Perustelut

1. Laki kuntalain muuttamisesta

Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan kuntalakiin (365/1995) sisällytettäväksi säännökset pormestarimallista, luottamushenkilön oikeudesta saada vapaata työstään luottamustoimen hoitamiseksi sekä kunnan mahdollisuudesta tukea valtuustoryhmien toimintaa. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi otto-oikeutta ja kunnan talouden tasapainottamista koskevia säännöksiä. Esitykseen sisältyvät myös ehdotukset eräiden lakien muuttamisesta luottamustoimivapaata koskevien lakiviittausten lisäämiseksi.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Pormestarimalli

Hallituksen esityksessä ehdotetulla kuntalain muutoksella tuodaan nykyisen kunnanjohtajapohjaisen kunnan johtamisjärjestelmän rinnalle vaihtoehtoiseksi järjestelmäksi niin sanottu pormestarimalli, jossa kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa johtaa kunnan luottamushenkilö, pormestari. Pormestari toimii myös kunnanhallituksen puheenjohtajana. Pormestarin valitsee kunnanvaltuusto enemmistöpäätöksellä enintään valtuuston toimikaudeksi. Pormestarin lisäksi kunnassa voi olla myös apulaispormestareita, jotka valitsee valtuusto. Valtuusto voi erottaa pormestarin ja apulaispormestarin enemmistöpäätöksellä, jos hän ei nauti valtuuston luottamusta.

Valiokunta on kuntalain soveltamisesta annetun selonteon yhteydessä todennut mietinnössään, että kunnan johtamisjärjestelmän kehittämiseksi voitaisiin väljentää sääntelyä uusien vaihtoehtojen mahdollistamiseksi (HaVM 11/2000 vp). Pormestarimallin käyttöönotosta on kunnissa tehty valtuustoaloitteita ja selvityksiä. Yksi kunta on jo aiemmin päättänyt ottaa pormestarimallin käyttöön, jos lainsäädäntö antaa siihen mahdollisuuden. Käytössä on myös malli, jossa kunnanhallituksen puheenjohtajuus on kokopäivätoiminen.

Valiokunta pitää pormestarimallia perusteltuna uutena vaihtoehtona kunnan johtamisjärjestelmään. Ehdotettu pormestarimalli antaa mahdollisuuden vahvistaa poliittista johtajuutta kunnassa ja tuoda johtamisjärjestelmään nykyistä vahvemman kansanvaltaisen vastuuelementin. Ehdotus myös vahvistaa valtuuston asemaa.

Olennaista valiokunnan mielestä on, että kunta voi itse päättää, käytetäänkö kunnassa kunnanjohtajamallia vai pormestarimallia, ja että kunta voi lain puitteissa tarkemmin määritellä kunnassa käyttöön otettavan pormestarimallin. Tärkeää on myös, että nykyisin käytössä olevat johtamismallit voivat jatkua. Samalla valiokunta pitää suotavana, että kunta turvaisi omassa palkkio- ja korvausjärjestelmässään päätoimisen luottamushenkilön vuosilomaa, sairauslomaa ja perhevapaata koskevat etuudet vastaavasti kuin lakiehdotukseen sisältyvässä pormestarijärjestelmässä.

Voimassa olevaan kuntalakiin sisältyvä malli, jonka mukaan valtuuston toimikaudeksi valittu kunnanjohtaja voisi toimia kunnanhallituksen puheenjohtajana, ei saadun selvityksen mukaan ole ollut käytössä yhdessäkään kunnassa säännöksen koko voimassaoloaikana. Säännös syntyi aikanaan kompromissina tavoiteltaessa pormestarimallin tyyppistä luottamushenkilöpohjaista johtamisjärjestelmää. Nyt ehdotetun pormestarimallin myötä voidaan säännöksen poistamista pitää tarkoituksenmukaisena ja johtamisjärjestelmien selkeyden vuoksi perusteltuna.

