Perustelut
Taustaa
Ehdotetun lain tarkoituksena on siirtää työttömyysvakuutusmaksujen
perintä tapaturmavakuutuslaitoksilta ja Valtiokonttorilta
työttömyysvakuutusrahastolle. Lakiehdotuksessa työttömyysvakuutusrahaston
uudeksi tehtäväksi säädetään
siten työttömyysvakuutusmaksujen määrääminen
ja perintä.
Perustuslakivaliokunta on työttömyysetuuksien
rahoituksesta annettua lakia (jäljempänä rahoituslaki)
aiemmin arvioidessaan pitänyt työttömyysvakuutusmaksua
valtiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan
verona, ja arvioinut lakia ja siihen ehdotettuja muutoksia tämän
valossa (PeVL 18/1998 vp, s. 2—3, PeVL
17/2007 vp, s. 2/I ja PeVL
31/2010 vp, s. 2/I). Valiokunta ei sen
sijaan ole mainituissa rahoituslain muutoksia koskevissa lausunnoissaan
ottanut kantaa työttömyysvakuutusrahaston asemaan
perustuslain 124 §:n kannalta. Nyt rahoituslakiin ehdotetut
muutokset ovat sellaisia, että esitystä on arvioitava
myös tästä näkökulmasta.
Perustuslain 124 §
Arvion lähtökohta.
Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain
124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla
tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkiksen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Työttömyysvakuutusrahasto.
Ehdotettua sääntelyä on arvioitava
ensinnäkin siltä kannalta, onko työttömyysvakuutusrahasto
perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu viranomainen.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä varsinaiseen
viranomaiskoneistoon perustuslain merkityksessä on luettu
valtion ja itsehallintoyhdyskuntien normaaliin organisaatioon kuuluvat
viranomaiset sekä sellaiset itsenäiset laitokset
kuin Suomen Pankki ja Kansaneläkelaitos samoin kuin kunnallisen
työmarkkinalaitoksen ja kunnallisen eläkelaitoksen
tapaiset, lähtökohtaisesti kaikkien
kuntien yhteiset erityistoimielimet (ks. PeVL 55/2002
vp, s. 2—3). Sen sijaan viranomaisena ei perustuslaissa
tarkoitetussa merkityksessä ole pidetty esimerkiksi Eläketurvakeskusta
(PeVL 30/2005 vp, s. 3/I)
eikä itsenäisiksi julkisoikeudellisiksi laitoksiksi
luonnehdittuja Suomen riistakeskusta (PeVL 48/2010
vp, s. 2/I) ja Suomen metsäkeskusta
(PeVL 53/2010 vp, s. 2/I).
Työttömyysvakuutusrahaston kokoonpanosta,
tehtävistä ja valvonnasta säädetään
rahastolain 9—11 §:ssä. Rahaston hallintoneuvoston
nimittää muodollisesti valtioneuvosto, ja rahaston toimintaa
valvovat Finanssivalvonta ja sosiaali- ja terveysministeriö (tosin
sosiaali- ja terveysministeriön valvontaroolista ehdotetaan
nyt luovuttavan). Lisäksi työttömyysvakuutusrahastolle
kuuluu jo nykyisellään useita julkisia hallintotehtäviä.
Tästä huolimatta valtionhallinnosta etäistä ja
luonteeltaan melko itsenäistä työmarkkinajärjestöjen
hallinnoimaa rahastoa ei voida valiokunnan mielestä pitää perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna
viranomaisena.
Työttömyysvakuutusrahaston julkiset hallintotehtävät.
Työttömyysvakuutusrahastolle siirrettäväksi
ehdotettavat tehtävät — työttömyysvakuutusmaksun
määrääminen ja periminen — ovat
luonteeltaan julkisia hallintotehtäviä. Tähän
arvioon ei vaikuta se, että maksun periminen kuuluu voimassa
olevan, ennen perustuslain voimaan tuloa säädetyn
rahastolain mukaan tapaturmavakuutuslain 29 §:ssä tarkoitetuille
vakuutuslaitoksille ja Valtiokonttorille. Tehtävät eivät
jäljempänä käsiteltävää poikkeusta
lukuun ottamatta sisällä merkittävää julkisen
vallan käyttöä.
Ehdotetun tehtävien siirron seurauksena nykyisestä hajautetusta
järjestelmästä siirrytään keskitettyyn
järjestelmään, jossa työttömyysvakuutusrahasto
huolehtii työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitettavien
etuuksien rahoituksesta, työttömyysvakuutusmaksujen
perinnästä ja maksujen oikeellisuuden valvonnasta.
Näiden tehtävien antaminen ja sen kautta tapahtuva
tehtävien keskittäminen työttömyysvakuutusrahastolle
on valiokunnan mielestä perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla
tavalla tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.
Valiokunta toteaa, että työttömyysvakuutusrahaston
hoitaessa julkisia hallintotehtäviä siihen sovelletaan
hallinnon yleislakeja niiden sisältämien soveltamisalaa,
viranomaisen määritelmää tai
yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien
säännösten nojalla. Hyvän hallinnon
vaatimusten täyttämiseksi viittausta hallinnon
yleislakeihin ei enää nykyisin ole perustuslain
124 §:n takia välttämätöntä sisällyttää lakiin
(ks. esim. PeVL 48/2010 vp, s. 3/II, PeVL 30/2010
vp, s. 9/II ja PeVL 13/2010
vp, s. 3/II).
