Esityksen valtiosääntöinen arviointi
Yleistä
(1) Eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on perustuslain 74 §:n mukaan antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Nyt käsillä olevassa asiassa perustuslakivaliokunta on lisäksi se valiokunta, joka laatii asiasta mietinnön. Siten valiokunta tarkastelee mietinnössä hallituksen esitystä myös sen tarpeellisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden kannalta. Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena tarkastella ensin erikseen kysymystä lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta.
(2) Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi saamelaiskäräjistä annettua lakia ja rikoslakia. Saamelaiskäräjistä annetun lain tarkistamisen tavoitteena on suojella ja edistää saamelaisten itsemääräämisoikeuden toteutumista sekä parantaa saamelaisten kieltään ja kulttuuriaan koskevan itsehallinnon ja saamelaiskäräjien toimintaedellytyksiä.
(3) Oikeutta äänestää saamelaiskäräjien vaaleissa koskevaa säännöstä (3 §) ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että kysymys on nimenomaan henkilön merkitsemisestä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, eli äänioikeudesta saamelaiskäräjien vaaleissa, ei siitä, ketä on pidettävä ylipäänsä saamelaisena. Saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana itse määrittää, kuka on saamelainen, eli niin sanottua ryhmäidentifikaatiota ehdotetaan vahvistettavaksi uudistamalla vaaliluetteloon merkitsemisen objektiivisia edellytyksiä yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa laaditulla tavalla ja laajentamalla vaalilautakunnan kokoonpanoa. Vaaliluetteloon merkitsemistä koskevan asian muutoksenhakua koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi niin, että ensimmäisenä muutoksenhakuasteena toimisi itsenäinen ja riippumaton muutoksenhakulautakunta. Sen päätöksistä haetaan muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, jos tämä myöntää valitusluvan. Valituslupaperusteista ehdotetaan säädettäväksi yleissääntelystä poikkeavasti.
(4) Hallituksen esityksessä ehdotettujen muutosten myötä Suomen lainsäädännön arvioidaan tulevan sopusointuun kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kanssa ja ottavan huomioon kansainvälisen oikeuden tasolla viime vuosikymmeninä tapahtuneen kehityksen.
(5) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen muuta perustuslain 17 §:n 3 momentin ja 121 §:n 4 momentin kannalta. Saamelaisilla on perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Saamelaisten asemasta alkuperäiskansana ja saamelaisten oikeudesta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan säädetään perustuslain 17 §:n 3 momentissa. Säännös turvaa saamelaisten aseman alkuperäiskansana siihen liittyvine kansainvälisistä sopimuksista ilmenevine oikeuksineen (HE 309/1993 vp, s. 65, HE 248/1994 vp). Yhdessä perus- ja ihmisoikeuksien turvaamista koskevan julkisen vallan velvoitteen kanssa perustuslain 17 §:n 3 momentin säännös velvoittaa julkista valtaa sallimaan ja tukemaan siinä tarkoitettujen ryhmien oman kielen ja kulttuurin kehittämistä. Säännös tarjoaa perusoikeusuudistuksen perustelujen mukaan valtiosääntöisen perustan myös siinä tarkoitettujen ryhmien elinolosuhteiden kehittämiselle niiden omaa kulttuuriperinnettä kunnioittaen. Toisaalta säännös ei merkitse siinä tarkoitettujen ryhmien oikeutta omaan kulttuuriinsa vedoten poiketa suomalaisen oikeusjärjestyksen asettamista säännöistä (HE 309/1993 vp, s. 65/II).
(6) Kansojen tai alkuperäiskansojen itsemääräämisoikeudesta määrätään muun muassa KP- ja TSS-sopimuksen 1 artiklassa sekä YK:n alkuperäiskansajulistuksessa. Sekä KP-sopimusta valvova YK:n ihmisoikeuskomitea että TSS-sopimusta valvova komitea ovat tulkintakäytännössään todenneet, että kyseisten sopimusten 1 artiklaa kansojen itsemääräämisoikeudesta sovelletaan tiettyihin alkuperäiskansoihin, saamelaiset mukaan lukien. KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on etnisiä, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään. YK:n alkuperäiskansojen oikeuksien julistuksen 33 artiklan mukaan alkuperäiskansoilla on oikeus määrätä omasta identiteetistään tai jäsenyydestään tapojensa ja perinteidensä mukaisesti sekä oikeus määrätä toimielintensä rakenteet ja valita niiden jäsenet omia menettelyjään noudattaen.
(7) Kansainväliset ihmisoikeussopimuksia valvovat elimet ovat viime vuosina antaneet useampia kannanottoja saamelaisten oikeuksien huomioimisesta Suomessa, ja YK:n ihmisoikeuskomitea on vuonna 2019 todennut Suomen loukanneen KP-sopimuksen 25 artiklaa (muun muassa vaalioikeudet), sekä erikseen luettuna että yhdessä 27 artiklan (vähemmistöjen oikeudet) kanssa ja tulkittuna 1 artiklan (kansojen itsemääräämisoikeus) valossa. Ratkaisut liittyvät erityisesti saamelaiskäräjälain voimassa olevaan 3 §:ään, mutta komitea kehotti Suomea myös laajemmin toteuttamaan tarvittavat toimet toteuttaakseen kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevasta yleissopimuksesta seuraavan velvollisuuden estää vastaavat oikeudenloukkaukset jatkossa. Samalla komitea painotti saamelaisten itsemääräämisoikeutta määrätä asemastaan ja yhteisönsä jäsenyydestä. Myös YK:n rotusyrjintää käsittelevä komitea (CERD) on vaaliluetteloa koskevassa yksilövalitusasiassa vuonna 2022 antamassa ratkaisussaan nostanut esille valittajien oikeutta saamelaisena alkuperäiskansana määrätä kollektiivisesti saamelaiskäräjien kokoonpanosta ja osallistua yleisten asioiden hoitamiseen siten kuin yleissopimuksen 5 artiklan c kohdassa on turvattu.
(8) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu sääntely on muutoinkin merkityksellinen perustuslain, esimerkiksi sen oikeusturvaa koskevan 21 §:n kannalta, kuten hallituksen esityksessäkin todetaan.
