Perustelut

Aluksi

Sotilaallisten voimakeinojen käytöllä voidaan puuttua useisiin perusoikeuksiin. Ääritapauksessa tällaisten voimakeinojen käytöllä voidaan vaarantaa niiden kohteena olevien oikeus elämään, kuten perustuslakivaliokunta alkuperäisestä hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa totesi (PeVL 10/2005 vp, s. 2/I). Voimakeinojen käytön vaikutukset voivat lisäksi ulottua muidenkin henkilöiden kuin rikoksesta epäiltyjen perusoikeuksiin.

Terrorismissa on kysymys yhteiskunnan perustoimintoja, oikeusjärjestystä sekä ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti vaarantavasta rikollisuudesta, jonka estämiselle ja keskeyttämiselle on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät ja hyvin painavat perusteet. Toiminnan poikkeuksellisen vakava luonne on otettava huomioon myös arvioitaessa sitä vastaan käytettävien keinojen oikeasuhtaisuutta. Terrorististen tekojen laatu voi ääritapauksessa puoltaa poikkeuksellisten voimakeinojen käyttämistä (PeVL 10/2005 vp, s. 2/I).

Voimakeinojen käytölle johtuu tällaisissa, mahdollisesti monien ihmisten hengen ja terveyden suojaamisen näkökulmasta hankalissa tilanteissa rajoituksia myös esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 artiklan määräyksistä oikeudesta elämään. Keneltäkään ei artiklan 1 kappaleen mukaan saa riistää hänen elämäänsä tahallisesti. Elämän riistämistä ei toisaalta voida 2 kappaleen a) kohdan perusteella katsoa artiklan vastaiseksi teoksi silloin, kun se seuraa voimankäytöstä, joka on ehdottoman välttämätöntä kenen hyvänsä puolustamiseksi laittomalta väkivallalta. Ihmisoikeussopimuksen valvontakäytännössä on terrorismin vastaisten toimenpiteiden suhdetta näihin sopimusmääräyksiin tarkasteltu kussakin yksittäisessä tilanteessa vallinneita olosuhteita koskevan kokonaisarvion pohjalta. Näiden olosuhteiden lisäksi merkitystä on voitu antaa myös lainsäädännöllisille ja hallinnollisille seikoille, kuten sille, kuinka huolellisesti operaatio on suunniteltu ja miten sitä on valvottu.Pellonpää, Matti: Euroopan ihmisoikeussopimus, Helsinki 2005, s. 243—245.

Perustuslaista ja Euroopan ihmisoikeussopimuksesta seuraa edellä esitetyn perusteella vaatimuksia paitsi lainsäädännölle myös sille, kuinka viranomaiset konkreettisissa tilanteissa käyttävät voimakeinoja.

Sotilaallisten voimakeinojen käyttö

Hallituksen alkuperäisen esityksen sisältämä lakiehdotus voidaan perustuslakivaliokunnan aiemman lausunnon mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan sen 4 §:n 1 momentista tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon (PeVL 10/2005 vp, ponsi). Perustuslakivaliokunta piti alkuperäistä lakiehdotusta ongelmallisena sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden kannalta, etenkin kun valiokunta otti huomioon, että sotilaallisen voiman käyttö sisältää mahdollisuuden puuttua poikkeuksellisen merkittävällä tavalla monien ihmisten useisiin perusoikeuksiin. Ehdotukseen liittyi näistä syistä ongelmia myös sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta. Lakiehdotusta oli siksi täsmennettävä, jotta se olisi käsiteltävissä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 10/2005 vp, s. 3/I). Sisäasiainministeriön hallintovaliokunnalle osoittaman kirjelmän tarkoituksena on ollut korjata lakiehdotusta perustuslakivaliokunnan esittämien huomautusten pohjalta.

Perustuslakivaliokunnan aiemman kannan mukaan laista oli ensinnäkin käytävä ilmi, mitä siinä tarkoitetaan sotilaallisilla voimakeinoilla. Pyrkimyksenä tuli olla säädettävän lain tarpeisiin pohjautuva sellainen säännös, jolla poliisin oikeus saada puolustusvoimilta virka-apua rajataan koskemaan vain virka-aputehtävissä käytettäviksi soveltuvia voimakeinoja.