Kuntalakiin esitettyyn uuteen 32 a §:ään sisältyvät muun muassa erityissäännökset pormestarin ja apulaispormestarin vaalikelpoisuudesta. Poikkeuksena kuntalain 33 §:ssä säädettyihin yleisiin vaalikelpoisuusrajoituksiin pormestariksi ja apulaispormestariksi voidaan valita myös henkilö, jonka kotikunta kunta ei ole. Muut yleiset vaalikelpoisuusedellytykset, kuten äänioikeus- ja oikeustoimikelpoisuusedellytykset, koskevat myös pormestaria ja apulaispormestaria. Valiokunta toteaa, että ehdotetun säännöksen mukaan valtuusto voi päättää, että pormestarin ja apulaispormestarin on oltava kyseisen kunnan valtuutettu. Tällöin häntä koskee myös kotikuntavaatimus. Pormestariksi ja apulaispormestariksi voidaan ehdotuksen mukaan valita myös henkilö, joka ei ole vaalikelpoinen kunnanhallitukseen ja lautakuntaan. Kaiken kaikkiaan pormestarin ja apulaispormestarin vaalikelpoisuus muodostuu varsin laaja-alaiseksi ja laki jättää kunnalle mahdollisuuden tarkemmin päättää siitä, millaisia lisäehtoja se asettaa valittavalle pormestarille ja apulaispormestarille. Valiokunnan mielestä tämä on perusteltu ja kunnallisen itsehallinnon huomioon ottava lähtökohta. Valiokunta toteaa, että kunnassa asioita käsiteltäessä ja niistä päätettäessä tulevat luonnollisesti noudatettavaksi muun muassa 52 §:ssä säädetyt esteellisyyssäännökset.

Esityksen mukaan valtuusto päättää pormestarille ja apulaispormestarille maksettavasta palkasta ja korvauksista. Pormestarilla ja apulaispormestarilla on oikeus saada vuosilomaa, sairauslomaa ja perhevapaata samoin perustein kuin kunnallinen viranhaltija. Valiokunta pitää ilmaisua "palkka" tarkoituksenmukaisena nimityksenä pormestarin ja apulaispormestarin saamasta ansiosta erotuksena muista luottamustoimipalkkioista. Heidän asemansa on toisenlainen kuin muiden luottamushenkilöiden, ja heidän luottamustoimestaan saamansa korvaus poikkeaa muista palkkioista muun muassa siinä, että sen perusteella laskettaisiin esimerkiksi kansaneläkelaitoksen maksamat äitiyspäiväraha- ja vanhempainrahakorvaukset. Ilmaisulla on tarkoitus välttää tulkintaepäselvyydet sen suhteen, mitkä tulkitaan tuloiksi pormestarin ja apulaispormestarin etuisuuksia laskettaessa. Valiokunta tähdentää, että palkka-termistä huolimatta pormestari ja apulaispormestari ovat kunnallisia luottamushenkilöitä.

Esityksen mukaan valtuusto voi erottaa pormestarin tai apulaispormestarin kesken toimikauden, jos hän ei nauti valtuuston luottamusta. Pormestarin asema poikkeaa kunnanjohtajan asemasta olennaisesti siinä, että pormestari on luottamustehtävässä ja kunnanjohtaja virkasuhteessa. Pormestarin ja apulaispormestarin erottamista koskevat säännökset on sisällytetty perustellusti muiden luottamushenkilöiden erottamista koskevaan 21 §:ään ja niissä on otettu huomioon luottamustoimeen liittyvä poliittinen vastuu. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota hallituksen esityksen perustelujen mainintaan, ettei luottamushenkilön osalta tarvitsisi ilmoittaa erottamisen perusteita vastaavasti kuin kunnanjohtajan osalta. Valiokunta korostaa päätöksen perustelemista ja hallinnon oikeussuojaperiaatteiden huomioon ottamista myös näissä tapauksissa. Valiokunta tähdentää, että myös pormestarin ja apulaispormestarin erottamispäätös tulee perustella ja pormestarille ja apulaispormestarille tulee varata tilaisuus tulla kuulluksi ennen erottamispäätöstä hallintolain (434/2003) mukaisesti. Tässä yhteydessä valiokunta toteaa myös, että asianosaisilla on luottamussuhteesta aiheutuvissa oikeusriidoissa käytettävissään pääsääntöisesti kunnallisvalitus ja joissain tapauksissa hallintoriitamenettely.

Kunnanjohtajan asema pormestarimalliin siirryttäessä

Kuntalakia koskevan lakiehdotuksen 24 §:n 2 momentissa säädetään kunnanjohtajan siirtosuojasta ja etujen säilymisestä kunnan ottaessa käyttöön pormestarimallin. Säännöksen mukaan jos kunnanjohtajan virka on täytetty, kunnanjohtaja siirretään hänelle soveltuvaan palvelussuhteeseen. Uuteen virkaan tai toimeen siirretyllä kunnanjohtajalla on oikeus saada edut samanlaisina kuin kunnanjohtajan virassa. Perustelujen mukaan pormestarimalliin siirtyminen ei muodosta kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 37 §:ssä tarkoitettua taloudellis-tuotannollista irtisanomisperustetta. Lisäksi valiokunta painottaa, ettei pormestarimalliin siirtymistä myöskään tule käyttää keinona välttää kunnanjohtajan irtisanomista koskeva määräenemmistövaatimus.