(9) Hallituksen esitykseen sisältyvät lakiehdotukset ehdotetaan käsiteltävän perustuslain 72 §:n mukaisessa säätämisjärjestyksessä. Saamelaiskäräjistä annettu laki on tavallinen, hallituksen antaman esityksen perusteella vireille tullut lakiehdotus, jonka vireilletuloon tai muuttamiseen eduskunnassa ei perustuslaista johdu erityisiä muodollisia rajoitteita.
(10) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että tältä osin saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon sisältö poikkeaa esimerkiksi Ahvenanmaan maakunnan itsehallinnosta. Ahvenanmaan itsehallintolakia voidaan muuttaa vain eduskunnan ja Ahvenanmaan maakuntapäivien yhtäpitävin päätöksin (perustuslain 75 §:n 1 momentti, Ahvenanmaan itsehallintolain 69 §). Asetelma poikkeaa myös evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuotoa ja hallintoa koskevan kirkkolain säätämisestä, jossa eduskunta on sidottu sisällöllisesti kirkolliskokouksen ehdotukseen ja on oikeutettu kirkkolakiehdotusta käsitellessään oikaisemaan ainoastaan sellaisen lainsäädäntöteknisen virheen, joka ei vaikuta kirkkolakiehdotuksen sisältöön (perustuslain 76 §, kirkkolain 5 § 1 ja 2 mom.). Perustuslaista ei johdu vastaavia eduskunnan toimivallan valtiosääntöisiä rajoituksia saamelaiskäräjälain eduskuntakäsittelyyn.
(11) Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin olennaisena sen varmistamista, että muutosehdotukset saamelaiskäräjälain muuttamista koskevaan lakiehdotukseen eivät muodostu ongelmallisiksi saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvan perustuslaissa turvatun itsehallinnon kannalta. Siten muutoksilla ei voida puuttua perustuslain 17 §:n 3 momentista ja 121 §:n 4 momentista johtuvista syistä saamelaisten oikeuteen ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan eikä myöskään saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon sisältöön sellaisella tavalla, joka vaarantaisi saamelaisille alkuperäiskansana perustuslaissa turvattuja oikeuksia ja saamelaisten oikeutta kulttuuriaan koskevaan itsehallintoon.
(12) Nyt käsillä olevan kaltaisessa, kansainvälisiin sopimusvelvoitteisiin kiinteässä yhteydessä olevassa tilanteessa kysymystä valiokunnan muutosvallan rajoista on syytä tarkastella myös valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen kannalta. Wienin yleissopimuksen 26 artiklan mukaan jokainen voimassa oleva valtiosopimus on sen osapuolia sitova, ja se on pantava täytäntöön vilpittömässä mielessä. Valtion on sopimusosapuolena lisäksi 18 artiklan mukaan pidättäydyttävä toimenpiteistä, jotka tekisivät tyhjäksi valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän. Valtiosopimusta on yleissopimuksen 31 artiklan 1 kohdan mukaan "tulkittava vilpittömässä mielessä ja antamalla valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille niille kuuluvassa yhteydessä niiden tavallinen merkitys, sekä valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän valossa".
Oikeus tulla merkityksi vaaliluetteloon
(13) Oikeus tulla merkityksi vaaliluetteloon on saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ään ehdotetun säännöksen mukaan henkilöllä, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen että henkilö itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan, isovanhemmistaan tai isoisovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai on ollut merkittynä äänioikeutetuksi 1. tammikuuta 2027 tai sen jälkeen järjestetyissä saamelaiskäräjien vaaleissa. Vaaliluetteloon merkitsemisen edellytyksenä on myös, että samassa laissa säädetyt ikää, kansalaisuutta ja väestökirjanpitoa koskevat äänioikeuden muut vaatimukset täyttyvät.
(14) Hallituksen esityksen (s. 119) mukaan vaaliluetteloon ottamisen uudet kriteerit ja 3 §:ään liittyvä uusi muutoksenhakumenettely toteuttaisivat kansainvälisen oikeuden vaatimukset siitä, että alkuperäiskansalla tulee olla oikeus määrätä omasta identiteetistään tai jäsenyydestään tapojensa ja perinteidensä mukaisesti sekä oikeus määrätä toimielintensä rakenteet ja valita niiden jäsenet omia menettelyjään noudattaen. Perustuslakivaliokunta korostaa 3 §:n aineellisten kriteerien keskeistä merkitystä alkuperäiskansan itsemääräämisoikeuden kannalta.
(15) Saamelaiskäräjien vaaleja toimeenpantaessa vaalilautakunta tutkii, täyttääkö äänioikeutta hakeva henkilö lain 3 §:ssä määrätyt edellytykset. Lainkohdan perustelujen (s. 78) mukaan ensisijaisena näyttönä hakijan tai tämän vanhemman, isovanhemman tai isoisovanhemman kielitaidosta olisi vastaisuudessakin Pohjoismaiden saamelaisneuvoston Suomen jaoston vuonna 1962 suorittama väestölaskenta, jonka mukaiset henkilöt ovat pohjoissaamen-, inarinsaamen- tai koltansaamenkielisiä. Tämä luettelo ei perustelujen mukaan ole kuitenkaan täydellinen, joten hakijan tai henkilön, jonka ensimmäiseen kieleen hakemus perustuu, voitaisiin myös muun luotettavan selvityksen perusteella todeta oppineen saamen kielen ensimmäisenä kielenään. Koska selvitykseltä edellytettäisiin luotettavuutta, esimerkiksi yksityiset, kyseistä äänioikeushakemusta varten laaditut selvitykset tai todistukset henkilön tai tämän vanhemman, isovanhemman tai isoisovanhemman saamen kielen taidosta eivät perustelujen mukaan olisi itsessään riittävä selvitys.
(16) Perustuslakivaliokunta korostaa perus- ja ihmisoikeusmyönteistä tulkintaa vaaliluetteloon merkitsemistä ratkaistaessa. Valiokunnan mielestä 3 §:n 1 momentin 1 kohdan edellytyksen täyttymistä tulisi arvioida kokonaisuutena ensimmäisestä kielestä olemassa olevan näytön perusteella. Vuoden 1962 väestölaskennan ei sen epätäydellisyyden vuoksi tulisi olla ainoa mahdollinen tai välttämättä edes ensisijainen näyttö vaan esimerkiksi kirkonkirjoihin ja muihin asiakirjoihin tehdyillä merkinnöillä tulisi olla merkitystä. Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, ettei hakijalta voida edellyttää aukotonta näyttöä. Edellytyksen voidaan katsoa täyttyvän kohtuudella arvioituna riittävällä selvityksellä. Näytön harkinnassa tulisi alkuperäiskansan oikeuksien lisäksi antaa merkitystä myös yksilön oikeuksien toteutumiselle.
