Perustelut

Yleistä

Ensimmäinen selonteko kotouttamislain toimeenpanosta annettiin eduskunnalle kesäkuussa 2002 (VNS 5/2002 vp). Eduskunta antoi lausuntonsa selonteosta helmikuussa 2003. Siinä edellytettiin hallintovaliokunnalle annettavan vuoden 2005 loppuun mennessä selvitys kotouttamiseen liittyvistä rahoitusta sekä valtion ja kuntien kustannustenjakoa koskevista kysymyksistä. Uusi selonteko kotouttamislain toimeenpanosta pyydettiin antamaan vuonna 2007. Selonteon antaminen jäi vuoteen 2008 samana vuonna voimaantulleen maahanmuuttohallinnon uudistamisen vuoksi. Kotouttamislain muutoksella (972/2007) muodostettiin sisäasiainministeriöön maahanmuutosta ja kotoutuksesta vastaava kokonaisuus, johon kuuluvat maahanmuutto-osasto ja sen alaisuudessa Maahanmuuttovirasto.

Kotouttamislain (493/1999) tarkoituksena on tukea maahanmuuttaneita henkilöitä alkuvaiheessa, ja pääpaino on toimenpiteissä, joilla tuetaan kielen oppimista tavoitteena työllistyminen. Lähtökohtana on, että Suomessa asuvat maahanmuuttajat ovat asumiseen perustuvan sosiaaliturvan piirissä ja palvelut ja tukitoimet järjestetään osana peruspalveluita. Peruspalvelujen lisäksi maahanmuuttajat tarvitsevat erityisiä palveluita, jotka keskeisesti liittyvät kieli- ja muuhun koulutukseen, ohjaukseen ja neuvontaan. Paikallistasolla kunnilla on yleis- ja yhteensovittamisvastuu kotoutumista edistävistä palveluista ja työvoimatoimistoilla vastuu kotoutumista edistävien ja tukevien työvoimapalvelujen, mukaan lukien kotouttamiskoulutuksen järjestämisestä. Kuntien kokonaisvastuu näyttäytyy muun muassa kotouttamislaissa tarkoitetun kunnan kotouttamisohjelman laatimista koskevan velvoitteen kautta. Yksilötasolla tehtävien kotoutumissuunnitelmien laatimisesta ovat käytännössä vastanneet työvoimatoimistot.

Valiokunta pitää valtioneuvoston selontekoa kattavana selvityksenä kotouttamislain toimeenpanosta. Siinä on hyvin tunnistettu kotouttamiseen liittyvät ongelmat ja esitetty niiden korjaamiseen lukuisia kehittämisehdotuksia.

Valtioneuvoston selonteon lopussa on selvitetty tehtyjen 14 kehittämisehdotuksen taloudellisia vaikutuksia. Sen mukaan kehittämisehdotukset tullaan kuitenkin toteuttamaan valtion talousarvion sekä maaliskuussa 2008 tehdyn kehyspäätöksen puitteissa. Hallintovaliokunta ei yhdy selonteossa esitettyyn näkemykseen siitä, ettei lisärahoitusta tarvita. Johdonmukainen kotoutumista tukeva politiikka vaatii lisää taloudellisia voimavaroja ja henkilöstöresursseja.

Selontekoa kotouttamislain toimeenpanosta valmisteltiin hyvän taloudellisen suhdanteen vallitessa tilanteessa, jossa työllisyyskehitys jatkoi kasvuaan. Työttömyysaste oli laskussa ja työvoiman tarjonta hidastumassa. Selonteon antamisen jälkeen Suomen ja maailman taloudellinen tilanne on merkittävästi vaikeutunut. Kansainvälistä suojelua hakevien määrä on kasvanut viime vuonna huomattavasti vuoteen 2007 verrattuna. Täysi-ikäisiä turvapaikanhakijoita saapui vuonna 2008 Suomeen 4 530. Hakijoista arvioilta 40 prosenttia saa myönteisen päätöksen. Turvapaikanhakijoiden vastaanottoon kohdistuu tällä hetkellä melkoisia haasteita hakijoiden määrän kasvusta johtuen. Erityisiä haasteita aiheuttaa alaikäisten ilman huoltajaa saapuneiden turvapaikanhakijoiden määrän kasvu. Sinänsä vastaanottojärjestelmä on toimiva, mutta jotta hakemukset saataisiin käsiteltyä kohtuullisessa ajassa, tulisi käsittelyyn osoittaa edelleen lisää henkilöresursseja.

