Perustelut

Julkisten hallintotehtävien yksikkö

Muutettaessa liikelaitoksiksi valtion sellaisia keskusvirastoja, jotka ovat harjoittaneet viranomaistehtävien ohella myös liiketoimintaa, on käytetty kahta vaihtoehtoista mallia. Eniten käytetty vaihtoehto on perustaa viranomaistehtäviä varten oma virasto tai keskus kuten Viestintävirasto tai Ratahallintokeskus. Toinen vaihtoehto on ollut sijoittaa viranomaistehtävät liikelaitoksen sisään omaksi erilliseksi ja riippumattomaksi yksikökseen. Näin on menetelty Ilmailulaitoksessa ja Metsähallituksessa, joissa on erillinen viranomaistehtäviä hoitava yksikkö.

Ehdotuksen 8 §:n mukaan Metsähallituksessa on julkisten hallintotehtävien hoitamista varten erillinen julkisten hallintotehtävien yksikkö, jonka päällikkönä toimii luontopalvelujohtaja. Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät luetellaan ehdotuksen 6 §:ssä lähinnä viittauksina muihin lakeihin. Perustelujen mukaan julkisilla hallintotehtävillä tarkoitetaan lähtökohtaisesti samoja tehtäviä kuin voimassa olevan lain mukaisilla viranomaistehtävillä. Metsähallitukselle säädetyt julkiset hallintotehtävät säilyvät asiallisesti ennallaan. Yksiköllä on ehdotuksen 7 §:n mukaan oma rahoitus valtion budjetissa. Ratkaisuvallasta on säädetty ehdotuksen 8 §:n 2 momentissa ja 9 §:ssä. Maa- ja metsätalousministeriö sekä ympäristöministeriö ohjaavat ja valvovat 10 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla toimialojensa osalta julkisten tehtävien hoitoa samalla tavoin kuin muitakin alaisiaan virastoja ja laitoksia. Ministeriötasolle kuuluvat myös yksikön päällikön nimitys- ja irtisanomisvalta sekä häntä koskevat muut virkamiesoikeudelliset asiat. Yksikön tehtäviä hoitavien henkilöiden palvelussuhde on virkasuhde, ja he toimivat virkavastuulla, joten he vastaavat virkatoimiensa lainmukaisuudesta perustuslain 118 §:n mukaisesti. Lisäksi ehdotuksen 12 §:ssä säädetään virkavastuulla aiheutetun vahingon korvaamisesta. Päätöksistä on muutoksenhakumahdollisuus viime kädessä tuomioistuimeen 13 §:n mukaisesti, joten oikeusturvaa koskevissa järjestelyissä ei ole ministeriöiden alaisista muista valtion virastoista tai laitoksista poikkeavia piirteitä. Perustuslain 21 §:n oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset koskevat julkisten hallintotehtävien hoitoa.

Valiokunta katsoo, että virkamiestehtävien osoittaminen Metsähallituksen yhteydessä toimivaan liikelaitoksesta erilliseen ja riippumattomaan julkisten hallintotehtävien yksikköön on tapa lailla organisoida virkamieshallintoa. Järjestelyssä ei ole perustuslain kannalta huomauttamista.

Valiokunta ei kuitenkaan pidä hyvänä tällaista suuntausta, että liikelaitosten yhteyteen perustetaan erillisiä virkamiestehtävien yksikköjä. Sen vuoksi valiokunta pitää parempana vaihtoehtona, että Metsähallituksen viranomaistehtäviä hoitaisi oma erillinen virasto tai keskus.

Erävalvonta

Metsähallituksen julkisiin hallintotehtäviin kuuluvasta erävalvonnasta on säännökset ehdotuksen 11 §:ssä. Sen mukaan erävalvoja on sellainen julkisten hallintotehtävien yksikön virkamies, jolle sisäasiainministeriö on myöntänyt poliisilain 8 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetut erityiset poliisivaltuudet ja oikeuden esitutkintalain 44 §:ssä tarkoitetun suppean esitutkinnan toimittamiseen erikseen lueteltujen rikosten ja rikkomusten osalta. Sisäasiainministeriön päätöksessä on 2 momentin mukaan nimettävä ne poliisilain 2 luvun mukaiset toimivaltuudet, joita päätös koskee, ja määrättävä muut valtuuksien käytön kannalta tarpeelliset ehdot.