(17) Ehdotetun 3 §:n perusteluissa (s. 77) todetaan, että ehdotettu säännös kokonaisuudessaan koskee vaaliluetteloon ottamisen ehtoja, eikä sitä ole tarkoitettu saamelaisen määritelmäksi. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että vaaliluettelo on lähtökohtaisesti salassa pidettävä asiakirja, eikä viranomaisella hallituksen esityksen perustelujen (s. 53) mukaan ole käytännön soveltamistilanteessa mahdollista tarkistaa vaaliluettelon sisältöä.
(18) Perustuslakivaliokunta pitää puutteena sitä, ettei hallituksen esityksessä ole lakiehdotuksen perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia tarkasteltaessa laajemmin käsitelty ehdotettavan sääntelyn mahdollisia vaikutuksia siihen, ketä pidetään muuta lainsäädäntöä sovellettaessa saamelaisena samoin kuin kysymystä vaaliluettelon uudelleen kokoamisesta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että nykyisen lainsäädännön voimassa ollessa vaaliluetteloon kuulumiselle on ainakin joissakin tapauksissa annettu merkitystä viranomaistoiminnassa, mitä valiokunta pitää huolestuttavana. Valiokunta korostaa painokkaasti, että nyt ehdotettavassa sääntelyssä kyse on vain vaaliluetteloon merkitsemisestä, eikä sääntelylle tule antaa muuta oikeudellista merkitystä (ks. myös PeVM 12/2014 vp, s. 6, PeVM 17/1994 vp, s. 1/II).
Oikeusturva
(19) Sääntelyä muutoksenhausta vaaliluetteloa koskevissa asioissa ehdotetaan muutettavaksi niin, että saamelaiskäräjistä annetun lain 26 §:n mukaisissa vaaliluetteloon ottamista ja siitä poistamista koskevissa asioissa ensimmäisenä muutoksenhakuasteena toimii saamelaiskäräjien vaaliluetteloasioiden muutoksenhakulautakunta (jäljempänä muutoksenhakulautakunta tai lautakunta). Lautakunta toimii saamelaiskäräjien yhteydessä ja on itsenäinen ja riippumaton toimielin. Laissa ehdotetaan säädettäväksi muun muassa lautakunnan puheenjohtajan ja jäsenten kelpoisuudesta ja nimittämisestä sekä asemasta samoin kuin lautakunnan ratkaisukokoonpanosta.
(20) Esityksen perustelujen (s. 51) mukaan lautakunnassa saamelaiskäräjävaaliasioissa tarvittava erityinen asiantuntemus olisi turvattu. Muutoksenhakulautakunnan perustamisen myötä valitustie vaalilautakunnan vaaliluetteloasioita koskevissa päätöksissä olisi nykyisen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtävän yksiasteisen valitusjärjestelmän sijaan kaksiasteinen siten, että ensimmäisenä vaiheena olisi muutoksenhakulautakunta ja toisena, eli ylimpänä muutoksenhakuasteena, korkein hallinto-oikeus, jossa valituksen tutkimisen edellytyksenä on esityksen mukaan valitusluvan myöntäminen. Hallituksen esityksen perusteluissa (esim. s. 124) tuodaan esiin alkuperäiskansan itsemääräämisoikeutta perusteluna nyt ehdotetulle sääntelylle. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös sääntelyn muihin kiinnekohtiin perustuslakiin, kuten oikeusturvaa koskevaan perustuslain 21 §:ään.
(21) Perustuslakivaliokunnan mukaan erilaiset valituslautakunnat ovat sellaisia muutoksenhakuelimiä, joista on perustuslain 98 §:n 3 momentin ilmentämän periaatteen mukaisesti säädettävä lailla ja joiden toiminnassa perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettujen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden tulee täyttyä (PeVL 25/2004 vp, s. 2/I, PeVL 15/2002 vp, s. 3/II, PeVL 55/2002 vp, s. 3/I).
(22) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallintolainkäytön järjestelmässä on viime aikoina pyritty ennemminkin keskittämään muutoksenhakua hallintotuomioistuimiin. Valiokunta on kuitenkin pitänyt myös erilaisia valituslautakuntatyppisiä sääntelyratkaisuja mahdollisina (ks. esim. PeVL 9/2007 vp). Nyt arvioitavassa sääntely-yhteydessä muutoksenhakulautakunnan perusteeksi on myös esitettävissä esimerkiksi erityiseen asiantuntemukseen liittyviä perusteluja.
(23) Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa muutoksenhakulautakunnan asemaa on käsitelty varsin laajasti (s. 121—125). Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan lautakuntaa koskeva sääntely täyttää suurimmalta osin ne vaatimukset, joita valiokunnan mukaan perustuslain 21 §:stä tämäntyyppiselle toimielimelle johtuu.
(24) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota muutoksenhakulautakunnan ratkaisukokoonpanoa koskevaan sääntelyyn. Muutoksenhakulautakuntaa johtaa 1. lakiehdotuksen 41 a §:n mukaan puheenjohtaja, joka voi olla päätoiminen. Muutoksenhakulautakunnassa on lisäksi sivutoimisina jäseninä yksi lakimiesjäsen ja kaksi asiantuntijajäsentä. Lisäksi muutoksenhakulautakunnassa on riittävä määrä varajäseniä. Muutoksenhakua koskevat asiat ratkaistaan lain 41 g §:n mukaan muutoksenhakulautakunnassa esittelystä täysistunnossa. Täysistunto on päätösvaltainen, kun läsnä on puheenjohtaja ja vähintään kaksi jäsentä.
(25) Lautakunnan kokoonpanoa ja ratkaisukokoonpanoa koskeva sääntely merkitsee, että täysistunto on päätösvaltainen myös silloin, jos vähemmistö läsnäolevista on tuomioistuinlain 10 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetyt tuomarin yleiset kelpoisuusvaatimukset täyttäviä. Muutoksenhakulautakunnan muilta jäseniltä vaaditaan lakiehdotuksen 41 b §:n mukaan oikeamielisyyttä, perehtyneisyyttä muutoksenhakulautakunnan toimialaan sekä tarvittavia henkilökohtaisia ominaisuuksia.
