Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetun kokeilun tarkoituksena on saada näyttöön perustuvaa tietoa lasten oppimisen ja esiopetuksen kehittämiseksi. Kokeilun on tarkoitus antaa tietoa kaksivuotisen esiopetuksen valtakunnallista toimeenpanoa koskevaa päätöksentekoa varten eli esiopetuksen laajentamisesta koko viisivuotiaiden ikäluokkaa koskevaksi.
Hallituksen esityksen mukaan kokeilun tavoitteena on vahvistaa koulutuksellista tasa-arvoa muun muassa lisäämällä viisivuotiaiden lasten osallistumista suunnitelmalliseen kasvatus- ja opetustoimintaan, kehittää esiopetuksen laatua ja vaikuttavuutta, selvittää esi- ja alkuopetuksen välisiä jatkumoita, perheiden palveluvalintoja, kuntien toimintakäytäntöjä sekä saada tietoa kaksivuotisen esiopetuksen vaikutuksista lasten kehitys- ja oppimisedellytyksiin, sosiaalisiin taitoihin ja terveen itsetunnon muodostumiseen.
Sivistysvaliokunta suhtautuu myönteisesti pyrkimykseen laajentaa esiopetusta kaksivuotiseksi ja pitää ehdotettua kokeilua tärkeänä vaiheena tämän tavoitteen saavuttamisessa.
Varhaiskasvatuksessa on Suomessa vuonna 2018 ollut noin 74 prosenttia 1—6-vuotiaista lapsista. Viisivuotiaista lapsista 88,6 prosenttia on osallistunut varhaiskasvatukseen. Suomessa lasten osallistumisaste varhaiskasvatukseen on selvästi pienempi kuin muissa Pohjoismaissa ja useimmissa OECD-maissa. Osallistumisaste nousee kuitenkin merkittävästi, kun lapsi tulee esiopetusikään, sillä esiopetuksessa on noin 99 prosenttia kuusivuotiaiden ikäluokasta. Sivistysvaliokunta kannattaa toimia, joilla osallistumisastetta varhaiskasvatukseen voidaan nostaa nykyisestä. Varhaisella varhaiskasvatuksen aloittamisella on esimerkiksi tutkitusti myönteisiä vaikutuksia lasten oppimistuloksiin ensimmäisillä koululuokilla.
Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että kokeilu voi osaltaan edistää siirtymistä kohti yhtenäisempää oppimisenpolkua ja että kokeilun yhteydessä kootaan korkeatasoista tutkimustietoa ja kokemustietoa hyvistä käytännöistä esi- ja alkuopetuksen kehittämistyöhön. Kokeilussa tullaan ottamaan huomioon lasten kokopäiväisen hoivan ja huolenpidon tarve. Huoltajien osa-aikainen työ ja työskentely eri kellonaikoina sekä lasten asuminen vuoroin eri vanhemman luona on varsin yleistä. Tämä tuo haasteita esiopetuksen järjestämiselle. Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että kokeiluun liittyvä tutkimus tuo tietoa myös näistä esiopetuksen järjestämiseen liittyvistä asioista.
Tavoitteena on, että kaksivuotisen esiopetuksen kokeiluun osallistuu noin 10 000 lasta. Kokeilu on osa varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen laatua ja tasa-arvoa parantavaa Oikeus oppia -kehittämisohjelmaa, ja siihen on varattu rahoitusta yhteensä 30 miljoonaa euroa. Kokeilusta kunnille aiheutuvat kulut korvataan kokonaisuudessaan.