Hallituksen politiikkariihen 24.2.2009 kannanoton mukaan sisäasiainministeriö laatii kevään 2009 aikana turvapaikkapolitiikkaa koskevan selvityksen ja sen pohjalta hyväksytään tarvittavat toimenpiteet vielä kuluvana vuotena. Hallitus valmistelee menokehyksen sisällä myös uudelleenkohdennuksia vuoden 2010 talousarvioesitykseen. Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan 2 miljoonaa euroa kohdennetaan maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden käsittelyyn. Lisäksi vastaavan suuruinen määräraha sisältyy vuoden 2009 ensimmäiseen lisätalousarvioon. Tällä rahoituksella arvioidaan voitavan palkata noin 30 uutta työntekijää Maahanmuuttovirastoon kuluvana ja ensi vuonna sekä nostaa tehtävien turvapaikkapäätösten määrää kuukausitasolla 100 päätöksellä. Vuonna 2008 Suomeen saapuneiden 4 530 täysi-ikäisen turvapaikanhakijan vastaanottokustannukset olivat 71 miljoonaa euroa. Kustannukset pitävät sisällään muun muassa vastaanottokeskuksissa työskentelevän henkilöstön palkat, kiinteistöön liittyvät kulut ja turvapaikanhakijoiden terveydenhuollon ja ruuan.

Maahanmuuttoviraston henkilöresurssien jo päätetystä lisäyksestä huolimatta turvapaikanhakijat joutuvat odottamaan ensimmäistä päätöstään noin vuoden. Jotta käsittelyaika saataisiin laskettua keskimäärin yhdeksään kuukauteen, tarvitaan edelleen 2 miljoonan euron rahoitusta 30 lisähenkilön palkkaamiseen turvapaikkaasioiden käsittelyyn. Käsittelyajan lyheneminen kolmella kuukaudella merkitsee vastaanottokustannusten pienenemistä noin 2,6 miljoonalla eurolla. Vastaanoton kustannukset ovat keskeisesti riippuvaisia hakemusten käsittelyajoista.

Valtiontalouden kehysten sisällä tapahtuvan uudelleenkohdennuksen lisäksi kehysten ylittäväksi lisämäärärahaksi on hallintovaliokunnan mielestä tarpeen saada maahanmuuton ja kotouttamisen edistämiseen ainakin 1 miljoona euroa vuodessa vuosina 2010 ja 2011.

Selonteossa esitetään kotouttamislain soveltamisalaa laajennettavaksi koskemaan maahantulon perusteesta riippumatta niitä henkilöitä, joiden oleskelun Suomessa arvioidaan kestävän vähintään vuoden (Kehittämisehdotus 1.). Tämän edellytyksen täyttyessä esimerkiksi työn perusteella Suomeen muuttavat henkilöt ja heidän perheenjäsenensä olisivat oikeutettuja maahan tullessaan yksilöllisiin kotouttamistoimenpiteisiin.

Hallintovaliokunta katsoo, että on tärkeää, että jokainen maahanmuuttaja riippumatta maahanmuuttoperusteesta saa mahdollisuuden opiskella suomea tai ruotsia ja että hän saa tietoa suomalaisesta yhteiskunnasta, lainsäädännöstä ja palvelujärjestelmästä. Kotouttamislain soveltamisalan laajentaminen edellyttää kuitenkin sekin huomattavia lisäresursseja ottaen huomioon muun muassa sen, että suomen ja ruotsin kielen opetusta on jo nyt tarjolla riittämättömästi. Puitelakityyppisen kotouttamislain toimeenpano edellyttää kaikkineen tukea ja ohjausta enemmän kuin sitä on ollut mahdollista alueviranomaisten antaa.