(26) Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin tarkastellut erilaisia osin intressipohjaisesti valittavia muutoksenhakutoimielimiä. Valiokunta ei ole pitänyt jonkin ratkaisuelimen kokoonpanon intressipohjaisuutta sinänsä ongelmallisena perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun riippumattomuuden kannalta (PeVL 35/2001 vp, PeVL 22/1997 vp), mutta on vakiintuneesti katsonut, että riippumattomuusvaatimuksen kanssa ei ole sopusoinnussa intressipohjaisten jäsenten määrän muodostaminen enemmistöksi (PeVL 22/2005 vp, PeVL 25/2004 vp, PeVL 55/2002 vp). Valiokunta on pitänyt tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä lakiehdotusten muuttamista siten, etteivät intressipohjaiset jäsenet muodosta enemmistöä toimivaltaisissa kokoonpanoissa (PeVL 14/2016 vp, s. 8).
(27) Nyt ehdotettava muutoksenhakulautakunta asetetaan 41 b §:n mukaan saamelaiskäräjien ehdotuksesta. Saamelaiskäräjien jäsen tai varajäsen, vaalilautakunnan jäsen tai varajäsen tai saamelaiskäräjien palveluksessa oleva henkilö ei 41 b §:n mukaan voi kuulua muutoksenhakulautakuntaan. Lain 22 §:n mukaan ehdokkaana saamelaiskäräjien vaaleissa ei voi olla muutoksenhakulautakunnan jäsen tai varajäsen. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan muutoksenhakulautakunnan jäsenet eivät ole sillä tavoin intressiedustussidonnaisia, että valiokunnan käytännössä asetettu vaatimus siitä, etteivät intressipohjaiset jäsenet voi muodostaa enemmistöä valituslautakuntien päätösvaltaisissa istunnoissa, tulisi sinänsä sovellettavaksi.
(28) Kun kuitenkin otetaan huomioon paitsi alkuperäiskansan itsemääräämisoikeus myös yksittäisen vaaliluetteloon hakeneen henkilön perustuslain 21 §:n mukaiset oikeudet ja asian merkitys tällaiselle henkilölle, on perustuslakivaliokunnan mielestä välttämätöntä, että lautakunnan ratkaisukokoonpanoa koskevaa sääntelyä muutetaan niin, etteivät muut kuin lakimiesjäsenet voi muodostaa enemmistöä ratkaisukokoonpanosta. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(29) Muutoksenhakulautakunnan päätökseen saa 1. lakiehdotuksen 41 m §:n mukaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Valituslupa on myönnettävä, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ja valituslupahakemuksessa on esitetty perusteltu väite muutoksenhakulautakunnan päätöksen perustumisesta syrjintään tai ilmeiseen lainvastaisuuteen.
(30) Nyt ehdotetun sääntelyn lähtökohta valitusluvan edellyttämisestä valitettaessa korkeimpaan hallinto-oikeuteen noudattaa sinänsä hallintolainkäytössä nyttemmin vakiintunutta pääsääntöä (laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa, 12 luku).
(31) Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain sääntelyä (PeVL 50/2018 vp) selostanut varsin laajasti myös aikaisempaa käytäntöään ja todennut, ettei se ole pitänyt valituslupajärjestelmää sinänsä perustuslain 21 §:n vastaisena. Valiokunta kuitenkin korosti varhaisemmassa käytännössään sen olevan hallintolainkäytössä poikkeuksellinen järjestely, jonka laajentamiseen uusiin asiaryhmiin tuli suhtautua pidättyvästi. Valiokunnan mielestä Suomen hallinto-oikeudelliseen oikeusturvajärjestelmään pääsääntönä kuuluvasta oikeudesta valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei tullut kevein perustein poiketa (ks. kokoavasti PeVL 32/2012 vp, s. 3).
(32) Perustuslakivaliokunta tarkisti kuitenkin tätä pidättyvää kantaansa valituslupajärjestelmään hallintolainkäytössä lausunnossaan PeVL 32/2012 vp. Valiokunta korosti, että hallinto-oikeudellista muutoksenhakujärjestelmää on syytä arvioida kokonaisuutena, josta valitusmahdollisuus korkeimpaan hallinto-oikeuteen muodostaa yhden osan. Valiokunta kiinnitti huomiota hallintoasioiden käsittelyssä ja muutoksenhakujärjestelmässä tapahtuneeseen kehitykseen. Yhä useammassa asiaryhmässä oli käytössä oikaisuvaatimusmenettely, jonka asemaa oikeussuojakeinona oli vahvistettu muun muassa lisäämällä sitä koskevat yleissäännökset hallintolain 7 a lukuun. Lisäksi alueellisten hallinto-oikeuksien asema oli vahvistunut sekä lainsäädännöllisten toimenpiteiden että näiden tuomioistuinten asiantuntemuksen ja tehtävien lisääntymisen seurauksena. Valiokunta totesi myös, että yhä suurempi osa korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuvista asioista kuului ryhmiin, joissa muutoksenhaku edellyttää valituslupaa (PeVL 32/2012 vp, s. 3).
(33) Perustuslakivaliokunta katsoi, ettei valituslupajärjestelmään ja sen laajentamiseen enää ollut perusteita suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi. Sen sijaan valituslupajärjestelmän hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta on muutoin syytä kussakin tapauksessa arvioida valiokunnan aiemman käytännön pohjalta. Perustuslain 21 §:n kannalta asiaa tarkasteltaessa keskeistä on varmistua siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se on oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Järjestelmän soveltamisen tulee kaikissa asiaryhmissä perustua yhtenäiseen ja johdonmukaiseen arvioon perustellun oikeussuojan tarpeesta. Tällöin on tarkasteltava etenkin sitä, turvaavatko korkeinta hallinto-oikeutta edeltävät muutoksenhakujärjestelyt kyseisessä asiaryhmässä asian laadun ja merkittävyyden edellyttämät oikeusturvatakeet. Merkitystä on myös sillä, riittääkö korkeimman hallinto-oikeuden velvollisuus tai mahdollisuus valitusluvan myöntämiseen laissa säädettyjen perusteiden täyttyessä turvaamaan oikeusturvan saatavuuden kyseisessä asiaryhmässä. Myönteisissä tapauksissa valituslupajärjestelmän soveltaminen on perustuslain 21 §:n valossa yleensä perusteltua (PeVL 32/2012 vp, s. 3).