Sisäasiainministeriön kirjelmä sisältää ehdotuksen sotilaallisten voimakeinojen määrittelemiseksi puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 §:n 3 momentissa. Sen mukaan sotilaallisilla voimakeinoilla tarkoitetaan virkamiehen henkilökohtaisen aseen käyttöä voimakkaampaa, sotavarustein tapahtuvaa asevoiman käyttöä. Ehdotus vastaa aluevalvontalain 33 §:n 1 momentissa olevaa määritelmää, ja se täyttää sinänsä perustuslakivaliokunnan huomautuksen sotilaallisten voimakeinojen määrittelemisestä laissa.

Jonkin asteinen puute on, ettei sotilaallisia voimakeinoja rajata valiokunnan suosittelemalla tavalla vain virka-aputehtävissä käytettäviksi soveltuviin voimakeinoihin, vaan määritelmä näyttää edelleenkin kattavan periaatteessa kaiken puolustusvoimien käytössä olevan sotavoiman. Toisaalta kirjelmän 4 §:n 4 momentti voimakeinojen käytön suhteellisuudesta ja puolustettavuudesta merkitsee tilannekohtaisesti sovellettavaa rajoitusta myös mahdollisuudelle käyttää erilaisia sotavarusteita. Valiokunta pitää tästä huolimatta tärkeänä, että määritelmää täydennetään käytettävissä olevia sotavarusteita rajaavalla maininnalla niiden soveltuvuudesta poliisitehtävän suorittamiseen esimerkiksi seuraavasti: "Sotilaallisilla voimakeinoilla tarkoitetaan virkamiehen henkilökohtaisen aseen käyttöä voimakkaampaa sotavarustein tapahtuvaa sellaista asevoiman käyttöä, joka soveltuu poliisitehtävän suorittamiseen."

Perustuslakivaliokunnan kannan mukaan laista tuli ilmetä alkuperäistä ehdotusta selkeämmin, millä edellytyksillä virka-apu voi sisältää sotilaallisten voimakeinojen käyttöä. Sääntely oli laissa rajattava koskemaan sellaisia rikoslain 34 a luvussa tarkoitettuja vakavia tekoja, joiden välitön estäminen tai keskeyttäminen on välttämätöntä muiden henkilöiden hengen tai terveyden suojelemiseksi, eikä tekoja ole mahdollista estää tai keskeyttää sotilaallisia voimakeinoja lievemmillä keinoilla (PeVL 10/2005 vp, s. 3).

Poliisin oikeus saada voimakeinojen käyttöä edellyttävää virka-apua on kirjelmän 4 §:n 1 momentissa rajattu rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2—7 kohdassa ja 2 momentissa tarkoitetun rikoksen estämiseen tai keskeyttämiseen. Lisäedellytyksenä kirjelmän 4 §:n 1 momentin perusteella on, ettei rikoksen estäminen tai keskeyttäminen ole mahdollista poliisin omalla välineistöllä ja henkilöstöllä.

Virka-apua voidaan näin ollen antaa terroristisessa tarkoituksessa tehtävien vakavimpien rikosten estämiseksi tai keskeyttämiseksi. Sääntelyn ulkopuolelle on perustuslakivaliokunnan kannan mukaisesti jätetty rikoslain 34 a luvussa rangaistavaksi säädetyt terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu, terroristiryhmän johtaminen, terroristiryhmän toiminnan edistäminen ja terrorismin rahoittaminen.

Virka-apu voi kirjelmän 4 §:n 2 momentin mukaan sisältää sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, jos se on välttämätöntä suuren ihmismäärän henkeä tai terveyttä välittömästi uhkaavan vakavan vaaran torjumiseksi eikä vaaraa ole mahdollista torjua lievemmillä keinoilla.

Torjuttavan vaaran tulee ehdotuksen perusteella uhata nimenomaan henkeä tai terveyttä. Sotilaallisia voimakeinoja ei siten ole mahdollista käyttää esimerkiksi omaisuusvahingon tai muun taloudellisen vahingon vaaran torjumiseksi. Henkeä tai terveyttä uhkaavan vaaran on lisäksi oltava asteeltaan vakavaa. Tähän liittyy valiokunnan mielestä se, että todennäköisyyden hengen menetykselle tai terveyden vakavalle vahingoittumiselle tulee olla suuri. Edellytyksiin kuuluu vielä, että vaaran on oltava paitsi konkreettista myös kohta päätä eli välittömästi uhkaavaa sekä yleistä eli kohdistua suureen ihmismäärään. Virka-apu voi näin ollen sisältää sotilaallisia voimakeinoja, jos kaikki ehdotetussa säännöksessä mainitut edellytykset täyttyvät samanaikaisesti ja voimakeinojen käyttö on välttämätöntä vaaran torjumiseksi. Näiltä osin ehdotus täyttää perustuslakivaliokunnan aiemmassa lausunnossa esitetyt täsmennysvaatimukset.