Muiden valiokuntien lausunnot

Hallintovaliokunta yhtyy ulkoasiainvaliokunnan, sivistysvaliokunnan, sosiaali- ja terveysvaliokunnan sekä työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnoissa esitettyyn, ellei tästä mietinnöstä suoranaisesti tai välillisesti muuta johdu. Hallintovaliokunta on lisäksi erikseen nostanut jäljempänä esiin lausunnoissa esitettyjä näkökohtia.

Kotouttamisohjelmat, kotouttamissuunnitelmat ja kotoutumistuki

Kotouttamisohjelmat

Maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanottamisesta annetun lain 7 a §:n mukaan maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseksi ja tukemiseksi laaditaan kotouttamisohjelma. Ohjelma sisältää suunnitelman kotoutumista edistävistä ja tukevista toimenpiteistä, palveluista, yhteistyöstä ja vastuista sekä maahanmuuttajien tarpeiden huomioon ottamisesta muita yhteiskunnan palveluja ja toimenpiteitä suunniteltaessa ja järjestettäessä. Ohjelmaan sisällytetään myös etnisen tasa-arvon ja hyvien etnisten suhteiden edistäminen ja syrjinnän ehkäiseminen.

Kunta vastaa lain mukaan kotouttamisohjelman laatimisesta, toimeenpanosta, kehittämisestä sekä ohjelman toteutumisen ja vaikutusten seurannasta. Työvoimatoimiston ja tarpeen mukaan muiden viranomaisten on kunnan aloitteesta osallistuttava oman toimialansa osalta ohjelman laatimiseen ja toimeenpanoon. Maahanmuuttajia, kunnassa vaikuttavia kansalaisjärjestöjä, työntekijä- ja työnantajajärjestöjä ja muita tahoja kuullaan kotouttamisohjelmaa laadittaessa ja toimeenpantaessa.

Kuntien yhdistymisprosessien yhteydessä nousee usein ongelmaksi se, että eri kunnissa tehdyt kotouttamisohjelmat eivät ole sovitettavissa helposti yhteen, vaan uudelle kunnalle on laadittava kokonaan uusi kotouttamisohjelma. Tällöin eri kuntien toiveet ja tarpeet on sovitettava yhteen hyvän ja toimivan kokonaisuuden aikaansaamiseksi. Tällaiseen tilanteeseen olisi syytä varautua kuntien yhdistymissuunnitelmissa ja varata toteutukseen myös riittävät voimavarat.

Valtioneuvoston selonteon mukaan (Kehittämisehdotus 2.) kotoutumista edistävät toimet tulee kotouttamisohjelmissa suunnitella niin, että toimenpiteistä vastaavilla viranomaisilla on taloudelliset mahdollisuudet sitoutua kotoutumissuunnitelmassa sovittujen toimenpiteiden järjestämiseen. Maahanmuuttajat tulee kytkeä kotouttamisohjelmien laadintaan. Tärkeätä on myös, että elinkeinoelämän näkemykset otetaan ohjelmassa huomioon.

Hallintovaliokunta katsoo, että tavoitteena tulisi olla, että kotouttamisohjelmat sovitetaan osaksi kunnan muuta strategista suunnittelua. Tällöin ne voisivat myös entistä paremmin edistää hyviin etnisiin suhteisiin ja kotoutumiseen liittyvien tavoitteiden valtavirtaistamista. Valiokunta katsoo lisäksi, että kuntien laatimissa kotouttamisohjelmissa tulisi jatkossa ottaa nykyistä paremmin huomioon lasten, nuorten, kotona olevien puolisoiden sekä vanhuksien tarpeet. Olisi myös tärkeää, että kunnat sisällyttäisivät maahanmuuttajavanhempien vertaistukiryhmät kotouttamisohjelmiinsa ja suunnittelisivat ohjelmien toteuttamisen yhdessä näiden ryhmien kanssa. Pitäisi myös harkita, tulisiko kotouttamislaissa säätää nykyistä yksityiskohtaisemmin niistä kotoutumista edistävistä toimenpiteistä, joita ohjelmiin tulisi sisällyttää.

Työvoima- ja elinkeinokeskukset hyväksyvät kunnan esittämän ohjelman valtion korvausten maksun mahdollistavaksi asiakirjaksi. Tämän hetkisen tilanteen mukaan alle puolet kunnista on tehnyt kotouttamisohjelman ja sopimuksen työvoima- ja elinkeinokeskuksen kanssa pakolaisten vastaanotosta.