(34) Valituslupajärjestelmän käytön laajeneminen merkitsi perustuslakivaliokunnan mukaan tietynlaista muutosta korkeimman hallinto-oikeuden rooliin ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa käyttävänä tuomioistuimena. Valiokunnan mukaan valtioneuvoston piirissä tuli ennakkoluulottomasti arvioida mahdollisuutta edelleen kehittää korkeimman hallinto-oikeuden roolia hallintolainkäyttöä ylimmän asteen linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Tämä edellytti valiokunnan mukaan kuitenkin osaltaan myös korkeinta hallinto-oikeutta edeltävän muutoksenhakujärjestelmän kehittämistä johdonmukaisesti. Perustuslain ylimpien tuomioistuinten tehtäviä koskevasta 99 §:stä tai oikeusturvan takaavasta 21 §:stä sen paremmin kuin kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksistakaan ei valiokunnan mielestä johtunut estettä tällaiselle kehitykselle (PeVL 32/2012 vp, s. 4).
(35) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia arvioidessaan perustuslakivaliokunta totesi, että valituslupajärjestelmän käyttöalan laajentamisen katsotaan mahdollistavan sen, että korkein hallinto-oikeus voi keskittyä tuolloista paremmin vaativiin oikeuskysymyksiin ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseen. Tällaista korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolia korostavaa tavoitetta voidaan valiokunnan mukaan pitää oikeusturvan toteutumisen ja yhdenvertaisuuden edistämisen kannalta tärkeänä ja siten perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä perusteena ehdotetulle muutoksenhakuoikeuden kavennukselle. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamisen voidaan katsoa osaltaan lisäävän hallinto-oikeudellisen oikeusturvajärjestelmän toimivuutta, vaikka samalla yksittäisten valitusten tutkimiselle korkeimmassa hallinto-oikeudessa asetettu kynnys jossakin määrin korottuu (PeVL 50/2018 vp, s. 5—6).
(36) Arvioitaessa valituslupajärjestelmän perustuslainmukaisuutta oli perustuslakivaliokunnan mielestä otettava huomioon, että valitusluvan asettamisessa valituksen edellytykseksi on kyse siitä, missä laajuudessa korkein hallinto-oikeus tutkii valituksen. Se ei merkitse niin pitkälle menevää rajoitusta muutoksenhakuoikeuteen kuin varsinaiset valituskiellot. Toiseksi on otettava huomioon, että valitusluvan ehtojen täyttyessä korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa. Valitusluvan myöntämisen perusteet eivät rajoitu ennakkopäätösperusteeseen, vaan lupa on myönnettävä myös asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. Tämä sääntely merkitsee sitä, että oikeusturvaelementti on vahvasti mukana myös ehdotetussa hallinto-oikeudellisessa valituslupajärjestelmässä. Valiokunnan mukaan muutoksen arvioinnista muutosta merkitystä oli myös sillä, etteivät jo toteutuneet valituslupajärjestelmän laajennukset näyttäneet muodostuneen ainakaan yleisesti ottaen oikeusturvaa heikentäviksi, vaan ne ovat mahdollistaneet korkeimman hallinto-oikeuden vahvemman ohjaavan roolin näissä asiaryhmissä (PeVL 50/2018 vp, s. 6).
(37) Valituslupa on nyt arvioitavan 1. lakiehdotuksen 41 m §:n mukaan myönnettävä laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Tässä mielessä sääntely vastaa perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:ää. Valitusluvan myöntämisen perusteet on kuitenkin nyt ehdotetussa sääntelyssä rajattu merkittävästi yleissäännöstä suppeammaksi. Valituslupa on lain mukaan myönnettävä vain, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ja valituslupahakemuksessa on esitetty perusteltu väite muutoksenhakulautakunnan päätöksen perustumisesta syrjintään tai ilmeiseen lainvastaisuuteen.
(38) Hallituksen esityksessä (s. 113) selostetusti ehdotettu jatkovalitusoikeuden rajaaminen merkitsisi osittaista valituskieltoa. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain sen 21 §:n 2 momentin säännöksen kannalta, jonka mukaan oikeus hakea muutosta turvataan perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan lailla. Muutoksenhakuoikeus on perustuslain mukainen pääsääntö, josta on toisaalta mahdollista säätää lailla vähäisiä poikkeuksia, kunhan poikkeukset eivät muuta pääsääntöä eivätkä vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin (HE 309/1993 vp, s. 74, ks. myös esim. PeVL 18/2007 vp, s. 4, PeVL 58/2006 vp, s. 9/I).
(39) Valitusluvan myöntämisen edellytyksistä on sinänsä perustuslain estämättä mahdollista säätää toisinkin kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:ssä säädetään. Ottaen huomioon vaaliluetteloon merkitsemistä koskevien asioiden merkityksen lisäksi myös sen, että nyt ehdotetun sääntelyn myötä valitusluvan myöntämisen kynnys saattaisi muodostua korkeammaksi kuin kynnys ylimääräiselle muutoksenhaulle, ehdotettu sääntely vaatisi tuekseen erityisiä perusteita. Sääntelyä rajatuista valituslupaperusteista on nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessä perusteltu tavoitteella pyrkiä toteuttamaan saamelaisten itsemääräämisoikeutta. Perustuslakivaliokunta korostaa kuitenkin 3 §:n aineellisten kriteerien keskeistä merkitystä alkuperäiskansan itsemääräämisoikeuden kannalta. Valiokunta ei pidä valituslupasääntelyä merkityksellisenä itsemääräämisoikeuden kannalta vaan valituslupasääntelyssä korostuu oikeusturva. Ehdotetun valituslupasääntelyn tulee mahdollistaa niin tehokkaan oikeussuojan antaminen yksilölle kuin oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaaminenkin.
