Lainsäädäntöesitys on annettu tilanteessa, jossa on selvää, että koronapandemia ajaa Suomen talouden — monen muun valtion tavoin — taantumaan kuluvana vuonna. Taantuman syvyyttä on hankalaa arvioida, koska vielä ei tiedetä, kuinka tartuntatilanne tulee kehittymään, minkälaisilla toimilla sitä pyritään hillitsemään ja minkälaisia talouspoliittisia toimia otetaan käyttöön pandemian vaikutusten lieventämiseksi. 

Pandemian vaikutukset ovat joka tapauksessa laaja-alaisia. Ensi vaiheessa häiriöt tuotantoketjuissa sekä kuolemantapaukset lisäävät yleistä epävarmuutta, mikä johtaa kulutuksen ja investointien laskuun. Kysynnän supistuminen puolestaan heikentää yritysten kassavirtaa vaikuttaen niiden maksuvalmiuteen. Tällöin yritykset voivat joutua lomauttamaan tai irtisanomaan henkilöstöään. Siten työllisten ja kotitalouksien rahoitusasema saattaa heiketä juuri samanaikaisesti, kun vakavaraisuussääntelyn soveltamisalaan kuuluvat luotontarjoajat kiristävät kuluttajaluototuksen ehtoja näiden luottojen riskillisyyden lisääntymisen myötä. Tämän voidaan ennakoida heijastuvan korkeakorkoisten ja tilapäisiksi tarkoitettujen rahoituslähteiden käyttöön. Mikäli etenkin ongelmavelkaisten saatavilla ei ole riittävästi kohtuullisia ratkaisukeinoja, kuluttajat voivat olla normaalioloihin verrattuna alttiimpia sitoutumaan epäedullisiinkin sopimusehtoihin. Asiantuntijoiden mukaan tämä tuottaa harvoin pysyvän ja kestävän kokonaisratkaisun ylivelkatilanteeseen. 

Hallituksen esityksen tavoitteena on vähentää korkeakorkoisiin kuluttajaluottoihin liittyviä velkaantumisongelmia. Luoton saamisen helppous on voinut luoda näennäisen vaikutelman talouden hallinnasta, kun aikaisempia luottoja on voinut hoitaa yhä uusilla luotoilla. Helposti haettavat ja laajasti markkinoidut vakuudettomat kulutusluotot ovat syventäneet ja pitkittäneet erityisesti taloutensa tasapainon kannalta heikossa asemassa olevien kuluttajien ongelmia jo ennen nyt käsillä olevaa poikkeuksellista talouden tilaa. COVID-19-kriisin voidaan olettaa heikentävän tilannetta ilman toimenpiteitä edelleen. 

Ehdotuksen mukaan muille kuin hyödykesidonnaisille, kuluttajansuojalain 7 luvun soveltamisalaan kuuluville luotoille asetettaisiin tilapäinen 10 prosentin korkokatto. Luotosta perittäviä maksuja ei saisi korottaa sääntelyn voimassaoloaikana.  

Lisäksi esityksessä ehdotetaan kaikkien kuluttajansuojalain 7 luvun soveltamisalaan kuuluvien luottojen suoramarkkinoinnin sekä luotonvälittäjien omia palveluja koskevan suoramarkkinoinnin tilapäistä kieltämistä. Tilapäistä korkokattoa sovellettaisiin sekä lain voimaantulon jälkeen tehtäviin sopimuksiin että siirtymäajan jälkeen myös ennen lain voimaantuloa tehtyihin, jatkuvaa luottoa koskeviin sopimuksiin siltä osin kuin kyse on lain soveltamisaikana tehtävistä luoton nostoista. Takauskeskuksen selvityksen mukaan suoramarkkinointi on COVID-19-kriisin jälkeen lisääntynyt merkittävästi ja luottoja tarjotaan erityisesti kriisistä aiheutuvien tulonmenetysten, lomautusten tulovaikutusten ja muiden maksuvaikeuksien hoitamiseen. Asiantuntijoiden mukaan erityisesti heikossa ja haavoittuvassa asemassa olevien kuluttajien suojelu on tältä osin perusteltua. Markkinoinnin rajoituksilla nähdään olevan hyvät mahdollisuudet vaikuttaa kotitalouksien luotonkäyttöön. 

