TALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 23/2014 vp

TaVL 23/2014 vp - U 14/2014 vp U 13/2014 vp

Tarkistettu versio 2.0

Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (päästökattodirektiiviehdotus)

Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (1—50 megawatin polttolaitosten direktiiviehdotus)

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Suuri valiokunta on 11 päivänä huhtikuuta 2014 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (päästökattodirektiiviehdotus) (U 14/2014 vp) talousvaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten.

Suuri valiokunta on 11 päivänä huhtikuuta 2014 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (1—50 megawatin polttolaitosten direktiiviehdotus) (U 13/2014 vp) talousvaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

neuvotteleva virkamies Sirpa Salo-Asikainen ja erityisasiantuntija Jaakko Kuisma, ympäristöministeriö

neuvotteleva virkamies Mika Honkanen, työ- ja elinkeinoministeriö

energiainsinööri Kalevi Luoma, Suomen Kuntaliitto

tutkimusalueen päällikkö Tuula Mäkinen, Teknologian tutkimuskeskus VTT

toimitusjohtaja Petteri Korpioja, Ariterm Oy

liiketoimintajohtaja Heikki Tirkkonen, Suur-Savon Sähkö Oy

asiantuntija Anna Virolainen, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry

asiantuntija Jukka Makkonen, Energiateollisuus ry

ympäristöjohtaja Liisa Pietola, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry

ympäristöpäällikkö Fredrik Blomfelt, Metsäteollisuus ry

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄT

Ehdotus

U 14/2014 vp

Päästökattodirektiivin tavoitteena on vähentää ilman epäpuhtauksien aiheuttamia terveyteen ja ympäristöön kohdistuvia haittoja. Tavoite saavutetaan vahvistamalla päästöjen vähentämisvelvoitteet tietyille ilmaan joutuville epäpuhtauspäästöille sekä velvoittamalla jäsenvaltiot laatimaan ja toteuttamaan kansalliset ilmansuojeluohjelmat sekä tarkkailemaan epäpuhtauspäästöjä ja seuraamaan niiden vaikutuksia ja raportoimaan niistä.

Kuten NEC-direktiivissä, ehdotettavassa päästökattodirektiivissä asetettaisiin tavoitteet päästöjen vähentämiselle ja vähimmäisvaatimukset tavoitteiden toimeenpanolle. Jäsenvaltiot voisivat määrittää keinot vaatimusten saavuttamiseksi. Ehdotuksessa kuitenkin yhdenmukaistettaisiin kansallisille ohjelmille asetettavia vaatimuksia sekä ilmaan menevien päästöjen tarkkailu- ja raportointivelvoitteita, millä pyrittäisiin paikkaamaan NEC-direktiivissä havaittuja puutteita sekä täyttämään kaukokulkeutumissopimuksessa ja sen pöytäkirjoissa määriteltyjä kansainvälisiä velvoitteita.

U 13/2014 vp

Direktiiviehdotuksessa asetettaisiin päästöraja-arvot polttoaineteholtaan 1—50 megawatin polttolaitosten (käytännössä kattila, kaasuturbiini tai moottori) rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöille.

Valtioneuvoston kanta

U 14/2014 vp

Valtioneuvosto toteaa, että direktiiviehdotuksen toimeenpanolla saadaan aikaan huomattavia terveys- ja ympäristöhyötyjä koko Euroopan alueella. Valtioneuvosto pitää tärkeänä direktiivin tavoitetta edistää ilmansuojelua ja parantaa ilmanlaatua ottamalla käyttöön Euroopan laajuisia toimia. Tavoitteiden saavuttaminen edellyttänee myös kansallisia toimia, ja valtioneuvosto pitää tärkeänä, että kansalliset toimet ovat kustannuksiltaan tehokkaita saavutettaviin ympäristöhyötyihin nähden. Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti siihen, että nykyisen EU-lainsäädännön (NEC-direktiivi) tavoin direktiiviehdotuksessa jäsenmaille asetetaan vaikutusarviointeihin perustuvat haitta-ainekohtaiset kansalliset päästökatot, joiden avulla ilmanlaatua parannetaan kustannustehokkaasti koko Euroopan alueella. Kansalliset päästökatot jättävät jäsenmaan omaan harkintaan, mistä päästölähteistä se vähentää päästöjään.