(40) Valitusluvan myöntämisen edellytyksiä ei tule rajata tiukemmin kuin hallintolainkäytössä yleisesti. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotusten muu arviointi
Yleisiä näkökohtia
(41) Ehdotusta saamelaiskäräjälain muuttamisesta on valmisteltu pitkään. Hallituksen esityksessä kuvaillaan, että lain säännökset ovat osittain vanhentuneita ja säännösten toimivuudessa on havaittu ongelmia, minkä vuoksi lakia on pyritty uudistamaan kolmella nykyistä edeltävällä hallituskaudella.
(42) Perustuslakivaliokunta on viime vaalikauden lopulla annettua saamelaiskäräjälain uudistamista koskenutta hallituksen esitystä (HE 274/2022 vp) käsitellessään todennut, ettei valiokunnalla tuolloin ollut aikataulusyistä edellytyksiä laatia asiasta asianmukaista mietintöä. Valiokunta totesi pitävänsä tärkeänä, että valtioneuvosto antaa perustuslain 17 §:n 3 momentissa ja 121 §:n 4 momentissa saamelaisten asemasta ja oikeuksista säädetyn turvaamiseksi sekä Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden täyttämiseksi välittömästi ensi vaalikauden alussa uuden esityksen asiassa (PeVP 140/2022 vp). Nyt tällainen esitys on valiokunnan käsiteltävänä.
(43) Hallituksen esityksessä (s. 23—27) on selostettu korkeimman hallinto-oikeuden nykyisen saamelaiskäräjälain 3 §:ää koskevaa ratkaisukäytäntöä. Esityksen perusteluista käy ilmi, että säännöksen tulkinta on muuttunut lain voimassaoloaikana. Samoin kansainvälisten sopimusten valvonta- ja tulkintakannanotoissa on tapahtunut muutoksia. Perustelujen (s. 20) mukaan kansainvälisiä normeja sovellettaessa on painotettu aiempaa enemmän alkuperäiskansan oikeutta päättää siitä, keitä siihen kuuluu, eli niin sanottua ryhmähyväksyntää itseidentifikaation ohella.
(44) Perustuslakivaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on tullut ilmi, että niin lainsäädännön nykytilaan kuin ehdotettuihin muutoksiin kohdistuu kritiikkiä. Myös valiokunnan kuulemien, alkuperäiskansakysymyksiin erikoistuneiden tieteellisten asiantuntijoiden arviot lakiehdotuksen keskeisistä kysymyksistä, kuten äänioikeutta saamelaiskäräjien vaaleissa koskevasta 3 §:stä, eroavat toisistaan osin huomattavastikin.
(45) Yhtäältä valiokunnan saamissa lausunnoissa lakiehdotuksen on katsottu vahvistavan saamelaisten itsemääräämisoikeutta tai ainakin pidetty oleellisena, että hallituksen esitys turvaa tyydyttävällä tavalla nykyisen saamelaiskulttuurin edellytyksiä kehittyä omaehtoisesti ja edistää tällä tavoin koko saamelaisia ja saamelaiskulttuuria koskevan lainsäädännön tarkoitusta. Toisaalta on kiinnitetty huomiota esimerkiksi nykyisen lain mukaan äänioikeutetuksi katsottujen, mutta lainmuutoksen myötä äänioikeutensa mahdollisesti menettävien asemaan sekä niiden henkilöiden asemaan, joita ei ole hyväksytty saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, mutta jotka itse pitävät itseään saamelaisina.
(46) Lain soveltamisen osalta on tuotu esiin myös, ettei aikaisempien sukupolvien äidinkielistä ole olemassa luotettavaa rekisteriä vaan asiakirjojen merkinnät ovat epäsystemaattisia ja aikaisempien sukupolvien ensimmäistä kieltä on vaikea jälkikäteen todistaa. Lisäksi esiin on noussut kysymyksiä assimilaation vaikutuksista aikaisempien sukupolvien kieleen.
(47) Perustuslakivaliokunta on edellä arvioidessaan sääntelyä perustuslain kannalta korostanut saamelaiskäräjälain 3 §:n aineellisten kriteerien keskeistä merkitystä alkuperäiskansan itsemääräämisoikeuden kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan paitsi oikeudellisessa, myös tarkoituksenmukaisuusharkinnassa on 3 §:n osalta syytä antaa erityistä merkitystä sille, että saamelaiskäräjät ovat antaneet ennakkohyväksynnän hallituksen esityksen sisältämille lakiehdotuksille. Valiokunta ehdottaa siksi 3 §:n hyväksymistä muuttamattomana.
(48) Perustuslakivaliokunnan kuulemisissa on esitetty epäilyksiä siitä, mahdollistaako ehdotettu sääntely kaikkien alkuperäiskansaan ja sen eri ryhmiin kuuluvina itseään pitävien hakeutumisen saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Kuulemisissa on tuotu esiin muun muassa kotiseutualueen läheisyydessä asuvien, saamelaiskulttuuria säilyttäneiden henkilöiden asema. Osa asiantuntijoista on arvioinut, että kyse on kulttuurinsa ja tapaoikeutensa eriasteisesti säilyttäneestä alkuperäisväestöstä. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että muun muassa näitä kysymyksiä edelleen selvitetään esimerkiksi historiantutkimuksen keinoin.
(49) Hallituksen esityksessä tehdään jossakin määrin selkoa myös kansainvälisen työjärjestön itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevasta yleissopimuksesta nro 169 (jäljempänä ILO 169 -sopimus). Suomi ei ole ratifioinut sanottua sopimusta.
(50) Saamelaiskäräjälakiin ehdotetut muutokset vaikuttaisivat hallituksen esityksen (s. 54) mukaan myönteisesti mahdollisuuksiin ratifioida ILO 169 -sopimus. Perustuslakivaliokunta pitää tarpeellisena painottaa, että nyt ehdotettavan lain hyväksymisen esittäminen ei merkitse valiokunnan kannanottoa sanotun sopimuksen ratifioinnin mahdollisuuteen.
Neuvotteluvelvoitetta koskeva sääntely (9 §)
(51) Saamelaiskäräjälain 9 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvollisuudesta. Tarkempia säännöksiä menettelystä yhteistoiminnassa ja neuvotteluissa ehdotetaan otettaviksi lain 9 b §:ään. Saamelaisten oikeuksien huomioon ottamisesta viranomaisten ja muiden julkisia hallintotehtäviä hoitavien toiminnassa säädetään ehdotuksen mukaan lain 9 a §:ssä.
