Perustelut

Yleistä

Esityksessä ehdotetaan julkisten hallintotehtävien ja oikeussääntöjen antaminen siirrettäväksi liikelaitoksena toimivasta Ilmailulaitoksesta erilliseen virastoon, Ilmailuhallintoon. Perustuslakivaliokunta on pitänyt julkisten hallintotehtävien siirtämistä omaan erilliseen virastoon tai keskukseen parempana kuin sitä, että julkiset hallintotehtävät keskitetään liikelaitoksen sisällä olevaan erilliseen viranomaistehtävien yksikköön (PeVL 38/2004 vp, s. 2—3). Ratkaisulle on siten hyväksyttävät perusteet, sillä perustuslain 21 §:n oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeiden kannalta sekä perustuslain 80 §:n lainsäädännön siirtämistä koskevien säännösten kannalta järjestelyä on pidettävä perusteltuna.

Laki Ilmailulaitoksesta

Lennonvarmistuspalvelut

Ilmailulaitoksen toimialaan ehdotetaan kuuluvaksi 1. lakiehdotuksen 2 §:n mukaan lennonvarmistuspalvelut ja lennonvarmistusjärjestelmät. Lisäksi 4 §:n perusteella Ilmailulaitokselle ehdotetaan kuuluvan myös julkisia palvelutehtäviä. Koska lennonvarmistuksesta säädettäisiin ilmailulain 12 luvussa, on asianmukaista ottaa ilmailulaitoslain lennonvarmistusta koskeviin säännöksiin asianomaiset viittaukset ilmailulakiin.

Lennonvarmistus on lakiehdotuksen perustelujen mukaan suurelta osin lentoliikenteen sujuvuuden hallintaa, jossa vastuu ilma-aluksen ohjailusta ei siirry lennonjohtajalle, vaan kysymys on lähinnä neuvojen ja ohjeiden antamisesta ilma-aluksen päällikölle sekä ilmailun asiantuntijana toimimisesta.

Lennonvarmistuspalveluja on kuitenkin laajasti ymmärrettynä pidettävä julkisina hallintotehtävinä, joiden antamista Ilmailulaitokselle liikelaitoksena tulee tarkastella perustuslain 124 §:n kannalta. Sen mukaan julkisia hallintotehtäviä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Lennonvarmistustehtävien luonteesta johtuen perustuslakivaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että tehtäviä hoitaa Ilmailulaitos. Määräyksiensä toteuttamiseksi lennonvarmistuselimellä ei ehdotuksen mukaan näytä olevan erityisiä pakkokeinoja. Kysymys ei siten ole varsinaisista hallintopäätöksistä, vaan operatiivisista tehtävistä. Tässä yhteydessä merkitystä on annettava sääntelyn kohteena olevan toiminnan korostetun tekniselle luonteelle (PeVL 16/2002 vp, s. 4). Tehtäviin ei myöskään sisälly merkittävää julkisen vallan käyttöä. Koska tehtävien hoitaminen on lähinnä tosiasiallista hallintotoimintaa, jossa oikeusturvan takeet perustuvat sääntelyn täsmällisyyteen ja asianmukaisuuteen, henkilöstön koulutukseen ja pätevyysvaatimuksiin sekä toiminnan riittävään valvontaan, ei perustuslakivaliokunta pidä sääntelyä perustuslain 124 §:n kannalta ongelmallisena.

Laki Ilmailuhallinnosta

Ammattitaidon ylläpitäminen

Hallintolain esteellisyysperusteita ei 2. lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin mukaan ole tarkoitus soveltaa lennonvarmistuksen valvontaan ja sitä koskevaan päätöksentekoon siltä osin kuin ilmailuhallinnon palveluksessa oleva työskentelee tai on työskennellyt sivutoimisesti ilmailutoimintaa harjoittavan ja siten lennonvarmistuksen valvonnan mahdollisen kohteen palveluksessa. Sääntelyä perustellaan sillä, että Suomessa on käytännössä vain yksi lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja.

Säännös on melko väljä. Ehdotuksen perustelujenkin mukaan esteellisyysperuste koskisi vain hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohtaa. Sen mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Valiokunnan mielestä sääntelyn täsmällisyyden kannalta on aiheellista tarkentaa 2. lakiehdotuksen 5 §:n 2 momenttia siten, että hallintolain esteellisyyttä koskeva viittaus koskee vain kyseisen lain 28 §:n 1 momentin 4 kohtaa.

Maksut

Ilmailuhallinnon suoritteiden maksuista säädetään ehdotettavan 6 §:n 1 momentin mukaan asetuksella. Sääntely on vastoin perustuslain 81 §:n 2 momenttia, jonka mukaan valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla. Sen sijaan tarkempia määräyksiä voidaan antaa asetuksella (PeVL 28/2004 vp, s. 6). Ilmeisesti näin on tarkoitettukin, sillä 6 §:n 2 momentissa mainitaan, että maksut pääasiallisesti määräytyvät valtion maksuperustelain mukaan.

