VALTIONEUVOSTON SELVITYS
Ehdotus
Elpymiskokonaisuus
[<POISTETTU>]
Tuleva rahoituskehys rahoitettaisiin EU-jäsenmaksuin, kuten nykyisinkin, ja varat elpymisvälineeseen kerättäisiin komission lainanotolla, joka mahdollistettaisiin korottamalla tulevan rahoituskehyksen menokaton ja omien varojen katon välistä liikkumavaraa. Elpymisvälineen varat katettaisiin vuosien 2028—2058 korotetuilla EU:n budjetin jäsenmaksuilla ja mahdollisilla tulevilla uusilla EU:n omilla varoilla (mm. hiilitulli, digivero).
Komission elpymiskokonaisuuteen sisältyy myös esitys kasvattaa kuluvan MFF-kauden (2014—2020) rahoitusta 11,5 mrd. eurolla vuonna 2020, EU:n elpymistuen nopean käyttöönoton mahdollistamiseksi. Kuluvan kauden lisärahoitus esitetään kohdennettavaksi pääosin rakennerahastotoimiin (ReactEU) ja uuteen vakavaraisuusvälineeseen, mutta myös Euroopan kestävän kehityksen rahastoon.
1. MFF+
2. [<POISTETTU>]
OikeusvaltiomekanismiKomissio toteaa, että elpymispaketin yhteydessä keskeisenä tekijänä tulee olemaan myös komission ehdotus asetukseksi EU:n talousarvion suojaamisesta oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen liittyviltä yleisiltä puutteilta.
Omat varat (kehyksen tulopuoli)EU:n omien varojen sitoumusten ja maksujen enimmäismäärät vahvistetaan neuvoston omien varojen päätöksessä. Nämä enimmäismäärät määrittävät ehdottoman ylärajan sille määrälle varoja, joita unioni voi pyytää jäsenvaltioilta menojensa rahoittamiseen tiettynä vuonna.
[<POISTETTU>]
Omia varoja koskevassa tiedonannon osiossa komissio esittää, että perinteisten omien varojen (tullit), kansallisten BKTL-rahoitusosuuksien ja yksinkertaistetun arvonlisäveroon perustuvan oman varan lisäksi otettaisiin käyttöön kierrättämättömään muovipakkausjätteeseen perustuva uusi oma vara (ns. muovimaksu). Näin ollen komissio ei tässä vaiheessa esitä jo aiemmin ehdottamaa päästökauppajärjestelmään perustuvaa omaa varaa (ETS), vaan komissio tuo esiin mahdollisuuden luoda myöhemmin muita uusia omia varoja, kuten esim. päästökauppajärjestelmään perustuvan oman varan (ETS).
Maksukorjausten osalta komissio esittää omia varoja koskevassa tiedonannon osiossa toukokuussa 2018 antamansa ehdotuksen mukaisesti maksukorjausten asteittaista poistamista, sillä muutoksella, että alennukset poistettaisiin aikaisemmin ehdotettua pidemmällä aikavälillä.
3. [<POISTETTU>]
4. ELPYMISVÄLINE
Komissio ehdottaa poikkeuksellista, uutta ja kertaluonteista 750 mrd. euron EU:n rahoitusjärjestelyä koronakriisiin vastaamiseksi (Next Generation EU). Tätä kokonaisuutta kutsutaan jäljempänä elpymisvälineeksi. Elpymisvälineestä myönnettäisiin avustuksia ja takauksia yhteensä 500 mrd. euron arvosta ja lainamuotoista tukea yhteensä 250 mrd. euron arvosta. Elpymisväline olisi luonteeltaan väliaikainen. Se olisi jäsenmaiden hyödynnettävissä ja käytettävissä vuoden 2024 loppuun saakka.
Komission ehdotus elpymisvälineeksi on kolmivaiheinen ja koostuu pääosin kolmesta säädösehdotuksesta. Ensimmäiseksi, komissio ehdottaa omien varojen päätöksessä (SEUT 311) kertaluonteista ja poikkeuksellista erilliskorotusta omien varojen liikkumavaraan, 0,6 prosenttiyksikköä EU:n BKTL:sta. Erilliskorotus olisi voimassa aina vuoteen 2058 saakka. Omien varojen erilliskorotuksen nojalla komissio saisi valtuuden laskea liikkeelle joukkovelkakirjoja unionin nimissä elpymisvälineen rahoittamiseksi. Toiseksi, komissio ehdottaa uuden EU:n elpymisvälineen perustamista neuvoston asetuksella (SEUT 122). Siinä säädettäisiin varojen kohdentamisesta eri EU-ohjelmiin. Kolmanneksi, komissio ehdottaa uuden, elpymis- ja palautumistukivälineen perustamista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (SEUT 175), joka olisi kooltaan 560 mrd. euroa.
