Perustelut

Yleistä

Kotouttamisselonteko perustuu laajaan selvitykseen, ja siinä on hyvin eritelty kotouttamislain toteutuksessa ilmenneitä ongelmia. Selonteko sisältää 77 ehdotusta tilanteen parantamiseksi. Valiokunnan käsityksen mukaan selonteon laatiminen näin pian lain voimaantulon jälkeen on ollut tarpeen, jotta ongelmiin voidaan puuttua nopeasti ja maahanmuuttajien kotouttaminen saada mahdollisimman toimivaksi. Hyvin toimiva kotouttaminen ja sen tuloksena tapahtuva maahanmuuttajien ripeä työllistyminen ja sopeutuminen suomalaiseen yhteiskuntaan muokkaavat väestön asenteita myönteisemmiksi maahanmuuttajia kohtaan ja ovat siten parasta rasismin vastaista työtä.

Selonteon mukaan toimenpide-ehdotuksista keskeisimmät ja kiireellisimmät liittyvät koulutuksen ja tulkkauksen järjestämiseen. Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen ja pitää välttämättömänä näiden ehdotusten välitöntä toteuttamista.

Kotouttaminen edellyttää valtion ja kunnan eri viranomaisten toimivaa yhteistyötä. Kuten selonteosta ilmenee, tässä yhteistyössä on vielä monin osin kehittämisen tarvetta. Myös vastuun- ja työnjakoa tulee selkiyttää sekä toiminnan koordinointia ja seurantaa tehostaa.

Työvoimapula ja maahanmuuttajat

Suurten ikäluokkien ikääntyessä työvoimasta poistuu vajaan viidentoista vuoden kuluessa lähes miljoona henkeä. Työelämään tuleva ikäluokka on jo vuonna 2004 pienempi kuin työelämästä poistuva. Suuri työvoiman tarve tulee olemaan esimerkiksi hoitotyössä.

Valiokunta pitää tärkeänä, että suurten ikäluokkien eläköitymisen aiheuttamaan työvoiman tarpeeseen vastataan ensisijaisesti ottamalla käyttöön kaikki kotimaiset työvoimareservit. Erityisen tärkeää on tehdä kaikki mahdollinen, jotta työttömät saataisiin takaisin työelämään. Tätä kautta pystytään valiokunnan käsityksen mukaan parhaiten ehkäisemään syrjäytymistä ja mahdollista ulkomailta tulevaan työvoimaan kohdistuvaa vihamielisyyttä.

Maahanmuuttajataustaisten henkilöiden työttömyys on noin kolminkertainen yleiseen työttömyyteen verrattuna. Ulkomaan kansalaisten työttömyysaste oli vuoden 2001 lopussa 31,6 %, joka oli 2 % vähemmän kuin vuonna 2000. Myönteinen kehitys näkyi erityisesti suurilla paikkakunnilla, joissa työnantajat ovat alkaneet nähdä maahanmuuttajat työvoimaresurssina esimerkiksi kuljetus-, metalli- ja hoitoalalla. Maahanmuuttajatyönhakijoista kahdella kolmasosalla on ammatillinen tai korkeakoulututkinto.

Valiokunta pitää tärkeänä, että maahanmuuttajien työllisyysaste saadaan lähemmäksi yleistä työllisyysastetta. Tämä on tärkeää paitsi työvoiman saatavuuden lisäämiseksi myös yleisen ulkomaalaisvastaisuuden ennaltaehkäisemiseksi ja maahanmuuttajien sopeutumisen ja kotoutumisen edistämiseksi.

Vaikka keinot työvoimareservien vetämiseksi työvoimaan käytettäisiin, tullaan valiokunnan käsityksen mukaan väestön ikääntymisestä aiheutuvaan työvoimapulaan tulevina vuosina tarvitsemaan nykyistä enemmän myös ulkomaista työvoimaa. Erityisesti ulkomaista työvoimaa tullaan tarvitsemaan eräisiin erityisosaamista vaativiin tehtäviin, kausiluonteisiin maa- ja puutarha-alan tehtäviin sekä erilaisiin palvelualan tehtäviin.

Toimenpiteet hyvien etnisten suhteiden ja vuorovaikutuksen aikaansaamiseksi kantaväestön ja maahanmuuttajien kesken luovat edellytyksiä hyvään työpaikkojen ja työvoiman väliseen kohtaantoon pääsemiselle tämän vuosikymmen loppupuolella. Tärkeää on kiinnittää huomiota myös työsuhteiden valvontaan ja hyväksyttyjen työehtojen noudattamiseen ja estää näin kaksien työmarkkinoiden synty ja maahanmuuttajien hyväksikäyttö.