Valtioneuvosto toteaa, että käytännössä kansallinen liikkumavara teollisuuden ja energiantuotannon päästöjen vähentämisen osalta on melko vähäinen, koska merkittävää osaa niiden päästöistä säädellään EU-lainsäädännöllä. Myös liikenteen päästöjä säädellään EU-normein, mutta liikenteen aiheuttamiin ilmanlaatuongelmiin voidaan vaikuttaa myös kansallisesti muun muassa autoverotuksella, liikenteen hinnoittelulla ja joukkoliikennettä koskevilla ratkaisuilla. Maataloudesta peräisin olevien päästöjen, lähinnä metaani- ja ammoniakkipäästöjen, vähentämisessä on kansallista liikkumavaraa. Maatalouden päästöjä koskeva nitraattiasetus ja maatalouden ympäristö- ja investointitukijärjestelmät jättävät kansallisesti päätettäväksi, kuinka paljon ja millä keinoin maatalouden päästöjä vähennetään. Alustavien arvioiden mukaan direktiiviehdotuksen täytäntöönpano näyttäisi edellyttävän päästöjen vähentämistoimien tehostamista erityisesti maataloudessa. Maatalous vastaa 90-prosenttisesti Suomen ammoniakkipäästöistä, eikä näiden päästöjen vähentämistä voi merkittävästi toteuttaa muilla toimialoilla. Myös pienhiukkaspäästöjen rajoittamisessa on kansallista liikkumavaraa, koska pienpolttoa koskevaa EU-lainsäädäntöä vasta valmistellaan. Merkittävä osa pienhiukkasten päästöistä Suomessa on peräisin kiinteistökohtaisesta puun pienpoltosta.

Valtioneuvosto toteaa, että maaperän ja vesistöjen rehevöityminen ja paikallinen huono ilmanlaatu ovat ongelmia myös Suomessa. Vaikka ilmanlaatu on nykyisellään huomattavasti parempi Suomessa kuin useimmissa muissa EU-maissa, tuottaa ilmanlaadun parantaminen ympäristö- ja terveyshyötyjä myös Suomessa, joskaan ei niin merkittäviä kuin useissa muissa maissa. Valtioneuvosto katsookin, että ehdotetun päästökattodirektiivin velvoitteiden toteuttaminen saattaa joltain osin olla kustannustehotonta Suomessa, koska saavutettavat terveys- ja ympäristöhyödyt eivät ole yhtä mittavia kuin Keski- ja Etelä-Euroopassa.

Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen mukaisten päästökattojen toteuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden kustannustehokkuuden ja vaikuttavuuden selvittäminen on tärkeää. Jo käynnistyneiden kansallisten selvityksien avulla on tarkoitus arvioida, voidaanko esimerkiksi ammoniakki-, typenoksidi- tai hiukkaspäästöille asetetut päästöjen vähentämisvelvoitteet toteuttaa ilman kohtuuttomia kustannuksia vai pitäisikö direktiiviin pyrkiä sisällyttämään asiaa koskevia joustoelementtejä. Koska direktiiviehdotuksen vuoden 2020 päästövähennysvelvoitteet ovat samat kuin Göteborgin pöytäkirjan muutoksessa, valtioneuvosto katsoo, että myöskään Göteborgin pöytäkirjan muutosta ei ole tarkoituksenmukaista ratifioida ennen kuin Suomen ammoniakkipäästöjen vähentämisvelvoitteiden toteuttamismahdollisuudet on selvitetty.

Valtioneuvosto pitää lähtökohtaisesti kannatettavana myös sitä, että nykyisestä EU-lainsäädännöstä (NEC-direktiivi) poiketen direktiiviehdotuksessa on asetettu päästövähennysvelvoite metaanille ja seurantavelvoite myös mustalle hiilelle. Valtioneuvosto toteaa, että nämä toimet tukevat myös ilmastonmuutoksen hillintää, mutta pitää kuitenkin tärkeänä, että direktiiviehdotuksella ei luoda tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä ilmastonmuutoksen hillintää koskevan lainsäädännön kanssa.

