Esityksen yleisiä lähtökohtia
Hallituksen esityksessä ehdotetulla lainsäädännöllä toteutetaan hallitusohjelman mukainen valtion aluehallintouudistus, joka on kuluvan vaalikauden suurin valtionhallinnon rakenteellinen uudistus. Keskeisenä tavoitteena on vahvistaa yhdenmukaista lupa- ja valvontakäytäntöä alueesta riippumatta ja sujuvoittaa lupaprosesseja. Uudistuksella perustetaan valtakunnallinen Lupa- ja valvontavirasto sekä kymmenen alueellista elinvoimakeskusta. Samalla nykyisten kuuden aluehallintoviraston, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira) ja 15 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) toiminta päättyy. Ahvenanmaan valtionvirasto jatkaa toimintaansa Ahvenanmaan maakunnassa. Uudistuksen on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2026.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kolme uutta lakia: laki Lupa- ja valvontavirastosta, laki elinvoimakeskuksista sekä Työllisyys-, kehittämis- ja hallintokeskuksesta ja laki Ahvenanmaan valtionvirastosta. Nämä lakiehdotukset sisältävät säännökset virastojen organisaatiosta, johtamisesta, tulosohjauksesta ja hallinnon järjestämisestä. Perustettaessa Lupa- ja valvontavirasto ja elinvoimakeskukset on tarpeen tarkentaa myös säännöksiä ohjaustoimivallasta ja viranomaisten yhteistyöstä. Yhteensä hallituksen esitys sisältää 290 lakiehdotusta, joista valtaosassa ehdotetaan uudistuksen kannalta välttämättömiä teknisluonteisia, kuten virastojen nimiä, koskevia muutoksia. Ehdotetun lainsäädännön voimaantuloon varaudutaan kattavilla siirtymäsäännöksillä, joilla varmistetaan muun ohella asioiden ohjautuminen jatkossa oikean viranomaisen käsiteltäväksi.
Uudistuksessa ei ehdoteta sisällöllisiä muutoksia virastojen tehtäviä koskevaan aineellisoikeudelliseen lainsäädäntöön. Valiokunta korostaa kuitenkin, että aluehallintouudistuksen yhteydessä on mahdollista jatkaa normien purkamista ja yritysten hallinnollisen taakan keventämistä samalla, kun varmistetaan lupaprosessien sujuvuus ja ennakoitavuus uudessa rakenteessa.
Lupa- ja valvontavirastoon kootaan aluehallintovirastojen, Valviran ja ELY-keskusten ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen tehtävät. Elinvoimakeskukset hoitavat puolestaan jatkossa nykyisten ELY-keskusten tehtävät siltä osin kuin ne eivät siirry Lupa- ja valvontavirastolle. Lisäksi tehdään pienempiä tehtäväsiirtoja, joiden myötä aluehallintovirastojen metsäpalojen tähystyksen hallinnointi- ja ohjaustehtävät siirretään sisäministeriöön, kilpailu- ja kuluttajahallinnon tehtävät Kilpailu- ja kuluttajavirastoon sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia ja elintarvikkeita koskevat tehtävät Ruokavirastoon. ELY-keskusten julkisen henkilöliikenteen tehtävät siirtyvät Liikenne- ja viestintävirastoon. Ahvenanmaan valtionviraston asema ja tehtävät säilyvät nykyisellään.
Hallintovaliokunta pitää uudistuksen tavoitteita kannatettavina. Valiokunta toteaa, että uudistus rajautuu valtion tehtävien uudelleen järjestämiseen ja tähdentää, ettei valtion ja kuntien, maakuntien tai hyvinvointialueiden välistä tehtävänjakoa tässä yhteydessä muuteta. Uudistuksen lähtökohtana on säilyttää virastojen nykyinen toimipaikkaverkosto, jolla osaltaan varmistetaan tehtävien edellyttämä alueellisten erityispiirteiden tuntemus. Virastojen toimipaikkaverkostoa ei näin ollen ole tarkoitus uudistuksen yhteydessä muuttaa. Myöskään virkamiesten työskentelypaikat eivät lähtökohtaisesti muutu.
Valiokunta painottaa alueellisen asiantuntemuksen tärkeyttä Lupa- ja valvontaviraston toiminnassa koko maan alueella. Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksessa turvataan jatkossakin riittävän kattava toimipaikkaverkosto, sillä osa viraston tehtävistä edellyttää alueellista läsnäoloa. Valiokunta pitääkin perusteltuna, että virastolle asetetaan ehdotetuin tavoin lakisääteinen ohjausryhmä, jonka yhtenä tehtävänä on seurata viraston alueellista vuorovaikutusta ja yhteistyötä, toimintojen sijoittumista ja palvelujen saatavuutta koko maan kattavasti.
Hallituksen esityksen mukaan valtion aluehallinnon uudistuksella ei tavoitella säästöjä eikä sen myötä vähennetä henkilöstöä. Uudistus toteutetaan kuitenkin tilanteessa, jossa valtionhallintoon kohdistuu säästötoimia. Tuottavuusohjelman mukaiset säästöt ja myöhemmin tarkentuvat muut virastokohtaiset lisäsopeutussäästöt periytyvät siirtyvien tehtävien mukaisten määrärahojen suhteessa uudistuksessa perustettavien uusien virastojen toimintamenomomenteille.
