Perustelut

Ehdotus uudeksi vesilaiksi

Yleistä

Vesilaki on vesitalousasioiden yleislaki, joka sisältää säännökset erilaisten vesiympäristöön vaikuttavien hankkeiden toteuttamisen edellytyksistä. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 41) mukaan lain tarkoituksena on turvata vesivarojen ja vesiympäristön tarkoituksenmukainen ja järkevä käyttö erilaiset edut yhteensovittavalla tavalla. Lain toisena tavoitteena on vesivaroista ja vesiympäristöstä aiheutuvien erityyppisten haitallisten vaikutusten torjuminen. Kolmantena vesilain tavoitteena on vesivarojen ja vesiympäristön tilan parantaminen.

Tällaiset yleisen tason tavoitteet sopivat hyvin yhteen perustuslain 20 §:n 1 momentin kanssa, jonka mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Lähemmässä tarkastelussa ehdotus uudeksi vesilaiksi osoittautuu kuitenkin monessa suhteessa ongelmalliseksi.

Vesilakiehdotuksen perusongelmat

Vesilakiehdotuksen suurimpana ongelmana voidaan valiokunnan mielestä pitää sitä, että — kuten lakiehdotuksen perusteluista kautta linjan ilmenee — lakiehdotus on rakennettu voimassa olevan, vuonna 1961 säädetyn vesilain pohjalle (ks. hallituksen esityksen perustelut, s. 207). Säännöksiä lukiessa syntyy vaikutelma siitä, että lakiehdotusta laadittaessa ei myöskään ole tehty arviota kaikkien siinä säädeltävien vesitaloushankkeiden yhteiskunnallisesta tarpeesta nykyaikana eikä myöskään vertailtu hankkeiden toteuttajien ja esimerkiksi maa- ja vesialueiden omistajien etuja nykypäivän valossa. Lakia ei myöskään todellisuudessa ole pyritty sovittamaan yhteen 50 vuoden kuluessa tapahtuneen oikeudellisen ympäristön muutoksen kanssa. Käytännössä tämä näkyy siinä, että koko vesilain käsittely tavallisen lain säätämisjärjestyksessä on jätetty 50 vuotta vanhan valtuuslain varaan. Tämä kaikki heijastuu vesilakiehdotuksen perustelujen tietyn kaltaisessa ylimalkaisuudessa. Kaikkiaan noudatettu menettely ei perustuslakivaliokunnan mielestä edusta nykyaikaista ja hyvää lainvalmistelua.

Vesilakiehdotuksen suurin sisällöllinen ongelma liittyy sen peruskäsitteeseen, joka on "vesitaloushanke". Lakiehdotuksen 1 luvun 3 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan sillä tarkoitetaan vesi- tai maa-alueella toteutettavaa toimenpidettä tai rakennelman käyttämistä, joka voi vaikuttaa pinta- tai pohjaveteen, vesiympäristöön, vesitalouteen tai vesialueen käyttöön. Käsitteen laajuus näkyy siinä, että lakiehdotus kattaa täysin yhteismitattomia hankkeita toisen vesialueelle ulottuvan laiturin tai venevajan rakentamisesta (vesilakiehdotuksen 2 luvun 5 §) aina suurten patorakennelmien kunnossapitovelvoitteisiin (vesilakiehdotuksen 2 luvun 9 § ja hallituksen esityksen perustelut, s. 52). Useinkaan sen paremmin pykälästä kuin sen perusteluista ei käy ilmi, saako hankkeen toteuttaa vain yleisessä vai myös yksityisessä intressissä. Kuten vesilakiehdotuksen 2 luvun 12 §:stä ja sen perusteluista (s. 54) käy ilmi, vesitalousluvat ovat pääsääntöisesti pysyviä, minkä vuoksi myös hankkeesta vastaavalle myönnettävä oikeus toiselle kuuluvaan alueeseen sillä olevine rakennuksineen on myös pääsääntöisesti pysyvä.

Valtiosääntöoikeudellisesti kaikki edellä esitetty yhdessä merkitsee sitä, että säännöksiä arvioitaessa liikutaan perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan kannalta omaisuuden käytön sääntelystä pykälän 1 momentin mukaisiin omaisuudensuojan rajoituksiin, joita olisi arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa. Kolmantena vastaan tulevat yleisen edun vuoksi toteutettavat, omaisuuden pakkolunastusta edellyttävät hankkeet, jotka jokseenkin selvästi kuuluvat perustuslain 15 §:n 2 momentin pakkolunastussäännöksen soveltamisalaan.