Työlupien ehtojen valvonnan tehostaminen

Työlupien määrä on viime vuosina ollut kasvussa. Vuonna 2001 työlupia myönnettiin noin 15 000. Eniten työlupia myönnettiin puutarha- sekä atk- ja elektroniikka-aloille. Valtaosa luvista oli tilapäisiä ja lyhytaikaisia.

Työlupalausunnot annetaan pääasiassa työnantajan pyynnöstä ja työhön, jossa lausunnonpyytäjä toimii työnantajana. Puoltavan lausunnon antaminen edellyttää, että hakemuksessa ilmoitetut työsuhteen ehdot ovat asianmukaiset. Tämä tarkoittaa, että palkka- ja muut työsuhteen ehdot vastaavat Suomessa voimassa olevia lakeja, suomalaisia työehtosopimuksia tai niiden puuttuessa suomalaisiin työntekijöihin noudatettavaa käytäntöä.

Työsuhteen ehtojen valvonta kuuluu työsuojeluviranomaisille, ja se tapahtuu lähinnä asiakkaan aloitteesta. Ulkomaalainen työntekijä ei kuitenkaan yleensä tiedä oikeuksiaan tai sitä, kenen puoleen hän voisi kääntyä. Hän voi myös pelätä menettävänsä työpaikkansa ja samalla myös oleskelulupansa, koska lupa on usein sidottu tiettyyn työnantajaan.

Valiokunta käsitteli ulkomaalaisten työsuhteen ehtojen valvontaa työ- ja elinkeinolupadirektiivistä antamassaan lausunnossa (TyVL 9/2002 vp — U 79/2001 vp) ja piti välttämättömänä, että työehtojen noudattamisen valvontaa tehostetaan. Tämä edellyttää, että luodaan järjestelmä, joka mahdollistaa työsuhteen ehtojen valvonnan myös silloin, kun työntekijä itse ei sitä halua. Tärkeää olisi, että työluvat myönnettäisiin alakohtaisina, jolloin työntekijä ei olisi sidottu yhteen työnantajaan. Myös työlupien rekisteröinti ja seuranta pitäisi järjestää ja työsuojeluviranomaisten resursseja ja koulutusta lisätä. Ulkomaalaisille työntekijöille tulisi myös paremmin tiedottaa heidän oikeuksistaan ja mahdollisuuksistaan sekä antaa kohtuulliset välineet, joilla he voisivat hakea oikeuksiaan. Valiokunta piti tärkeänä myös sen selvittämistä, voidaanko ns. harmaan työn teettäminen säätää rangaistavaksi ja miten vahvistetaan työsopimusten ehtojen noudattamisen valvontaa esimerkiksi yhteistyössä työmarkkinajärjestöjen kanssa.

Kotouttamistoimenpiteiden ulottaminen koko maahanmuuttajaväestöön

Kotouttamissuunnitelman laatimisvelvoite ja sitä kautta myös oikeus aktiivitoimenpiteisiin koskee vain työvoimatoimiston tai sosiaalitoimiston asiakkaiksi ilmoittautuneita maahanmuuttajia. Näin suurin osa maahanmuuttajista jää helposti toimenpiteiden ulottumattomiin. Kuitenkin myös työssäkäyvät samoin kuin kotiäidit ja puolisonsa vuoksi tänne tulleet tarvitsisivat suomen tai ruotsin kielen taitoa ja perustietoja suomalaisen yhteiskunnan rakenteista ja toiminnasta, jotta he viihtyisivät täällä ja heidän olisi mahdollista kommunikoida ja toimia suomalaisen yhteiskunnan jäseninä. Työvoimapolitiikan perustuessa jatkossa myös kasvavaan ulkomaisen työvoiman käyttöön, on tärkeää, että heidän kotoutumiseensa tähtäävä järjestelmä on kunnossa, jotta Suomi voi menestyä kilpailussa työvoiman saannista.

Selonteon mukaan kysymykseen työelämässä olevien kotoutumisen tukemisesta on tarpeen palata tulevaisuudessa. Valiokunta pitää tätä osa-aluetta ensiarvoisen tärkeänä ja katsoo, että tulee pikaisesti selvittää yhdessä työmarkkinaosapuolten kanssa, miten työelämässä olevien kotouttaminen tulisi järjestää ja miten työnantajat voisivat olla mukana tässä toiminnassa.