Momenttien paikkoja on perustuslakivaliokunnan mielestä syytä vaihtaa, jolloin 1 momentissa todettaisiin, että Ilmailuhallinnon suoritteista perittäviä maksuja määrättäessä otetaan huomioon, mitä maksuperustelaissa säädetään. Vastaavasti 2 momentissa todettaisiin, että tarkempia säännöksiä Ilmailuhallinnon suoritteiden maksuista säädetään liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella.

Ehdotetun 6 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä valtion maksuperustelaissa säädetään, Ilmailuhallinnon suoritteista perittävien maksujen määräämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavista suoritteista muualla unionin jäsenvaltioissa perittävien maksujen taso, ilmailun edellytysten turvaaminen ja ilmailun turvallisuuden edistäminen sekä kilpailun edistäminen lentoliikenteessä.

Maksuja ei voida enää pitää perustuslain 81 §:n 2 momentissa tarkoitetuille valtion maksuille ominaisina korvauksina tai vastikkeina yksilöidyistä julkisen vallan palveluista tai muista vastaavista suoritteista (PeVL 36/2005 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että mitä suuremmaksi ero maksun ja etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten välillä kasvaa, sitä lähempänä on pitää suoritusta valtiosääntöoikeudellisena verona. Merkittävää voi myös olla, onko asianomaisen suoritteen vastaanottaminen vapaaehtoista vai pakollista. Veron suuntaan viittaa, jos suoritusvelvollisuuden aiheuttamista suoritteista ei voi kieltäytyä ja velvollisuus koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja (PeVL 46/2004 vp, s. 3/I, PeVL 12/2005 vp, s. 3/I).

Perustuslakivaliokunta katsoo, että ehdotetussa 6 §:n 2 momentissa mainittuja muihin kuin maksuperustelakiin perustuvia maksuja on pidettävä veroina. Jotta 2. lakiehdotus tältä osin voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, on sääntely saatettava vastaamaan kokonaisuudessaan perustuslain 81 §:n 1 momentin säännöksiä valtion verosta. Jos taas tarkoitus on periä maksuja yksilöidyistä viranomaissuoritteista, on maksun perusteet määritettävä valtion maksuperustelaissa ilmenevien periaatteiden mukaisesti. Tällöin 2 momentissa mainitut lisämääritysperusteet on poistettava laista.

Valtuutussäännökset

Valtioneuvoston asetuksella ehdotetaan 7 §:n 1 momentin nojalla säädettäväksi sen lisäksi, mitä valtion virkamieslaissa säädetään, Ilmailuhallinnon tehtävistä, henkilöstöstä, ylijohtajan ja välittömästi hänen alaistensa johtajien kelpoisuusvaatimuksista, virkojen täyttämisestä, ylijohtajan sijaisen määräämisestä, ilmailuhallinnon hallinnosta sekä puhevallan käyttämisestä muissa viranomaisissa ja toimituksissa.

Koska Ilmailuhallinnon tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä, on sen yleisistä perusteista perustuslain 119 §:n 2 momentin nojalla säädettävä lailla. Yleisiin perusteisiin kuuluu lähinnä yksikön nimi, toimiala sekä pääasialliset tehtävät ja toimivaltuudet (HE 1/1998 vp, s. 174/II). Sen vuoksi ehdotuksen 7 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 6 kohdan mukaisesti valtioneuvoston asetuksella ei voida säätää Ilmailuhallinnon tehtävistä ja hallinnosta. Myöskään 2—5 ja 7 kohtien asetuksen tasoista sääntelyä ei voida rinnastaa lainsäätäjän toimivaltaan. Perustuslakivaliokunta katsoo, että sääntelyn muotoilua on tältä osin asianmukaista täsmentää siten, että virkamieslakia tarkempia säännöksiä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Laki lentoliikenteen valvontamaksusta

Yleistä

Lentoliikenteen valvontaa ja ilmailun julkisia hallintotehtäviä varten kannetaan 3. lakiehdotuksen 1 §:n mukaan valtiolle lentoliikenteen valvontamaksu. Valvontamaksu on ehdotuksen 4 §:n perusteella 0,90 euroa jokaista ilma-aluksella lentoasemalta lähtenyttä matkustajaa kohden.

Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan valvontamaksua ei ole pidettävä sellaisena perustuslain 81 §:n 2 momentissa tarkoitettuna maksuna, joka on korvaus tai vastike julkisen vallan palvelusta tai muusta suoritteesta. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että mitä suuremmaksi ero maksun ja etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten välillä kasvaa, sitä lähempänä on pitää suoritusta valtiosääntöoikeudellisena verona. Merkittävää voi myös olla, onko asianomaisen suoritteen vastaanottaminen vapaaehtoista vai pakollista. Veron suuntaan viittaa, jos suoritusvelvollisuuden aiheuttamista suoritteista ei voi kieltäytyä ja velvollisuus koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja (PeVL 46/2004 vp, s. 3/I, PeVL 12/2005 vp, s. 3/I).

