Johdanto

Suuren valiokunnan lausunnon keskeisenä kohteena ovat komission antamat säädösehdotukset yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta. Valiokunta ottaa näihin säädösehdotuksiin ja valtioneuvoston ehdotuksia koskeviin neuvottelutavoitteisiin kantaa jäljempänä otsikon "Yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevan säädöskokonaisuuden arviointi" alla. Ennen lainsäädäntöehdotusten käsittelyä valiokunta tarkastelee myös yleisemmällä tasolla sekä ehdotusten taustoja että EU-tason muita muuttoliikettä koskevia toimia. 

Komission lainsäädäntöehdotusten taustoista

Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan komissio perustelee esityksiään keskeisesti sillä, että kansainvälistä suojelua hakevien ja muiden vapaan liikkuvuuden piiriin kuulumattomien henkilöiden laajamittainen ja paikoin hallitsematon saapuminen Euroopan unionin alueelle ja edelleen liikkuminen jäsenvaltiosta toiseen on kuormittanut sekä jäsenvaltioiden että EU:n yhteistä turvapaikkajärjestelmää ja johtanut sisärajatarkastuksien käyttöönottoon Schengen-alueella. Komission mukaan tämän tilanteen edessä on käynyt selvästi ilmi, että Euroopan turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan rakenteissa on merkittäviä heikkouksia. Se on myös heikentänyt turvapaikanhakijoiden ihmisoikeuksia ja oikeusturvaa turvapaikkaprosesseissa.  

Myös suuri valiokunta katsoo, että EU:ssa tarvitaan yhteisiä ratkaisuja, jotta nykymuotoiseen muuttoliikkeeseen löydetään kestäviä ja toimivia ratkaisuja. Valiokunta arvioi, ettei järjestelmän tosiasiallinen toimimattomuus ole johtunut vain vuonna 2015 voimistuneesta muuttoliikkeestä, vaan myös jo useita vuosia sitten todetuista rakenteellisista puutteista. Myös eräiden jäsenvaltioiden toiminta säädöksiä sovellettaessa ja niitä toimeenpantaessa on ollut puutteellista. Tosiasia onkin, ettei ainakaan vielä nykyisin voida tosiasiassa puhua yhteisestä järjestelmästä, koska säännösten noudattamisessa ja niiden käytännön soveltamisessa on jäsenmaiden välillä suuriakin eroja. 

Suuri valiokunta pitää valitettavana, että EU-tasolla päätetyistä lainsäädännöllisistä ja muista toimenpiteistä huolimatta yhtenäisen turvapaikkajärjestelmän rakentaminen on tosiasiassa edennyt varsin hitaasti. Valiokunta muistuttaa, että jo Suomen puheenjohtajuuskaudella vuonna 1999 hyväksytyn monivuotisen sisäasioiden toimintaohjelman, Tampereen ohjelman, tavoitteisiin on kuulunut yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luominen.  

Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että säädöstason toimien lisäksi yhteisen turvapaikkajärjestelmän toimintaa parannetaan samanaikaisesti vahvistamalla ja varmistamalla kaikkien jäsenvaltioiden sitoutuminen yhteisesti sovittujen säädösten soveltamiseen ja niiden täysimääräiseen toimeenpanoon. Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttaminen edellyttää myös ulkorajavalvonnan vahvistamista. Myönteisenä edistysaskeleena onkin pidettävä sitä, että eurooppalaisen raja- ja merivartioston, jonka keskeisimpänä tehtävänä on varmistaa yhdessä jäsenmaiden kanssa EU:n ulkorajojen toimivuus, perustamisesta päästiin sopuun syksyllä 2016. Tämä virasto aloitti toimintansa kuluvan vuoden lokakuussa, ja sen on tarkoitus saavuttaa täysi valmius nopeaan toimintaan ja palautuksiin vuoden 2016 loppuun mennessä.Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1624, annettu 14 päivänä syyskuuta 2016, Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 863/2007, neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 ja neuvoston päätöksen 2005/267/EY kumoamisesta. 