Poliisilaissa mainitut toimivaltuudet kohdistuvat moniin perusoikeuksiin. Perustuslakivaliokunta on aiemmin todennut, että perusoikeuksiin kohdistuvia puuttumisvaltuuksia ei tule antaa viranomaisille laajemmin kuin siihen on välttämätöntä tarvetta. Viranomaisille ei ole välttämätöntä myöskään antaa kaikkia poliisille kuuluvia toimivaltuuksia erittelemättä niitä (PeVL 2/1996 vp, s. 3/I ja PeVL 37/2002 vp, s. 1—2). Erävalvojille myönnettävien poliisivaltuuksien tulee olla oikeasuhtaisia suoritettaviin tehtäviin nähden. Valiokunnan käsityksen mukaan erävalvonnan kannalta voivat olla tarpeen esimerkiksi henkilöllisyyden selvittäminen sekä eläimen kiinniottaminen ja lopettaminen. Sen sijaan esimerkiksi voimakeinojen käyttö voi tulla kysymykseen vain tarkoin rajatuissa tapauksissa. Pääsääntöisesti voimakeinojen käyttöön tulee pyytää poliisilta virka-apua. Poliisilain 2 luvun poliisivaltuudet ehdotetaan myönnettäviksi erävalvojille sisäasiainministeriön päätöksellä. Valiokunta ei ole pitänyt tällaista asianmukaisena perusoikeuksiin liittyvän sääntelyn lakitasoisuus-vaatimuksen kannalta (PeVL 17/1998 vp, s. 2/II). Perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin.

Valiokunta katsoo, että 11 §:n 2 momentti on liian avoin eikä täytä oikeasuhtaisuuden eikä lailla säätämisen ja siihen liittyvien täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Sen vuoksi sitä on täsmennettävä luettelemalla ja rajaamalla poliisilain 2 luvun säännöksistä ne, joiden mukaisia valtuuksia voidaan pitää välttämättöminä erävalvojien tehtävien hoidon kannalta. Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Valiokunnan mielestä asianmukaisin vaihtoehto olisi säätää erävalvonnasta erikseen siten, että laissa olisi säännökset erävalvojista, heidän koulutuksestaan, tehtävistään, toimivallastaan ja sen käyttämisen edellytyksistä. Näin on menetelty muun muassa rajavalvonnan ja tullin osalta.

Muutoksenhaku

Ehdotuksen 9 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa annettuna ratkaisuna, josta tehdään hallintopäätös, ei pidetä maastoliikennelain 4 §:ssä, kalastuslain 5 §:ssä ja metsästyslain 6 §:ssä tarkoitettua lupaa Metsähallituksen hallinnassa olevan alueen käyttämiseen sanottujen lakien mukaiseen tarkoitukseen. Tämä merkitsisi, että näihin päätöksiin ei voisi hakea muutosta esimerkiksi sellainen saamelainen tai paikallinen asukas, jonka erityisperusteista oikeutta päätös saattaa koskea.

Valiokunta katsoo, ettei lainsäätäjä voi vapaasti määritellä ehdotuksen 9 §:n 1 momentissa mainittujen päätösten oikeudellista luonnetta. Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Muutoksenhausta on 2 momentin mukaan säädettävä lailla. Ehdotuksen 9 §:n 1 momentin toinen lause on poistettava. Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Ehdotuksen 13 §:n nojalla luonnonsuojelulain mukaiseen Metsähallituksen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen ja muuhun tässä laissa tarkoitettuun Metsähallituksen päätökseen maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Viittaus hallintolainkäyttölakiin voi johtaa tulkintaan, että valitusoikeus määräytyisi kaikilta osin hallintolainkäyttölain mukaan. Tällöin valitusoikeus olisi sillä, johon päätös kohdistuu taikka jonka oikeutta tai etua tai velvollisuutta päätös välittömästi koskee. Säännös merkitsisi valitusoikeuden kaventamista siitä, mitä luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentissa säädetään. Perustelujen mukaan kuitenkin luonnonsuojelulain mukainen muutoksenhakujärjestelmä säilyy.

Säännöstä on tältä osin tarkistettava niin, että luonnonsuojelulain mukaiseen Metsähallituksen päätökseen haetaan muutosta siten kuin luonnonsuojelulaissa säädetään.

Asetuksenantovaltuudet

Ehdotuksen 8 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään luontopalvelujohtajan nimittämisestä ja irtisanomisesta. Perustuslain 18 §:n 3 momentin nojalla ketään ei saa erottaa työstä ilman lakiin perustuvaa syytä. Asetuksella ei voida säätää irtisanomisen perusteista. Irtisanomisperusteista on säännökset valtion virkamieslain 7 luvussa. Valiokunnan mielestä valtuutuksesta on poistettava maininta irtisanomisesta.

Muuta

Ehdotuksen 4 §:n 2 momentin mukaan saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytykset tulee turvata sovitettaessa yhteen Metsähallituksen hallinnassa olevien alueiden hoitoa, käyttöä ja suojelua. Perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvataan myös saamelaiskulttuurin kehittäminen. Sen vuoksi valiokunta toteaa, että saamelaiskulttuuriin kuuluu myös sen perinteisten elinkeinojen nykyaikaiset soveltamismuodot.

Valiokunta torjuu myös sellaisen ehdotuksen perusteluissa esitetyn näkemyksen, että luonnonsuojelulain 20 §:n järjestyssäännöt eivät voisi sisältää oikeussääntöjä.