Talousvaliokunta toteaa, että vakuudeton, lyhytaikaiseksi tarkoitettu ja korkeakorkoinen luotonanto on osoittautunut varsin haasteelliseksi sääntelyn kohteeksi. Rahoitusmarkkinoiden joustavuuden säilyttämiseksi ja pääomamarkkinoiden kansainvälisen luonteen vuoksi on ollut perusteltua, että korkeakorkoinenkin luototus on mahdollista silloin, kuin asianmukaiset maksukykyselvitykset on tehty. Lainsäädännön sisältämiä poikkeuksia ja joustoja on toimialalla kuitenkin hyödynnetty ja liiketoimintamalleja sopeutettu sääntelyyn tavalla, joka ei ole ollut lainsäätäjän tarkoitus. Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä kannatettavana ja puoltaa sen hyväksymistä muuttamattomana, seuraavin huomautuksin ja lausumaehdotuksin. 

Kuluttajansuojaa koskevat säännökset perustuvat monelta osin Euroopan unionin lainsäädäntöön. Kulutusluottodirektiivi on unionioikeudelliselta luonteeltaan pääosin täysharmonisointisäädös, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät saa antaa tai pitää voimassa direktiivistä poikkeavia säännöksiä sellaisista seikoista, jotka direktiivillä on yhdenmukaistettu. Direktiiviin sisältyy kuitenkin sellaisia poikkeuksia, jotka jättävät jäsenvaltioille kansallista liikkumavaraa. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotetulle sääntelylle ei ole EU-oikeudellista estettä. Tämä koskee erityisesti säännösten soveltamisalaa, mainonnasta annettavia tietoja, vastuullista luotonantoa, luoton ennenaikaista takaisinmaksuoikeutta sekä liitännäisiä luottosopimuksia.  

Perustuslakivaliokunta on arvioinut korkeakorkoisen, vakuudettoman luotonannon rajoituksia aikaisemmin (PeVL 28/2012 vp) ja todennut korkokattosääntelyllä puututtavan ”kiistämättä varsin voimakkaasti nykyisin harjoitettavan kaltaiseen pienten luottojen tarjoamiseen” ja että ”sääntely muodostunee siten tosiasiallisesti elinkeinovapauden merkittäväksi rajoitukseksi. Merkittäväkin puuttuminen elinkeinovapauteen voi kuitenkin erittäin painavan yhteiskunnallisen intressin suojaamiseksi olla perusteltua etenkin tilanteessa, jossa vähäisemmät keinot eivät ole tuottaneet tavoiteltua tulosta.” Nyt ehdotettu sääntely ei kokonaan estä luottojen tarjoamista elinkeinotoimintana jatkossakaan, vaan se ohjaa toimintaa yhteiskunnallisesti hyväksyttävämpään suuntaan. Perustuslakivaliokunnan mielestä ”pikaluottoja tarjoavilta elinkeinonharjoittajilta voidaan lisäksi edellyttää varautumista lainsäädännön merkittäviinkin muutoksiin tällaisessa tapauksessa, jossa toimintaan liittyvät ylivelkaantumisongelmat ovat olleet jo vuosien ajan vahvasti esillä.”  

Perustuslakivaliokunnan mukaan lainsäätäjällä on laaja harkintavalta tämäntyyppisen luottorahoituksen sääntelyssä.  

Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan nyt ehdotetulle sääntelylle on hyväksyttävät ja yhteiskunnallisesti painavat perusteet. Oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta merkitystä on etenkin sillä, että kysymys olisi väliaikaisesta sääntelystä, ja sillä, että uutta sääntelyä ei sovelleta ennen lain voimaantuloa tehtyihin jatkuvaa luottoa koskeviin sopimuksiin muutoin kuin uusien nostojen osalta eikä hyödykesidonnaisiin luottoihin.  