Elpymisvälineen varoja kanavoitaisiin kolmen politiikkapilarin avulla:Ensimmäinen pilari olisi tukea EU-jäsenmaille kriisistä toipumiseen:
- Elpymis- ja palautumistukiväline
- Koheesiota tukeva elpymisapu ja Euroopan alueet (REACT-EU)
- Maaseudun kehittämisohjelmien vahvistaminen
- Oikeudenmukaisen siirtymän mekanismin vahvistaminen
- Tuki investointeihin ja uudistuksiin
- Tuki oikeudenmukaiseen siirtymään
Toinen pilari tukisi talouden ja yksityisten investointien käynnistämistä:
- Vakavaraisuustukiväline
- Strategisten investointien väline
- Vahvistettu InvestEU-ohjelma
- Tuki keskeisille aloille ja teknologioille
- Investoinnit keskeisiin arvoketjuihin
- Elinkelpoisten yritysten vakavaraisuustuki
Kolmas pilari perustuisi kriisistä saatuihin kokemuksiin ja niihin perustuviin toimiin:
- Uusi terveysohjelma
- RescEU:n kasvattaminen
- Tutkimuksen ja innovoinnin ohjelman ja ulkosuhdetoimien vahvistaminen
- Keskeisten ohjelmien (mm. CEF, Erasmus) tukeminen tulevien kriisien varalta
- Tuki globaaleille kumppaneille
Komissio ehdottaa uuden elpymisvälineen perustamista Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) artikla 122 nojalla. Elpymisvälineessä säädettäisiin pääasiassa 750 mrd. euron varojen jakautumisesta. Elpymisvälineen kautta myönnettävä elpymistuki kanavoitaisiin edellä kuvatun kolmen pilarin, eli painopistealueen kautta.
Elpymisvälineen varojen tarkemmasta käytöstä säädettäisiin kutakin EU-ohjelmaa ja -välinettä koskevassa sektoriasetuksessa. Keskeisin näistä on elpymis- ja palautumistukiväline.
Elpymis- ja palautumistukiväline
Komissio ehdottaa uuden elpymis- ja palautumistukivälineen (Recovery and Resilience Facility) perustamista rahoituskehykseen (otsakkeeseen 2. Yhteenkuuluvuus ja arvot). Väline olisi siten sisällöllisesti osa koheesiopolitiikkaa. Väline vastaa toiminnaltaan ja tavoitteiltaan pitkälti aiemmin ehdotettua uudistusten tukiohjelmaa, joka ei enää sisälly komission muutettuun MFF-ehdotukseen. Elpymis- ja palautumistukiväline olisi kaikkien jäsenmaiden käytettävissä ja sen koko olisi 560 mrd. euroa, josta 310 mrd. myönnettäisiin avustuksina ja loput 250 mrd. euroa lainoina, jäsenmaiden investointeja ja rakenneuudistuksia varten. Väline kytkettäisiin jäsenmaiden kansallisten elpymissuunnitelmien kautta eurooppalaiseen ohjausjaksoon sekä ilmasto- että energiatavoitteisiin. Jäsenmaat toimittaisivat kansallisen elpymis- ja toipumissuunnitelman osana kansallista uudistusohjelmaa, ja suunnitelmassa tunnistettaisiin sellaiset uudistukset ja investoinnit, jotka tukisivat eurooppalaisessa ohjausjaksossa tunnistettuja politiikkatoimenpidetarpeita.
Komission ehdotuksen mukaan elpymis- ja palautumistukivälineestä saatavan tuen määrä perustuisi elpymis- ja palautumissuunnitelmasta aiheutuviin kustannuksiin. Jäsenmaiden maksimisaanto perustuisi seuraaviin muuttujiin: väestömäärä, käänteinen BKT asukasta kohden ja keskimääräinen työttömyysaste viitevuosilta 2015—2019 verrattuna EU:n keskiarvoon. Edellä mainittujen kriteerien mukaan Suomen alustava maksimisaanto-osuus olisi 0,71 % välineen tuesta, kun taas maksuosuus olisi arviolta noin 1,7 % komission ehdotuksen mukaan.
Elpymisvälineen rahoitus
EU:n omien varojen katon ja menokaton välistä liikkumavaraa tarvitaan sen turvaamiseksi, että unioni pystyy kaikissa tilanteissa kattamaan toiminnastaan syntyvät vastuut. Omien varojen liikkumavaran puitteissa katetaan jo nykyisellään luottoriskejä, jotka ovat peräisin unionin luotonanto- ja takaustoimenpiteistä. Näitä toimenpiteitä ovat mm. makrotaloudellinen rahoitusapu, maksutasetukilainat ja Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi (ERVM) sekä Euroopan strategisten investointien rahasto (ESIR). Lisäksi omien varojen liikkumavaraa tullaan hyödyntämään SURE-välineen lainojen vakuutena.
Komission ehdotuksen mukaan elpymisvälineen rahoitus järjestettäisiin unionin uudella velanotolla. Komissio, unionin toimivaltaisena viranomaisena, laskisi liikkeelle joukkovelkakirjoja pääomamarkkinoille. Omien varojen enimmäismäärän korottaminen 2 %:iin nyt tehtävällä 0,6 %-yksikön erilliskorotuksella mahdollistaisi velanoton ja unionin korkean luottoluokituksen säilymisen. Joukkovelkakirjoja laskettaisiin liikkeelle useassa eri maturiteetissa ja joukkovelkakirjojen lunastukset ja takaisinmaksut alkaisivat vasta vuodesta 2028 jatkuen aina vuoteen 2058 asti. Komission alustavassa velanhallintastrategiassa pyritään kohtuullisen pitkiin maturiteetteihin ja rahoitusriskien hallintaan jakamalla erääntyvää velkaa tasaisesti tuleville vuosille 2028—2058.