Kolmanneksi lakiin oli perustuslakivaliokunnan kannan mukaan lisättävä säännökset voimakeinojen käytössä noudatettavista suhteellisuuden vaatimuksista ja seikoista, joihin on kiinnitettävä huomiota nimenomaan sotilaallisten voimakeinojen käytön puolustettavuutta arvioitaessa.

Voimakeinojen on kirjelmän 4 §:n 4 momentin mukaan oltava puolustettavia suhteessa tehtävän tärkeyteen ja kiireellisyyteen, vastarinnan vaarallisuuteen, käytettävissä oleviin voimavaroihin sekä tilanteen kokonaisarvosteluun vaikuttaviin muihin seikkoihin. Tältä osin ehdotus vastaa lainsäädännössä tavanomaista säännöstä voimakeinojen käytön oikeasuhtaisuutta ja hyväksyttävyyttä arvioitaessa huomioon otettavista seikoista (esim. poliisilain 27 §:n 2 mom. ja aluevalvontalain 31 §:n 1 mom.). Lisäksi ehdotuksen mukaan on erityisesti otettava huomioon sivullisten oikeudet ja heidän turvallisuutensa. Säännös muistuttaa sivullisten hengen, terveyden ja muiden oikeuksien suojaamiseen liittyvien näkökohtien tärkeydestä. Kirjelmän 4 §:n 4 momentin loppuun ehdotetaan vielä mainintaa voimakeinojen käyttöä edeltävästä varoituksesta. Näiltä osin ehdotuksessa on riittävällä tavalla otettu huomioon valiokunnan aiemmin esittämä vaatimus suhteellisuusperiaatteen kirjaamisesta lakiin.

Kirjelmän 4 § voidaan edellä esitetyn perusteella käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Virka-apu ja viranomaisten toimivalta

Kirjelmän eräänlaisena peruslähtökohtana on hallituksen alkuperäistä esitystä vastaavasti, että sääntelyssä on kysymys nimenomaan poliisin voimankäytöstä ja että tarkoitus on antaa poliisille mahdollisuus käyttää tehtävässään hyväksi puolustusvoimien erityisvälineistöä ja henkilöstöä.

Tämä on valiokunnan mielestä sinänsä oikea lähtökohta. Voimakeinojen käytön rikoksen estämiseksi tai keskeyttämiseksi tulee kuulua ensisijaisesti poliisille, jolla viranomaisena on tällaisten tehtävien lainmukaiseen suorittamiseen vaadittava ammattitaito. Tähän liittyen on muun ohella selvää, ettei poliisi voi rikoslaissa rangaistavaksi säädettyä tekoa tekemättä käyttää voimaa esimerkiksi surmaamistarkoituksessa. Kirjelmän ehdotus lain 4 §:n 5 momentin säännökseksi voimakeinojen käytön johdon kuulumisesta poliisille on näistä syistä perusteltu. Säännöstä on valiokunnan mielestä kuitenkin tarpeen täydentää niin, että myös päätöksentekovalta voimakeinojen käytöstä konkreettisissa tilanteissa kuuluu sen perusteella poliisille. Säännös on mahdollista muotoilla esimerkiksi seuraavasti: "Poliisi päättää tässä pykälässä tarkoitettujen voimakeinojen käyttämisestä ja johtaa niiden käyttöä."

Kirjelmän ja hallituksen alkuperäisen esityksen ajatus on, että puolustusvoimien toimivalta voiman käyttöön perustuisi poliisilain 27 §:ään. Aiemmassa lausunnossaan valiokunta katsoi tämän säännöksen soveltuvan hyvin huonosti toimintaperusteeksi tilanteessa, jossa on kysymys poliisin poikkeukselliseksi tarkoitetusta mahdollisuudesta saada puolustusvoimilta sotilaallisen voiman käyttöä sisältävää virka-apua. Poliisilla ei nimittäin lähtökohtaisesti ole oikeutta käyttää virkatehtävässä millaisia sotilaallisia voimakeinoja tahansa, eikä puolustusvoimilla ollut alkuperäisessä esityksessä ehdotetun sääntelyn perusteella oikeutta käyttää muita kuin poliisin toimivaltaan nojautuvia voimakeinoja. Virka-apusääntelyllä ei laajenneta poliisin voimankäyttövaltuuksia eikä luoda puolustusvoimille poliisin toimivallasta riippumatonta uutta toimivaltaa (PeVL 10/2005 vp, s. 2—3).