Neljäntenä kategoriana ovat sitten tilanteet, joissa syntyy käyttöoikeuden pysyvyyden vuoksi selvästi pakkolunastustyyppinen asetelma mutta joissa hankkeen toteuttaminen ei tapahdu yleisen edun vuoksi vaan yksityisessä intressissä. Tällaisia tilanteita voi syntyä esimerkiksi vesilakiehdotuksen 2 luvun 12 §:n tai 6 luvun 6 §:n nojalla. Tällaisia tapauksia on oikeuskirjallisuudessa nimitetty tosiasialliseksi pakkolunastukseksi. Oikeustieteessä on katsottu, ettei kysymystä siitä, merkitseekö jokin rajoitustoimenpide omaisuuden tosiasiallista pakkolunastusta, voida ratkaista minkään selkeän säännön pohjalta. Kyseessä on aina kokonaisvaltainen harkinta, jossa merkityksellisiä seikkoja voivat olla muun muassa se, kuinka erityisestä rajoitustoimenpiteestä on kyse, kuinka kokonaisvaltaiseksi rajoituksesta aiheutuva omaisuuden arvonmenetys muodostuu sekä kuinka ekologisesti haitallisen tai muutoin vahingollisen toiminnan rajoittamisesta on kysymys. Lisäksi harkinnassa voi olla merkitystä myös esimerkiksi toimenpiteen kohtuullisuudella sekä sen tarkoitusperän painavuudella, jonka vuoksi rajoitus asetetaan.Ks. Länsineva, Pekka: Perusoikeudet ja varallisuussuhteet. Jyväskylä 2002, s. 209 ss.

Perustuslakivaliokunta on käytännössään nojautunut tosiasiallisen pakkolunastuksen käsitteeseen lähinnä koskiensuojeluasioissa (ks. PeVL 21/1993 vp, s. 1, PeVL 4/1990 vp, s. 1, PeVL 8/1986 vp, s. 2 ja PeVL 18/1982 vp, s. 3). Näissä tilanteissa valiokunta on katsonut, että tällainen lailla asetettava omaisuuden käyttöä ja hyödyntämistä koskeva kielto tuli vaikutuksiltaan rinnastaa omaisuuden pakkolunastukseen, koska se merkitsi kyseisen omaisuuden taloudellisesti merkittävimmän käyttömuodon kieltämistä tietyissä vesistöissä kokonaan ja pysyvästi. Valiokunta katsoi, että yleisen tarpeen vaatimukset täyttyivät kyseisissä tapauksissa. Lisäksi valiokunta kiinnitti huomiota pakkolunastukseen olennaisesti liittyvään täyden korvauksen periaatteeseen.

Valiokunta on pannut merkille, että vesilakiehdotuksen 13 luvun 1 ja 11 §:n mukaan korvauksen tulee olla aina täyden korvauksen suuruinen — joissakin tapauksissa jopa enemmän. Valiokunta tekee kuitenkin aiempaan käytäntöönsä viitaten kaksi huomautusta. Ensinnäkin edellä mainitut ratkaisut on annettu ennen nykyisen perusoikeusluvun ympäristöperusoikeuden säätämistä. Toiseksi valiokunta haluaa tähdentää, että täysi korvauskaan ei voi olla tae tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käyttämisestä, jos esimerkiksi omaisuuden lunastuksen edellytykset ovat kovin väljästi säännellyt (kuten esimerkiksi vesilakiehdotuksen 2 luvun 12 §:ssä ne nyt valiokunnan mielestä ovat).

Kaikkiaan vesilakiehdotus sisältää eräänlaisen liukuvaksi asteikoksi luonnehdittavan säännöstön omaisuudensuojaan puuttumiseksi. Koska valtioneuvosto ei ole yksityiskohtaisesti arvioinut lakiehdotusta suhteessa perustuslakiin, ei hallituksen esitys tarjoa riittävää pohjaa tehdä tällaista arviota enää eduskuntakäsittelyssä.

Yksityiskohtaisia huomioita

Kotirauhan suoja.