Komission ehdotuksen mukaisesti velkaa voisi erääntyä vuodessa enintään 7,5 % elpymisvälineen nimellisarvosta eli enintään yhteensä noin 56 mrd. euroa vuodessa. Komission liikkeelle laskemien joukkovelkakirjojen rajoista korkoriskin osalta ei ole tässä vaiheessa tarkempaa tietoa.
Unionin velka maksettaisiin pois korotetuilla, tulevilla jäsenmaksuilla ja mahdollisilla uusilla omilla varoilla vuosina 2028—2058. Osana komission ottaman lainan takaisinmaksua komissio tuo esiin mahdollisuuden luoda uusia omia varoja. Näitä myöhemmin toteutettavia voisivat olla komission mukaan esimerkiksi päästökauppajärjestelmään perustuvat uudet omat varat (ETS), hiilidioksidipäästöjen tullimekanismi ja suuryritysten toimintaan perustuvat omat varat. Lisäksi voitaisiin ottaa käyttöön uusi digitaalivero.
Ehdollisuudet
Komissio vastaisi elpymisvälineen täytäntöönpanosta unionin varainhoitoasetuksen mukaisesti ja jäsenvaltiot valvoisivat täytäntöönpanoa SEUT 291 artiklan mukaisessa komitologiamenettelyssä.
Elpymisvälineen ehdollisuus toteutuisi pääosin eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa. Kansallista rakenne- ja talouspolitiikkaa pyrittäisiin siten ohjaamaan ja koordinoimaan luomalla jäsenmaille taloudellisia kannustimia avustuksien, takausten ja edullisten lainojen muodossa. Eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa neuvosto tunnistaa maakohtaisissa suosituksissa ne jäsenmaiden toimenpidekokonaisuudet ja politiikkakokonaisuudet, joita tarvitaan yleisten talouspoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Elpymis- ja palautumistukivälineessä jäsenmaat ehdottaisivat tämän perusteella kansallisessa uudistusohjelman liitteessä uudistuksia ja investointeja, jotka tukevat ohjausjaksossa tunnistettuja politiikkatavoitteita. Kansallisen elpymissuunnitelman laatiminen on tuen saamisen edellytys. Asetuksessa säädetään yksityiskohtaisesti suunnitelmien sisältövaatimuksista ja kriteereistä, joiden pohjalta komission on niitä arvioitava.
Neuvostolla olisi mahdollisuus komission ehdotuksesta keskeyttää avustusten ja lainamuotoisen tuen jatkaminen, jos jäsenmaa rikkoisi maakohtaisten suositusten toimeenpanoa. Elpymis- ja palautumistukivälineen osalta tukea saava jäsenmaa raportoisi komissiolle säännöllisesti välitavoitteiden saavuttamisesta, joiden täyttyminen olisi kynnysehto maksujen toimeenpanolle.
Eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa toimeenpantava ehdollisuus ei vastaisi siten rahoitustukiohjelmien (ERVV, EVM) laajaa talouspoliittista ehdollisuutta, vaan olisi luonteeltaan tavanomaisempaa eurooppalaisen ohjausjakson tunnistamia politiikkasuosituksia ja niiden toimeenpanoa.
Valtioneuvoston kanta
Suomi suhtautuu avoimesti jatkotyöhön komission ehdotusten osalta tarvittavassa aikataulussa. Kyseessä on taloudelliselta ja poliittiselta merkitykseltään mittava kokonaisuus. Valtioneuvosto korostaa, että asian valmistelun yhteydessä on syytä käydä riittävästi julkista keskustelua niin kotimassa, Euroopassa kuin eduskunnassa. Päätösten legitimiteetin kannalta laaja kansalaishyväksyntä on tarpeellista.
Muutettua rahoituskehysehdotusta vuosille 2021—2027 (MFF+) ja ehdotusta uudeksi elpymisvälineeksi tulee tarkastella yhdessä tarkoituksenmukaisimman elpymiskokonaisuuden muodostamiseksi. Elpymistoimien kokonaisuudessa on huomioitava jo nyt ehdotetut ja päätetyt mekanismit, kuten SURE-väline ja EVM:n pandemiatukiväline. Jos rahoitus elpymistoimien kokonaisuudesta ei euromaalle riitä eikä se saa rahoitusta markkinoilta, se voi hakea lainaa EVM:stä noudattaen EVM-sopimuksen menettelyjä.
Nyt käsittelyssä oleva elpymiskokonaisuus on kertaluontoinen, poikkeuksellinen ja väliaikainen vastaus nykyiseen koronaviruksen aiheuttamaan kriisiin eikä se saa muuntua tosiasiassa pysyväksi järjestelyksi. Väliaikaisuutta tulee korostaa niin mekanismin kestoa lyhentämällä kuin tarkastelemalla takaisinmaksuun ehdotetun ajan pituutta.