Yleistä muuttoliikkeeseen vastaamisesta

Kuten suuren valiokunnan asiantuntijakuulemisissa (suuren valiokunnan työjaoston 3.6.2016 järjestämä kuuleminen maahanmuuton juurisyistä ja maahanmuuttopolitiikan vaihtoehdoista) on tuotu esille, nykymuotoinen talouden kehitykseen, ilmastonmuutokseen, liikenteen ja viestinnän globalisaatioon sekä lähialueiden sotiin ja epävakauteen kytkeytyvä pakolaisuus ja muu muuttoliike globaalina ilmiönä ei katoa tulevina vuosikymmeninä, eikä ilmiöön voida myöskään kattavasti vaikuttaa pelkästään EU-tason politiikan ja hallinnon välinein.  

Suuri valiokunta toteaa, että komission nyt käsiteltävänä olevat EU:n turvapaikkapolitiikkaa koskevat ehdotukset onkin nähtävä osana toimenpiteiden kokonaisuutta, jolla EU pyrkii omalta osaltaan vastaamaan sekä välittömiin että pitkän aikavälin pakolaisuudesta ja siirtolaisuudesta johtuvien muuttovirtojen hallintaan liittyviin haasteisiin. EU:n ulkorajojen turvaamisen ja Schengen- alueen eheyden ja toimintakyvyn kannalta on keskeistä, että EU:lla on jatkossa oikeaan tilannearvioon perustuva, aikaisempaa parempi valmius ennakoida ja päivittää välineitään muuttovirtojen hallinnan parantamiseksi.  

Suuri valiokunta katsoo, että yhteisen turvapaikkajärjestelmän lujittamisen, palauttamisasteen ja takaisinottojärjestelmien toimivuuden parantamisen sekä muuttoliikkeen perimmäisiin syihin puuttumisen lisäksi on tärkeätä kehittää laillisia, järjestäytyneitä ja turvallisia väyliä EU:hun sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa tai jotka voivat osaltaan edistää EU:n talouden kehitystä. Valiokunta muistuttaa, että maailmassa on konfliktien ja vainon vuoksi pakenemaan joutuneita ihmisiä enemmän kuin koskaan sitten toisen maailmansodan. Suurin osa maailman pakolaisista asuu kehitysmaissa. Onkin välttämätöntä, että myös EU kantaa kansainvälisen vastuunsa maailman pakolaistilanteesta.  

Suuri valiokunta toteaa, että EU:n ja jäsenvaltioiden maahanmuutto- ja turvapaikkapoliittiset toimet EU:n sisällä ja sen ulkopuolella ovat suoraan sidoksissa toisiinsa kestävien tulosten aikaansaamiseksi. Valiokunta katsoo, että pakolaistilanteeseen vastaaminen, Schengen-alueen eheyden ja toimivuuden turvaaminen sekä Eurooppaan suuntautuvien maahantulovirtojen hallitseminen ja EU:n ulkorajojen suojaaminen voi toteutua tuloksellisesti vain, jos muuttoliikeilmiötä tarkastellaan laajasta ja kokonaisvaltaisesta näkökulmasta ja EU:n turvapaikkapolitiikkaa ja muita muuttoliikettä koskevia järjestelyjä kehitetään yhtenä kokonaisuutena.  

Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan EU on pyrkinyt tiivistämään yhteistyötä keskeisten kolmansien maiden, kuten Turkin, kanssa.  

Valtioneuvoston selvityksestä (Valtioneuvoston E-kirjelmä E 58/2016 vp komission tiedonannosta uudesta kumppanuuskehyksestä kolmansien maiden kanssa muuttoliikeagendalla) käy ilmi, että komissio valmistelee tällä hetkellä usean lähtö- ja kauttakulkumaan kanssa solmittavia nk. kumppanuuskehyksiä, joilla pyritään erilaisin toimin (mm. EU:n kehitys-, kauppa- ja naapurustopolitiikkaan perustuvien kannustimien kytkeminen kumppanimaiden toimien tuloksellisuuteen) sekä vahvistamaan kumppanuusmaiden yhteistyöhalukkuutta EU:n muuttoliikettä koskevien tavoitteiden saavuttamisessa että edistämään lähtö- ja kauttakulkumaiden alueellista vakautta sekä taloudellista ja yhteiskunnallista kehitystä. Valiokunta pitää lähestymistapaa perusteltuna ja katsoo, että työtä kumppanuuskehysten osalta tulee jatkaa. On tärkeää vastata kattavasti muuttoliikkeen taustalla oleviin juurisyihin. Lähtömaiden elinolosuhteiden kohentaminen on tässä ratkaisevassa merkityksessä. 

Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan (Valtioneuvoston E-selvitys asiassa E 100/2016 vp komission kolmannesta seurantaraportista EU-Turkki-julkilausuman toimeenpanossa) myös EU-Turkki-yhteistyö on tuottanut tuloksia maahantulon hillitsemisessä Turkista. Valtioneuvoston mukaan kestävien tulosten aikaansaaminen edellyttää kuitenkin, että EU ja Turkki jatkavat sovittujen linjausten toimeenpanoa.  

Suuri valiokunta yhtyy näihin edellä esitettyihin valtioneuvoston arvioihin. Valiokunta kiinnittää kuitenkin valtioneuvoston huomiota myös valiokunnalle asian E 64/2016 vp (valtioneuvoston E-selvitys EU:n ja Turkin välinen turvapaikanhakijoiden kohtelua koskevasta sopimuksesta) asiantuntijakuulemisissa esitettyihin vakaviin huoliin Turkin demokratiakehityksestä, kansalaisvapauksien tilasta, sananvapaus- sekä muusta ihmisoikeustilanteesta ja pakolaisten asemasta, mikä voi aiheuttaa EU:lle merkittäviä oikeudellisia ja muita haasteita, joilla voi olla vaikutusta myös sovittujen linjausten toimeenpanoon. Myös valiokunta ilmaisee huolensa Turkin demokratian ja ihmisoikeuksien tilasta ja pitää tärkeänä, että EU-tasolla on oltava valmius tarvittaessa mukauttaa toimintalinjaansa muuttuneiden olosuhteiden edellyttämällä tavalla.  

Yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevan säädöskokonaisuuden arviointi

Yleistä

Suuri valiokunta yhtyy erikoisvaliokuntien lausuntojen mukaisesti ja lausuntojen yksityiskohtaisiin perusteluihin viitaten valtioneuvoston kantoihin asioissa U 31/2016 vp, UJ 33/2016 vp, U 34/2016 vp, U 35/2016 vp, U 36/2016 vp ja U 37/2016 vp.  

Suuri valiokunta toteaa, että hallintovaliokunta (HaVL 34/2016 vp, HaVL 35/2016 vp, HaVL 36/2016 vp, HaVL 37/2016 vp, HaVL 38/2016 vp, HaVL 42/2016 vp) ja perustuslakivaliokunta  (PeVL 34/2016 vp, PeVL 43/2016 vp, PeVL 95/2016 vp, 15.11.2016, 3 §) ovat lausunnoissaan yksityiskohtaisesti arvioineet komission turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevia säädösehdotuksia omilla toimialoillaan, eikä näitä havaintoja ole tässä lausunnossa enää tarpeen toistaa. Valiokunta pidättäytyykin omassa lausunnossaan arvioimaan yleisellä tasolla valtioneuvoston U-kirjelmissä esittämiä keskeisiä neuvottelutavoitteita ja ehdotusten jatkokäsittelyä EU-tasolla ohjaavia reunaehtoja.  

Keskeisistä neuvottelutavoitteista

Järjestelmän selkeys ja toimivuus. Kuten hallintovaliokunta toteaa, uuden eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittämisen yhden keskeisimmistä tavoitteista tulee olla se, että järjestelmä takaa yhdessä sovitun mukaisen suojelun sitä tarvitseville kaikissa jäsenvaltioissa (HaVL 34/2016 vp). Turvapaikkajärjestelmän on oltava selkeä ja toimiva. Toimivassa yhteisessä ja yhtenäisessä turvapaikkajärjestelmässä myös ulkorajojen valvonta on aukotonta, maahan saapuvat henkilöt tunnistetaan ja rekisteröidään nopeasti, hakemusten käsittely on tehokasta, hakijoiden oikeudet ja velvollisuudet määritellään yksiselitteisesti, turvapaikanhakijoiden liikkuminen jäsenvaltiosta toiseen ei ole sallittua, vapaaehtoiselle paluulle on toimivat puitteet, palautus- ja takaisinottojärjestelyt ovat toimivia kolmansien maiden kanssa ja kansainvälistä suojelua saavien kotoutumiseen panostetaan kunnolla.  