Esityksessä ehdotetaan lisäksi varhaiskasvatuslain muuttamista koskien varhaiskasvatuksen tietovarannon teknisten luovutustapojen moninaistamista. Useammat luovutustavat sujuvoittaisivat kokeiluun liittyvää otanta-, seuranta-, arviointi- ja tutkimustyötä. Sivistysvaliokunta kannattaa tätä ehdotusta.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Viisivuotiaiden maksuttoman varhaiskasvatuksen kokeilu
Pääministeri Sipilän hallitus on käynnistänyt elokuun alusta 2018 kokeilun viisivuotiaiden maksuttomasta varhaiskasvatuksesta. Kokeilun tavoitteena on ollut nostaa varhaiskasvatuksen osallistumisastetta ja siten edistää koulutuksellista tasa-arvoa. Kokeilun on alun perin pitänyt kestää vuoden, mutta hallitus on päättänyt jatkaa kokeilua vielä toisella kokeilukaudella. Pääministeri Marinin hallitus on päättänyt jatkaa kokeilua vielä kolmannella kaudella eli elokuusta 2020 heinäkuun 2021 loppuun.
Kokeilusta tehty ensimmäinen arviointiraportti on julkaistu syksyllä 2019. Selvityksen mukaan lasten osallistumisaste varhaiskasvatukseen on noussut kokeilun myötä. Kokeilukunnissa palveluohjaus on tehostunut ja palveluohjaukseen on kehitetty myös uusia työmuotoja. Huoltajien kokemukset kokeilusta ovat olleet positiivisia.
Valiokunta toteaa, että selvityksen mukaan varhaiskasvatuksen maksuttomuus ei kuitenkaan yksinään riitä kannustimeksi osallistumisasteen nostamiseen, jos huoltajat kokevat tyytymättömyyttä varhaiskasvatuksen laatuun, esimerkiksi jos lapsiryhmät koetaan liian suuriksi tai henkilökunnassa on suurta vaihtuvuutta. Tämän vuoksi on tärkeää panostaa varhaiskasvatuksessa nimenomaan laadun kehittämiseen.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta on sivistysvaliokunnalle antamassaan lausunnossa pitänyt hallituksen esityksessä tarkoitetun kokeilun tavoitteita perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä. Yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen kannalta arvioiden kokeilussa ei valiokunnan käsityksen mukaan ole kyse asteeltaan poikkeuksellisen syvälle käyvästä erilaisesta kohtelusta kokeiluun osallistuvien ja sen ulkopuolelle jäävien lasten kesken. Lausunnossa muistutetaan, että kokeilulailla ei ehdoteta muutettavaksi sääntelyä kokeilun ulkopuolelle jäävien lasten esiopetuksesta, vaan heidän oikeutensa esiopetukseen järjestyy nykyisten säännösten mukaisesti.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan kokeilun piiriin kuuluvien valinnasta ja tutkijaryhmää koskevasta sääntelystä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Sääntelyä tutkijaryhmästä on välttämättä täsmennettävä, ja kokeilun piiriin kuuluvien valinta tulee päätöksen merkittävyyden vuoksi osoittaa viranomaisen tehtäväksi. Sivistysvaliokunta ehdottaa tämän mukaiset, yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevät muutokset 1. lakiehdotukseen.
Perustuslakivaliokunta on myös kiinnittänyt huomiota eräisiin muihin säännösmuutostarpeisiin. Sivistysvaliokunta ehdottaa näitäkin koskevat perustellut muutosehdotukset mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Kokeiluun osallistuminen
Sivistysvaliokunta toteaa, että lapset sijoittuvat koeryhmään kokeilulain mukaisesti, eikä koeryhmään valikoitunut lapsi voi jäädä kokonaan kokeilun ulkopuolelle. Koeryhmään valikoituneen lapsen huoltajan tai muun laillisen edustajan on huolehdittava siitä, että lapsi saavuttaa kaksivuotisen esiopetuksen tavoitteet. Tämä vastaa perusopetuslain 26 a §:ssä säänneltyä yksivuotisen esiopetuksen velvoittavuutta. Perhe voi valita, miten lapsi saavuttaa tavoitteet, joko hakeutumalla kokeiluopetussuunnitelman mukaiseen esiopetukseen tai saavuttamalla kaksivuotisen esiopetuksen tavoitteet muutoin esimerkiksi kotona tai varhaiskasvatuksessa.