Suomi katsoo, että koronaviruksen aiheuttama taloudellinen epävakaus on täysin ennakoimaton kriisi. Kriisin poikkeuksellinen luonne edellyttää yhteisiä toimia, jotka tulee toteuttaa EU:n perussopimuksia kunnioittaen. Toimien tulee tähdätä tilanteen kokonaisvaltaiseen hallintaan ja jäsenvaltioiden talouksien elpymiseen ja uudistamiseen. Tässä tilanteessa on tärkeää korostaa EU:n poliittista valmiutta tarkoituksenmukaisiin ja koordinoituihin tilapäisiin toimiin. Suomen taloudellisia vastuita tulee tarkastella osana koronakriisin jälkitoimien kokonaisuutta. Vastuita arvioitaessa tulee ottaa huomioon paitsi niiden kokonaismäärä, myös niiden toteutumisen todennäköisyys ja Suomen jo antamat sitoumukset.
Taloudellisten kokonaisvastuiden on oltava suhteessa Suomen valtion taloudelliseen kantokykyyn. Suomi ei voi hyväksyä toimia, jotka vaarantaisivat Suomen budjettisuvereniteetin tai rahoitusaseman kestävyyden.
Suomelle aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa tulee huomioida laajemmin kokonaistaloudelliset vaikutukset. Suomelle kohdistuvien vastuiden arvioinnissa on huomioitava Suomen hyödyt EU-jäsenyydestä. Mahdollisten elpymistoimien myönteiset vaikutukset EU:n taloudelle kohdistuisivat. myös Suomeen erityisesti vahvistamalla Suomen vientiä ja työllisyyttä.
Poikkeustilanteessakaan ei tulisi kumota maiden omaa vastuuta talouspolitiikkansa hoidosta eikä lisätä yhteisvastuullista velkaa.
Suomi pitää tärkeänä sukupuolten tasa-arvon edistämistä covid-19 -kriisin aikana ja kriisistä toipumisessa.
Elpymisrahoituksella ei voida ajatella ratkaistavan kaikkia EU-maiden ja euroalueen talousongelmia ja sen tulisi keskittyä koronakriisin aiheuttamaan poikkeukselliseen ja väliaikaiseen tilanteeseen. Sen rinnalla tulee jatkaa keskustelua erilaisista ratkaisuista velkakestävyyden varmistamiseksi Euroopassa.
KOMISSION MUUTETTU RAHOITUSKEHYSEHDOTUS 2021—2027 (MFF+)
[<POISTETTU>]
ELPYMISVÄLINE
Komission ehdotus elpymisvälineeksi ei sellaisenaan ole Suomen hyväksyttävissä.
Esitykseen tulee tehdä seuraavia keskeisiä muutoksia:
- Ennakkokannassaan Suomi on katsonut, että lähtökohtana on elpymisvälineen tuen lainamuotoisuus, mutta on ollut valmis tarkastelemaan myös muita mahdollisia toteutustapoja. Neuvottelujen kuluessa tulee etsiä ratkaisuja, joissa avustusmuotoisen tuen suhteellinen osuus elpymisvälineestä pienenee.
- Elpymisvälineen koon tulee olla pienempi ja suhteessa jäsenmaille myöhemmin syntyvään maksutaakkaan ja maksutaakan ajalliseen kestoon.
- Elpymisvälineen takaisinmaksuajan tulee olla esitettyä 30 vuotta lyhyempi ja rahoitusjärjestelyn tulee noudattaa perussopimusten tasapainoisen budjetin periaatetta. Jäsenvaltioille tuleva pitkäaikainen budjettisuvereniteetin rajoite tulee pyrkiä rajaamaan mahdollisimman vähäiseksi.
- Elpymisvälineen voimassaoloaika tulee rajata lyhyemmäksi kuin komission esittämä neljä vuotta.
Valtioneuvosto katsoo, että elpymisvälineeseen tehtävät muutokset ovat edellytys tavanomaisen säätämisjärjestyksen soveltamiseksi asiasta päätettäessä.
[<POISTETTU>]
Suomi pitää hyvänä, että elpymisväline kytketään vihreän kehityksen ohjelmaan.
[<POISTETTU>]
Elpymisvälineen rahoituksen osalta Suomi katsoo, että EU:n omien varojen enimmäismäärän ja rahoituskehyksen maksujen enimmäismäärän välisen liikkumavaran hyödyntäminen vakuutena voisi olla mahdollista.[<POISTETTU>]
Suomelle on tärkeää, että mahdollisesta elpymisvälineestä syntyviä taloudellisia vastuita ja riskejä rajataan tehokkaasti. [<POISTETTU>]
[<POISTETTU>]
Elpymisvälineen varoja tulee käyttää läpinäkyvästi ja hyvän hallinnon periaattein toimiin, jotka edesauttavat tehokkaimmin koronaepidemiasta elpymistä jäsenmaissa. Varojen tulisi olla kaikkien jäsenvaltioiden käytettävissä. Varoja ei tule käyttää kriisipankkien pelastamiseen.
Taloudellista elpymistä ja tulevaisuuden kilpailukyvyn vahvistamista tukevat etenkin panostukset vihreään kasvuun, digitalisaatioon ja TKI-toimintaan. Keskiössä tulee olla sisämarkkinoiden vahvistaminen.
