Tausta ja tavoitteet

Hallituksen esitys yhden luukun lainsäädännöksi on osa hallitusohjelmaan perustuvaa kokonaisuutta, jolla tavoitellaan ympäristöllisten lupamenettelyjen sujuvuutta. Ehdotus liittyy läheisesti myös parhaillaan vireillä olevaan aluehallintoa koskevaan uudistukseen (HE 13/2025 vp), josta talousvaliokunta on jo antanut lausuntonsa (TaVL 11/2025 vp) sekä vireillä olevaan hallituksen esitykseen uusiutuvan energian hankkeiden lupamenettelyistä (HE 42/2025 vp). Talousvaliokunta on useissa asiayhteyksissä korostanut luvituksen sujuvuuden merkitystä investoinneille ja Suomen kilpailukyvylle, ja keskittyy myös tässä lausunnossaan arvioimaan ehdotettua sääntelyä erityisesti tästä näkökulmasta ja valiokunnan toimialan kannalta.  

Nyt tarkasteltavan hallituksen esityksen ja muiden asiaan liittyvien esitysten ja toimien tavoitteena on luoda luvituksesta Suomelle kilpailuetu: luvituksen sujuvuus ja ennakoitavuus ovat yksi kriteeri, jonka perusteella yritykset tekevät investointipäätöksiään. Tällä on erityistä merkitystä puhtaaseen siirtymään perustuvan talouskasvun vauhdittamisessa.  

Yhden luukun periaate ehdotuksen lähtökohtana

Uudistuksella pyritään vahvistamaan yhdenmukaista lupa- ja valvontakäytäntöä alueesta riippumatta ja sujuvoittamaan lupaprosesseja. Uuden, valtakunnallisen lupa- ja valvontaviraston perustaminen on välttämätön edellytys esityksen toteutumiselle. Ympäristöön liittyvät lupa- ja valvontatehtävät lupa- ja valvontavirastossa muodostaisivat yhtenäisen kokonaisuuden, jolla pyritään tehostamaan luvan käsittelyä, vahvistamaan asiantuntemusta, lyhentämään käsittelyaikaa, lisäämään ennakoitavuutta ja parantamaan päätösten laatua.  

Yhden luukun palvelun perusajatuksena on, että yksi valtakunnallinen viranomainen koordinoi ympäristöön liittyviä lupamenettelyjä, jolloin toiminnanharjoittaja voi asioida jatkossa keskeisesti vain yhden valtion ympäristöviranomaisen kanssa. Mallissa asiointi ja lupien haku tapahtuvat keskitetysti ja digitaalisesti yhden yhteyspisteen kautta, riippumatta siitä myöntääkö luvan uusi virasto vai esimerkiksi Tukes, jonka vastuulla ovat mm. kaivosluvat. Keskeinen osa yhden luukun rakentamista on digitaalisuuden kehittäminen. 

Lainsäädäntöhanke on kohdennettu Lupa- ja valvontaviraston toimivaltaan ja ympäristöasioiden menettelylliseen sääntelyyn eikä muiden viranomaisten toimivaltaan tässä yhteydessä esitetä muutoksia. Myöskään aineelliseen sääntelyyn ei esitetä tässä vaiheessa merkittäviä muutoksia, eikä esimerkiksi lupien myöntämisen edellytyksiä siten muutettaisi. Lupamenettelyjen osittaisella yhdenmukaistamisella ja tehostamisella ei ole myöskään arvioitu olevan olennaisia tai välittömiä ympäristövaikutuksia. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa ehdotukseen on suhtauduttu keskeisiltä osin myönteisesti. Viranomaisten keskittämisen sekä käsittelyn yhdenmukaistamisen ja tehostamisen arvioidaan jossain määrin vähentävän yritysten kustannuksia. Nykyisen etusijamenettelyn jatkamisen ja laajentamisen voidaan arvioida parantavan yritysten edellytyksiä edistää puhdasta siirtymää ja talouskasvua. 

Talousvaliokunta korostaa, että yhden luukun palvelujen hankkeessa on kyse kokonaisuudesta: hankkeen toteutumisen kannalta keskeisiä ovat asiaa koskeva toimeenpanohanke, jossa yhden luukun palvelumalli viedään ympäristötoimialan toimintamalleihin, sekä asiaan liittyvät digitaaliset ratkaisut. Lisäksi ehdotus kytkeytyy lukuisiin muihin hallituskauden vireillä oleviin ja osin jo hyväksyttyihin lainsäädäntöehdotuksiin. 