Uudelleen organisoinnin kohteena olevien viranomaisten toimintamenot ovat vuonna 2024 olleet yhteensä noin 330 miljoonaa euroa. Saadun selvityksen mukaan nämä määrärahat laskevat vuonna 2028 noin 322 miljoonaan euroon. Momenttikohtaiset vaikutukset tarkentuvat vuoden 2026 valtion talousarvion valmistelun yhteydessä. Aiemmin tehtyjen tuottavuussäästöjen vaikutus on noin 15 miljoonaa euroa vuonna 2028. Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että ehdotetulla sääntelyllä voidaan vastata nykytilaa paremmin jo päätettyihin säästöihin ja mahdollisiin tuleviin säästöihin. Tehtyjen säästöpäätösten tullessa täysimääräisesti voimaan vuonna 2027 uusien virastojen toimintamenomäärärahat ovat noin 9 prosenttia pienemmät kuin vuonna 2024. Merkittävin osa säästöistä tulee kohdistumaan virastojen henkilöstömenoihin.
Uuden organisaation käynnistymisvaiheeseen ja toiminnan kehittämiseen uudessa tilanteessa ei ole varattu lisäresursseja. Aluehallintouudistus edellyttää muun muassa muutoksia useisiin viranomaisten tietojärjestelmiin. Valiokunta katsoo, että uudistuksessa tulee varmistaa riittävät resurssit sekä uudistusprosessin ja tehtäväsiirtojen sujuvuus etenkin toimintansa aloittavissa Lupa- ja valvontavirastossa ja elinvoimakeskuksissa. Viranomaisten tulee erityisesti siirtymävaiheessa tarjota neuvontaa ja ohjausta sujuvan siirtymän varmistamiseksi. Hallintovaliokunta toteaa, että myös toimivat tietojärjestelmät ovat olennainen osa hyvää hallintoa. Valiokunta korostaa myös viestinnän tärkeyttä etenkin toteutettavan muutoksen alkuvaiheessa.
Valiokunta korostaa, että kielilainsäädännöstä johtuvat velvoitteet virastoille eivät muutu ehdotetussa viranomaisrakenteen uudelleenorganisoinnissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan valtakunnallisella Lupa- ja valvontavirastolla ja alueellisilla elinvoimakeskuksilla on nykytilaan nähden paremmat edellytykset tarjota palveluja kielellisiä oikeuksia turvaavalla tavalla. Valtakunnallinen Lupa- ja valvontavirasto on kaksikielinen, toisin kuin osa nykyisistä aluehallintovirastoista. Valiokunta pitää tärkeänä, että kielellisten oikeuksien turvaamiseen kiinnitetään huomiota virastojen käytännön toimintaa järjestettäessä ja organisoitaessa.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 17/2025 vp) mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 43. ja 288. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan muun painavan yleisen edun käsitteestä esittämät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Hallintovaliokunta ehdottaa näiden huomautusten johdosta muutoksia vesilain ja ympäristönsuojelulain muuttamista koskeviin lakiehdotuksiin yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin. Valiokunta käsittelee perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyjä huomioita muiltakin osin jäljempänä.
Hallintovaliokunta on saanut asiassa myös liikenne- ja viestintävaliokunnan (LiVL 3/2025 vp), maa- ja metsätalousvaliokunnan (MmVL 7/2025 vp), sivistysvaliokunnan (SiVL 2/2025 vp), sosiaali- ja terveysvaliokunnan (StVL 4/2025 vp), talousvaliokunnan (TaVL 11/2025 vp), työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (TyVL 4/2025 vp) ja ympäristövaliokunnan (YmVL 4/2025 vp) lausunnon. Valiokunta viittaa kunkin valiokunnan toimialan osalta yleisesti niiden lausuntoihin.
Hallintovaliokunta pitää ehdotettua valtion aluehallintouudistusta tärkeänä sekä ehdotettuja muutoksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin. Valiokunnan ehdottamat muutokset liittyvät pääosin lakiehdotusten tekniseen yhteensovittamiseen hallituksen esityksen antamisen jälkeen tehtyjen muutosten kanssa.
Valtioneuvoston on tarkoitus laatia uudistuksesta selvitys eduskunnalle viimeistään 31.12.2028. Selvityksessä arvioidaan esityksen perustelujen mukaan uudistukselle asetettujen keskeisten tavoitteiden toteutumista sekä virastorakenteen ja toiminnan tuloksellisuutta. Lisäksi arvioidaan uudistukseen liittyviä jatkokehittämistarpeita. Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä, että uudistuksen keskeisten tavoitteiden toteutumista, uudistuksen toimeenpanon resurssien riittävyyttä ja vaikutuksia seurataan. Erityisen tärkeää on seurata uudistuksen vaikutuksia lupaprosessien nopeuteen, sujuvuuteen ja ennakoitavuuteen, yleistä etua koskevan viranomaisen valitusoikeuden käyttöön sekä kielellisten oikeuksien toteutumiseen. Seurannassa havaitut kehittämistarpeet tulee ottaa jatkokehittämisessä huomioon. Hallintovaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy uudistuksen seurantaan liittyvän lausuman. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Lupa- ja valvontaviraston asema, toimialue ja tehtävät
Perustettava Lupa- ja valvontavirasto on ehdotetun lain (1. lakiehdotus) mukaan valtakunnallinen ja monialainen valtion keskushallinnon viranomainen, joka turvaa alueilla vuorovaikutuksessa toimien perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumista. Viraston toiminta-ajatuksena ovat asiakaslähtöisyys, poikkihallinnollisuus ja moniammatillisen asiantuntemuksen hyödyntäminen. Virasto hoitaa tehtäviä seuraavilla toimialoilla: sosiaali- ja terveys; varhaiskasvatus, koulutus ja kulttuuri; ympäristö; työsuojelu; sekä pelastustoimi ja varautuminen.