Turvapaikanhakijat

Kotouttamislain mukaan turvapaikanhakijoita ei pyritä kotouttamaan, vaan heille järjestetään tilapäinen majoitus, toimeentulotuki, tulkkipalveluja ja muu välttämätön perustarpeiden turvaaminen sekä työ- ja opintotoiminta. Turvapaikanhakijat voivat joutua odottamaan päätöstään useita vuosia. Käytännössä on havaittu, että puolen vuoden odottelun jälkeen henkilöt alkavat oirehtia turhautumisen, epävarmuuden ja toimettomuuden seurauksena. Erityisen ongelmallinen on tilanne perheissä, joissa koulua käyvät lapset oppivat kielen ja kotiutuvat yhteiskuntaan, mutta vanhemmat eivät. Useiden vuosien turhautumisen jälkeen henkilöiden kotiutuminen on vaikeaa, vaikka he saisivat lopulta myönteisen päätöksen turvapaikka-anomukseensa.

Valiokunta kiirehtii toimenpiteitä turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeuttamiseksi.

Valiokunta katsoo, että kielenopetus ja suomalaisen yhteiskunnan toimintaan perehdyttäminen tulee aloittaa myös turvapaikanhakijoiden osalta heti maahantulon jälkeen tavoitteena saada heidät mukaan työelämään mahdollisimman nopeasti. Näin vältytään toimettomuuden aiheuttamilta psyykkisiltä ongelmilta ja nopeutetaan olennaisesti kotiutumisprosessia. Vaikka osalle hakijoista myöhemmin tulisikin kielteinen päätös, aktiivinen mukanaolo koulutuksessa ja työelämässä pitää yllä terveyttä ja työelämävalmiuksia ja voi auttaa myös takaisin sopeutumisessa lähtömaahan.

Turvapaikan hakuprosessissa kerättävät tiedot koulutuksesta, taustasta ja työkokemuksesta tulee hyödyntää ja ottaa esimerkiksi suomen tai ruotsin kielen kurssien tasossa ja opetuksen sisällössä nykyistä paremmin huomioon henkilön erityiset tarpeet ja se ala, jolle hän työmarkkinoilla pyrkii.

Maahanmuuttajien työllistymisen edistäminen

Selonteossa todetaan, että maahanmuuttajien koulutustaustan ja työkokemuksen selvittämisessä on ollut puutteita, minkä seurauksena hyvin koulutetut maahanmuuttajat joutuvat usein koulutustaan vastaamattomiin tehtäviin. Valiokunta pitää tärkeänä, että koulutustaustan ja työkokemuksen selvittämiseen kiinnitetään jatkossa enemmän huomiota ja maahanmuuttajat ohjataan koulutustaustansa mukaiseen täydennys- ja jatkokoulutukseen sekä parannetaan mahdollisuuksia näyttötutkintojen suorittamiseen ja tutkintojen tunnustamiseen. Myös kielikoulutuksessa tulee pyrkiä koulutuspohjan ja ammattialan huomioon ottaviin opetusryhmiin.

Erityinen ongelma maahanmuuttajien työllistymisessä on työelämäkontaktien puute. Maahanmuuttajien työllistymisen tukemiseen tarvitaan useissa tapauksissa yksilöllisiä, räätälöityjä palveluja kuten oppisopimuskoulutusta, työharjoittelua ja työnetsijäpalveluja. Hyviä kokemuksia on saatu myös ns. työvalmentajista, jotka toimivat eräänlaisina välittäjinä työnhakijoiden ja työpaikkojen välillä.

Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus yhdessä työmarkkinajärjestöjen kanssa luo malleja hyviksi käytännöiksi, joilla työpaikoilla voidaan maahanmuuttajien työllistymisen esteitä poistaa sekä kehittää monikulttuurista henkilöstöpolitiikkaa ja parantaa erilaisen kulttuuritaustan omaavien henkilöiden huomioon ottamista henkilöstöjohtamisessa.

Yrittäjyys voi parhaimmillaan tarjota paitsi työpaikkoja myös mahdollisuuksia sosiaaliseen nousuun sekä maahanmuuttajayhteisön ja koko yhteiskunnan auttamiseen. Yrittäjyys tuleekin nostaa keskeiseen asemaan maahanmuuttajien kotouttamisessa ja tarjota maahanmuuttajille yrityksen perustamiseen liittyvää koulutusta. Oman yrityksen perustaneita maahanmuuttajia tulee tukea hyvänä ja vastuullisena työnantajana toimimiseen. Tähän toimintaan tulee saada mukaan myös yrittäjäjärjestöt.