Merkittävän julkisen vallan käyttö.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota lakiehdotuksen
21 e §:ään, joka koskee työttömyysvakuutusmaksun
korotusta. Työttömyysvakuutusrahasto voi pykälän
1 momentin mukaan määrätä työnantajalle
enintään kaksinkertaiseksi korotetun, kohtuullisena
pidettävän työttömyysvakuutusmaksun,
jos työnantaja on ilmoittanut palkkasumman 21 b §:ssä säädetyn
määräajan jälkeen tai jos työnantaja
on antanut puutteellisia tai virheellisiä tietoja tai jos
työttömyysvakuutusmaksu on määrätty
21 d §:n perusteella arvioimalla. Maksun korottaminen on
siten mahdollista, jos työnantaja on menetellyt lainvastaisesti
tai muuten oikeudellisesti virheellisesti. Asiallisesti ottaen sääntelyssä on
kysymys sanktioluonteisen hallinnollisen seuraamuksen määräämisestä.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että tällaiseen
hallinnolliseen seuraamukseen sisältyy merkittävää julkisen
vallan käyttöä (ks. PeVL 57/2010
vp, s. 5 ja siinä mainitut valiokunnan lausunnot),
eikä tehtävää siten voida antaa
muulle kuin viranomaiselle. Tämä merkitsee sitä,
että lakiehdotuksen 21 e § on joko poistettava
tai siinä säädetty tehtävä on
osoitettava viranomaiselle, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Työttömyysvakuutusrahastolle voidaan antaa seuraamuksen
määräämisessä korkeintaan
viranomaista avustava ja täydentävä rooli
(ks. PeVL 57/2010 vp, s. 5/II).
Muutoksenhaku
Lakiehdotuksen muutoksenhakuoikeutta koskevassa 24 g §:ssä on
luettelonomaisesti todettu, miten eräisiin työttömyysvakuutusrahaston
antamiin päätöksiin tyytymätön
saa hakea muutosta. Tällainen sallivaksi muotoiltu luettelo
ei valiokunnan vakiintuneen kannan mukaan voi vaikuttaa eräänlaisena
välillisenä muutoksenhakukieltona (ks. esim. PeVL 20/2005
vp, s. 7 ja PeVL 21/2006 vp,
s. 6). Muutoksenhakuoikeus on tämän vuoksi syytä muotoilla
yleiseksi oikeudeksi, jota voidaan ehdotetulla tavalla täydentää säännöksillä muutoksenhakuoikeuden
toteuttamistavasta eri päätösten osalta.
Myös perustuslain kannalta hyväksyttävistä muutoksenhakuoikeuden
rajoituksista on tällöin mahdollista säätää lakiin
otettavilla yksilöidyillä muutoksenhakukielloilla
(ks. PeVL 20/2005 vp, s. 8/I).
Henkilötietojen suoja
Työttömyysvakuutusrahaston oikeus tietojen saamiseen
(22 ja 22 a §) sekä tietojen luovuttamiseen (22
b §) on lakiehdotuksessa säännelty perustuslakivaliokunnan
käytännön valossa pääosin
asianmukaisesti. Samaa koskee myös lakiehdotuksen 22 c §:n
sääntelyä tietojen yhdistämisestä (vrt. PeVL
17/2007 vp, s. 3/II). Työttömyysvakuutusrahaston
tietojensaantioikeus on kuitenkin ongelmallisen väljä siltä osin
kuin kysymys on lakiehdotuksen 22 §:n 1 momentin 4 kohdan
mukaisesta oikeudesta saada salassapitosäännösten
rajoittamatta työttömyysvakuutusmaksun määräämistä,
perintää ja valvontaa varten "tarpeelliset tiedot
muulta taholta, johon sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta
annettua lakia". Kun tietosisältöjä ei
tällaisessa yleisessä tietojen luovutustilanteessa
ole millään lailla luetteloitu, on tietojensaantioikeus
sidottava mainittua tarkoitusta varten välttämättömiin
tietoihin (ks. esim. PeVL 14/2002 vp,
s. 2/II ja PeVL 38/2009 vp,
s. 2). Lakiehdotuksen 22 §:n 1 momentin 4 kohdan tarkistaminen
siten, että oikeus kattaa vain tietojen käyttötarkoituksen
kannalta välttämättömien tietojen
saamisen, on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Myös varsin epämääräiseksi
jäävää "muiden tahojen" määritelmää on
aiheellista täsmentää.
Muuta
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota lakiehdotuksen
21 d §:ään, jonka nojalla työttömyysvakuutusrahasto
voi määrätä työttömyysvakuutusmaksun
eräissä tapauksissa arvioimalla. Arvioinnissa
käytettävät laskentaperusteet eivät näyttäisi
käyvän kyseisestä säännöksestä yksiselitteisesti
ilmi. Pykälää on syytä perustuslain 81 §:n
1 momentista johtuvista syistä (ks. esim. PeVL
17/2007 vp, s. 2/I) täydentää esimerkiksi viittauksella
lain 18 §:ään, jotta siitä käy
ilmi, että arviomaksun suuruus määräytyy
vastaavasti kuin varsinainen työttömyysvakuutusmaksu.