Dublin-järjestelmään esitettävät muutokset (U 31/2016 vp, UJ 33/2016 vp). Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan komission esityksen erityisenä tavoitteena on nykyistä yksiselitteisemmin määrittää yksi ainoa jäsenvaltio, joka vastaa tietyn kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, varmistaa oikeudenmukainen vastuunjako jäsenvaltioiden välillä ja ehkäistä väärinkäytöksiä ja hakijoiden edelleen liikkumista EU:ssa erityisesti asettamalla hakijoille selkeästi velvollisuus tehdä hakemuksensa jäsenvaltiossa, johon he ovat ensiksi tulleet, ja pysyä kyseisen valtion alueella hakemuksen käsittelyn ajan. 

Hallintovaliokunnan tavoin suuri valiokunta pitää perusteltuna komission esittämää lähestymistapaa vahvistaa nykyisen Dublin-asetuksen vastuunmäärittämistä koskevia perusteita sekä tehostaa ja selkeyttää vastuun määrittämistä koskevaa menettelyä. Myös suuri valiokunta tukee komission ehdotuksen tavoitteita siitä, että turvapaikkahakemus tutkitaan myös vastaisuudessa vain yhdessä jäsenvaltiossa ja että vastuuvaltiona on ja pysyy yleensä se jäsenvaltio, johon hakija ensiksi saapuu. (HaVL 34/2016 vp) 

Suuri valiokunta toteaa, että valtioneuvosto ei ole asian käsittelyn tässä vaiheessa ottanut suoraan kantaa komission esittämään jäsenvaltioiden väliseen solidaarisuusvelvoitteeseen, joka toteutettaisiin automaattisen jakomekanismin keinoin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan asian neuvostokäsittelyssä ei ole edetty tämän kysymyksen osalta. Yleisenä neuvottelulinjauksenaan valtioneuvosto kuitenkin toistaa jatkokirjelmässään U 31/2016 vp — UJ 33/2016 vp aikaisemman linjauksensa siitä, että se suhtautuu varauksellisesti sellaisiin esityksiin, joilla pyritään luomaan pysyviä, jäsenvaltioita sitovia turvapaikanhakijoiden sisäisten siirtojen järjestelyjä. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan asiassa tulisi edetä kaikkien jäsenvaltioiden yhdessä sopiman taakanjaon pohjalta. Suuri valiokunta pitää linjausta perusteltuna. 

Valtioneuvoston kantaan yhtyen suuri valiokunta toteaa yleisenä arvionaan, että yhteistä turvapaikkajärjestelmää tulee muuttaa niin, ettei mikään jäsenvaltio - ulkorajavaltio tai esimerkiksi jokin hakijoiden suosima kohdevaltio — joudu kohtuuttomaan tilanteeseen. Kuten hallintovaliokunta huomauttaa, myös Suomi voi maantieteellisen sijaintinsa vuoksi ulkorajavaltiona tai hakijoiden suosimana kohdevaltiona joutua joukoittaisen maahantulon kohteeksi (HaVL 34/2016 vp). Kehitettäessä Dublin-järjestelmää on keskeistä, että ensimmäisillä tulo- ja muilla jäsenvaltioilla on riittävät velvoitteet ja kannustimet hallita maahantulijoiden virtaa siirtämättä painetta muille jäsenvaltioille. Suhteettoman turvapaikanhakijamäärän tilanteessa asianomaista jäsenvaltiota tulee ensisijaisesti tukea raja- ja muulla asiantuntija- ja rahoitusavulla sekä EU-virastojen toimesta.  

Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta katsoo, ettei jäsenvaltioiden solidaarisuusvelvoitetta voi kuitenkaan hoitaa pelkästään edellä mainituilla keinoilla, jos maahanmuuton määrä saa aikaan ylivoimaisen paineen jossakin jäsenvaltiossa ja/tai aiheuttaa vakavaa häiriötä koko EU:lle. Jäsenvaltioiden on tällaisessa tilanteessa yhdessä päätetyn mukaisesti osallistuttava turvapaikanhakijoiden sisäisiin siirtoihin. Mikäli jäsenvaltio haluaa korvata osan velvoitteestaan muilla toimilla, tulee näiden toimien olla vaikutuksiltaan ja konkretian tasoltaan sellaisia, että ne aidosti kompensoivat sisäisten siirtojen aiheuttamaa taakkaa. Kaikkien jäsenvaltioiden oikeasuhtainen osallistuminen taakanjakoon tulee varmistaa. Kuten valtioneuvosto toteaa jatkokirjelmässään U 31/2016 vp — UJ 33/2016 vp, kaikkien jäsenvaltioiden on osallistuttava taakanjakoon kriisitilanteessa myös ottamalla vastaan turvapaikanhakijoita muista jäsenvaltioista. Tältä osin hallintovaliokunta tähdentää järjestelmän toimivuuden turvaamiseksi, ettei esimerkiksi rahasuorituksilla voi vapautua kuin korkeintaan rajoitetusti ottamasta vastaan turvapaikanhakijoita (HaVL 42/2016 vp). 