Koska lentoliikenteen valvontamaksu on siten luonteeltaan vero, tulee sääntelyn täyttää perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaiset verolta vaadittavat edellytykset. Sen vuoksi siitä tulee säätää lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuudesta ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Ehdotuksen 2 §:ssä ja 4 §:ssä on asianmukaiset säännökset maksuvelvollisesta ja maksun suuruuden perusteista sekä 11 §:ssä oikaisusta maksuvelvollisen hyväksi ja muutoksenhausta ehdotuksen 3 luvussa, joten sääntely täyttää perustuslain 81 §:n 1 momentissa ja valiokunnan käytännössä verolle asetettavat yleiset vaatimukset (PeVL 67/2002 vp, s. 3—4, PeVL 41/2004 vp, s. 2/I ja PeVL 29/2005 vp, s. 1—2).

Muutoksenhaku

Muutoksenhakua koskevaan ehdotuksen 14 §:n 1 momenttiin sisältyy säännös, jonka mukaan valtion puolesta valitusoikeus Ilmailuhallinnon päätökseen on Ilmailuhallinnon hallintoasioista vastaavalla johtajalla. Tämä merkitsee, että Ilmailuhallinto voi valittaa omasta päätöksestään. Esityksessä ei lainkaan perustella viranomaisen poikkeuksellista valitusoikeutta. Säännöstä on arvioitava perustuslain 21 §:n mukaisen oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeiden kannalta.

Jos viranomainen voi heti päätöksen tehtyään riitauttaa oman päätöksensä hakemalla siihen muutosta, on se omiaan heikentämään veroasiain käsittelyn asianmukaisuutta sekä viranomaisen riittävään selvittämiseen ja valmisteluun liittyvää päätöksentekoa. Perustuslakivaliokunta on käytännössään todennut viranomaisen yleisen muutoksenhakuoikeuden voivan muodostua perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun asiamukaisen menettelyn kannalta ongelmalliseksi, koska viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen mahdolliseksi vastapuoleksi (PeVL 36/2004 vp, s. 4/II, PeVL 37/2004 vp, s. 3/II). Valiokunta on pitänyt viranomaisen valitusoikeutta ongelmattomana, jos se liittyy oikeuskäytännön yhtenäisyyden ylläpitämiseen liittyviin perusteisiin (PeVL 4/2004 vp, s. 10/I, PeVL 4/2005 vp, s. 3/I).

Vaikka menettelylle onkin vakiintunut prosessuaalinen käytäntönsä, pitää perustuslakivaliokunta perustuslain 21 §:n 1 momentissa mainitun asianmukaisen oikeudenkäyntimenettelyn kannalta aiheellisena rajata 3. lakiehdotuksen 14 §:n 1 momentin mukainen viranomaisen valitusoikeus vain oikeuskäytännön yhtenäisyyden kannalta tarpeellisiin valituksiin. Samoin perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 21 §:n 2 momentissa turvattujen hyvän hallinnon takeiden kannalta on asianmukaista, että valtion puolesta muutoksenhakuoikeutta ei käytä Ilmailuhallinnon piirissä toimiva virkamies, vaan esimerkiksi ministeriö tai valtion asiamies.

Tietojenantovelvollisuus

Kirjanpitovelvollisuudesta säädetään lakiehdotuksen 19 §:ssä. Maksuvelvollisen on lakiehdotuksen 20 §:n nojalla pyydettäessä esitettävä Ilmailuhallinnolle tai tämän määräämälle asiantuntevalle ja esteettömälle henkilölle tarkastusta varten kirjanpitoaineistonsa ja muut maksujen määräämistä varten tarpeelliset tiedot pyydetyssä muodossa.

Ehdotuksessa on ensisijaisesti kysymys muista kuin perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun henkilötietojen suojan kannalta merkityksellisistä tiedoista. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tällaisen sääntelyn yhteydessä asianmukaisena, että viranomaisen tietojensaantioikeus ulotetaan vain sen tehtävien hoidon kannalta välttämättömiin tietoihin (PeVL 45/2004 vp, s. 4/II, PeVL 4/2005 vp, s. 4/II, PeVL 37/2005 vp, s. 6/II, PeVL 42/2005 vp, s.3/II). Sääntelyä on asianmukaista tarkistaa siten, että tietojenantovelvollisuus tarkastusta varten ulottuu vain välttämättömiin tietoihin.