Hallituksen esityksen mukaan ohjattuun toimintaan osallistumisesta tehdään hakemukseen perustuva päätös. Ohjattuun toimintaan osallistuminen voidaan päättää ilmoituksella, josta niin ikään tehdään päätös. Tämä ilmoitus ja siitä tehtävä päätös eivät poista velvoitetta saavuttaa kaksivuotisen esiopetuksen tavoitteet.
Valiokunta korostaa, että muun tavoitteet saavuttavan toiminnan valinnut lapsi ja ohjatun kaksivuotisen toiminnan valinnut lapsi ovat molemmat oikeutettuja normaalilainsäädännön takaamiin kasvatus- ja koulutuspalveluihin ilman erityistä päätöstä.
Valiokunta ehdottaa 1. lakiehdotukseen yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevät eräät tarkennukset haku- ja päätösmenettelyä koskeviin säännöksiin sen selkeyttämiseksi, että ne koskevat vain kokeilutoimipaikassa järjestettävää kaksivuotista esiopetusta.
Esiopetuksen sisältö
Asiantuntijakuulemisessa on korostettu, että nuorimmat esiopetukseen osallistuvat ovat jopa 4-vuotiaita ja että alle kouluikäisten lasten oppimistapaa toteuttava opetussuunnitelma on lähtökohdaltaan ja tavoitteiltaan hyvin erilainen verrattuna perusopetuksen opetussuunnitelmaan.
Opetushallitus on laatinut kaksivuotisen esiopetuksen kokeilulle valtakunnalliset perusteet, joiden mukaisesti kokeilukunnissa laaditaan paikalliset kaksivuotisen esiopetuksen opetussuunnitelmat. Opetussuunnitelmaperustainen kehittäminen on tutkimusten mukaan yksi vaikuttavimpia tapoja uudistaa suomalaista varhaiskasvatusta ja koulutusta.
Valiokunta pitää hyvänä, että kokeilua varten laaditaan omat opetussuunnitelman perusteet ja paikalliset opetussuunnitelmat. Niissä tulee korostua 4—5-vuotiaille soveltuvan pedagogiikan vaatimukset sekä varhaiskasvatuksen, esi- ja alkuopetuksen väliset siirtymät ja jatkumot. Esimerkiksi leikin merkitys oppimiselle korostuu esiopetuksessa.
Kolmiportainen tuki
Kokeilun myötä 4—5-vuotiaat lapset tulevat perusopetuslain mukaisen kolmiportaisen tuen piiriin. Valiokunta korostaa, että oikea-aikaisen ja tarkoituksenmukaisen tuen järjestäminen riittävän varhain tasoittaa lasten välisiä oppimiseroja ja ehkäisee syrjäytymistä. Oppimisen tuen järjestelyjen tulee muodostaa johdonmukainen jatkumo varhaiskasvatuksesta aina toiselle asteelle saakka.
Asiantuntijalausunnossa on esitetty huoli siitä, että kokeilulain yhteydessä ei ole riittävissä määrin huomioitu voimassa olevien oppilaan tuen palveluita koskevien säädösten soveltuvuutta nykyistä nuorempien lasten kasvun ja kehityksen kannalta.
Valiokunta toteaa, että kokeiluun sovelletaan tuen osalta samoja säännöksiä kuin yksivuotiseen esiopetukseen. Tuen järjestäminen täsmentyy sekä yksivuotisessa esiopetuksessa että kokeilussa tarkoituksenmukaisella tavalla opetussuunnitelman perusteissa ja paikallisissa opetussuunnitelmissa. Kokeilun aikana on kiinnitettävä erityistä huomiota nuorimmille tarjottavan tehostuvan tuen palvelujen riittävyyteen, oikea-aikaisuuteen ja kokeilun aikana ilmeneviin tuen sääntelyn kehittämistarpeisiin.
Opettajien kelpoisuus
Hallituksen esityksessä arvioidaan, että kelpoisista varhaiskasvatuksen opettajista on pulaa eri puolilla maata, joten myös kaksivuotisen esiopetuskokeilun yhteydessä on mahdollista, että kelpoisia varhaiskasvatuksen opettajia ei saada rekrytoitua riittävästi. Kokeilu voi vaikuttaa myös siten, että esiopetukseen pystytään rekrytoimaan kelpoisia varhaiskasvatuksen opettajia tai luokanopettajia, mutta se vähentää kelpoisten opettajien määrää muissa varhaiskasvatuksen lapsiryhmissä.
