaehkäisy. Valiokunta toteaa, että hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen kattaa kunnassa monen eri sektorin toimia, minkä vuoksi olennaista on tiivis yhteistyö kunnan eri toimialojen välillä sekä muiden kunnassa toimivien julkisten ja yksityisten yhteisöjen kanssa. Myös kunnan asukkailla tulee olla mahdollisuus olla aktiivinen oman ja lähiympäristönsä hyvinvoinnin edistämisessä.
Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen kuuluu olennaisena osana myös maakuntien toimintaan. Maakuntalaki velvoittaa maakuntia ja kuntia yhteistyöhön. Maakuntalain 15 §:n mukaan maakunnan ja sen alueen kuntien on neuvoteltava valtuustokausittain tehtäviensä hoitamiseen liittyvästä yhteistyöstä, tavoitteista ja työnjaosta. Myös sote-järjestämislain 8 § velvoittaa maakuntia toimimaan yhteistyössä alueen kuntien kanssa. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että yhteistyötä kehitetään niin, että maakunnissa oleva sosiaali- ja terveydenhuollon osaaminen ja tietopohja tukevat nykyistä paremmin kuntien tekemää hyvinvoinnin ja terveyden edistämistyötä.
Kannustimena kunta saa jatkossa hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen valtionosuuden lisäosaa sen mukaan, miten hyvin se hoitaa tehtävänsä asukkaidensa hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseksi. Hallintovaliokunta pitää kannustinelementtien luomista tervetulleena. Myös maakuntien valtionosuuksissa huomioidaan vastaavalla tavalla se, miten maakunnan toimet edistävät maakunnan asukkaiden hyvinvointia ja terveyttä.