Maksun kantaminen esityksen mukaisesti

Kun eduskunnalle on annettu esitys valvontamaksulain muuttamisesta, valtioneuvostolla on ehdotuksen 21 §:n nojalla oikeus määrätä, että tässä laissa tarkoitettu maksu kannetaan esityksen mukaisesti. Lopullisesti asia ratkaistaisiin esityksen perustelujen mukaan lain muutoksen yhteydessä ja mahdollisesti liikaa peritty maksu palautettaisiin lentoaseman pitäjälle.

Tällaiseen avoimeen ja ennakolliseen valtuutukseen perustuva sääntely on ristiriidassa perustuslain 81 §:n 1 momentin kanssa sikäli, että verosta tulee säätää lailla. Sen vuoksi perustuslakivaliokunta edellyttää, että 21 §:n säännös maksun kantamisesta ennen muutoslain voimaantuloa poistetaan laista.

Aluevalvontalain ja meripelastuslain muutokset

Ilmailulaitoksen aluevalvontatehtävistä ehdotetaan otettavaksi säännökset aluevalvontalain 24 a §:ään. Sen 1 momentin mukaan Ilmailulaitos hoitaa tässä laissa tarkoitettuja aluevalvontatehtäviä omalla toimialallaan sen mukaan kuin siitä erikseen sovitaan Ilmailulaitoksen ja puolustusministeriön välisessä sopimuksessa. Esityksen perusteluissa todetaan, että Ilmailulaitoksen aluevalvontaan liittyvät tehtävät ovat lähinnä aluevalvonnan viranomaistoimintaa koskevia avustavia tehtäviä. Tämä rajaus ei ilmene säädöstekstistä. Vastaavasti mainitun pykälän 2 momentin perusteella Ilmailulaitoksen on ryhdyttävä käytettävissä olevin keinoin toimenpiteisiin aluevalvontarikkkomusten ja aluevalvontaloukkausten estämiseksi. Aluevalvontalain mukaan lain 6 luvussa on lueteltu aluevalvontaviranomaisen tehtävät, joihin sisältyy muun muassa huomautuksen ja varoituksen antaminen (25 §), henkilön kiinniottaminen (27 §), turvatarkastus (28 §) ja voimakeinojen käyttö (31 §).

Sääntely on ongelmallinen ensiksikin perustuslain 124 §:n kannalta, koska näin merkittävää julkisen vallan käyttöä ei voida siirtää viranomaistahon ulkopuolella toimivalle Ilmailulaitokselle. Toiseksi sääntely on ristiriidassa perustuslain 2 §:n 3 momentin kanssa, jonka mukaan julkisen vallankäytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Näin ollen Ilmailulaitoksen tehtäviä ja toimivaltaa ei voida jättää vain Ilmailulaitoksen ja puolustusministeriön välisen sopimuksen varaan. Perustuslakivaliokunta ei käytännössään ole pitänyt asianmukaisena, että viranomaisten yksityisiin kohdistuvaa julkista valtaa sisältävä toimivalta voisi rajoitetulta osaltaankaan pohjautua ministeriöiden väliseen sopimukseen (PeVL 11/2002 vp, s. 6/I, PeVL 19/2005 vp, s. 8/I).

Jotta 4. lakiehdotus voitaisiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, Ilmailulaitoksen aluevalvontatehtävät on rajattava 23 a §:n 1 momentissa vain aluevalvontaviranomaista avustaviin tehtäviin ja suljettava pois kokonaan mahdollisuus sopimusteitse antaa Ilmailulaitokselle merkittävää julkista valtaa sisältäviä tehtäviä.

Ilmailulaitos osallistuu ehdotetun meripelastuslain 4 §:n 3 momentin perusteella meripelastustoimen etsintä- ja pelastustoimintaan toimialansa palveluja tuottaen sen mukaan kuin niistä erikseen sovitaan Ilmailulaitoksen ja sisäasiainministeriön välisessä sopimuksessa. Tässä tapauksessa Ilmailulaitoksen etsintä ja pelastustoiminta on sen aluevalvontatehtäviä selvemmin sidottu oman toimialansa palvelujen tuottamiseen. Lisäksi arviointiin vaikuttaa, että meripelastustoiminnassa on kysymys pääosin tosiasiallisesta toiminnasta ihmishenkien pelastamiseksi (PeVL 24/2001 vp, s. 4/II), joten Ilmailulaitoksen toiminta ei meripelastuksen osalta sisällä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettua merkittävää julkisen vallan käyttämistä eikä tehtävien katsota vaarantavan perusoikeuksia, oikeusturvaa tai hyvän hallinnon takeita. Koska keskeiset asiat on säädetty suhteellisen täsmällisesti laissa, ei muiden vähäisten tehtävien sopiminen Ilmailulaitoksen ja sisäasiainministeriön kesken ole valtiosääntöoikeuden kannalta ongelmallinen.