[<POISTETTU>]
Jatkokäsittelyssä on varmistettava, että ehdotus on EU:n perussopimusten mukainen. Erityistä huomioita kiinnitetään varainhoitoa koskeviin määräyksiin, kuten SEUT 310 ja 311 artikloihin. Suomi toteaa, että elpymisrahastolla sinänsä toteutetaan SEU 3 artiklan mukaista unionin perustehtävää.
[<POISTETTU>]
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Toimintaympäristö.
Euroopan komissio on tehnyt ehdotuksensa EU:n elpymissuunnitelmaksi tilanteessa, jossa kuluvan kevään aikana talouden näkymät ovat heikentyneet, vaarantaen monessa EU-valtiossa julkisen talouden liikkumavaran, vaikeuttaen myös pitkän aikavälin näkymiä. Koronakriisin ensimmäisten kuukausien aikana talouspolitiikassa on jouduttu reagoimaan nopeasti ennennäkemättömiin olosuhteisiin ja muuttamaan yhteiskunnan toimintatapoja, myös lainsäädännön keinoin. Vaikka tällä hetkellä useissa valtioissa erilaisia rajoituksia puretaan ja tämän odotetaan mahdollistavan vähittäisen paluun kasvu-uralle, on tuleva kehitys silti epävarmalla pohjalla; jotta kestävä talouskasvu ja työllisyys voisivat vahvistua, politiikkatoimien pitää pystyä vastaamaan onnistuneesti talouden toimijoiden tarpeisiin sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä.
Komission elpymissuunnitelma koostuu tiedonannoista ja lainsäädäntöehdotuksista. Talousvaliokunta käsittelee asiaa nyt vireillä olevan kirjelmän puitteissa yleisellä tasolla ja tulee ottamaan kantaa sektorikohtaiseen lainsäädäntöön kunkin ehdotuksen kohdalla erikseen.
Valiokuntakäsittelyn lähtökohdat.
Nyt arvioitavaan valtioneuvoston kirjelmään on sisältynyt sisällöllisesti ja ajallisesti laaja vaiteliaisuuspyyntö, jota on suuren valiokunnan päätöksellä kavennettu hieman. Valtioneuvoston ehdotus Suomen kannaksi jää kuitenkin edelleen olennaisin osin vaiteliaisuusmääräyksen alle.
Vaiteliaisuutta on pyydetty perustuslain 50 §:n 3 momentin perusteella. Säännöksen tavoitteena on turvata Suomen neuvottelutavoitteet. Vaiteliaisuuspyynnön keston osalta valtioneuvosto katsoo, että peruste vaiteliaisuuden ylläpitämiselle on olemassa, kunnes rahoituskehysneuvottelut neuvostossa on saatettu päätökseen. Talousvaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan kantaan (PeVP 43/2020 vp), jonka mukaan salassapitosäännöksiä on tulkittava poikkeuksena pääsäännöstä, suppeasti (PeVL 43/1998 vp). Julkisuuden rajoituksen sitominen välttämättömään merkitsee, että rajoituksen on kohdistuttava vain sekä sisällöllisesti että ajallisesti välttämättömään.
Talousvaliokunta toteaa, että elpymissuunnitelma on periaatteellisesti, oikeudellisesti ja taloudellisesti merkittävä toimenpidekokonaisuus, jolla voi olla kauaskantoisia vaikutuksia EU:n tulevaisuuteen. Kirjelmän mukaan asian valmistelun yhteydessä on syytä käydä riittävästi julkista keskustelua niin kotimaassa, Euroopassa kuin eduskunnassakin ja että päätösten legitimiteetin kannalta laaja kansalaishyväksyntä on tarpeen. Valiokunta toteaa näiden tavoitteiden olevan osin hankalasti sovitettavissa yhteen valtioneuvoston kirjelmän julkisuusstatuksen kanssa. Myös valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat kiinnittäneet huomiota tähän ristiriitaan.
Valtioneuvoston kannan julkisuuden rajaukset huomioon ottaen talousvaliokunta esittää tässä lausunnossaan yleisiä huomioitaan ja tärkeinä pitämiään reunaehtoja Suomen toiminnalle jatkoneuvotteluissa.
Toimet kriisiin vastaamiseksi.
Kevään edetessä on tehty joukko kansallisia ja EU-tason lainsäädäntö- ja muita toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tukea yrityksiä ja kotitalouksia poikkeustilan aikana ja sen yli. Tämä on tarkoittanut muun muassa tilapäisiä lievennyksiä finanssialan toimijoita koskeviin vakavaraisuusvaatimuksiin (U 17/2020 vp), työttömyysriskien vähentämistä eurooppalaisen tuen välineellä (U 12/2020 vp) ja yleiseurooppalaisen takuurahaston perustamista Euroopan investointipankin yhteyteen (U 9/2020 vp). Tukitoimien tavoitteena on mahdollistaa se, että julkisen talouden liikkumavara riittää tehokkaisiin pandemian välittömiin vaikutuksiin vastaaviin toimiin kaikissa jäsenvaltioissa. Lisäksi tarkoituksena on pienentää riskiä siitä, että julkinen talous ajautuu osassa jäsenvaltioista kestämättömään tilaan.