Valiokunta toteaa, että tehtävien siirtäminen valtakunnalliseen virastoon merkitsee valtion virastorakenteen olennaista tiivistämistä, keskittämistä ja yhtenäistämistä. Uudistuksen pidemmän aikavälin tavoitteena on tuottaa palveluja nykyistä vaikuttavammin, yhdenvertaisemmin, tehokkaammin, laadukkaammin ja saavutettavammin.
Viraston toimialueena on koko maa, jollei erikseen toisin säädetä. Virasto jakautuu sille kuuluvien tehtävien hoitamista varten edellä todettujen toimialojen mukaisesti osastoihin. Osastoilla ja niiden ulkopuolilla toimintayksiköillä voi alla niiden työjärjestyksessä määrättäviä toiminnallisia ja alueellisia yksiköitä. Osastot ja toimintayksiköt ovat perustelujen mukaan valtakunnallisesti toimivia tehtäväkokonaisuuksien hoitamista varten muodostettuja rakenteita eikä erillisiä aluetason tai muun jaotuksen mukaisia säädöstasolla määriteltäviä rakenteita olisi. Viraston osaston sisäiselle yksikölle määrätty maantieteellinen vastuualue ei muodosta yksikölle alueellista toimivaltaa. Valiokunta toteaa, että mahdolliset alueelliset yksiköt ovat työnjohdollisia yksiköitä, joilla on valtakunnallinen toimivalta. Hallintovaliokunta käsittelee asiaa tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Virastorakenne selkeytyy erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnassa ja ympäristöasioissa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää lausunnossaan tarkoituksenmukaisena sitä, että sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnan viranomaisrakenne selkiytyy, kun kuuden aluehallintoviraston ja yhden keskusviraston (Valvira) tilalle tulee yksi valtakunnallinen viranomainen. Valviran ja aluehallintovirastojen valvontatehtävien hoitamisen yhdenmukaisuuteen liittyviä haasteita, tehtävien päällekkäisyyksiä tai epäselvyyksiä työnjaossa tai ohjaussuhteissa ei ole mahdollista ratkaista pelkästään nykyrakenteessa tehtäväjaon muuttamisella, vaan ne edellyttävät myös rakenteiden muuttamista. Valtakunnallisen viraston toimintatapojen, ratkaisukäytäntöjen ja palvelutason yhtenäisyys koko maassa turvaa valiokunnan käsityksen mukaan nykyistä paremmin asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun eri puolilla maata. Hallintovaliokunta yhtyy näihin näkemyksiin.
Ympäristölupakäsittely (lupa-, valvonta- ja ohjaustehtävät) kootaan hallitusohjelman mukaan juridisesti yhtenä viranomaisena toimivaan valtakunnalliseen kokonaisuuteen, jossa hyödynnetään monipaikkaisen työskentelyn mahdollisuuksia. Investointien edistämiseksi edetään kohti yhden luukun mallia, jossa asiointi ja lupien hakeminen tapahtuu keskitetysti ja digitaalisesti yhden, toimivan ja käyttäjälähtöisen lupaprosessin kautta. Yhdellä viranomaisella on vastuullaan lupaprosessin eteneminen ja koordinointi tarvittavine selvityksineen.
Ympäristövaliokunnan lausunnon mukaan nykyisten 13 ELY-keskuksen ja neljän aluehallintoviraston tehtävien yhdistäminen ympäristötehtävissä yhteen valtakunnalliseen Lupa- ja valvontavirastoon tarjoaa merkittäviä synergiaetuja viraston sisällä. Viraston eri osa-alueiden asiantuntijuus ympäristöasioissa on hyödynnettävissä koko maassa niin lupa- kuin valvonta-asioissa ja mahdollistaa asiakkaalle yhden luukun ympäristölliset palvelut. Ympäristölupien käsittelyyn liittyvien toimintojen kokoamisen myötä myös viranomaisten välisen koordinaation tarve vähenee ja prosessien kehittäminen helpottuu. Lupa- ja valvontaviraston perustaminen, sen toimeenpanohanke, sähköisen lupajärjestelmän kehittäminen ja hallituksen esitys liittyen ympäristöllisten asioiden yhden luukun asiointimahdollisuuteen (HE 41/2025 vp) muodostavat merkittävän kokonaisuudistuksen, joka yhdenmukaistaa ja sujuvoittaa ympäristölupakäsittelyä. Hallintovaliokunta korostaa ympäristövaliokunnan tavoin, että ympäristölupakäsittely on vaativaa ja laajaa osaamista edellyttävää työtä. Siksi osaamista keskittämällä voidaan hyödyntää käytettävissä olevat resurssit ja näin myös parantaa lupapäätösten laatua ja yhdenmukaisuutta.
Hallintovaliokunta viittaa viraston tehtävien osalta muilta osin muiden valiokuntien lausunnoissa esitettyyn.
Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että Lupa- ja valvontavirasto on jatkossa lupaviranomaistehtävänsä lisäksi myös neuvontaorganisaatio, mikä mahdollistaa osaltaan sen, että hakemuksissa on mahdollisimman vähän puutteita. Myös ennakkopäätösten tyyppisillä käytännöillä voidaan luoda yrityksille ennakoitavaa toimintaympäristöä. Uudistuksella edistetään lupapäätösten ja lupien valvonnan tasalaatuisuutta koko maassa.
Valiokunta pitää tärkeänä, että ympäristölupien maksuperusteiden arvioinnissa otetaan huomioon maksun kohtuullisuus suhteessa ympäristölupavelvollisten hyvin erilaiseen maksukykyyn. Esimerkiksi maatalousyrittäjänä toimiva usein yksityiseen henkilöön rinnastettava ympäristölupavelvollinen ja suuri teollisuuslaitos ovat aivan eri asemassa niin toiminnan laajuuden kuin maksukykynsäkin suhteen.
Yleisen edun valvonta ja siihen liittyvä valitusoikeus
Yleisellä edulla ympäristöasioissa tarkoitetaan esityksen perustelujen mukaan niitä yhteiskunnan näkökulmasta tärkeitä oikeushyviä, jotka eivät ole välittömästi palautettavissa yksittäisten kansalaisten tai muiden tahojen yksityiseksi eduksi. Kyse voi olla esimerkiksi tietynlaisesta ympäristön tilasta, luonnon arvojen säilyttämisestä, virkistyskäyttöedellytysten turvaamisesta tai kulttuurihistoriallisesti merkittävän maisemakuvan säilyttämisestä. Varsinkin laajoilla hankkeilla on tyypillisesti samanaikaisesti vaikutuksia useampiin yleiseksi eduksi katsottaviin intresseihin.
Valtion viranomaiset valvovat yleistä etua toimialoillaan. Ympäristöasioissa yleisen edun valvonta kuuluu viranomaisen tehtäviin nimenomaisesti ympäristönsuojelulain, luonnonsuojelulain ja vesilain sekä ELY-keskuksia koskevan lain mukaan. Näiden lakien tarkoittamien ympäristöllisten lupa- ja valvontatehtävien kokoaminen uuteen perustettavaan virastoon mahdollistaa resurssien hyödyntämisen nykyistä tehokkaammin ja sujuvammin, mutta merkitsee samalla sitä, että yleisen edun valvonta on järjestettävä asianmukaisesti myös uudessa hallinnon rakenteessa. Eri viranomaisten valvomat yleiset edut voivat tyypillisesti olla toisilleen vastakkaisia. Yleisten etujen valvonnassa onkin kyse osaltaan siitä, että erilaisten yleisten etujen puolesta puhevaltaa käyttävien viranomaisten kantojen perusteella päätöksen tekevä viranomainen tai muutoksenhakutuomioistuin pystyy arvioimaan asiaa monipuolisesti.
Lupa- ja valvontavirastolain 4 §:n 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että ympäristöosastolla on yleistä etua ympäristöä koskevassa päätöksenteossa ja muutoksenhaussa valvova yleisen edun valvontayksikkö. Yksiköllä on yleisen edun valvontatehtävässään itsenäinen ratkaisuvalta. Lisäksi yksikön toiminta on järjestettävä siten, että sen riippumattomuus ja puolueettomuus näissä tehtävissä on turvattu eikä yksikölle saa antaa sellaisia muita tehtäviä, jotka voivat vaarantaa näiden tehtävien asianmukaisen hoitamisen ja riippumattomuuden. Hallituksen esityksessä ehdotetaan yleisen edun valvontayksikölle erityislakeihin (vesilaki, ympäristönsuojelulaki ja luonnonsuojelulaki) sisällytettäviä valitusoikeuksia. Hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa sääntelyyn perustuslakivaliokunnan lausunnossa edellytettyjä painavan yleisen edun käsitteeseen ja yleisen edun valvontayksikön riippumattomuuden turvaamiseen liittyviä täsmennyksiä.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan yleisen edun valvontayksikön valitusoikeuksia koskeva sääntely kytkeytyy hallinnon uudenlaiseen järjestämiseen. Perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 50/2018 vp) säädetyn oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n pääsäännön mukaan viranomainen saa hakea hallintopäätökseen muutosta valittamalla, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Yleissäännöksessä tarkoitettu viranomaisen valitusoikeus liittyy vain tilanteisiin, joissa viranomaiselle on laissa nimenomaan säädetty erityinen valvontatehtävä ja valitusoikeus on yleisen edun vuoksi tarpeen tämän valvontatehtävän hoitamiseksi (HE 29/2018 vp, s. 76).
Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädetään julkiselle vallalle velvoite pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämä säännös on tarkoitettu vaikuttamaan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan (HE 309/1993 vp, s. 66/II). Perustuslakivaliokunta on korostanut, että perustuslain 20 §:n mukainen ympäristövastuu konkretisoituu voimassa olevassa ympäristölainsäädännössä (PeVL 69/2018 vp, s. 3).
Perustuslakivaliokunnan mielestä lainsäätäjällä on laaja harkintavalta siinä, miten perustuslain 20 §:n mukaiset vaatimukset lainsäädännössä turvataan. Esimerkiksi perustuslain 20 §:n 2 momenttiin sisältyvä julkiseen valtaan kohdistuva velvollisuus tai hallinnon järjestämistä koskeva perustuslain 11 luku eivät velvoita järjestämään viranomaisrakenteita tietyllä tavalla. Sanottu koskee myös yleisen edun huomioon ottamisen järjestämistä.