Vesilakiehdotuksen 14 luvun 3 § sisältää säännökset tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudesta. Pykälän 1 momentissa säädetään niistä toimenpiteistä, joita valvontaviranomaisella tai sen määräämällä virkamiehellä tai viranhaltijalla on oikeus tehdä valvontaa varten. Momentin lista sisältää muun muassa oikeuden tehdä tarkastuksia ja tutkimuksia sekä päästä paikkaan, jossa toimintaa harjoitetaan. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin listassa mainittu oikeus, siltä osin kuin siihen ei liity julkisen vallan käyttöä, on myös valvontaviranomaisen määräämällä muulla henkilöllä. Valiokunnan mielestä valvontatehtävän toteuttamiseen jo sinänsä "liittyy" aina julkisen vallan käyttöä, joten 2 momentti jää soveltamisalaltaan tyhjäksi. Siksi se on syytä poistaa pykälästä. Jos sitä kuitenkin katsotaan tarvittavan, on muun kuin virkamiehen asema säädettävä menettelyssä avustavaksi henkilöksi.

Pykälän 3 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettuja toimenpiteitä saadaan tehdä kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa vain, jos se on välttämätöntä hengen, terveyden, omaisuuden, turvallisuuden tai ympäristön suojelemiseksi tai milloin valvontaviranomaisella on perusteltu syy epäillä, että ehdotetun lain tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä on rikottu. Säännös on merkityksellinen perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun kotirauhan suojan kannalta. Perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Tähän nähden säännöstä on valtiosääntöoikeudellisista syistä aiheellista täsmentää kolmessa suhteessa. Ensinnäkin turvallisuus on syytä sitoa perustuslain 7 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla henkilökohtaiseen turvallisuuteen, koska yleinen turvallisuus ei ole perusoikeus. Toiseksi tarkastusoikeus on jälkiosaltaan parempi kiinnittää vain rangaistaviksi säädettyihin tekoihin. Lopulta kolmanneksi säännöstä on tarpeen selkeyttää niin, että tarkastuksen kotirauhan piirissä saa yksinään tehdä vain viranomainen (ks. PeVL 30/2010 vp, s. 10/I), koska tällainen tarkastus on merkittävää julkisen vallan käyttöä, joka perustuslain 124 §:n mukaan kuuluu vain viranomaiselle.

Pakkojäsenyydet ja pakko-osallistuminen.

Vesioikeudellisista yhteisöistä säädetään vesilakiehdotuksen 12 luvussa. Tällaisia voidaan sen 1 §:n mukaan perustaa 5 luvun mukaista ojitusta, 6 luvun mukaista keskivedenkorkeuden pysyvää muuttamista, 7 luvun mukaista vesistön säännöstelyä ja 9 luvun mukaista puutavaran uittoa varten. Luvun 2 §:n 1 momentin mukaan vesioikeudellisen yhteisön jäseniä ovat 1 §:ssä tarkoitetusta hankkeesta hyötyä saavien kiinteistöjen omistajat, hankkeeseen liittyvien rakenteiden käyttäjät ja muut hyödynsaajat. Kuten hallituksen esityksen perusteluissa (s. 150—151) huomautetaan, yhteisön jäsenyydestä eroaminen ei ole jäsenen vapaassa harkinnassa, vaan jäsenyyden päättyminen kytkeytyy nimenomaisesti hyödyn lakkaamiseen.

Kyse on siis yhteisön pakkojäsenyydestä, jota on arvioitava perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun yhdistymisvapauden kannalta. Perusoikeusuudistuksen esitöissä mainitaan kuitenkin yhdistymisvapauden koskevan ensisijaisesti niin sanottuja aatteellisia yhdistyksiä. Säännöksen tarkoituksena ei ole estää perustamasta julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten. Myös jäsenyydestä tällaisessa yhdistyksessä voidaan säätää laissa. Perusoikeusuudistukseen johtaneessa hallituksen esityksessä katsotaan perustuslainsäännöksen kuitenkin tällöinkin puoltavan pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen (ks. HE 309/1993 vp, s. 60).

Vaikka vesilakiehdotuksen 12 §:n 1 momenttiin sisältyvässä vesitaloushankkeiden luettelossa ei olekaan kyse suoranaisesti "julkisista tehtävistä", ovat ne kuitenkin tyypillisesti mittavia hankkeita. Siksi niihin voidaan katsoa liittyvän jo erilaisten ympäristöarvojen vuoksi siinä määrin julkista intressiä, että pakkojäsenyydestä säätäminen niissä ei muodostu valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi.

Tarkkailuvelvoite.

Luvanvaraisia vesitaloushankkeita koskevassa vesilakiehdotuksen 3 luvun 11 §:ssä säädetään tarkkailuvelvoitteesta. Sen 1 momentin mukaan luvassa on määrättävä luvanhaltija tarkkailemaan hankkeen toteuttamisen vaikutuksia. Edelleen saman momentin mukaan lupaviranomainen "tai sen määräämä viranomainen" voi määrätä useat luvanhaltijat yhdessä tarkkailemaan toimintojensa vaikutusta.