Talousvaliokunta toistaa jo aiemmin ilmaisemansa (TaVL 13/2020 vp — U 15/2020 vp) huolen siitä, että siltä osin kuin joustoissa ja tukimekanismeissa halutaan luoda siltaa viruksen aiheuttaman kriisin yli, tulee olemaan vaikeaa erottaa, mitkä ongelmat ovat johdettavissa suoraan viruksesta ja milloin on kysymys pitkällä tähtäimellä kestämättömän julkistalouden pidon johdosta eskaloituvista vaikeuksista. Tuen tulee kohdistua ensisijaisesti koronakriisistä aiheutuvien seurausten korjaamiseen ja kriisistä selviämiseen.
Suomen asema.
Suomelle muodostuva vastuu elpymisvälineestä perustuu siihen olettamaan, että järjestelyssä jäsenmaat sitoutuvat väliaikaisesti nykyistä korkeampaan omien varojen päätöksen mukaiseen EU-budjetin maksimitasoon. Korkeampaan maksimitasoon nojautuen komissio hankkii markkinoilta rahoitusta, joka ohjataan avustuksiin ja lainoihin. Komission ottamat velat maksettaisiin takaisin vuosien 2027 ja 2058 välillä. Sitä osuutta elpymisvälineestä, jolla rahoitetaan avustuksia (n. 500 miljardia euroa), voidaan pitää jäsenmaille varmasti toteutuvana vastuuna. Sitä vastoin sitä osuutta elpymisvälineestä, jolla rahoitetaan lainamuotoista tukea (250 miljardia euroa), voidaan pitää ehdollisena vastuuna, joka toteutuu vain, jos lainoja ei makseta takaisin.
Nyt ehdotetun elpymispaketin lainapainotteisuuden lisääminen voi olla vastikkeellisuuden edellyttämisen näkökulmasta perusteltua, mutta jos halutaan pitää kiinni koronakriisin seurauksien jakamista merkitsevän solidaarisuuden toteutumisesta ja tuen kohteiden velkaantumisen hillitsemisestä, suoran tuen määrän tulee säilyä merkittävänä. Toisaalta EU:n varainhoitoa ja budjettitasapainoa koskevien määräysten näkökulmasta lainamuotoinen tuki olisi perustellumpi.
Suomen ei tule puoltaa sellaisia järjestelyjä, joissa on vaikeasti ennakoitavia taloudellisen yhteisvastuun piirteitä. Talousvaliokunnan näkemyksen mukaan unionin velkaantumisen takeena tulisi olla yhteisiä sitoumuksia uusien omien varojen lähteistä ja muista rahoituslähteistä eikä vain yleisiä mainintoja uusista veroista. On ehdottomasti vältettävä tilanne, jossa unionille syntyy merkittäviä taloudellisia vastuita ilman yhteisymmärrystä niistä syntyvien velvoitteiden jaosta.
Suomen suorat hyödyt lainainstrumentin suhteen näyttäisivät nykyhetkessä arvioituina vähäisiltä, koska Suomi pystyy itse hankkimaan rahoitusta mahdollisesti EU:n yhteistä lainainstrumenttia edullisemmin ehdoin. Tämä on syytä ottaa huomioon, kun muodostetaan Suomen kantaa lainan ja avustusten suhteesta tässä kokonaisuudessa.
Yksittäisen jäsenvaltion asema riippuu kuitenkin lopulta sille kohdistuvan EU-budjetin maksuosuudesta ja niistä kriteereistä, joiden perusteella jäsenmaat voivat hyödyntää tukijärjestelmiä. Suomen hyötyjä punnitessa tulee ottaa huomioon kuitenkin myös välitöntä kansallista nettosaantia laajempi kokonaisuus. Talousvaliokunta toteaa, että Suomen kaltaisen pienen, avoimen ja vientiin tukeutuvan talouden etuna on koko EU:n elpyminen. Suomen on määrätietoisesti pyrittävä johtavaksi kestävän tulevaisuuden tekijäksi kehittämällä erityisesti energia- ja ympäristöteknologian systeemitason suunnittelu-, kehitys-, tutkimus- ja liiketoimintaosaamista. Teollisten investointien lisäksi on aktiivisesti pyrittävä houkuttelemaan myös kansainvälisten toimijoiden tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoimintaa Suomeen.
Saadun selvityksen mukaan kokonaistaloudellisen finanssipoliittisen elvytyksen tarve on nykyisessä nollakorkotilanteessa ilmeinen ja sen vaikuttavuus on suhteessa rahapolitiikkaan hyvä. Elvytystoimilla on siis vankat kokonaistaloudelliset perustelut. Taantuman pitkittyminen ja mahdollinen syventyminen muissa EU-valtioissa vaikuttaa myös Suomen mahdollisuuksiin palata kasvu-uralle. Lisäksi, jos luottamus EU:n kykyyn vastata alueen yhteisiin ongelmiin alkaa horjua, voi epäluottamus eskaloitua myös rahoitusvakautta koskevaksi. Merkittävä vaikutus Suomen taloudelle saattaakin muodostua toisten valtioiden elpymisen kautta. Viennin kasvun myötä kohoava bruttokansantuote vaimentaisi ehdotuksen suoria vaikutuksia julkisen velan BKT-osuuden nousuun.