(52) Säännösehdotus muistuttaa vuoden 2022 valtiopäivillä käsiteltävänä ollutta säännöskokonaisuutta. Nyt arvioitavasta sääntelystä on kuitenkin jätetty säännöksen keventämiseksi pois 9 a §:n 2 ja 3 momentti niin sanotusta heikentämiskiellosta. Perustuslakivaliokunta pitää valittua sääntelyratkaisua perusteltuna.
(53) Viranomaiset ja muut julkisia hallintotehtäviä hoitavat neuvottelevat ehdotetun 9 §:n mukaan saamelaiskäräjien kanssa valmisteltaessa lainsäädäntöä, hallinnollisia päätöksiä ja muita toimenpiteitä, joilla voi olla erityinen merkitys saamelaisille. Yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite koskee saamelaisten kotiseutualueella toteutettavia tai vaikutuksiltaan sinne ulottuvia sekä muita erityisesti saamelaisten kieleen tai kulttuuriin taikka heidän asemaansa tai oikeuksiinsa alkuperäiskansana vaikuttavia toimenpiteitä, jotka koskevat 9 §:ssä tarkemmin määriteltyjä asioita.
(54) Neuvotteluvelvoitetta rajataan ehdotetussa 9 §:ssä "erityinen merkitys" -edellytyksellä. Lainkohdan perustelujen (s. 85) mukaan erityisellä merkityksellä säännöksessä viitataan ennen muuta hankkeisiin, jotka koskevat nimenomaan saamelaisia tai jotka voivat vaikuttaa erityisesti saamelaisten kieleen tai kulttuuriin taikka heidän asemaansa tai oikeuksiinsa alkuperäiskansana. Käytännössä tällaisia ovat etenkin saamelaisia koskevat lainvalmisteluhankkeet. Hankkeilla, jotka koskevat yleisesti kaikkia Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia ilman saamelaisiin kohdistuvia erityisiä tai epäsuhtaisia vaikutuksia, ei sen sijaan yleensä ole ehdotuksessa tarkoitettua erityistä merkitystä saamelaisille. Päätöksellä tai toimenpiteellä voisi kuitenkin olla erityinen merkitys saamaleisille esimerkiksi, jos hanke tai toimenpide käytännössä vaikuttaa saamelaisten oikeuksien toteutumiseen, kuten heidän oikeuteensa harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan. Ainoastaan teoreettinen mahdollisuus, että tietyllä asialla saattaa olla erityinen merkitys saamelaisille ei perustelujen mukaan vielä tarkoita neuvotteluvelvoitteen syntymistä.
(55) Edelleen perusteluissa (s. 85) todetaan, että hallinnollisella päätöksellä ja toimenpiteellä voi olla erityinen merkitys saamelaisiin toimenpiteen toteuttajasta riippumatta. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla esimerkiksi sellaiset viranomaisen myöntämät luvat, joiden perusteella on sallittua ryhtyä toimimaan kotiseutualueella tai sen välittömässä läheisyydessä. Esimerkiksi lukiokoulutuksen järjestämisluvan osalta asialla voi olla erityinen merkitys saamelaisille, jos kyseinen lukio toimisi saamelaisten kotiseutualueella. Asiat, jotka vaikuttavat ainoastaan tai pääasiallisesti saamelaisiin, ovat perustelujen mukaan selkeästi asioita, joilla on erityinen merkitys saamelaisille. Maankäyttöä ja luonnonvarojen käyttöä saamelaisten kotiseutualueella pidetään perusteluissa lisäksi esimerkkinä asioista, joilla on erityinen merkitys saamelaisille. Lisäksi on mahdollista, että laajan hankkeen tietty osa vaikuttaa erityisesti saamelaisiin, jolloin yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite koskee tätä osaa hanketta.
(56) Ehdotetun 9 §:n sanamuoto poikkeaa osin merkittävästikin nykyisestä 9 §:stä. Kuitenkin säännöksestä käy perustuslakivaliokunnan mielestä edelleen ilmi, että säännöksen soveltamisen olisi tarkoitus keskittyä saamelaisten kannalta erityisen merkityksellisiin asioihin. Valiokunnan käsityksen mukaan saamelaiskäräjälain 9 §:ää on sen perustelujenkin valossa luettuna perusteltua tulkita niin, että neuvotteluvelvoitteen syntyminen edellyttää vaikutusten välittömyyttä saamelaisten kannalta. Valiokunnan mielestä pelkästään välillisten vaikutusten mahdollisuus ei vielä olisi riittävää neuvotteluvelvoitteen syntymiselle.
(57) Neuvotteluvelvoite koskee paitsi saamelaisten kotiseutualueella toteutettavia myös vaikutuksiltaan sinne ulottuvia samoin kuin muita erityisesti saamelaisten kieleen tai kulttuuriin taikka heidän asemaansa tai oikeuksiinsa alkuperäiskansana vaikuttavia toimenpiteitä.
(58) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kotiseutualueen ulkopuolelle ulottuvan neuvotteluvelvoitteen osalta huomiota siihen, että valiokunnan käsityksen mukaan yksittäisissä lupa-asioissa ei lähtökohtaisesti ole kyse asioista, joilla olisi erityistä merkitystä saamelaisille. Kuitenkin kotiseutualueen välittömässä läheisyydessä tällaisiakin tilanteita saattaa olla. Valiokunta pitää hallituksen esityksen tapaan perusteltuna menettelyä, jossa neuvottelut kohdistuvat yksittäisten ratkaisujen pohjaksi laadittuihin yleisiin periaatteisiin tai linjauksiin. Esimerkiksi valtakunnalliset strategiat saamelaisille merkityksellisistä asioista kuuluvat valiokunnan mielestä neuvotteluvelvoitteen piiriin.
(59) Viranomaiset ja muut julkisia hallintotehtäviä hoitavat ilmoittavat ehdotetun 9 b §:n mukaan saamelaiskäräjille mahdollisimman pian aloittaessaan työskentelyn yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen piiriin kuuluvissa asioissa. Jos kyse on jatkuvaluonteisesta toiminnasta, ilmoitus on tehtävä hyvissä ajoin ennen neuvotteluiden järjestämistä. Viranomaiset ja muut julkisia hallintotehtäviä hoitavat ilmoittavat saamelaiskäräjille, mihin määräpäivään mennessä saamelaiskäräjien tulee ilmoittaa halukkuudesta neuvotella asiasta. Määräajan tulee olla kohtuullinen ja siinä voidaan huomioida asian kiireellisyys. Tilaisuuden käyttämättä jättäminen ei 9 b §:n 2 momentin nimenomaisen säännöksen mukaan estä viranomaista tai julkista hallintotehtävää hoitavaa jatkamasta asian käsittelyä.