Lisäksi suuri valiokunta kiinnittää asian arvioinnissa huomiota perustuslakivaliokunnan asiaa U 31/2016 vp ja jatkokirjelmää UJ 33/2016 vp koskeviin valtiosääntöisiin arvioihin (PeVL 34/2016 vp ja PeVP 95/2016 vp, 15.11.2016, 3 §).  

Jatkokirjelmää (UJ 33/2016 vp) koskevassa kannanotossaan perustusvaliokunta korostaa, että hallituksen tulee neuvotteluissa edistää perustuslakivaliokunnan esittämiä valtiosääntöoikeudellisia näkökohtia täysimääräisesti. Perustuslakivaliokunnan mukaan (PeVL 34/2016 vp) perus- ja ihmisoikeusherkässä sääntely-yhteydessä lainvalmistelun yksinomaisena tavoitteena ei tulisi olla vain käsittelyn nopeuttaminen ja tehostaminen. Perustuslain näkökulmasta olennaisia ovat oikeusturvaan ja yleensä käsittelyn asianmukaisuuteen liittyvät näkökohdat, etenkin kun huomioidaan, että turvapaikanhakijoiden osalta kyse on erityisen haavoittuvassa asemassa olevista ihmisistä (lausunnossaan PeVL 34/2016 vp valiokunta viittasi lausuntoihin PeVL 24/2016 vp ja PeVL 34/2016 vp). Nyt ehdotetussa sääntelyssä tulee perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan huolehtia siitä, etteivät palauttamista ja jakomekanismia koskevat säännökset muodostu sillä tavoin ehdottomiksi, että ne estäisivät hakijoiden tilanteen yksilöllisen arvioimisen, lapsen edun huomioon ottamisen ja perhe-elämän suojan toteutumisen. Ehdotuksen jatkovalmistelussa on lisäksi syytä varmistua siitä, ettei sääntely muodostu perustuslain 16 ja 19 §:ssä turvattujen oikeuksien (oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja eksistenssiminimi) kannalta ongelmalliseksi. (PeVL 34/2016 vp)  

Turvapaikkamenettelyä, aseman määrittelyä ja vastaanotto-olosuhteita koskevat esitykset (U 34/2016 vp, U 35/2016 vp ja U 37/2016 vp). Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan komission tavoitteena on uudistaa yhteisen turvapaikkajärjestelmän osa-alueita niin, että järjestelmä takaisi riittävät ja asianmukaiset vastaanotto-olosuhteet kaikkialla EU:ssa, olisi tehokas, vähentäisi kannustimia edelleen liikkumiseen, tunnistaisi nopeasti sellaisten henkilöiden hakemukset, jotka eivät ole oikeutettuja suojeluun ja varmistaisi tehtyjen päätösten laadukkuuden, jotta kansainvälistä suojelua tarvitsevat sitä saavat. Komission mukaan turvapaikkamenettelyjä on erityisesti pyrittävä nopeuttamaan ja lähentämään toisiinsa, kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin sovellettavia menettelyjä ja oikeuksia koskevia sääntöjä on yhdenmukaistettava ja vastaanotto-olosuhteita on mukautettava, jotta turvapaikkajärjestelmää voidaan yhdenmukaistaa mahdollisimman pitkälle kaikissa jäsenvaltioissa.  