Koska ehdotettu lainsäädäntö kuitenkin nostaa esiin kysymyksiä perustuslain turvaamien oikeuksien asemasta suhteessa ehdotettuihin taloudellisiin rajoituksiin, talousvaliokunta pitää tärkeänä, että tämän lainsäädännön vaikutuksia seurataan jo sen sinänsä lyhyen voimassaolon aikana ja että valtioneuvosto ryhtyy valmistelemaan lainsäädännön muutoksia tarvittaessa nopeallakin aikataululla. Talousvaliokunta korostaa, että valvonnan ja seurannan näkökulmasta on tärkeää, että vireillä oleva esitys (HE 54/2019 vp) vahvistaa kuluttajaviranomaisen toimivaltuuksien laajentamista ja keinovalikoiman tarkistamista. Lakimuutos tulisi saattaa voimaan mahdollisimman pian. Samalla valvonnan resursoinnin on oltava riittävä. 

Talousvaliokunta muistuttaa, että helposti saatavien, vakuudettomien luottojen korkea korko perustuu paitsi luotonantajan voitontavoitteluun, myös tällaisen lainakannan riskillisyyteen ja siihen, että riskienhallintaa koskevan sääntelyn mukaan luottolaitosten on otettava hinnoittelussaan huomioon tuoton ja riskien välinen suhde: riskin tulee näkyä hinnassa. Jos korkotaso lasketaan lainsäädännöllä tasolle, joka ei enää vastaa hakijan riskiprofiilia, ei luottoa tarjota lainkaan, sillä kaikkein heikoimman maksukyvyn omaaville kuluttajille voidaan käytännössä myöntää vain korkean koron vakuudettomia luottoja. Näiden kuluttajien joukossa on myös lähtökohtaisesti niitä, joilla takaisinmaksukykyä ei ole lainkaan. Luoton saannin loppuminen edesauttaa velkaantumiskierteen katkaisemista. Asiantuntijakuulemisten mukaan ylivelkaantuneiden kannalta tämä on hyvä asia, mutta samalla tarve muille ratkaisukeinoille lisääntyy merkittävästi. Tämä voi yhtäältä edesauttaa ylivelkaantumiskierteen katkeamista, mutta toisaalta voi johtaa myös siihen, että luottoa eivät saa sellaisetkaan kuluttajat, joiden maksukyky on pitkällä aikavälillä kestävällä tasolla, mutta heikentynyt juuri pandemian aiheuttamien taloudellisten vaikutusten vuoksi. Tällöin luoton saanti voi estyä tilanteissa, joissa luotto olisi tarpeen nimenomaan poikkeusolojen tilapäisistä taloudellisista haasteista selviytymiseksi ja vaikka näillä kuluttajilla olisi realistinen mahdollisuus luoton hoitamiseen pitkällä aikavälillä. Toisaalta myös ne kuluttajat, joiden maksukyky on heikentynyt vain tilapäisesti, eivät mahdollisesti saa luottoa lainkaan. Tätä lieventää osaltaan hyödykesidonnaisten luottojen rajaaminen tämän sääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle. Talousvaliokunta korostaa kuitenkin, että tilapäisestä maksukyvyn laskusta kärsiville kuluttajille tulee olla ensisijaisesti tarjolla muita ratkaisuja. 

Samalla on huomioitava se riski, että hyödykesidonnaisten luottojen rajaaminen sääntelyn ulkopuolelle saattaa heikentää lakimuutoksen tavoitteiden saavuttamista. 

On syytä seurata sääntelyn vaikutuksia myös markkinoilla toimiviin digitaalisiin laskunmaksujärjestelmiin, joiden toiminta-ajatuksena on helpottaa kuluttajan mahdollisuuksia hallinnoida laskujen maksua koordinoidusti ja kustannustehokkaasti. 