Yleisen edun valvonnan järjestämiseen valtion aluehallintouudistuksen yhteydessä liittyy perustelujen (s. 533) mukaan erityisesti kysymys yleistä etua valvovan viranomaisen oikeudesta hakea muutosta lupa- tai muun viranomaisen antamaan päätökseen. Säätämisjärjestysjaksossa (s. 535) on katsottu, että ympäristöperusoikeuden takaaminen edellyttää yleisen edun valitusoikeutta myös Lupa- ja valvontaviraston omista päätöksistä. Perustuslakivaliokunta toteaa kuitenkin, ettei perustuslaista tai perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännöstä ole johdettavissa velvoitetta yleisen edun valvontaan liittyvään viranomaisen ratkaisuja koskevaan muutoksenhakuoikeuteen. Hallintovaliokunta kiinnittää yleisesti valtioneuvoston huomiota siihen, ettei lainvalmistelussa pyritä perustuslakitulkinnoilla perusteettomasti rajaamaan lainsäätäjän harkintavaltaa.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt viranomaisen muutoksenhakuoikeutta hallintolainkäyttöjärjestelmässä poikkeuksellisena ja katsonut etenkin viranomaisen yleisen muutoksenhakuoikeuden voivan muodostua ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun asianmukaisen menettelyn kannalta, koska tällöin viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen muodolliseksi vastapuoleksi. Valiokunta on toisaalta pitänyt viranomaisen muutoksenhakuoikeutta mahdollisena, jos se on lailla rajoitettu esimerkiksi oikeuskäytännön yhtenäisyyden ylläpitoon liittyviin perusteisiin (esim. PeVL 48/2017 vp, s. 5—6, PeVL 4/2005 vp, s. 3, PeVL 4/2004 vp, s. 10). Viranomaisen muutoksenhakuoikeutta koskevaa ympäristöoikeudellista lainsäädäntöä on lisäksi säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 67/2022 vp, PeVL 10/2014 vp, PeVL 61/2010 vp), mihin hallituksen esityksessäkin (s. 533) viitataan.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan hyvän hallinnon kannalta parempi ratkaisu voisi olla, jos muutoksenhakuoikeutta käyttäisi lupa- ja valvontavirastoon nähden organisatorisesti erillinen yksikkö. Perustuslakivaliokunnan mielestä niin erityislakeihin perustuva yleisen edun valvonta kuin siihen nyt ehdotettu yleisen edun yksikön valitusoikeus voitaisiin järjestää perustellusti myös muuten kuin nyt ehdotetulla tavalla. Valiokunta ei toisaalta pidä nyt ehdotettua sääntelyäkään säätämisjärjestykseen vaikuttavalla tavalla ongelmallisena muutoin kuin painavan yleisen edun määritelmästä sanotun osalta.
Hallintovaliokunta toteaa, että yleistä etua koskevaa muutoksenhakuoikeutta rajataan ehdotetulla lainsäädännöllä nykyiseen verrattuna niin, että se kytkeytyy painavaan yleiseen etuun tai oikeuskäytännön näkökulmasta erityisen merkittäviin tilanteisiin. Tämä rajattu muutoksenhakuoikeus Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosaston päätöksiin viime kädessä takaa yleisen ympäristöedun huomioon ottamisen päätöksenteossa jatkossakin.
Valiokunta korostaa, että yleiseen etuun liittyvät kysymykset pyritään ratkaisemaan osana Lupa- ja valvontaviraston päätöksentekomenettelyä, jossa otetaan huomioon viraston laaja asiantuntemus. Valiokunta pitää tärkeänä, että tässä menettelyssä viraston sisäiset näkemykset todennetaan kirjallisesti. Tarkoituksena on, että yleisen edun intressit ja asiantuntemus voidaan tuoda päätösten valmisteluvaiheessa esiin nykyistä sujuvammin ja monipuolisemmin ennen päätöksentekoa ja päätöksenteon aikana. Tämän arvioidaan vähentävän merkittävästi viranomaisen muutoksenhaun kautta tapahtuvaa tarvetta yleisen edun valvontaan. Esitetyllä järjestelyllä ei myöskään arvioida olevan vaikutusta asioiden käsittelyaikaan Lupa- ja valvontavirastossa.
Saadun selvityksen mukaan aluehallintovirastot ovat vuosina 2019—2022 antaneet yhteensä noin 4 200 ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaista päätöstä. ELY-keskukset ovat hakeneet muutosta vain hieman yli yhdessä prosentissa tapauksista. Muutoksenhakutarpeen arvioidaan uudistuksen johdosta edelleen vähentyvän.
Elinvoimakeskuksista
Uudistuksen tavoitteena on vahvat elinvoimakeskukset, jotka tukevat alueiden elinvoimaa. Tarkoituksena on luoda monialainen ja vahvempi valtion aluehallinto, joka keskittyy alueiden ja asiakkaiden tarpeisiin. Palveluiden tuloksellisuuden, vaikuttavuuden ja kustannustehokkuuden odotetaan parantuvan.