Hallintovaliokunnan tavoin suuri valiokunta tukee komission menettely- ja määritelmäasetusehdotuksen sekä vastaanottodirektiiviehdotuksen tavoitteita yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden turvapaikka-asioita koskevaa päätöksentekoa, käsitteitä, toimintatapoja ja säädöspohjaa. Vaikka tapauskohtaisen päätöksentekovallan on myös jatkossa säilyttävä kansallisella viranomaisella, on tärkeätä luoda yhteisiä kriteerejä, joilla kansainvälisen suojelun tarpeessa olevat henkilöt voidaan tunnistaa sekä selkeyttää, nopeuttaa ja tehostaa jäsenvaltioiden turvapaikkamenettelyjä ja yhtenäistää jäsenvaltioiden vastaanotto-olosuhteita. (HaVL 35/2016 vp, HaVL 36/2016 vp, HaVL 37/2016 vp)  

Suuri valiokunta kannattaa valtioneuvoston tavoin myös sellaisia EU-lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on turvapaikkajärjestelmän väärinkäytön ehkäiseminen mm. turvapaikanhakijoiden vastuiden ja velvoitteiden selkeällä määrittelyllä. Valiokunta kannattaa sellaisia EU:n lainsäädännöllisiä toimia, joilla rajoitetaan kansainvälistä suojelua hakevien liikkumista jäsenvaltiosta toiseen. Määritelmäasetuksessa on myös perusteltua todeta komission ehdottamalla tavalla kansainvälistä suojelua saaneiden velvollisuus pysyä suojelua myöntäneen valtion alueella. On myös tärkeätä kehittää yhteistä järjestelmää siten, että se huomioi kansainvälisen suojelun tarpeen mahdollisen lakkaamisen. 

Vastaavasti komission ehdottamia pääperiaatteita, joilla ensimmäiset turvapaikkamaat, turvalliset kolmannet maat ja turvalliset alkuperämaat määritetään unionin tasolla, on syytä tukea. Valtioneuvoston lailla valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä neuvottelutavoitteena varmistaa se, että kansallisella tasolla säilyy jatkossakin mahdollisuus turvallisten maiden määrittelyyn.  

Myös muihin valtioneuvoston neuvotteluille asettamiin reunaehtoihin on syytä yhtyä. Näin ollen jäsenvaltiolla tulee jatkossakin olla mahdollisuus poistaa maasta turvallisesta kolmannesta maasta tullut henkilö tutkimattajättämispäätöksen jälkeen, ennen valituksen käsittelemistä, ellei tuomioistuin toisin määrää. Ottaen huomioon vallitseva kansallinen oikeustila ja käytänteet hakijan oikeutta saada ilmaista oikeusapua ei myöskään tule laajentaa koskemaan koko turvapaikkaprosessia eikä perheenjäsenen määritelmää laajentaa komission esittämällä tavalla.  

Suuri valiokunta korostaa lopuksi, että edellä mainittujen lainsäädäntöehdotusten arvioinnissa on otettava huomioon asiaan liittyvät valtiosääntöiset näkökohdat. Määritelmäasetusta arvioidessaan perustuslakivaliokunta mm. korostaa, että asetuksen jatkovalmistelussa on erityisesti huolehdittava, että sääntely täyttää kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista johtuvat velvoitteet (PeVL 43/2016 vp).  

Perustuslakivaliokunnan mukaan perus- ja ihmisoikeuksien mukaisuuden arviointi sekä se, että sääntely täyttää täysimääräisesti perus- ja ihmisoikeuksista johdettavat vaatimukset, muodostuvat erityisen merkittäviksi ottaen huomioon sen, että nykyinen direktiivisääntely ehdotetaan korvattavaksi asetuksella. Asetukseen ei enää otettaisi direktiiviin sisältyvää säännöstä, jonka nojalla jäsenvaltio voisi myöntää EU-sääntelyä edullisempaa kohtelua. Asetus muodostaisi näin ollen pääosin sekä vähimmäis- että enimmäistason suojelulle. Asia on merkityksellinen myös sen vuoksi, että perustuslaissa turvattu perusoikeussuojan taso voi olla korkeampi kuin suojan vähimmäistason asettavista ihmisoikeusvelvoitteista johtuu (lausunnossaan PeVL 43/2016 vp valiokunta viittasi lausuntoihin PeVL 24/2016 vp, PeVL 59/2014 vp).  