Vihreän siirtymän hankkeiden etusija

Ympäristöasioiden käsittelylaissa säädettäisiin nykyiseen tapaan eräiden vihreän siirtymän hankkeiden määräaikaisesta etusijasta Lupa- ja valvontavirastossa vuoden 2030 loppuun saakka. Kyse olisi jo nykyisin voimassa olevan etusijan voimassaolon jatkamisesta ja osittaisesta laajentamisesta datakeskusten ja ydinlaitosten osalta. Määräaikaisessa etusijamenettelyssä käsiteltäville lupa-asioille säädettäisiin myös enintään 12 kuukauden käsittelyaika. Etusijan saaneita hankkeita koskisivat myös säännökset muutoksenhaun kiireellisyydestä, joiden voimassaoloaikaa jatkettaisiin vuoden 2032 loppuun saakka. Tämä koskisi myös EU-lainsäädännön edellyttämää etusijamenettelyä, joka liittyy kriittisten raaka-aineiden asetuksen ja nettonollateollisuuden asetuksen säännöksiin yhteyspisteviranomaisen nimeämisestä ja sen tehtävistä sekä näiden asetusten mukaisten strategisten hankkeiden etusijasta. Viraston olisi käsittelyssä annettava etusija kyseisissä asetuksissa tarkoitettuja strategisia hankkeita koskeville lupahakemuksille suhteessa muihin vireille tulleisiin lupahakemuksiin. 

Talousvaliokunta pitää etusijamenettelystä säätämistä perusteltuna. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota myös asiantuntijakuulemisessa esitettyihin huolenaiheisiin siitä, että etusijahankkeet menevät käsittelyn kaikissa vaiheissa muiden hankkeiden edelle: tämä aiheuttaa muiden kuin etusijahankkeiden käsittelyajan pitenemistä. Ehdotetun sääntelyn on arvioitu voivan johtaa tilanteeseen, jossa lupaprosessien ennakoitavuus vaihtelee merkittävästi toiminnanharjoittajien välillä ja asettaa hankkeet tältä kannalta eriarvoiseen asemaan. Tältä kannalta tavoitteena tulisi olla kaikkia hankkeita koskevien sitovista tai vähintäänkin tavoitelluista määräajoista säätäminen. Tässä vaiheessa muiden hankkeiden lupakäsittelyn hidastumista voidaan estää kasvattamalla lupakäsittelyn henkilöresurssia, kuten vuosille 2023—2026 onkin tehty. 

Ohjaus ja neuvonta

Uudistuksen tavoitteiden toteutumisen kannalta keskeinen merkitys on myös ennakollisen ohjauksen ja neuvonnan toteutumisella. Ympäristöasioiden käsittelylaissa säädettäisiin Lupa- ja valvontaviraston ennakollisesta ohjauksesta ja yhteistyöstä sekä tähän liittyvästä asiantuntemuksesta. Kyse olisi uuden Lupa- ja valvontaviraston toimintaa ohjaavasta yleisestä ja varsinaisen lupa-asian käsittelyä laajemmasta tehtävästä. 

Tällä vahvistettaisiin lupa- ja muiden menettelyiden asiakasohjausta ja selkeytettäisiin viranomaisen tietynlaista prosessinjohdollista roolia, jossa luvan hakijalla olisi mahdollisuus etukäteen keskustella luvitukseen liittyvistä velvollisuuksista, selvitystarpeista ja reunaehdoista. Lupa- ja valvontavirasto ohjaisi ja mahdollisuuksien mukaan koordinoisi hankkeen tai toiminnan vaatimien arviointi- ja lupamenettelyjen sekä niihin kytkeytyvien selvitysten kokonaisuutta. Ennakollista ohjausta ja yhteistyötä koskevan säännöksen tarkoituksena olisi korostaa tarvetta ympäristöasioiden valmisteluun ja käsittelyyn liittyvien keskeisten kysymysten alkuvaiheen tunnistamiseen ja ohjaamiseen, jotta erilaisten hankkeiden, toimenpiteiden ja suunnitelmien edellyttämät arvioinnit, selvitykset ja muut tarpeelliset tiedot tulisivat käsitellyiksi yhdenmukaisesti, joustavasti ja sujuvasti. Talousvaliokunta katsoo, että ennakollisen ohjauksen ja yhteistyön käytännön toimivuus on ratkaisevan tärkeää uudistuksen tavoitteiden toteutumisen kannalta.  