Ehdollisuus ja muita elvytyksen reunaehtoja.
Komission ehdotuksessa suuri osa rahoituksesta on sidoksissa talouspolitiikan ohjausjaksoon ja sitä kautta erityisesti vihreään siirtymään, digitaaliseen muutokseen sekä talouksien palautumiskykyyn. Lisäksi ilmastoneutraaliuden tavoitteeseen liittyvää nk. oikeudenmukaisen siirtymän rahastoa ehdotetaan vahvistettavaksi. Siten elpymissuunnitelma tukee myös jo aiemmin määriteltyjen tavoitteiden toteutumista. Talousvaliokunta katsoo, että tämä kytkentä saadaan toimimaan tarkoituksenmukaisella tavalla, jos nämä aiemmin päätetyt politiikkatavoitteet eivät tule määräävään asemaan tukivälineiden varojen kohdentumisessa. Tuen ei tule erkaantua koronaviruksen vaikutusten lieventämisen periaatteesta: edellä mainittuja politiikkatavoitteita tulee käyttää täydentävänä ja mahdollisesti noiden tavoitteiden kanssa ristiriidassa olevien hankkeiden poissuljentaa edistävänä kriteeristönä. Parhaimmillaan rahoitusta voidaan kohdentaa hankkeisiin, joilla on sekä koronakriisistä toipumista että muita politiikkatavoitteita edistävä vaikutus. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että kriteeristössä on mukana myös oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen. Talousvaliokunta huomauttaa lisäksi, että koska komission ehdotuksessa elpymisrahaston keskeiset välineet olisivat koheesiopolitiikan alaan kuuluvia, voi se merkitä jakosuhteiden painottumista koheesiorahoituksesta perinteisesti hyötyviin maihin. Tämä voi olla osin ristiriidassa elpymisrahoituksen nimenomaan koronakriisiä lieventävän tavoitteen kanssa. Vihreän siirtymän ja oikeudenmukaisen siirtymän rahaston osalta talousvaliokunta toistaa aiemmat huomionsa (TaVL 12/2020 vp, TaVL 7/2020 vp ja TaVL 6/2020 vp) ja korostaa teknologianeutraalisuutta ja kustannustehokkuutta.
Elvytyksessä otetaan julkisten hankkeiden avulla käyttöön voimavaroja, jotka muuten jäisivät taloustilanteen vuoksi käyttämättä. Julkisesti rahoitettu hanke, joka työllistää muuten työttömäksi jääviä työntekijöitä tai hyödyntää muuten toimettomana olevia tuotannontekijöitä, on yhteiskunnalle edullinen. Tässä katsannossa mitään muuta tuotantoa ei menetetä hankkeen vuoksi, koska elvytyksellä käyttöönotetut voimavarat olisivat ilman elvytystoimia jääneet toimetta; elvytys perustuu siihen, että taloudessa on määrätyllä hetkellä käyttämättömiä voimavaroja. Näin ollen elvytyshankkeet on toteutettava juuri silloin kun työttömyyttä ja muuta voimavarojen vajaakäyttöä esiintyy: nyt ehdotetut elvytyspaketilla rahoitettavat hankkeet on toteutettava nopeasti, jotta ne osuvat koronakriisiin oikein.
Tämän vuoksi on tärkeää pitää kiinni sellaisista kriteereistä ja reunaehdoista, jotka määrittelevät toimenpiteet nopeasti käyttöönotettaviksi, ajallisesti rajatuiksi ja sisällöllisesti koronaviruksesta johtuvien menetysten vaikutuksia lieventäviksi.
Komisson ehdotusta korjaavia elementtejä.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tunnistettu keinoja lisätä tukivälineiden väliaikaisuuden ja kertaluonteisuuden painoarvoa: näiden tukivälineiden mukaisen velkaantumisen alkamisen rajaaminen rahoituskehyskauden mittaiseksi ja järjestelyjen voimassaoloajan lyhentäminen ylipäänsä. Kehyskauden sisään ajoittuvaa velkaantumista olisi myös helpompi pitää budjettitasapainoperiaatteen mukaisena.
Tukien käytön suhteen olennainen keino vähentää sen saajan velkaongelman pahenemisen riskiä ovat tukien ehdot. Koska komission ehdotuksessa ehdollisuus näyttäisi koskevan vain rahoituksen käyttötarkoitusta siten, että rahoitetut toimenpiteet palvelevat eurooppalaisessa ohjausjaksossa identifioituja uudistustavoitteita, talousvaliokunta katsoo, että tätä ehdollisuutta tulee välttämättä laventaa koskemaan myös talouspoliittisia ja rakenteellisia uudistuksia tuen saamisen edellytyksenä. EVM:n käytön edellytykseksi asetettu ehdollisuus voisi olla malli myös uusien välineiden ehdollisuutta määriteltäessä. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tosin esitetty, että EVM:nkin ehdollisuus voi olla uudelleentarkastelun tarpeessa; arvioinnin kohteeksi voitaisiin ottaa esimerkiksi velkakestävyyden vaatimuksen tiukentaminen, velkakirjoihin vaadittavien yhteistoimintalausekkeiden velvoittavuuden lisääminen tai pankkien kotivaltioiden joukkovelkakirjojen määrälle asetettavat asteittain tiukentuvat rajoitukset.