Asiantuntijalausuntojen perusteella talousvaliokunta toteaa, että erityisesti heikoimmassa asemassa oleville kuluttajille tulee olla tarjolla ensisijaisesti muita kestävällä pohjalla olevia keinoja ja palveluja oman taloudellisen tilanteen hallintaan saamisessa korkeakorkoisten vakuudettomien luottojen sijasta. Talousvaliokunta korostaa, että ylivelkaantumisen ennaltaehkäisemisen ja hoitamisen kannalta on tärkeää puuttua ongelmien juurisyihin. Saadun selvityksen mukaan on varmistettava, että erityisesti sosiaalista luototusta sekä talous- ja velkaneuvonnan ja koulutuksen palveluja on tarjolla riittävästi ja että niiden resurssointi turvataan. Monet asiantuntijat esittävät sosiaalisen luototuksen laajentamista valtakunnalliseksi, sillä sen piiriin tulee päästä yhdenmukaisesti asuinkunnasta riippumatta. 

Talousvaliokunta toteaa, että samalla on syytä kiinnittää huomiota Takuusäätiön valmiuksiin tarjota ylivelkaantuneille tarjottavia palveluja. Näitä ovat mm. myönnettävät pienlainat sekä takaukset velkojen yhdistämislainoille. Talousvaliokunta toteaa, että on tarpeellista selvittää myös muiden kuin julkisten talous- ja velkaneuvontaa harjoittavien sekä velkajärjestelyjä tuottavien toimijoiden toimintaedellytykset. Koska esitys voi johtaa luotonsaannin vaikeutumiseen erityisesti heikoimmassa taloudellisessa asemassa olevien kohdalla, on tärkeää, että näiden henkilöiden löydettävissä on talouden tervehdyttämiskeinoja. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan esimerkiksi sosiaalisen luototuksen kysyntä ja odotukset esimerkiksi Takuusäätiön myöntämille pienlainoille ja luottojen takauksille voivat kasvaa. Valiokunta pitää niinikään selvitettynä, että usein ylivelkaantumisen taustalla on sellaisia perimmäisiä syitä, joihin olisi tärkeää pystyä puuttumaan esimerkiksi sosiaalihuollon keinoin. Tässä valossa sosiaalinen luototus voi olla yksi väylä saada ongelmissa olevia velallisia tukitoimien piiriin. Valiokunta ilmaisee huolensa kuntatalouden mahdollisuudesta resursoida tarvittavia tukitoimia. 

Talousvaliokunta katsoo, että velallisten itsemääräämisoikeuden ja elämänhallinnan kannalta olisi tärkeää, että velvoitteiden tultua suoritetuiksi menneet laiminlyönnit eivät enää vaikuttaisi kuluttajien valintoja rajoittavasti tavalla, jonka nykyinen maksuhäiriömerkintärekisteri aiheuttaa. Talousvaliokunta kiirehtii maksuhäiriörekisteriä koskevaan lainsäädäntöön muutosta, jotta viive merkinnän perusteena olevan maksun suorittamisen ja rekisterimerkinnän poistamisen välillä lyhenisi nykyisestä; maksuhäiriömerkinnän tulee heijastaa merkinnän kohteena olevan henkilön maksukäyttäytymistä mahdollisimman totuudenmukaisesti ja ajantasaisesti. Ottaen huomioon maksuhäiriömerkinnän vaikutus kansalaisten arkielämän järjestämiseen talousvaliokunta katsoo, että henkilöt, jotka ovat suorittaneet maksuhäiriömerkinnän perusteena olleet maksut, tulee poistaa rekisteristä voimassaolevaa lainsäädäntöä huomattavasti nopeammin.  