Valtioneuvosto katsoo, että direktiiviehdotuksessa esitetty keskeinen toimeenpanon työkalu, kansallinen ilmansuojeluohjelma, on tehokas ja riittävän joustava tapa toteuttaa tarvittavat päästöjen vähennykset. Ilmansuojeluohjelmassa jäsenmaan tulee yksilöidä ne toimet, joilla direktiivin tavoitteet saavutetaan. Ilmansuojeluohjelmaan sisältyvä säännöllinen seuranta ja raportointi varmistavat sen, että korjaaviin toimiin ryhtyminen on ripeää. Seuranta ja raportointi tulee kuitenkin toteuttaa tarkoituksenmukaisessa laajuudessa siten, että hallinnollinen taakka ei muodostu liian raskaaksi.

Valtioneuvosto katsoo alustavasti, että ehdotuksen mukaista säädösvallan siirtoa ei tulisi tehdä ilman määräaikaa, vaan esimerkiksi viiden vuoden määräajaksi kerrallaan. Valtioneuvosto katsoo myös, että säädösvallan siirron tarpeellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta kokonaisuudessaan on selvitettävä tarkemmin.

U 13/2014 vp

Valtioneuvosto pitää tärkeänä tavoitetta vähentää polttoaineteholtaan 1—50 megawatin polttolaitosten päästöjä ilmaan ja parantaa ilmanlaatua ottamalla käyttöön Euroopan laajuisia toimia. Direktiiviehdotuksen täytäntöönpano edellyttäisi kansallisia toimia erityisesti hiukkaspäästöjen vähentämisessä. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että kansalliset toimet ovat kustannuksiltaan tehokkaita saavutettuihin ympäristöhyötyihin nähden.

Valtioneuvosto katsoo, että direktiiviehdotuksen velvoitteiden toteuttaminen päästöjen vähentämiseksi, erityisesti hiukkaspäästöjen osalta, olisi joltain osin kustannustehotonta Suomessa, koska saavutettavat terveys- ja ympäristöhyödyt eivät ole yhtä mittavia kuin Keski- ja Etelä-Euroopassa. Pienten polttolaitosten asetuksen päästöraja-arvot vastaavat pääosin nykykäsitystä siitä, mikä olisi kustannustehokasta päästöjen vähentämistä 1—50 megawatin polttolaitosten kokoluokassa Suomessa. Direktiiviehdotuksen vaikutusarvioinnista puuttuu merkittävä osa Suomen polttolaitoksista, ja tietoja on tarpeen täydentää tältä osin.

Kustannustehokkuuden parantamiseksi on tarpeen selvittää yhdessä sidosryhmien kanssa, tulisiko kattiloiden vähimmäispäästörajat porrastaa ehdotuksesta poiketen kattilakokoluokan mukaan ja laitoksen vuotuisen käyntiajan mukaan. Jatkotyössä on tarpeen varmistaa, että sovittavat toimenpiteet ovat teknisesti ja kustannustehokkaasti toteutettavissa kaikissa kokoluokissa, erityisesti 1—5 megawatin polttolaitoksissa. Kustannustehokkuuden osalta valtioneuvosto pitää hyvänä, että olemassa oleville laitoksille on ehdotettu riittävän pitkät siirtymäajat.

Valtioneuvosto suhtautuu periaatteessa myönteisesti direktiiviehdotuksessa esitettyyn ilmanlaatuperusteiseen jaotteluun, jossa ilmanlaadun seuranta-alueille, joilla ilmanlaatunormit eivät nykyisin täyty, sovellettaisiin tiukempia päästöraja-arvoja. Tällöin on kuitenkin tärkeää, ettei raja-arvoja tarpeettomasti tiukennettaisi silloin, kun polttolaitosten päästöjen vähentämisellä ei olisi tosiasiallista vaikutusta ilmanlaadun paranemiseen.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Talousvaliokunta katsoo, että Suomen tulee pyrkiä edistämään päästöjen pääasiallisena vähennyskeinona ensisijaisesti päästökattodirektiiviä. Päästölähdekohtainen säätely on johtanut Suomen kannalta osittain kustannustehottomiinkin ratkaisuihin. Suomen tulee pyrkiä edistämään mahdollisuutta kansalliseen sääntelyyn, jotta jäsenmaiden toisistaan poikkeavat olosuhteet voivat tulla riittävällä tavalla huomioiduiksi. Jatkovalmistelussa tulee korostaa kustannustehokkuutta ympäristö- ja terveyshyötyihin nähden sekä välttää päällekkäisiä ohjauskeinoja.