Elinvoimalla tarkoitetaan kokonaisuutta, joka kuvaa alueen ja sen elinkeinotoiminnan kestävää kasvua ja puhdasta siirtymää, uudistumista ja kilpailukykyä sekä yrittäjyyden toimintaedellytyksiä, ruuantuotannon ja muun elinkeinotoiminnan kannattavuutta ja toimivia liikenneyhteyksiä, luonnonvarojen kestävää käyttöä, luonnon monimuotoisuutta ja ympäristön hyvää tilaa, huoltovarmuutta ja turvallisuutta, työvoiman osaamista, työllisyyttä ja asukkaiden hyvinvointia sekä muita alueen vetovoimaa lisääviä tekijöitä.
Elinvoimakeskukset ovat työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan kuuluvia monialaisia valtion aluehallinnon viranomaisia. Ne edistävät alueiden elinvoimaa hoitamalla niille säädettyjä kehittämis-, rahoitus- ja toimeenpanotehtäviä. Valiokunta tähdentää, että elinvoimakeskusten on toimittava asiakaslähtöisesti, digitalisaatiota hyödyntäen ja yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa. Elinvoimakeskusten toimialueet muodostetaan nykyisten täyden palvelun ELY-keskusten pohjalta. Elinvoimakeskusten erikoistuminen on jatkossakin mahdollista.
Talousvaliokunnan lausunnossa kiinnitetään huomiota siihen, että työ- ja elinkeinoministeriön hallinonalan yrityspalveluiden sisältö ei ole perusteiltaan muuttumassa tehtävien siirtyessä elinvoimakeskusten vastuulle. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että nyt luotavat ja olemassa olevat rakenteet ja hallinnon tasot muodostavat saumattoman ja yhteentoimivan kokonaisuuden. Yrityspalvelujen palveluketjun toimivuus ja päällekkäisten toimintojen välttäminen ovat keskeisessä asemassa. Myös hallintovaliokunta korostaa sen merkitystä, että elinvoimakeskus luo yhteistyömenettelyt alueensa kuntien kanssa yrityspalveluissa niin, että sekä kuntien vastuulla olevan osaavan työvoiman tarjonnan ja yritysten tarpeiden kohtaanto toteutuu parhaalla mahdollisella tavalla ja että eri toimijoiden tarjoamat palvelut muodostavat kullakin alueella tehokkaan palvelukokonaisuuden. Lisäksi on syytä korostaa alue- ja paikallistuntemuksen ja sidosryhmäyhteistyön sekä yrityksille tuotettavien palvelujen laadun ja yhdenvertaisuuden merkitystä uusissa elinvoimakeskuksissa.
Valiokunta toteaa, että oikein toteutettuna uudistus mahdollistaa tehokkaan kansainvälistymisen palvelupolun maakunnista maailmalle. Elinvoimakeskuksilla on keskeinen rooli kasvun ja kansainvälistymisen työkalujen tarjoamisessa yrityksille. Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomessa on parhaillaan käynnissä kolme suuren mittaluokan hallintouudistusta, jotka kaikki koskevat yrityksille tarjottavia palveluita: vienninedistämisen Team Finland -uudistus, valtion aluehallintouudistus ja TE-palvelu-uudistus. Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksissa kiinnitetään huomiota enemmän palvelujen sisältöön ja sujuvuuteen kuin hallintorakenteisiin. Palvelut on toteutettava asiakaslähtöisesti niin, että eri toimijoiden palvelut muodostavat tehokkaan toiminnallisen kokonaisuuden.
Elinvoimakeskuksen rooli alueiden kehittämisessä vastaa nykyistä ELY-keskusten roolia alueiden kehittämisessä. Elinvoimakeskusten tehtävänä on alueiden kehittäminen valtion vastuulla olevissa toimeenpano- ja kehittämistehtävissä oman toimialueensa maakunnissa. Elinvoimakeskuksia koskevassa lakiehdotuksessa on pyritty selkeyttämään keskusten roolia aluekehittämisessä sekä kuvaamaan alueen elinvoiman edistämistehtävää, joka osaltaan kehittää aluetta. Hallituksen esityksellä ei muuteta myöskään maakunnan liittojen roolia aluekehittämisessä, josta säädetään alueiden kehittämisestä ja Euroopan unionin alue- ja rakennepolitiikan toimeenpanosta annetussa laissa (756/2021).
Alueellinen varautuminen
Hallintovaliokunta on useissa yhteyksissä korostanut varautumisen ja valmiussuunnittelun merkitystä nykyisessä turvallisuusympäristössä. Lisäksi valiokunta on tähdentänyt viranomaisten ja eri hallinnon tasojen yhteisen tilannekuvan merkitystä jatkuvasti muuttuvassa ja vaikeasti ennakoitavassa toimintaympäristössä.
Lupa- ja valvontavirastolain 13 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi varautumisen alueellisen yhteistyön järjestämisestä ja siihen liittyvistä tehtävistä. Valiokunta toteaa, että tehtäväkokonaisuus on kuvattu säännöksessä aiempaa selkeämmin ja muutos mahdollistaa nykyistä yhdenmukaisemman toiminnan kaikilla alueilla. Muutokset on kuitenkin tärkeää toteuttaa tiiviissä yhteistyössä alueellisen varautumisen toimijoiden kanssa. Hallintovaliokunta korostaa talousvaliokunnan tavoin, että yhteiskunnan turvallisuusstrategian mukaisesti elinkeinoelämällä on keskeinen rooli yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisessa myös alueellisella tasolla.