Valiokunta katsoo, että edellä mainittua säännöstä on tarpeen eräiltä osin täsmentää. Valiokunta ehdottaa säännöstä muutettavaksi siten, että siitä selvästi ilmenee, että kunnanjohtajan siirto on mahdollinen vain pormestarimalliin siirryttäessä, että siirrosta päättää valtuusto ja että säännöksellä pyritään turvaamaan kunnanjohtajalle vähintään entiset palkkaedut. Lisäksi säännöstä on tarpeen tulkintaepäselvyyksien välttämiseksi täydentää määräaikaisen kunnanjohtajan siirron osalta. Lisäksi valiokunta ehdottaa säännöstä tarkennettavaksi siten, että siinä käytettäisiin palvelussuhde-käsitteen sijasta ilmaisuja "virka" ja "työsopimussuhde". Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 24 §:n 2 momentti kuuluu valiokunnan ehdottamassa muodossa seuraavasti: "Jos kunnanjohtajan virka on täytettynä pormestarin toimikauden alkaessa, valtuusto päättää kunnanjohtajan siirtämisestä hänelle soveltuvaan toiseen virkaan tai työsopimussuhteeseen. Määräaikainen kunnanjohtaja siirretään jäljellä olevaksi määräajaksi toiseen virkaan tai työsopimussuhteeseen. Toiseen virkaan tai työsopimussuhteeseen siirretyllä kunnanjohtajalla on oikeus saada siihen kuuluvat edut sellaisina, etteivät ne ole epäedullisemmat kuin kunnanjohtajan virkaan kuuluneet edut."

Valtuustoryhmien tukeminen

Kuntalakiin esitetyn uuden 15 b §:n perusteella kunta voi valtuustoryhmien toimintaedellytyksien parantamiseksi tukea valtuustoryhmien sisäistä toimintaa sekä toimenpiteitä, joilla valtuustoryhmät edistävät kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Tukea myönnettäessä on yksilöitävä tuen käyttötarkoitus. Valiokunta pitää ehdotettua säännöstä tarpeellisena valtuustoryhmien tukemista koskevien pelisääntöjen selventämiseksi. Säännöksellä on myös laajempaa merkitystä valtuustotyön ja kunnallisen demokratian edistämisen kannalta.

Valiokunta toteaa, että pykälässä mainittua valtuustoryhmän määrettä "valtuustotyöskentelyä varten" on käytetty jo voimassa olevassa valtuuston työjärjestystä koskevassa 15 §:ssä. Valiokunta pitää tarpeellisena kuitenkin vielä korostaa, että määreen mainitseminen laissa ei tee valtuustoryhmää viralliseksi, julkista tehtävää hoitavaksi toimielimeksi. Kunnan toimielimistä säädetään kuntalain 17 §:ssä.

Tässä yhteydessä valiokunta haluaa painottaa informaation ja tiedonkulun merkitystä kunnallisen päätöksenteon kannalta sekä valtuuston työskentelyn tehostamiseksi että kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteuttamiseksi. Valiokunta näkeekin tärkeänä, että pohditaan keinoja, joilla näitä voitaisiin kunnissa kehittää.

Luottamustoimivapaa

Nykyisin luottamushenkilöllä ei ole Suomessa lain perusteella oikeutta saada työstään tai virastaan vapaata luottamustoimen hoitamiseksi. Joidenkin alojen työ- ja virkaehtosopimuksissa on asiaa koskevia määräyksiä. Muuta luottamustointa kuin valtuuston jäsenyyttä on pidetty eräänlaisena kansalaisvelvollisuutena. Valiokunta pitää perusteltuna, että lakiin sisällytetään säännökset luottamushenkilön oikeudesta saada vapaata työstään luottamustoimen hoitamista varten. Kuntalakiin esitetyn 32 b §:n perusteella vapaasta tulee sopia työnantajan kanssa. Siltä osin kuin kyse on vapaasta kunnan toimielimen kokoukseen osallistumista varten työnantaja ei voi kieltäytyä myöntämästä vapaata ilman työhön liittyvää painavaa syytä.