YVA-menettelyn ja lupamenettelyn yhteensovittaminen

Esityksessä ehdotetaan lupamenettelyn ja YVA-menettelyn yhteensovittamista siten, että YVA-selostuksen ja lupahakemuksen yhteiskuulemisen soveltamisalaa laajennetaan. Jatkossa yhteiskuuleminen voitaisiin järjestää kaikissa siihen soveltuvissa hankkeissa, joiden ratkaisijana toimii Lupa- ja valvontavirasto. Yhteiskuulemisessa hankkeesta vastaava tekisi asiassa aloitteen yhteysviranomaiselle ennen arviointimenettelyn alkamista ja asiaa käsiteltäisiin ennakkoneuvottelussa. Kuulemisten yhdistäminen olisi vapaaehtoista ja YVA-menettelyn voisi edelleen tehdä myös erillisenä menettelynä tai yhteismenettelynä hankekaavoituksen kanssa. YVA-menettelyyn esitetään tehtäväksi myös lukuisia muita tarkistuksia ja muutoksia liittyen esimerkiksi YVA- ja Natura-arviointien yhteensovittamiseen sekä tuulivoiman YVA-rajan alentamiseen.  

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota asiantuntijakuulemisissa esitettyihin, osin erisuuntaisiin huolenaiheisiin YVA-menettelyn toimivuudesta ja muutostarpeista. Kuulemisessa on toisaalta tuotu esille huolenaiheita menettelyyn liittyvän hallinnollisen taakan viimeaikaisesta kasvusta. Ympäristövaikutusten arviointiohjelmien ja -selostusten laajuus on kasvanut ja YVA-menettelyssä vaadittavien tietojen tarkkuustaso on lisääntynyt, ja on arvioitu, etteivät vaatimukset enää ole olleet oikeassa suhteessa YVA-lain edellyttämiin merkittäviin ympäristövaikutuksiin. Toisaalta on tuotu esille myös mahdollisia, nyt ehdotetusta yhtäaikaisesta YVA-selostuksen ja lupahakemuksen kuulemisesta seuraavia ongelmia. On katsottu, osallistumisen vaikuttavuus voi vähentyä yhteiskuulemisessa, koska YVA-selostuksesta saatava palaute ei enää vaikuta hankkeesta vastaavan hankesuunnitelmaan ja lupahakemuksen sisältöön. Asia on tunnistettu myös hallituksen esityksessä. 

Talousvaliokunta pitää ehdotettuja YVA-menettelyn muutoksia kokonaisuutena arvioiden oikeansuuntaisina. YVA-direktiivin kansallinen täytäntöönpano ei mahdollista juurikaan muutoksia YVA-selostuksen sisältövaatimuksiin; tässä vaiheessa muutoksia esitettäisiin ennen kaikkea YVA-asetuksessa olevan YVA-ohjelman sisältövaatimuksiin. Esitys ei kuitenkaan sisällä selkeitä ratkaisuja YVA-menettelyn asiallisen sisällön rajaamiseksi, vaan vaadittavien selvitysten tarkkuustason rajaamisessa tukeudutaan hallinnolliseen ohjaukseen uuden Lupa- ja valvontaviraston toimeenpanon myötä. Valiokunta pitää tärkeänä arvioida kattavasti menettelyjen yhteensovittamista ja kehittämistarpeita myös jatkossa. 