U 14/2014 vp

Talousvaliokunta pitää direktiiviehdotuksen tavoitteita — ilman epäpuhtauksien aiheuttamien terveyteen ja ympäristöön kohdistuvien haittojen vähentämistä — sinänsä kannatettavina, mutta toteaa, että kaavamaisesti koko EU:n alueella sovellettavat päästörajat ovat Suomen osalta osin epätarkoituksenmukaisia ja kustannustehottomia. Päästöjen vähentämistavoitteet toteutunevat pääosin jo päätetyillä toimilla, kuten teollisuusdirektiivin täytäntöönpanolla ja ilmasto- ja energiapaketin toteuttamistoimilla. Ehdotuksen taloudellisten vaikutusten selvitystyö on vielä kesken. Suurimmat lisäkustannukset aiheutuisivat arvioiden mukaan maataloussektorille. Vaikka maatalous onkin Suomessa suurin ammoniakkipäästöjen aiheuttaja, esitys ei kuitenkaan huomioi sitä tosiasiaa, että ammoniakkipäästöjen absoluuttinen määrä ylipäänsä on Suomessa aika pieni etenkin, kun se suhteutetaan maan pinta-alaan ja tuotannon sijoittumiseen maassa. Huomioon on lisäksi otettava, että maamme kylmä ilmasto vähentää osaltaan päästöjen vaikutusta. Huomioiden edellä sanottu valiokunta pitää tärkeänä, ettei ratkaisusta synny suomalaiselle maataloudelle sellaisia lisäkustannuksia, jotka heikentävät maatalouden edellytyksiä.

Suomen vähennystavoitetta asetettaessa tulee huomioida, että yhdyskuntarakenteemme on merkittävästi erilainen Keski- ja Etelä-Euroopan tiheään rakennettuihin suurkaupunkialueisiin verrattuna. Suomessa ilmanlaadun raja-arvot ylittyvät vain harvoin. Suomi onkin alittanut NEC-direktiivissä säädetyt rikkidioksidin, typenoksidien ja haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästökatot. Näiden seikkojen valossa tarkasteltuna Suomelle asetetut vähennystavoitteet vaikuttavat osittain ylimitoitetuilta ja Suomen nykyiset olosuhteet sivuuttavilta. Silti voidaan todeta, että EU:n laajuinen sääntely hyödyttää myös Suomea, sillä pienhiukkasten vuosipitoisuudesta noin puolet on peräisin kaukokulkeumasta.

Talousvaliokunta pitää hyvänä, että direktiiviehdotus jättää jäsenvaltioiden harkintavaltaan määritellä keinot tavoitteiden saavuttamiseksi. Erityisesti ehdotetun 5 artiklan mukaiset joustot ovat tervetulleita.

Talousvaliokunta painottaa, etteivät päästöjen raja-arvoja koskevat säädökset saa johtaa tilanteeseen, jossa toiminnanharjoittajan on edullisempaa valita uusiutuvan biomassan sijasta fossiilinen polttoaine. Tämä suuntaus olisi sekä vastoin EU:n ilmasto- ja energiatavoitteita että ristiriidassa biotalouden edistämiseksi tehtyjen kansallisten toimien kanssa.

Direktiiviehdotuksessa ehdotetaan, että komissiolle siirrettäisiin valtaa antaa delegoituja säädöksiä teknisen kehityksen perusteella. Talousvaliokunta huomauttaa, että komission delegoidut säädökset heikentävät lainsäädännön ennakoitavuutta toiminnanharjoittajan näkökulmasta, minkä vuoksi näiden valtuuksien antamiseen tulee suhtautua kriittisesti.

U 13/2014 vp

Talousvaliokunta katsoo, että polttolaitosten päästöjä säädellään jo nyt tehokkaasti kansallisella tasolla.