Kotouttamiskoulutus

Työvoimapoliittisella maahanmuuttajakoulutuksella tarkoitetaan kotouttamissuunnitelman piirissä työttöminä työnhakijoina oleville maahanmuuttajille järjestettävää ei-ammatillista koulutusta, jota TE-keskukset hankkivat alueellisesti tarjousten perusteella koulutuksen järjestäjiltä. Kunnan vastuulla on järjestää kotouttamiskoulutusta omaehtoisena koulutuksena kotiäideille, vanhuksille ja muille työvoimaan kuulumattomille aikuisille maahanmuuttajille sekä työelämässä toimiville.

Pakolaisille suunnattuun maahanmuuttajakoulutukseen oli valtion talousarviossa vuoteen 1999 saakka erillinen määräraha. Kotouttamislain voimaan tulosta eli vuodesta 1999 lähtien maahanmuuttajakoulutuksen hankinta on tapahtunut työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen määrärahoista, jotka ovat työllisyystilanteen kohentumisen myötä vähentyneet vuodesta 1999 vuoteen 2001 noin 166 miljoonalla markalla. Korvamerkityn määrärahan puuttuminen ja työhallinnon niukentuneet koulutusmäärärahat ovat johtaneet siihen, että koulutusmäärät ovat joillakin alueilla romahtaneet jopa puoleen aikaisemmasta tasosta ja niukkuutta on jaettu ostamalla useammille asiakkaille lyhyempiä koulutusjaksoja. Koulutuksen vähentyminen on johtanut pitkiin odotusaikoihin paitsi ennen ensimmäistä kurssia myös kurssien välillä.

Erityishuomiota tulee kiinnittää kotona lapsiaan hoitaviin naisiin ja heidän erityistarpeisiinsa. Maahanmuuttajanaiset kohtaavat usein syrjintää sekä maahanmuuttajataustansa että sukupuolensa perusteella. Siksi on tärkeää kohdistaa naisiin erillisiä tukitoimia, joilla voidaan edesauttaa työllistymistä ja selviytymistä yhteiskunnassa.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että kaikille maahanmuuttajille turvataan opetushallituksen suosittelema 40 opintoviikon pituinen opetus ja että maahanmuuttajat pääsevät kielikoulutukseen heti maahan tulon jälkeen. Kielenopetuksen ryhmät tulee pyrkiä muodostamaan mahdollisimman yhtenäisiksi ja kielenopetuksen jatkuvuus ja eteneminen taitojen mukaisesti ilman taukoja kurssien välillä pitää varmistaa. Kokopäiväinen kielenopetus voi muodostua liian rasittavaksi ja tehottomaksi. Maahanmuuttajien motivaation ja kielenopetuksen tehokkuuden parantamiseksi opetus tulisi kytkeä yhteen työharjoittelun, oppisopimuskoulutuksen tai työnteon kanssa.

Opetusministeriön maahanmuuttopoliittisia linjauksia koskevassa työryhmän ehdotuksessa esitetään, että maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen rahoitus siirrettäisiin opetusministeriön hallinnonalalle. Valiokunnan mielestä on tärkeää, että hallitus selvittää, voidaanko ei-ammatillisen maahanmuuttajakoulutuksen järjestämisvastuun ja rahoituksen keskittämisellä poistaa nykyisen järjestelmän hajanaisuudesta, koulutushankintojen lyhytjänteisyydestä ja koordinaation puutteesta johtuvia ongelmia ja parantaa koulutuksen kattavuutta ja laatua.

Kotouttamissuunnitelmat

Kotouttamislain mukaan kotouttamissuunnitelmat tulee laatia yhteistyössä asiakkaan, kunnan ja työvoimatoimiston kesken. Valiokunnan saaman tiedon mukaan tämä ei ole ainakaan suurissa kunnissa toiminut siten, että kaikki kolme osapuolta olisivat olleet yhtä aikaa saapuvilla, vaan suunnitelmien laatiminen ja hyväksyminen on tapahtunut papereita lähettämällä. Maahanmuuttajat eivät aina ole ymmärtäneet suunnitelman tarkoitusta ja merkitystä eivätkä niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, joita heille on siinä kirjattu. Valiokunta pitää tärkeänä, että työvoimatoimistoissa ja kunnissa ohjataan riittävästi tulkkaus- ja henkilöstöresursseja kotoutumissuunnitelmien huolelliseen ja asiakaslähtöiseen valmisteluun ja että valmistelun lähtökohdaksi otetaan maahanmuuttajan valmiudet ja koulutuspohja sekä hänen elämäntilanteensa, tarpeensa ja toiveensa.