Tässä siis viranomaisen toimivalta voisi perustua yksinomaan toisen viranomaisen antamaan määräykseen. Tällainen sääntelytapa on ongelmallinen perustuslain 2 §:n 3 momentin kannalta, jonka mukaan kaiken julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Siksi säännöstä on aiheellista täydentää maininnalla niistä muista viranomaisista, jotka momentissa tarkoitetun määräyksen voivat antaa (vrt. esim. PeVL 35/2008 vp, s. 3/II).

Valtuuslakiehdotus

Voimassa oleva vesilaki säädettiin aikoinaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Tämän teki mahdolliseksi se, että samaan aikaan vesilain kanssa säädettiin laki eräistä vesien käyttämistä varten myönnettävistä oikeuksista (266/1961). Kyse on poikkeuslakina voimassa olevasta valtuuslaista, joka säädettiin sen vuoksi, että vesilaki oli useissa kohdin ristiriidassa silloisen hallitusmuodon 6 §:n (nykyisen perustuslain 15 §:n) omaisuudensuojasäännöksen kanssa.

Nyt lain 2 ja 3 § ehdotetaan tarpeettomina kumottaviksi. Sen sijaan voimaan jäisi lain 1 §, joka kuuluu seuraavasti:

"Lailla voidaan säätää, että vesistön tai veden käyttämistä tarkoittavaa hyödyllistä toimenpidettä varten saadaan korvausta vastaan

toiselle kuuluva maa- tai vesialue sillä olevine laitteineen ja rakennelmineen saattaa veden alle tai ottaa muutoin tarpeelliseen käyttöön taikka erityistä tarvetta varten lunastaa omaksi;

toiselle kuuluva laite tai rakennelma, joka estää edellä tarkoitettua toimenpidettä, muuttaa tai poistaa;

voimalaitoksessa ottaa pysyvästi käyttöön toiselle kuuluvaa vesivoimaa varaamatta hänelle mahdollisuutta osallistua yritykseen, milloin hänen osuutensa on vähemmän kuin sadasosa laitoksen vesivoimasta; sekä

veden pilaantumisen estämiseksi rajoittaa pinta- ja pohjaveden ottamon ympäristöalueen käyttämistä."

Perustuslakiuudistuksen myötä valtiosääntöperiaatteeksi on vakiintunut uusien, puhtaasti kansallisten perustuslaista poikkeavien lakien säätämisen välttäminen (ks. viimeksi PeVL 57/2010 vp, 5/II; ks. myös PeVL 6/2009 vp, s. 16/I). Poikkeuslakimenettelyn käyttöön suhtaudutaan lähtökohtaisesti pidättyvästi ja perustuslaista tehtävien poikkeusten ala rajoitetaan mahdollisimman kapeaksi. Mahdolliset ristiriidat perustuslain ja lakiehdotuksen välillä tulee ensisijaisesti poistaa lakiehdotukseen tehtävin muutoksin. Poikkeuslakimenettelyyn voidaan turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä, minkä lisäksi poikkeuslaki on tällöinkin pyrittävä säätämään määräaikaiseksi (HE 1/1998 vp, s. 125/I, PeVM 10/1998 vp, s. 22—23, PeVL 26/2004 vp, s. 5/II, PeVL 46/2004 vp, s. 3—4 ja PeVL 1/2008 vp, s. 2). Pysyväisluonteinen poikkeuslaki on perustuslakivaliokunnan arvion perusteella kuitenkin ollut säädettävissä metsänhoitomaksuun liittyvien metsätaloudellisten ja historiallisten erityispiirteiden vuoksi (PeVL 1a/1998 vp, s. 2/II). Päätöksentekojärjestelmän selkeys kriisinhallintaoperaatioihin osallistumisesta päätettäessä on niin ikään puoltanut pysyväisluonteisen poikkeuslain säätämistä (PeVL 6/2006 vp, s. 3).