Tämä voisi joissakin tapauksissa merkitä myös sellaisia tärkeiksi arvioituja uudistuksia, joihin ei liity välitöntä elvytyspaketin mukaisten välineiden käyttöä. Uudistusvaatimukset voisivat koskea talouden kasvua ja julkistaloutta heikentäneitä instituutionaalisia tekijöitä ja esimerkiksi EU-budjetin kasvattamista sekä vaikeuksissa olevien maiden velkajärjestelyjen prosessien määrittelyä. Talousvaliokunta toteaa, että esimerkiksi harmaan talouden torjunnan tila on jäsenvaltioissa varsin eri tasoilla ja sen on tunnistettu olevan merkittävä elementti, joka osaltaan vaikuttaa tiukkaa talouskuria edustavien valtioiden valmiuteen ottaa kantaakseen riskiä toisten valtioiden talouden kestävyydestä. Uudistusten toteuttamisen kannusteena voisi olla myös mahdollisuus muuntaa lähtökohtaisesti lainamuotoisena annettua tukea avustukseksi, jos jäsenvaltio onnistuu uudistusten täytäntöönpanossa.
Kokoavia huomioita jatkoneuvotteluihin.
Jos elpymispaketti konkretisoituu pyrkimyksenä omien varojen enimmäismäärien nostamiseen, tämä vaatisi omia varoja koskevan päätöksen muuttamista, joka puolestaan edellyttäisi erityistä lainsäätämisjärjestystä, jossa vaaditaan neuvoston yksimielistä päätöstä ja jäsenvaltioiden hyväksyntää valtiosääntöjensä asettamien vaatimusten mukaisesti. Unionin omien varojen sitoumusten ja maksujen enimmäismäärien nostamismenettely turvaa siten kahdella tapaa kunkin jäsenvaltion itsenäistä päätösvaltaa. Talousvaliokunta huomauttaa, että uusien omien varojen mekanismit voivat ja niiden on syytä tukea unionin yhteisiä tavoitteita ekologisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestävästä kehityksestä. Kuitenkin omien varojen kasvattaminen täytyy tehdä tavalla, joka ei vahingoita EU:n kilpailukykyä suhteettomasti verrattuna muihin merkittäviin maailmantalouksiin.
Talousvaliokunta ilmaisee vakavan huolensa elpymispaketin ja sitä edeltäneiden (U 9/2020 vp, U 12/2020 vp, U 15/2020 vp) instrumenttien käytön tuomasta vastuiden kumulaatiosta ja sen vaikutuksesta budjettisuvereniteettiin ja julkiseen talouteen.
Talousvaliokunta katsoo, että komission ehdotusten toteutuminen ei luo fiskaaliunionia, mutta voi olla kuitenkin askel sen suuntaan ja käynnistää tässä vaiheessa vaikeasti arvioitavia kehityskulkuja, joihin sisältyy sekä ongelmia että mahdollisuuksia. Vaikka nyt päätöksenteon kohteena on kertaluontoinen ja tilapäinen toimenpidekokonaisuus, on käsillä ongelmallinen ennakkotapaus unionin merkittävän ja pitkäaikaisen velkaantumisen suhteen perussopimuksen (SEUT artiklan 310) valossa. Neuvoteltaessa mahdollisista uusista EU-veroista tulee ottaa vakavasti huomioon niiden vaikutus EU:n kilpailukykyyn.
Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että elpymispaketti ei poista julkistalouksien ongelmien juurisyitä eikä siten laajamittaisenkaan rahoituskriisin uhkaa pitkällä aikavälillä. Selkeä institutionaalinen viitekehys, jossa määritellään finanssipoliittisen vastuun ja vallan jako jäsenvaltioiden oman ja EU-tason kollektiivin välillä, on välttämätön edellytys, jos nyt ehdotettua kehityskulkua päätetään jatkaa. Vastuiden ja valtuuksien epäsymmetria voi luoda isännättömän rahan ongelman, heikentää jäsenvaltioiden kannustimia julkistalouksiensa kohentamiseen omin toimin ja näin ollen kasvattaa pitkän aikavälin rahoitus- ja makrovakausriskejä.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on myös esitetty näkemyksiä, joiden mukaan unionin oman taloudellisen kapasiteetin kasvattaminen budjetin ja verotulojen kautta olisi rahoitusjärjestelyjä parempi kehityskulku. Tämän näkemyksen mukaan unionin tuottamien EU-tason julkishyödykkeiden joukkoa voidaan laajentaa ja niiden rahoitusta siirtää kansalliselta tasolta unionitasolle. On kuitenkin samalla pidettävä huoli siitä, että unionin budjettivarojen mahdollinen kasvaminen ei automatiikalla nosta Suomen ja muiden jäsenmaiden kokonaisveroastetta.