Suomalaisten kotitalouksien ja yksityishenkilöiden ylivelkaantuneisuus asettaa paineita myös yksityishenkilön velkajärjestelyjä koskevan lainsäädännön tarkistamiseen. Saadun selvityksen perusteella useassa Takuusäätiön käsittelyyn tulevassa tapauksessa velkaongelmat ovat niin vakavia, että säätiön tarjoamat palvelut eivät riitä tai ole mahdollisia. Näissä tapauksissa vaihtoehdoksi jää käräjäoikeuden myöntämä yksityishenkilön velkajärjestely. Olemassa olevan tiedon valossa järjestelyn piiriin pääsyä ja prosessin kestoa tulee lyhentää. Velallisen näkökulmasta tulisi kehittää myös uusia oman talouden hallintaa helpottavia työkaluja esimerkiksi digitalisaation mahdollisuuksia hyödyntämällä. 

Talousvaliokunta toistaa käsityksensä siitä, että velkaantumiskehityksen huolestuttavaa suuntaa on vaikea muuttaa millään yksittäisellä toimella tai lainsäädännön muutoksella. Ongelman ratkaiseminen edellyttää monentasoisia ja ylivelkaantuneiden henkilöiden tilanteiden erilaisuuden huomioivia korjauskeinoja. Saadun selvityksen mukaan positiivinen luottotietorekisteri — ja sen käytön edellyttäminen luotonmyöntämisprosessin osana — on kuitenkin yksi keskeisimpiä elementtejä. Vaikka rekisteri ei vielä yksinään ole riittävä väline käsillä olevan ongelman ratkaisemiseksi, se olisi erittäin tarpeellinen. On selvää, että markkinoilla on myös toimijoita, joiden liiketoiminta ei nykyisellään perustu ensisijaisesti velallisen maksukykyyn, vaan liiketoiminnan kannattavuus rakentuu sille, että luottokannan tappioita kompensoidaan hyvin korkealla korolla. Näiden toimintaa on vaikeaa säännellä rahoitusmarkkinoiden toimiessa kansallisvaltioiden rajojen yli. Tähän liittyen talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että tulevassa lainvalmistelussa otettaisiin huomioon lähimpien verrokkimaidemme kokemukset toimialan sääntelystä, erityisesti havainnot pääomavaatimusten vaikutuksesta luottojen tarjoajiin.  

Talousvaliokunta huomauttaa, että vaikka joiltakin osin sääntely on puutteellista, lainsäätäjän keinovalikoiman laajuutta on myös jo hyödynnetty. Lailla ulosottokaaren väliaikaisesta muuttamisesta muutettiin ulosottokaarta (705/2007) siltä osin kuin siinä säännellään ulosottomenettelyn keventämistä, rajoittamista tai täytäntöönpanon lykkäämistä koskevista edellytyksistä, jotta vallitsevista poikkeuksellisista olosuhteista aiheutuvat taloudelliset vaikeudet voidaan ottaa paremmin huomioon ulosottomenettelyssä. Ulosoton joutuisuusvaatimusta muutettiin niin, että muissa säännöksissä myönnettävät keventämiset ja rajoittamiset sekä mahdolliset täytäntöönpanon lykkäämiset otetaan joutuisuussäännöksessä huomioon. Väliaikainen kyvyttömyys vastata velvoitteista ei saisi johtaa myöskään välittömästi maksuhäiriömerkintään. Laki näin madaltaa ulosottokaaren helpotusten ja rajoitusten soveltamisen kynnystä. Ulosottomiehellä säilyy tapauskohtainen harkinta muuttaa tai rajata tämän lain perusteella annettuja lisäaikoja ja helpotuksia, jos olosuhteet sitä edellyttävät. Laki tuli voimaan 1.5.2020 ja on voimassa 31.10.2020 asti. 

Myös maksujärjestelyyn kuuluville erääntyneille veroille laskettavaa viivästyskorkoa koskevaa lainsäädäntöä on muutettu. Korkoa alennettiin väliaikaisesti kolmella prosenttiyksiköllä seitsemästä prosentista neljään prosenttiin. Muutos koskee 1.3.2020 tai sen jälkeen erääntyneitä veroja. Samalla kun viivästyskorkoa alennettiin väliaikaisesti, Verohallinto helpotti omilla toimillaan maksujärjestelyn ehtoja. Nämä toimenpiteet liittyvät muun ohessa maksuohjelman maksuerien aikatauluun sekä mahdollisuuteen lisätä uusia veroja voimassa olevaan maksujärjestelyyn. Muutos (294/2020) tuli voimaan 1.5.2020. 