Kirjelmässä ehdotettuun sääntelyyn liittyy sama perusluonteinen ongelma. Taustalla saattaa olla ajatus, että virka-apulaki sinänsä riittäisi luomaan sekä poliisille että puolustusvoimille toimivallan käyttää sotilaallisia voimakeinoja rikoksen estämiseen tai keskeyttämiseen siinä säänneltävin ehdoin, edellytyksin ja rajoituksin. Sääntely onkin valiokunnan edellä esittämin perustein pääosin asianmukaista virka-avun antamisen ja siihen mahdollisesti sisältyvän sotilaallisten voimankäytön edellytysten ja rajoitusten osalta. Virka-apukonstruktion käyttöön liittyvän lainsäädäntöteknisen puutteen korjaamiseksi on kuitenkin tarpeen täydentää poliisilakia ja puolustusvoimista annettua lakia säännöksillä poliisin ja puolustusvoimien toimivallasta niin, että toimivallan käyttö samalla sidotaan virka-apulaissa nyt säädettäviksi ehdotettuihin edellytyksiin ja rajoituksiin.Poliisilain 27 §:ää on mahdollista täydentää uudella 4 momentilla esimerkiksi seuraavasti: "Poliisilla on oikeus puolustusvoimien avustuksella käyttää sotilaallisia voimakeinoja terrorismirikoksen estämiseksi tai keskeyttämiseksi sen mukaan kuin laissa puolustusvoimien virka-avusta poliisille säädetään." Vastaavasti puolustusvoimista annetun lain 2 §:ää voi täydentää esimerkiksi näin kuuluvalla uudella 2 momentilla: "Puolustusvoimilla on sen mukaan kuin laissa puolustusvoimien virka-avusta poliisille säädetään oikeus poliisin johdolla käyttää sotilaallisia voimakeinoja puolustusvoimien avustaessa poliisia terrorismirikoksen estämisessä tai keskeyttämisessä."

Päätöksenteko virka-avun antamisesta

Perustuslakivaliokunta piti aiemmassa lausunnossaan tarpeellisena lisätä lakiin nimenomainen maininta siitä, että pääsäännön mukaan päätös virka-avun antamisesta tehdään valtioneuvoston yleisistunnossa (PeVL 10/2005 vp, s. 3/II). Kirjelmän 4 a §:n 1 momentti sisältää maininnan asiasta. Momenttiin on niin ikään valiokunnan suosittelemalla tavalla otettu säännös siinä tarkoitetun ilmoituksen tekemisestä myös tasavallan presidentille samoin kuin valtioneuvoston toimivallasta ilmoituksen perusteella päättää jo aloitetun virka-avun antamisen jatkamisesta tai lopettamisesta.

Virka-apuasian poikkeuksellisen luonteen takia oli valiokunnan aiemman lausunnon mukaan aihetta harkita kiiretilanteissa noudatettavan menettelysääntelyn tarkistamista niin, että päätöksen virka-avun antamisesta tekee puolustusministeriö sisäasiainministeriön pyynnöstä. Tällöinkin päätöksenteon edellytyksenä tuli olla, ettei valtioneuvostoa ole mahdollista saada riittävän nopeasti koolle (PeVL 10/2005 vp, s. 3—4).

Kirjelmässä ehdotetaan pysyttäväksi hallituksen alkuperäisen esityksen mukaisessa sääntelymallissa, koska kiiretilanteessa voi olla kysymys vain muutamassa minuutissa suoritettavista toimenpiteistä eikä ketju tietojen välittämiseksi ja päätösten tekemiseksi voi käytännön kannalta olla tällaisissa tilanteissa kovin pitkä. Näistä ymmärrettävistä näkökohdista huolimatta on valtiosääntöoikeuden kannalta valiokunnan mielestä tärkeää, että poikkeukselliseksi tarkoitettu päätös poliisin turvautumisesta puolustusvoimien voimankäyttöapuun tehdään myös kiiretilanteessa eduskunnalle vastuunalaisen ministerin johtamassa ministeriössä. Kirjelmän 4 a §:n 1 momentti on syytä tarkistaa valiokunnan tätä kantaa vastaavaksi.

Muita seikkoja

Valiokunta huomauttaa yleisesti, että esitetyn kaltainen sotavoiman käytön sääntely olisi edellyttänyt perusteellisempaa arviointia ja huolellisempaa lainvalmistelutyötä.