Hallintovaliokunta toteaa, että varautumisen alueellisen yhteistyön järjestäminen varautumisen yhteistyöalueilla mahdollistaa yhteistoiminnan alueellisten viranomaisten ja toimijoiden kanssa. Ehdotetussa laissa säädetään varautumisen yhteistyöalueille asetettavista alueellisista valmiustoimikunnista, joiden asettamisesta, kokoonpanosta ja tehtävistä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Alueelliset valmiustoimikunnat toimivat viraston apuna varautumisen alueellisen yhteistyön suunnittelussa, kehittämisessä ja seurannassa. Saadun selvityksen mukaan ehdotettu sääntely mahdollistaa nykyisten maakunnallisten yhteistyörakenteiden säilyttämisen.
Valiokunta pitää perusteltuna, että alueellisen varautumisen kehittäminen jatkuu alueellisen varautumisen yhteistyön ja tilannekuvatoiminnan kehittämishankkeessa, jonka toimikausi päättyy 30.8.2025. Hankkeessa selvitetään ja kuvataan kuntien, kaupunkien, hyvinvointialueiden ja valtion alueellisten toimijoiden, kirkon ja huoltovarmuuskriittisten kolmannen sektorin sekä yritysten varautumisen nykytilanne ja vastuut. Lisäksi hankkeessa selvitetään alueellisten yhteistyörakenteiden järjestämisen eri vaihtoehdot ja tehdään ehdotus tarkoituksenmukaisimmasta toimintamallista ja sen ohjauksesta.
Henkilöstön asema
Valtion aluehallintouudistus koskee yhteensä noin 4 600 työntekijää. Kyseessä on siis tästäkin näkökulmasta varsin mittava uudistus. Hallituksen esityksessä arvioidaan, että Lupa- ja valvontaviraston henkilöstömäärä on noin 2 150 henkilötyövuotta ja elinvoimakeskusten noin 2 000 henkilötyövuotta. Siirtyvän henkilöstön määrä tarkentuu myöhemmin. Kuten valiokunta on edellä todennut, uudistuksella ei tavoitella henkilöstövähennyksiä. Valiokunta toteaa, että pitkään valmisteltu uudistus ja myös aiemmat suunnitelmat valtion aluehallinnon uudistamiseksi ovat työllistäneet merkittävästi uudistuksen kohteena olevien virastojen henkilöstöä. Valiokunta pitää tärkeänä, että virastojen henkilöstö voi uudistuksen toteuduttua keskittyä jatkuvien organisaatiomuutosten sijasta virastojen tehtävien tulokselliseen hoitamiseen. Valiokunta korostaa yleisemminkin pitkäjänteisyyttä toteutettavissa rakenneuudistuksissa.
Valtion aluehallinnon uudistamisessa on kyse valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelystä, jossa noudatetaan valtion virkamieslain (750/1994) 5 a—5 c §:n sääntelyä. Virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät samaan virastoon kuin tehtävät siirtyvät. Tämä on otettu huomioon ehdotettujen Lupa- ja valvontavirastoa ja elinvoimakeskuksia koskevien lakien siirtymäsäännöksissä (1. lakiehdotuksen 33 § ja 2. lakiehdotuksen 29 §). Valiokunta pitää mainittua sääntelyä selkeänä ja ennakoitavana näin laajassa organisaatiomuutoksessa.
Tarkoituksena on, että tulevan Lupa- ja valvontaviraston henkilöstö jatkaa työskentelyä alueilla ja henkilöstön siirtymistä paikkakunnalta toiselle pyritään välttämään. Viraston tehtäviä hoidetaan monipaikkaisesti eri puolilla Suomea. Myös elinvoimakeskusten henkilöstön virkapaikkojen arvioidaan säilyvän pääsääntöisesti ennallaan. Hallintovaliokunta korostaa tässäkin yhteydessä riittävien resurssien sekä niiden tarkoituksenmukaisen kohdentamisen merkitystä. Lupa- ja valvontaviraston ja elinvoimakeskusten toimipaikkojen alueelliset resurssit tulee suhteuttaa kunkin alueen tarpeisiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksella luodaan mahdollisuuksia myös henkilöstön osaamisen uudenlaiseen ja valtakunnalliseen hyödyntämiseen sekä osaamisen ja työhyvinvoinnin kehittämiseen.
Eräitä muita huomioita
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota eräisiin Ahvenanmaan maakuntaa koskeviin näkökohtiin. Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi saanut selvitystä hyvinvointialueuudistuksen jälkeen Ahvenanmaan maakunnassa vallitsevasta tilanteesta mielenterveyslain mukaisten eräiden toimivaltuuksien käytössä. Valiokunta korostaa, että muutosten yhteydessä tulee huolehtia sääntelyn kattavuudesta niin, että viranomaisten toimivaltuudet ovat selkeitä eikä sääntelyyn jää aukkoja (PeVL 72/2022 vp, kappale 9, PeVL 18/2022 vp, kappale 9). Valiokunta toistaa lisäksi pitävänsä tarpeellisten muutosten säätämistä Ahvenanmaan itsehallintolakiin tärkeänä (PeVL 72/2022 vp, kappale 8, PeVL 18/2022 vp, kappale 9). Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan asiaan liittyvä itsehallintolain muutos on mielenterveyslain osalta valmisteilla.