(60) Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen tavoitetta löytää yksimielisiä ratkaisuja saamelaisille merkityksellisissä asioissa. Valiokunta korostaa kuitenkin, ettei saamelaiskäräjillä ole päätöksentekoa koskevaa veto-oikeutta. Valiokunnan mielestä sääntelylle ei myöskään tule tosiasiassa antaa tällaista merkitystä.
(61) Perustuslakivaliokunta toteaa lisäksi, että lain mukainen yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite muistuttaa siinä mielessä kuulemista hallintomenettelyssä, ettei passiivisuus neuvotteluissa estä päätöksentekoa. Sanottu käy ilmi myös 9 b §:n 2 momentin sanamuodosta. Pyrkimys saavuttaa yksimielisyys tai saada saamelaiskäräjien suostumus ei hallituksen esityksen (s. 84) mukaan merkitse myöskään sitä, että yksimielisyys tai suostumus olisi aina saavutettavissa.
(62) Perustuslakivaliokunta korostaa lisäksi sitä hallituksen esityksestäkin (s. 84—85) ilmenevää seikkaa, että viranomainen voi olla velvollinen neuvottelemaan sen toimivaltaan kuuluvasta asiasta muidenkin tahojen kuin saamelaiskäräjien kanssa tai sen on sovitettava yhteen useiden asianosaistahojen erilaisia intressejä. Viranomainen voi tietyssä asiassa myös joutua punnitsemaan eri perus- ja ihmisoikeuksia toisiaan vastaan ja pyrkiä sovittamaan yhteen eri ihmisten tai ryhmien perus- ja ihmisoikeudet.
Vaalimenettelyt
(63) Saamelaiskäräjien vaalien äänestysmenettelyjä ehdotetaan muutettaviksi muun muassa pidentämällä vaalitoimitusta kahdella viikolla, vakinaistamalla vaalipäivän äänestys, mahdollistamalla useita äänestyspaikkoja samassa kunnassa. Sääntelyä vaaliasiakirjojen palauttamisesta täydennetään siten, että asiakirjat voi palauttaa paitsi vaalilautakunnan toimistoon, kuten nykyisinkin, myös vaalilautakunnan ilmoittamiin paikkoihin sekä vaalipäivänä minkä hyvänsä äänestyspaikan vaalitoimikunnalle äänestäjän kotikunnasta riippumatta. Säännöksessä mainittu muu paikka voisi perustelujen (s. 52) mukaan olla esimerkiksi kiertävä äänestysbussi. Myös äänestäjän mahdollisuuksia saada vaaliasiakirjoja helpotetaan. Äänestäjä voisi saada vaaliasiakirjat vielä vaalipäivänä miltä tahansa äänestyspaikalta.
(64) Perustuslakivaliokunta pitää äänestämisen sujuvoittamiseen ja helpottamiseen tähtääviä lainmuutoksia tärkeinä parannuksina. Valiokunnan mielestä äänestysmenettelyjä koskevat muutokset parantavat demokratian toteutumista.
(65) Saamelaiskäräjien jäseniksi tulevat 21 eniten ääniä saanutta ehdokasta edellyttäen, että heidän joukossaan on riittävä määrä ehdokkaita saamelaisten kotiseutualueen kustakin kunnasta. Saamelaiskäräjien kokoonpanoa koskevaa sääntelyä saamelaiskäräjälain 10 §:ssä ehdotetaan muutettavaksi muun muassa niin, että saamelaiskäräjissä tulee olla vähintään kaksi jäsentä Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kunnasta sekä Sodankylän kunnan Lapin paliskunnan alueelta nykyisen kolmen jäsenen sijaan. Loput 13 jäsentä valitaan äänimäärän perusteella, kuitenkin siten, että vähintään viiden jäsenen olisi oltava saamelaisten kotiseutualueelta. Saamelaiskäräjien kokoonpanoa koskevan säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että saamelaiskäräjien enemmistö valitaan saamelaisten kotiseutualueelta ja että turvataan kaikkien alueiden edustus. Kuntakiintiöiden muuttaminen ehdotetulla tavalla edistää lisäksi sitä, että ehdokkaan valituksi tulemiseen vaikuttavat aiempaa useammin äänimäärät, ei asuinkunta.
(66) Perustuslakivaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomiota vaalitavan kehittämiseen suhteellisuuden suuntaan. Keskeisenä syynä voimassa olevalle ja myös nyt ehdotettavalle sääntelylle on se, että saamelaiskäräjävaaleissa äänioikeuttaan käyttävien äänioikeutettujen lukumäärä on varsin pieni suhteellisuuden asianmukaisen toteuttamisen kannalta. Lisäksi saamelaiskäräjien keskeisen tehtävän kannalta on pidetty ensiarvoisena, että eri saamelaisalueen osat ja myös Suomessa puhuttavat saamen kielet olisivat mahdollisimman hyvin edustettuina saamelaiskäräjien kokoonpanossa, mitä on pyritty turvaamaan kuntakiintiöillä. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan on kuitenkin tarpeellista, että vaalitavan toimivuutta seurataan ja esimerkiksi suhteellisuuteen liittyviä kysymyksiä selvitetään tarvittaessa tarkemmin.
Seuranta
(67) Hallituksen esityksen (s. 116) mukaan ehdotetun sääntelyn toimivuutta ja kehittämistarpeita tullaan seuraamaan sekä kansainvälisellä että kansallisella tasolla. Perustuslakivaliokunta korostaa tarvetta tarkoin seurata lain toimivuutta ja vaikutuksia saamelaisten itsehallinnon toteutumiseen ja eri ryhmiin sekä viipymättä ryhtyä asianmukaisiin lainsäädännöllisiin ja muihin toimenpiteisiin havaittujen ongelmien korjaamiseksi. Valiokunta ehdottaa asiaa koskevan lausuman hyväksymistä.