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että samalla kun kunnille maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisestä maksettavaa korvausta nostetaan, kotouttamisohjelmien laatiminen säädetään nykyistä selkeämmin kuntien velvollisuudeksi.

Kotouttamissuunnitelmat

Kotouttamislain 11 a §:n mukaan maahanmuuttaja, kunta ja työvoimatoimisto laativat yhdessä kotouttamisuunnitelman. Jos maahanmuuttaja ei ole kunnan sosiaalipalvelujen tarpeessa, maahanmuuttaja ja työvoimatoimisto voivat laatia suunnitelman keskenään. Kotoutumissuunnitelma on laadittava viimeistään kahden kuukauden kuluessa ja maahanmuuttaja tulisi pyrkiä ohjaamaan kotoutumista edistävään ja tukevaan toimenpiteeseen kuukauden kuluessa suunnitelman laatimisesta lukien. Työvoima- ja elinkeinokeskuksilta saadun selvityksen mukaan koko maassa tavalliseksi odotusajaksi kotoutumissuunnitelman laatimisesta kotoutumiskoulutukseen pääsyyn muodostuu kuitenkin 3—5 kuukautta.

Hallintovaliokunta katsoo, että kotoutumissuunnitelmien laatimista tulee voida jatkossa nopeuttaa ja että maahanmuuttaja tulee ohjata kotoutumista edistävään toimenpiteeseen mahdollisimman pian suunnitelman laatimisesta. Kotouttamissuunnitelmien laatimisen nopeuttamiseen tarvitaan lainsäädännöllisten toimenpiteiden lisäksi lisää henkilöresursseja työvoima- ja elinkeinotoimistoihin sekä kuntiin.

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että kotoutumissuunnitelma laaditaan yhteistyössä eri viranomaisten ja jokaisen maahanmuuttajan itsensä kanssa. Kotoutumissuunnitelman tulee myös soveltuvin osin sitoa viranomaisia, ja sen on oltava realistinen ja tavoitehakuinen. Silloin se konkretisoituu myös maahanmuuttajan näkökulmasta. On tärkeätä, että esimerkiksi yläasteikäisenä tai vanhempana maahan tulleille lapsille ja nuorille tehdään aina yksilöllinen kotoutumissuunnitelma, joka turvaa kotoutumista edistävää koulutusta ja muita palveluja jatkuvaluonteisesti. Yksilöllinen kotouttamissuunnitelma voisi sisältää paitsi perusopintoja ja ammatillisia opintoja myös lukio-opintoja, korkeakoulututkintoon johtavaa koulutusta sekä täydennyskoulutusta ja jatkokoulutusta.

Kotoutumistuki

Kotoutumistuki on maahanmuuttajalle kotoutumissuunnitelman aikaisen toimeentulon turvaamiseksi tarkoitettu tuki, jonka avulla edistetään ja parannetaan tuen saajan työelämään ja jatkokoulutukseen hakeutumisen edellytyksiä sekä mahdollisuuksia toimia suomalaisessa yhteiskunnassa. Kotoutumistuki muodostetaan työttömyysturvalain mukaisesta työmarkkinatuesta ja toimeentulotuesta annetun lain mukaisesta toimeentulotuesta.

Asiantuntijakuulemisissa on nostettu esille etenkin alaikäisinä Suomeen tulleiden turvapaikanhakijoiden saaman rahallisen tuen taso. Alle 16-vuotiaana yksin tullut lapsi, joka nauttii täyttä ylläpitoa (majoitus ja ruoka), saa tukea 128 euroa/kk. Tukiasumisyksikköön majoitettu 16—17-vuotias nuori saa puolestaan tukea 248 euroa/kk, mistä hän maksaa ruoan, hygieniatarvikkeet ja vaatteet.

Hallintovaliokunta katsoo, että suoraan rahana maksettavasta tuesta tulee siirtää resursseja enenevässä määrin ilmaispalveluiden, hoivan ja turvallisuuden tarjoamiseen.