Lisäksi talousvaliokunnan käsittelyssä vielä olevalla lainsäädännöllä (HE 54/2019 vp ja HE 10/2020 vp), jolla vahvistetaan kuluttajaviranomaisten toimivaltuuksia, tulee olemaan vaikutusta luottomarkkinoihin. Ehdotetun sääntelyn mukainen seuraamusmaksu voi tulla kyseeseen, jos elinkeinonharjoittaja kuluttajien vahingoksi tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö muun ohella kuluttajansuojalain 7 luvun 14 §:n mukaisen velvollisuuden arvioida kuluttajan luottokelpoisuus tai rikkoo saman luvun 16 a §:n säännöksiä luoton myöntämisestä.  

Talousvaliokunta muistuttaa voimassaolevista lausumista, joiden mukaan eduskunta on edellyttänyt (EV 284/2018 vp) muun muassa, että 

- valtioneuvosto arvioi pikaisesti ulosoton suojaosuusjärjestelmän ja yksityishenkilön velkajärjestelyssä velallisen maksukyvyn arvioinnissa huomioon otettavien velallisen välttämättömien elinkustannusten tason kehittämistarpeet ja valmistelee tarvittavat säädösmuutokset;  

-valtioneuvosto ryhtyy pikaisesti tarvittaviin lainsäädännöllisiin ja muihin toimenpiteisiin kuluttajien velkaantumisongelmien ennaltaehkäisyn ja vähentämisen tehostamiseksi muun muassa arvioimalla maksuhäiriötietojen säilytysaikojen tarkoituksenmukaisuutta ja selvittämällä korkeakorkoisten vakuudettomien kuluttajaluottojen mainonnan rajoittamista sekä selvittää mahdollisuuksia parantaa sosiaalisen luototuksen saatavuutta;  

- valtioneuvosto ryhtyy pikaisesti selvittämään ja valmistelemaan lainsäädäntöä, jolla mahdollistetaan Finanssivalvonnan riittävät ja tehokkaat valtuudet valvoa ja sanktioida korkeakorkoisten pienlainojen tarjoajien toimintaa; 

- valtioneuvosto kiinnittää huomiota talousosaamisen lisäämiseen eri asteisessa koulutuksessa velkaantumisongelman ennaltaehkäisevänä toimenpiteenä. 

Talousvaliokunta kiirehtii näiden lausumien — erityisesti maksuhäiriömerkintöjä koskevan ponnen — pohjalta tehtäviä lainsäädäntömuutoksia ja edellyttää valtioneuvoston tekevän talousvaliokunnalle selvityksen näiden toimien edistymisestä vuoden 2020 syysistuntokauden loppuun mennessä. Lisäksi talousvaliokunta tähdentää tulevien lainsäädäntöesitysten huolellisen valmistelun tärkeyttä: kuluttajaluotoista ja ylivelkaantumisesta tulee kerätä kattava tietopohja, jonka perusteella pystytään tekemään analyysi ylivelkaantumisen juurisyistä ja tunnistamaan tarkoituksenmukaiset korjaustoimet, mukaanlukien muutokset lainsäädäntöön ja viranomaisten toimivaltuuksiin ja tehtäviin. Keskeistä on myös seurata tällä hetkellä käytössä olevien välineiden toimivuutta. 

Talousvaliokunta on tarkastellut vireillä olevia toimenpidealoitteita ja todennut TPA 17/2020 vp:ssä ehdotettujen toimien pyrkivän samaan päämäärään kuin nyt käsillä oleva hallituksen esityskin. Valiokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyratkaisua tarkoituksenmukaisimpana keinona tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja siten ehdottaa toimenpidealoitteen hylkäämistä.