Erityisesti pienessä teholuokassa ja vähän käyvien laitosten osalta ehdotettu sääntely ei todennäköisesti Suomen osalta johtaisi niihin päämääriin, joita esityksellä tavoitellaan. Uudet vaatimukset edellyttäisivät sekä mittavia kertaluontoisia suodatininvestointeja että resursseja näiden käyttöön ja huoltoon. Ehdotettu sääntely voi johtaa tilanteeseen, jossa soveltamisalan kokoluokan polttolaitokset muodostuvat raskaiden investointivaatimusten vuoksi taloudellisesti kannattamattomiksi. Pienten yksiköiden poistuminen olisi vastoin kansallisia tavoitteitamme lisätä hajautettua sähkön ja lämmön tuotantoa. Lisäksi vaarana on, että merkittävä osa varavoimasta poistuu. Direktiivi keskittäisi näin ollen tuotannon suuriin yksiköihin, joiden toimintaa ei kyetä enää välttämättä turvaamaan varavoimalla. Tämä voimistaisi sähkön ja lämmön tuotannon häiriöiden vaikutusta ja laajuutta.

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty arvioita, että ehdotettu sääntely voisi johtaa myös polttoöljyn ja kiinteistökohtaisen puun pienpolton lisääntymiseen. Kiinteistökohtaiset pienet yksiköt ovat tyypillisesti täysin suodattimettomia. Direktiivin soveltamisalan piirissä on paljon hajautettua ja pienimuotoista lämmöntuotantoa, mutta myös teollisuuden yksinomaan kulutushuippujen ja häiriötilanteiden varalta käytössä pidettäviä kattiloita. Talousvaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että direktiiviehdotuksen mukainen raja vuotuisista käyttötunneista nostetaan 500:sta esimerkiksi 1500:aan, mikä vastaisi Suomen talvikuukausien keskimääräistä kysyntähuipun aikaa.

Talousvaliokunta pitää kohtuuttomana direktiiviehdotuksen mukaista vaatimusta siitä, että puhdistuslaitteistojen toimivuutta olisi tarkkailtava jatkuvatoimisesti. Luotettava ja kattava tieto laitteistojen toiminnasta on saatavissa myös pistemäisesti toteutetun seurannan kautta. Ehdotuksen mukainen määräys polttolaitoksen toiminnan lopettamisesta tilanteessa, jossa vaatimuksia ei pystytä noudattamaan, ei saa johtaa tilanteeseen, jossa tilapäinenkin häiriö tarkkailu- tai puhdistuslaitteistossa merkitsee polttolaitoksen toiminnan alasajoa.

Päästövähennykset pitäisi pyrkiä tekemään uusinvestointien kautta. Sikäli kuin direktiiviehdotuksen jatkoneuvotteluissa ei ole mahdollista saada direktiivin soveltamisalaa rajatuksi vain uusiin polttolaitoksiin tulee varmistaa, että sääntelyn voimaan tullessa jo käytössä olevien polttolaitosten osalta siirtymäaika on riittävän pitkä, jotta investointeja ei jouduta tekemään teknisen käyttöikänsä loppupuolella oleviin laitoksiin.

Direktiiviehdotuksessa ehdotetaan, että komissiolle siirrettäisiin valtaa antaa delegoituja säädöksiä tekniikan ja tieteen kehitykseen mukautumiseksi. Talousvaliokunta toistaa edellä asian U 14/2014 vp käsittelyn yhteydessä ilmaistun varauksellisen lausumansa näiden valtuuksien antamisesta.

Lausunto

Lausuntonaan talousvaliokunta ilmoittaa,

että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia.

Helsingissä 28 päivänä toukokuuta 2014

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Mauri Pekkarinen /kesk
  • vpj. Marjo Matikainen-Kallström /kok
  • jäs. Lars Erik Gästgivars /r (osittain)
  • Teuvo Hakkarainen /ps
  • Antti Kaikkonen /kesk (osittain)
  • Johanna Karimäki /vihr (osittain)
  • Pia Kauma /kok (osittain)
  • Miapetra Kumpula-Natri /sd (osittain)
  • Eero Lehti /kok (osittain)
  • Päivi Lipponen /sd (osittain)
  • Jari Myllykoski /vas (osittain)
  • Martti Mölsä /ps
  • Sirpa Paatero /sd
  • Arto Pirttilahti /kesk
  • Kaj Turunen /ps

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Teija Miller