Perustuslakivaliokunta on käytännössään kaksi kertaa tarkastellut nyt esillä olevan kaltaista lainsäädännöllistä asetelmaa. Käsiteltäessä rakennuslain kokonaisuudistusta vuoden 1998 valtiopäivillä kyse oli tilanteesta, jossa asemakaava-alueeseen sisältyvä yleisen tien tiealue siirtyi korvauksetta kunnan omistukseen kaavan tullessa voimaan. Lisäksi kunta sai omistukseensa kiinteistötoimituksella katualueen silloin, kun asemakaava hyväksyttiin alueelle ensimmäisen kerran. Valiokunta totesi, että säännökset ovat aineellisessa ristiriidassa perustuslain kanssa. Olennaisilta osiltaan ne kuitenkin vastasivat jo silloin voimassa olleen lain ilmaisluovutusvelvollisuuksia, jotka oli voitu säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vuonna 1958 perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyn valtuuslain (laki alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten) nojalla. Valiokunta sovelsi tuolloin ns. valtiosääntöoikeudellista aukkoteoriaa. Sen valossa kyse oli sellaisista epäolennaisista lisäyksistä ja muutoksista, joilla ei muutettu toisenlaiseksi valtuuslailla aikanaan perustuslakipoikkeuksena säädetyn kokonaisjärjestelyn luonnetta ja asiallista merkitystä. Tämän ohella valiokunta piti valtiosääntöoikeudellisesti keskeisenä seikkana sitä, että hallitusmuodon silloin uusi 12 §:n 2 momentti (nykyinen perustuslain 15 §:n 2 momentti) oli sanamuodoltaan täysin identtinen hallitusmuodon aiemman 6 §:n 3 momentin kanssa, josta valtuuslain oli katsottava tarkoittavan poikkeusta. Näistä syistä valiokunta katsoi, että mainitut säännökset eivät vuoden 1958 valtuuslain takia vaikuttaneet lain säätämisjärjestykseen (ks. PeVL 38/1998 vp, s. 6—7).

Käsitellessään ehdotusta uudeksi yleisiä teitä koskevaksi laiksi, maantielaiksi, valiokunta puolestaan arvioi yleisen tielain säätämisen kanssa yhtaikaa vuonna 1954 säädettyä valtuuslakia. Kyseinen laki koski vastikemaan luovutusta yleisiä teitä varten toimitetun tilusjärjestelyn yhteydessä. Vaikka yleisistä teistä säädettyä lakia ei käsiteltykään perustuslakivaliokunnassa, valiokunta totesi myöhemmin, ettei lunastuksen kohteeksi joutuneen kiinteistön omistajan intressi saada tiluksiaan eheyttävää maata toiselta maanomistajalta ollut yleinen intressi (ks. PeVM 14/1977 vp, s. 2/II). Valtuuslakia muutettiin vuonna 1971. Maantielakiehdotusta käsitellessään perustuslakivaliokunta ei enää tukeutunut aukkoteoriaan vaan katsoi, että maantietoimituksia mukaan lukien alueen siirtäminen kiinteistöstä toiseen voitiin pitää osana lunastuskokonaisuutta, joka täytti välillisesti yleisen tarpeen vaatimuksen. Siksi ehdotus voitiin siltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (ks. PeVL 3/2005 vp, s. 3—4).

Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt käsillä olevassa tapauksessa vesilakiehdotuksen aineellisten ristiriitojen poistaminen suhteessa perustuslain 15 §:ään edellyttäisi lakiehdotukseen niin suuria muutoksia, että niitä ei voida ympäristövaliokunnassa tehdä. Siksi valiokunta pitää tässä tilanteessa mahdollisena, että vesilakiehdotuksen käsitteleminen tavallisen lain säätämisjärjestyksessä tilapäisesti perustetaan voimassa olevaan valtuuslakiin.

Valtiosääntöoikeudellisesti on kuitenkin varsin epätyydyttävää, että tällä ratkaisulla yhteiskunnallisesti merkittävä kokonainen oikeudenala jää poikkeuslain varaan. Siksi perustuslakivaliokunta esittää, että ympäristövaliokunta ottaisi mietintöönsä lausumaehdotuksen, jonka mukaan valtioneuvoston piirissä käynnistettäisiin valmistelutyö sen selvittämiseksi, miten vesilain omaisuudensuojaa rajoittavat säännökset voidaan saattaa nyt ehdotettua paremmin sopusointuun perustuslain 15 §:n kanssa ja että tälle työlle asetettaisiin — lain poikkeuksellinen laajuus huomioon ottaen — esimerkiksi kuuden vuoden määräaika. Tavoitteena tulee olla, että käsillä oleva valtuuslaki voidaan kumota kokonaan.

Perustuslakivaliokunta huomauttaa myös siitä, että valtuuslakikonstruktio peittää sen takana olevan lain tosiasiallisen poikkeuslakiluonteen ja heikentää näin olennaisesti lainsäädännön läpinäkyvyyttä. Valiokunnan mielestä valtuuslakikonstruktio ei enää sovellukaan nykyiseen valtiosääntöjärjestelmäämme.