Pääkaupunkiseudun aiesopimus ja muut pilottiohjelmat

Pääkaupunkiseudun aiesopimuksen tavoitteena on luoda kokonaisjärjestelmä maahanmuuttajien koulutuksen ja työmarkkinoille pääsyn edistämiseksi. Aiesopimuksen mukaan kotoutuminen on pitkäkestoinen prosessi, jossa työllistyminen on keskeinen osa. Maahanmuuttajien työllistymistä tukevien valtion ja kuntien toimenpiteiden tulisi sen mukaan muodostaa yksilön kotoutumis- ja työllistymisprosessia tukeva saumaton palveluketju.

Hallitusohjelman mukaan pääkaupunkiseudulle, Turun seudulle ja muille merkittäville maahanmuuttoalueille laaditaan yhdessä valtion ja seudun kuntien kanssa pilottiohjelma (ns. kuntapilotit) maahanmuuttajien kotouttamisen ja työllistymisen edistämiseksi. Kuntapilotit toteutetaan vuosina 2009—2011 kolmevuotisella ohjelmalla. Eduskunta on myöntänyt tarkoitukseen vuodelle 2009 miljoona euroa. Tämän ohella pilottihankkeisiin tarvitaan noin miljoona euroa sekä vuonna 2010 että vuonna 2011.

Valiokunta on tyytymätön valtion tähänastisiin käytännön toimenpiteisiin. Mainittakoon, että jo neuvoteltu pääkaupunkiseudun aiesopimus ei ole johtanut vielä valtion rahoituksen puuttumisen vuoksi työn käynnistymiseen, vaikka pääkaupunkiseudun kunnat ovat varanneet omissa talousarvioissaan määrärahat kotoutumispalvelujen kehittämiseen jo kuluvana vuonna.

Pilottiohjelmien tavoitteena olisi kehittää ja testata uusia, innovatiivisia malleja maahanmuuttajien työllistymisen ja kotoutumisen tukemiseksi sekä arvioida ja kehittää palvelujen vastaavuutta erilaisten maahanmuuttajaryhmien tarpeisiin. Keskeistä hankkeissa olisi uusien kehitettävien käytäntöjen lisäksi erilaisten kotoutumispalveluiden tarpeessa olevien kohderyhmien tavoittaminen ja kotoutumista tukevien tarpeiden tunnistaminen, työllistymisen edistäminen, syrjäytymisen ehkäiseminen ja yhteisöllisyyden lisääminen maahanmuuttajatiheillä asuinalueilla.

Valiokunta kiirehtii hallitusohjelman mukaisten kuntapilottiohjelmien toteuttamista.

Viranomaisten vastuu ja yhteistoiminta

Maahanmuuttajien kotouttamisen sekä turvapaikanhakijoiden vastaanoton ja tilapäistä suojelua saavien vastaanoton yleinen kehittäminen, suunnittelu, ohjaus, seuranta ja yhteensovittaminen sekä ihmiskaupan uhrien auttamisen toimeenpano kuuluu sisäasiainministeriölle. Päävastuu aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen järjestämisestä on puolestaan työ- ja elinkeinoministeriöllä. Opetushallinnon vastuulla on maahanmuuttajakoulutuksen yleinen kehittäminen, kuten opetuksen sisältö, opettajien perus- ja täydennyskoulutus sekä opetusmateriaalit. Työvoima- ja elinkeinokeskukset huolehtivat sisäasiainministeriön ohjauksessa ja valvonnassa maahanmuuttajien kotouttamisen alueellisesta yhteensovittamisesta, turvapaikanhakijoiden vastaanotosta ja tilapäistä suojelua saavien vastaanoton suunnittelusta, ohjauksesta, seurannasta sekä muista erikseen määrättävistä tehtävistä. Työvoima- ja elinkeinotoimistot vastaavat maahanmuuttajien kotoutumista edistävien ja tukevien työvoimapalvelujen, luku- ja kirjoitustaidon opetuksen ja perusopetuksen järjestämisestä työnhakijaksi rekisteröidylle maahanmuuttajalle. Kunnilla on yleis- ja yhteensovittamisvastuu maahanmuuttajien kotouttamisen kehittämisestä, suunnittelusta ja seurannasta. Kunnat järjestävät myös kotoutumista edistäviä ja tukevia toimenpiteitä ja palveluja maahanmuuttajille.