Valiokunta yhtyy ehdotuksiin yksilöllisten kotoutumissuunnitelmien laatimisesta nuorille ja työmarkkinoiden ulkopuolella oleville pienten lasten äideille sekä kiirehtii maahanmuuttajanaisten aseman parantamiseen tähtäävien toimenpide-ehdotusten toteuttamista.

Kotouttamisen onnistumisessa tärkeä osuus on maahanmuuttajien asuinpaikalla. Samaan etniseen ryhmään kuuluvien maahanmuuttajien asuminen samalla asuinalueella voi edistää kotoutumista antamalla mahdollisuuden saada tukea ja seuraa sekä välittää tietoa. Eri etnisiin ryhmiin kuuluvien maahanmuuttajien asuttaminen samalle alueelle saattaa kuitenkin johtaa leimallisten maahanmuuttaja-alueiden syntyyn ja aiheuttaa konflikteja niin eri maahanmuuttajaryhmien välillä kuin valtaväestönkin kanssa. Valiokunta yhtyy ehdotukseen sosiaalisen asuntotuotannon riittävästä hajauttamisesta ja asuntojen hankkimisesta omistusasuntokannasta, niin että liian tiheitä maahanmuuttajakeskittymiä ei syntyisi.

Tärkeitä kotoutumisessa ovat kontaktit valtaväestön kanssa. Kontaktien luomisessa ja ystävyyssuhteiden saamisessa hyväksi tavaksi on osoittautunut osallistuminen paikallisen urheiluseuran toimintaan. Kuntien kotoutumisohjelmissa tulisikin kiinnittää entistä enemmän huomiota yhteistyöhön urheiluseurojen kanssa.

Neuvontapalvelut ja kotouttamisohjaajat

Monissa kunnissa on erilaisen projektirahoituksen turvin järjestetty neuvontapalveluja tai neuvontapisteitä maahanmuuttajille. Näissä pisteissä maahanmuuttajat ovat saaneet tulkkipalveluja, heille on selvitetty heidän oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan sekä heidän saamiensa päätösten sisältöä, annettu tietoa koulutus- ja harrastusmahdollisuuksista sekä muista tarjolla olevista palveluista. Neuvontapisteet ovat toimineet myös maahanmuuttajien kohtaamispaikkoina. Neuvontapalveluja ovat käyttäneet jo pitkään maassa oleskelleetkin. Jotta neuvontatoiminnan jatkuvuus ja kehittäminen voitaisiin taata, sen järjestäminen tulisi saada kuntien normaalin toiminnan piiriin.

Lapsiperheiden kotouttamisessa hyviä kokemuksia on saatu maahanmuuttajan oman äidinkielen opettajien käyttämisestä kotouttamisohjaajina. He tuntevat lapset ja perheet hyvin ja heidän oma kotoutumisensa on jo tapahtunut. Maahanmuuttajien kotouttamisessa tulisikin käyttää nykyistä enemmän hyväksi heidän asiantuntemustaan ja kokemustaan esimerkiksi nuorille laadittavien omien kotoutumissuunnitelmien teossa sekä pyrittäessä selvittämään nuorten ja vanhempien välisistä kulttuurieroista johtuvia ongelmia maahanmuuttajaperheissä.

Valtion ja kuntien välinen kustannusten jako

Kunnalle maksetaan korvausta pakolaisten aiheuttamista kustannuksista 3 vuoden ajalta ja paluumuuttajien osalta 6 kuukauden ajalta heidän maahantulostaan. Muiden maahanmuuttajien osalta valtio ei maksa kunnalle erityiskorvauksia. Kuntien tulisi kotouttamisohjelmissa suunnitella maahanmuuttajien kotouttamisen edellyttämät toimenpiteet kuten koulutuksen, opastuksen ja ohjauksen järjestäminen. TE-keskusten tehtävänä on tämän toiminnan seuranta ja ohjaaminen sekä koordinoiminen niin, että esimerkiksi erilaista koulutusta olisi alueella tarjolla tarvittava määrä. Ohjausta helpottaisi, jos näiden palvelujen järjestämisen tukemiseen myös muiden kuin pakolaisten ja paluumuuttajien osalta olisi käytettävissä valtion rahoitusta. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että kuntien ja valtion välistä kustannusten jakoa kehitetään siten, että valtion tuessa otetaan huomioon maahanmuuttajataustaisen väestön määrä kunnassa.