Valiokunnan saamassa selvityksessä on myönnetty, että varhaiskasvatuksen opettajapula vaikuttaa lähes kaikkiin varhaiskasvatuksen kehittämishankkeisiin. Ongelmaan pyritään vastaamaan muun muassa Varhaiskasvatuksen koulutusten kehittämisfoorumin toimenpiteillä. Myös varhaiskasvatuksen opettajien koulutuksen aloituspaikkoja on viime vuosina lisätty.
Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että varhaiskasvatuksen pedagoginen tehtävä toteutuu kaikissa varhaiskasvatuksen toiminnoissa, ja sen vuoksi valiokunta korostaa varhaiskasvatuksen opettajapulan vakavuutta ja tarvetta edelleen lisätä varhaiskasvatuksen opettajien koulutuksen aloituspaikkoja tarvetta vastaavasti.
Kokeilusta annettavat tiedot
Hallituksen esityksen mukaan huoltajia informoidaan kokeilusta samassa yhteydessä, kun heille ilmoitetaan kuulumisesta koeryhmään ja mahdollisuudesta hakea lapselle paikkaa kaksivuotiseen esiopetukseen.
Asiantuntijakuulemisessa on korostunut se näkemys, että kokeiluun liittyvä viestintä on kokeilun onnistumisen kannalta ensiarvoisen tärkeässä roolissa. Kokeilu luo viisivuotiaille koeryhmään kuuluville lapsille uuden palvelun ja muuttaa osin kunnan palvelujärjestelmää. Kokeilulla on myönteisiä taloudellisia vaikutuksia perheille.
Valiokunta korostaa, että kokeilusta ja sen toimeenpanoon liittyvistä yksityiskohdista on viestittävä kokeilun piirissä olevien lasten vanhemmille huolellisesti ja ajoissa. Perinteisen tiedottamisen lisäksi vanhemmille ja perheille on hyvä tarjota mahdollisuuksia käydä keskustelua ja esittää kysymyksiä kokeiluun liittyen. Perheillä tulee säilyä oikeaan ja riittävään tietoon perustuva valinnan mahdollisuus sen suhteen, valitsevatko he koeryhmän kaksivuotisen esiopetuksen vai jostain syystä mieluummin muun kaksivuotisen esiopetuksen tavoitteet saavuttavan toiminnan.
Varhaiskasvatuksen järjestäjien tulee kiinnittää huomiota kokeilusta ja siihen valitsemisen perusteista viestimiseen selkeästi kaikille varhaiskasvatuksessa olevien lasten vanhemmille.
Kattavan tiedon antaminen kokeilusta on erityisen tärkeää niiden perheiden kohdalla, joiden lapset ovat nyt kotihoidossa. Näiden lasten huoltajien päätöksentekoon voi taloudellisten seikkojen lisäksi vaikuttaa tieto siitä, että osallistuminen varhaiskasvatukseen ja esiopetukseen on tosiasiallisesti hyödyllistä heidän lapsilleen.
Sivistysvaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevät eräät täsmennykset kokeilukunnan velvollisuuteen informoida perheitä.
Lapsivaikutusten arviointi
Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että kokeilua koskevassa tieteellisessä tutkimuksessa tehdään myös jatkuvaa monipuolista lapsivaikutusten arviointia. Lapsivaikutusten arvioinnissa on monipuolisin metodein selvitettävä kaikkien kokeiluun osallistuneiden lasten mielipiteitä ja otettava ne huomioon sekä kokeilun aikana että sen jälkeen tehtävässä päätöksenteossa. Lasten osallisuuden mahdollistaminen on keskeinen osa lapsen oikeuksien ja lapsen edun toteutumisen varmistamista.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan seurantatutkimuksesta tehdään eettinen ennakkoarviointi, kuten tutkimuksen hyviin käytäntöihin kuuluu.