Perustuslakivaliokunta on saanut selvitystä myös valtion palvelujen digitalisoinnista Ahvenanmaan maakunnassa. Valiokunta kiinnittää huomiota hallinnon palveluiden tarjoamiseen yhdenvertaisesti myös Ahvenanmaalla. Valiokunta on pitänyt olennaisena huolehtia molempien kansalliskielten riittävästä näkyvyydestä digitaalisissa palveluissa ja myös muista kielellisistä oikeuksista (PeVM 11/2021 vp, kappale 10). Valiokunta on todennut, että kielilaista, saamen kielilaista ja viittomakielilaista seuraavat velvoitteet on otettava huomioon luotaessa uusia digitaalisia palveluita ja järjestelmiä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kielelliset perusoikeudet otetaan huomioon palvelujen kehittämisen alkuvaiheesta alkaen ja että digitaalisia palveluita kehitetään rinnakkain eri kieliversioina (PeVM 5/2022 vp, kappale 5). Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että Ahvenanmaan maakunta on yksikielisesti ruotsinkielinen.
Hallintovaliokunta pitää edellä todettua huomiota erittäin tärkeänä. Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että useiden tietojärjestelmien kehittämisessä on suuria haasteita, jotka tulee ratkaista voimassa oleva valtakunnan lainsäädäntö ja Ahvenanmaan itsehallintolaki huomioon ottaen. Yhtenä esimerkkinä valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on mainittu Ahvenanmaan valtionviraston liittäminen kansalliseen väestökirjanpitopalveluiden asiankäsittelyjärjestelmään, mihin ei ole tällä hetkellä varattu riittävää rahoitusta.
Hallintovaliokunta toteaa, että hallituksen esitys uutta rahapelijärjestelmää koskevaksi lainsäädännöksi (HE 16/2025 vp) on parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä. Esitys liittyy välittömästi valtion aluehallintouudistusta koskevaan esitykseen. Ehdotetun rahapelilain mukaan laissa säädettävistä toimilupa- ja valvontatehtävistä vastaisi vuoden 2027 alusta alkaen Lupa- ja valvontavirasto. Saadun selvityksen mukaan rahapelijärjestelmän lupa- ja valvontatoiminnan toimeenpanon valmistelussa on alustavasti pidetty tarkoituksenmukaisimpana vaihtoehtona rahapelialan lupa- ja valvontatoiminnon sijoittumista viraston organisaatiorakenteessa valtioneuvoston asetuksella säädettävään toimintayksikköön. Ehdotetun Lupa- ja valvontavirastolain 3 §:n 2 momentin mukaan virasto hoitaa myös muita sille erikseen säädettyjä tehtäviä, mikä mahdollistaa myös edellä mainitun tehtävän hoitamisen.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin eräitä tehtäviä, joita olisi tarkoituksenmukaista hoitaa perustettavien virastojen sijaan muissa viranomaisissa. Yhtenä esimerkkinä on mainittu ampumayhdistyslupa-asioiden hoitaminen jatkossa poliisissa. Valiokunta pitää perusteltuna, että valtionhallinnon palvelujen tarkoituksenmukaisinta toteuttamistapaa jatkuvasti arvioidaan.
Hallintovaliokunta tähdentää, että uudistuksen toimeenpanossa on huolehdittava siitä, että valtion aluehallinnosta muodostuu sen tavoitteiden mukainen toimiva kokonaisuus. Jatkossa on tarkasteltava nyt toteutettavan rakenteellisen uudistuksen lisäksi eri toimijoiden välisiä rajapintoja ja tarvittaessa muutettava toimimattomia rakenteita. Valiokunta toteaa, että kuntiin kohdistuu esimerkiksi ympäristöasioissa edelleen useiden viranomaisten ohjausta. Normien purkamista tulee näiltäkin osin jatkaa.
Toimenpidealoite
Toimenpidealoitteessa TPA 17/2024 vp ehdotetaan, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin aluehallintovirastojen toimivallan laajentamiseksi perusopetuksen ja toisen asteen opetuksen oma-aloitteiseen valvontaan. Aloitteen perusteluissa viitataan nyt käsiteltävänä olevaan valtion aluehallintouudistukseen, jonka yhteydessä olisi aloitteen mukaan mahdollista myös määrittää virastoille uusia tehtäviä.
Aluehallintouudistuksen lähtökohtana on ollut toteuttaa virastorakenteita koskeva uudistus ja virastojen tehtäviä koskeviin säännöksiin tehdään sen yhteydessä vain virastorakenteiden muutoksesta johtuvat välttämättömät muutokset. Hallintovaliokunta kuitenkin toteaa, että perusopetuslakia on hiljattain muutettu niin, että aluehallintovirasto voi perustellusta syystä oma-aloitteisesti tutkia, onko opetus järjestetty sen mukaan, mitä perusopetuslaissa tai sen nojalla on säädetty (EV 42/2025 vp— HE 212/2024 vp, SiVM 3/2025 vp). Virastolla on näiltä osin mahdollisuus jatkossa oma-aloitteiseen valvontaan. Valiokunta ehdottaa tässä mietinnössä 95. lakiehdotuksen yhteensovittamista mainitun muutoksen kanssa. Edellä esitetyn perusteella valiokunta ehdottaa, että toimenpidealoite hylätään.