Ehdotus vahvistaa kunnallisen luottamushenkilön asemaa ja parantaa mahdollisuuksia sovittaa yhteen ansiotyötä ja luottamustointa. Valiokunta pitää tärkeänä, että edelleen kehitetään keinoja, joilla voidaan edistää kuntalaisten osallistumista luottamustehtävien hoitoon, esimerkiksi yksinhuoltajien ja omaishoitajien osalta.

Valiokunta ehdottaa 32 b §:n 2 momenttiin tehtäväksi vähäisen kielellisen tarkistuksen siten, että sana "luottamustoimien" muutetaan yksikköön muotoon "luottamustoimen".

Asian ottaminen johtokunnan käsiteltäväksi

Niin sanottua otto-oikeutta koskevaan kuntalain 51 §:ään esitetään sisällytettäväksi muun muassa uusi 3 momentti, jonka perusteella kunnan johtosäännössä voidaan mahdollistaa asian ottaminen johtokunnan käsiteltäväksi. Asiaan liittyy myös oikaisuvaatimusta koskevan kuntalain 89 §:n tarkistus. Ehdotus liittyy lähinnä tilaaja-tuottajamallin toimivuuteen. Valiokunta ehdottaa 51 §:n 3 momentin muotoilua tarkistettavaksi kirjoitusasultaan johdonmukaiseksi pykälän 1 momentissa säädetyn otto-oikeuden kanssa. Kuntalain 51 §:n uuden 3 momentin ensimmäinen virke kuuluu valiokunnan ehdottamassa muodossa seuraavasti: "Johtosäännössä voidaan määrätä, että johtokunta, sen puheenjohtaja tai kunnan viranhaltija voivat ottaa johtokunnan käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty johtokunnan alaisen viranomaisen toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen."

Kuntatalouden tasapainottaminen

Kuntalaissa säädettyjä talouden tasapainottamista koskevia säännöksiä esitetään täsmennettäväksi. Muun muassa lain 65 §:ään ehdotetaan uutta 3 momenttia, jonka perusteella kunnan, jonka talousarvion laatimisvuoden taseeseen ei arvioida kertyvän ylijäämää, on laadittava tasapainossa oleva tai ylijäämäinen taloussuunnitelma. Suunnitelma voisi olla enintään neljän vuoden pituinen. Jos taseen alijäämää ei saada katetuksi suunnittelukautena, kunnalla on velvollisuus laatia erillinen yksilöity toimenpideohjelma alijäämän kattamiseksi. Esityksessä myös terävöitetään kunnanhallituksen ja tarkastuslautakunnan tehtäviä talouden tasapainottamisessa. Valiokunta pitää tehtyjä ehdotuksia tarpeellisina taloudellisissa vaikeuksissa olevien kuntien kustannuskehityksen tasapainon aikaansaamiseksi ja mahdollisen alijäämän kattamiseksi.

2. Laki työsopimuslain muuttamisesta

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.

3. Laki valtion virkamieslain muuttamisesta

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.

4. Laki kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain muuttamisesta

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.

5. Laki merimieslain muuttamisesta

Hallituksen esitykseen sisältyvässä 5. lakiehdotuksessa merimieslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 32 g §, jossa säädettäisiin luottamustoimivapaata koskevasta viittauksesta kuntalain uuteen 32 b §:ään. Eduskunnassa on samanaikaisesti käsiteltävänä hallituksen esitys työsopimuslain 4 luvun ja merimieslain muuttamisesta (HE 44/2006 vp), johon myös sisältyy ehdotus merimieslakiin lisättävästä uudesta, edellä mainittuun ehdotukseen nähden toisensisältöisestä 32 g §:stä. Työ- ja tasa-arvovaliokunnan 18.5.2006 antamaan mietintöön TyVM 4/2006 vp — HE 44/2006 vp viitaten hallintovaliokunta ehdottaa, että hallituksen esitykseen HE 8/2006 vp sisältyvän 5. lakiehdotuksen 32 g § muutetaan pykälänumeroltaan 32 i §:ksi ja että lakiehdotuksen johtolauseeseen tehdään vastaava korjaus.

Lakialoite

Koska valiokunta on hyväksynyt lakiehdotukset hallituksen esityksen HE 8/2006 vp pohjalta, valiokunta ehdottaa, että lakialoitteeseen LA 123/2004 vp sisältyvä lakiehdotus hylätään.