Esitys uudelleensijoittamiseksi (U 36/2016 vp): Suuri valiokunta katsoo, että komission esitys uudelleensijoittamisesta on nähtävä edellä mainittuja esityksiä täydentävänä ja niiden tavoitteita tukevana toimena. Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta tukee uudelleensijoittamista koskevan esityksen tavoitteita vähentää EU:n alueelle kohdistuvaa laittomien maahantulijoiden painetta, estää salakuljettajia hyötymästä tilanteesta ja päästä hallitumpaan, ennakoitavampaan ja samalla humanitaariset tarpeet paremmin huomioivaan maahantuloon.  

Kuten hallintovaliokunta toteaa, komission esityksen tavoitetta lisätä uudelleensijoittamista unionin alueella ja vakiinnuttaa toiminta myös niihin jäsenvaltioihin, joissa sitä ei ole perinteisesti harjoitettu, on syytä tukea. Myös komission pyrkimys kannustaa uudelleensijoittamispolitiikallaan kolmansia maita yhteistyöhön turvapaikka- ja maahanmuuttokysymyksissä on kannatettavaa. (HaVL 38/2016 vp)  

Keskeisiksi uudelleensijoittamisasetusta koskevia neuvotteluja ohjaaviksi reunaehdoiksi valtioneuvosto asettaa sen, että Suomen tulee jatkossakin voida päättää itse vuosittain uudelleen sijoittamiensa henkilöiden määrästä eikä jäsenvaltioita velvoiteta uudelleen sijoittamaan tiettyä osuutta EU:n alueelle uudelleensijoitettavien määrästä. Valtioneuvosto pitää myös tärkeänä, ettei uudelleensijoittamisehdotuksen mukaista tuen maksamista kytketä vain EU:n uudelleensijoittamistoimintaan, koska se vähentää käytännössä jatkossa kansallisen pakolaiskiintiön käyttömahdollisuutta. Suuri valiokunta pitää valtioneuvoston kantaa myös tältä osin perusteltuna.  

Muita ehdotusten jatkovalmistelussa huomioitavia seikkoja

Suuri valiokunta toteaa, että valtioneuvosto on perustuslain 96 §:n 2 momentin nojalla velvollinen antamaan suurelle valiokunnalle kaikki eduskunnan valtaoikeuksien kannalta oleelliset tiedot lainsäädäntöehdotuksia koskevien neuvottelujen etenemisestä, valtioneuvoston kantojen täsmentymisestä vielä avoinna oleviin kysymyksiin ja asetettujen tavoitteiden toteutumisesta. Suuri valiokunta tulee erikoisvaliokuntien valmistelun pohjalta kehittämään ja tarkentamaan kantojaan neuvottelujen edetessä.  

Suuri valiokunta kiinnittää myös valtioneuvoston vakavaa huomiota perustuslakivaliokunnan arvioon perus- ja ihmisoikeusnäkökulman vahvistamisen tarpeesta asian jatkovalmistelussa.  

Arvioidessaan Dublin-järjestelmän uudistusta koskevaa valtioneuvoston U-kirjelmää (U 31/2016 vp) ja määritelmäasetusta koskevaa U-kirjelmää (U 35/2016 vp) perustuslakivaliokunta korostaa lausunnoissaan (PeVL 34/2016 vp ja PeVL 43/2016 vp) valtioneuvoston kirjelmissä esitettyä perusteellisemman ja avoimemman perus- ja ihmisoikeuksia koskevan arvioinnin tärkeyttä ehdotuksien jatkovalmistelussa. Suuri valiokunta yhtyy näihin arvioihin. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota mm. siihen, että ehdotukset ovat osa varsin laajaa yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista. Perustuslakivaliokunta katsoo, ettei perusoikeuksien suojaan liittyvien muutosten ja tulevien muiden uudistusten yhteisvaikutus saa muodostua kohtuuttomaksi (ks. esim. PeVL 33/2016 vp, PeVL 19/2016 vp, PeVL 32/2014 vp). Perustuslakivaliokunta huomauttaa myös, että valtioneuvoston on syytä arvioida turvapaikkajärjestelmän uudistusten vaikutuksia mahdollisimman kokonaisvaltaisesti. Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston on myös syytä pyrkiä vaikuttamaan siten, että vastaavanlainen arviointi suoritetaan EU:n toimesta (PeVL 34/2016 vp, PeVL 43/2016 vp).