Yhteensovittaminen Lupa- ja valvontaviraston sekä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston osalta

Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi vuoden 2020 alusta voimassa ollut laki eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta. Yhteensovittamisen soveltamisalaa kavennettaisiin koskemaan vain Lupa- ja valvontaviraston ja Tukesin lupia. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että kaivoshankkeiden kannalta lupamenettelyiden yhteensovittaminen olisi merkityksellisintä kaivoslupamenettelyyn liittyen. Samalla on tuotu esille, että nimenomaan tältä osin yhteensovittaminen on huomattavan haasteellista. Yhteensovittamisen on arvioitu voivan muodostua käytännössä hyvin vaikeaksi ja jopa mahdottomaksi voimassa olevan kaivoslain kaivoslupamenettelyyn säädettyjen edellytyskytkentöjen lupamenettelyiden vuoksi. Näitä ovat erityisesti määrättyjen ympäristövaikutusten huomioiminen sekä erityisesti kuntakaavoitusvaatimus lupapäätöksen edellytyksenä. On arvioitu, että yhteensovittamisen toimivuus edellyttäisi käytännössä tiettyjä tarkistuksia kaivoslain luvanmyöntämisedellytyksiin kaivoslupapäätöksen osalta. Lainsäädännön päivitys ei kuitenkaan tältä osin kuulu nyt tarkastelun kohteena olevan hallituksen esityksen piiriin. Talousvaliokunta katsoo, että asiaan tulee kiinnittää jatkotyössä huomiota osana lupahankkeiden sujuvoittamisen kokonaisuutta ja samalla arvioida Lupa- ja valvontaviraston ja Tukesin asemaa ja tehtäviä osana luvituksen kokonaisuutta yhden luukun periaatteen toimivuuden näkökulmasta. 

Epävarmuustekijöitä ja kehittämistarpeita

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota asiantuntijakuulemisessa esitettyyn huolenaiheeseen luvitukseen liittyvistä viranomaisresursseista. Ehdotetun sääntelyn piiriin kuuluvat hankkeet ovat usein laajoja ja monimutkaisia kokonaisuuksia, jotka edellyttävät erityisesti oikeudellista, teknistä ja luonnontieteellistä asiantuntemusta. Sujuvan luvituksen toteutuminen edellyttää riittävien voimavarojen turvaamista uudessa Lupa- ja valvontavirastossa. Uudistuksen tavoitteiden toteutumisen kannalta ratkaisevaa on myös viranomaisyhteistyön vahvistaminen, lainsäädännön selkeys ja sähköisten palvelujen toimivuus.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä on esitetty huolenaiheita myös uuteen lupa- ja valvontavirastoon perustettavasta yleisen edun valvontayksiköstä. Asiasta säädettäisiin aluehallintouudistusta koskevassa lainsäädännössä (HE 13/2025 vp), jota koskevassa lausunnossaan (TaVL 11/2025 vp) talousvaliokunta on ilmaissut huolensa esitetyn sääntelyn avoimuudesta erityisesti luvituksen sujuvuuden ja toimintaympäristön ennakoitavuuden kannalta. Talousvaliokunta on lausunnossaan kehottanut hallintovaliokuntaa harkitsemaan sääntelyn täsmentämistä erityisesti toimintaympäristön ennakoitavuuden parantamiseksi. Perustuslakivaliokunta on sittemmin antanut asiasta lausuntonsa (PeVL 17/2025 vp), jossa valiokunta katsoi, että on valtiosääntöoikeudellisesti välttämätöntä, että hallituksen esitykseen sisältyvien yleisen edun valvontayksikön toimivaltasäännöksiä muun painavan yleisen edun määritelmän osalta selkeytetään ja täsmennetään. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ehdotettu yleisen edun valvontayksikön sijoittaminen osaksi lupa- ja valvontavirastoa on jossain määrin ongelmallinen ratkaisu. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota myös tarpeeseen seurata ja arvioida luvituksen sujuvoittamista koskevan sääntelykokonaisuuden vaikutuksia. Talousvaliokunta kiinnitti tähän huomiota myös lausunnossaan aluehallintouudistusta koskevasta hallituksen esityksestä (TaVL 11/2025 vp), jonka osalta valiokunta pitää tärkeänä hallituksen esitykseen sisältyvää ehdotusta antaa eduskunnalle viimeistään 31.12.2028 valtioneuvoston selvitys uudistuksen tavoitteiden toteutumisesta sekä virastorakenteen ja toiminnan tuloksellisuudesta ja että uudistukseen liittyviä jatkokehittämistarpeita arvioidaan. Talousvaliokunta pitää vastaavasti keskeisenä, että myös nyt käsiteltävän yhden luukun lainsäädännön toimivuutta arvioidaan.