Hallintovaliokunta toteaa, että sisäasiainministeriöllä, joka eri toimintojen yhteensovittamisesta vastaa, ei ole kotouttamista edistävää alue- tai paikallishallintoa, mutta se tulosohjaa työvoima- ja elinkeinokeskuksia työ- ja elinkeinoministeriön kautta. Koska kotoutuminen toteutuu keskeisesti erilaisten koulutus- ja työvoima- sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen kautta, ovat työ- ja elinkeinoministeriö, opetusministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö jatkossakin tärkeitä yhteistyötahoja ja koordinaation tarve on edelleen merkittävä.

Aluehallinnon uudistamishankkeessa (ALKU-hanke) on esitetty perustettavaksi 15 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta (ELY), joista kuuteen tulisi omat maahanmuuttoyksikkönsä. Hallintovaliokunta katsoo, että työvoima- ja elinkeinokeskusten ja lääninhallitusten nykyiset maahanmuuttopoliittiset tehtävät tulee organisoida uusien viranomaisten välillä niin selkeästi, että nykyinen kuntien ja työvoima- ja elinkeinokeskusten sekä työvoima- ja elinkeinotoimistojen kanssa aikaansaatu hyvä yhteistyö voi jatkua keskeytyksettä. Tämän hetkisiä niukkoja resursseja on tarpeen vahvistaa tulevissa maahanmuuttoyksiköissä vastaamaan paremmin sekä nykytilannetta että edelleen lisääntyvän maahanmuuton tarpeita. Hallintovaliokunnan mielestä on lisäksi syytä harkita, tulisiko uusissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa ja niihin perustettavissa maahanmuuttoyksiköissä ohjaavana ministeriönä toimia kahden nykyisen ministeriön sijasta vain yhden ministeriön, mikä tehtävä sopisi luontevimmin sisäasiainministeriölle.

Hallintovaliokunta yhtyy lopuksi työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnossaan (TyVL 24/2008 vp) esittämään kannanottoon, jonka mukaan tarvitaan paitsi voimavarojen lisäämistä myös vastuiden selkeyttämistä ja saumatonta yhteistyötä sisäasiainministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, opetusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalojen kesken, jotta koulutus- ja työvoimapalvelut sekä sosiaali- ja terveyspalvelut saadaan tarkoituksenmukaisella tavalla tukemaan kotouttamista.

Kuntien saama tuki ja menot

Jos kunta on laatinut tai sitoutuu laatimaan kotouttamisohjelman, työvoima- ja elinkeinokeskus korvaa pakolaisten vastaanotosta kunnalle aiheutuneet kustannukset valtion talousarvion rajoissa. Kunnille maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseksi maksettava laskennallinen korvaus on kuitenkin suuruudeltaan edelleen sama kuin vuonna 1993. Silloin valtionosuusjärjestelmää muutettiin siten, että kunnan valtionosuus määräytyy laskennallisten tekijöiden perusteella. Laskennallisten korvausten ei voida enää kuitenkaan yleisen kustannustason kehityksen johdosta arvioida kattavan palvelutuotannosta aiheutuvia kustannuksia.

Pakolaisten vastaanotto perustuu tällä hetkellä kuntien vapaaehtoisuuteen, ja osittain siitä syystä valtion vuosittain vastaanottamia kiintiöpakolaisia on edelleen odottamassa kuntapaikkaa sekä lähtömaassa että vastaanottokeskuksissa Suomessa.

Selvittäessään mahdollisuuksia ottaa vastaan pakolaisia kunnat joutuvat arvioimaan, onko niillä resursseja huolehtia kaikista maahanmuuttoon liittyvistä velvoitteista. Pakolaisten vastaanotto asettaa suuria vaatimuksia kuntien palvelujärjestelmälle ja palveluista huolehtivalle henkilöstölle. Kunta saa valtiolta korvausta yli seitsemänvuotiaasta pakolaisesta 1 900 euroa ja sitä nuoremmasta 6 223 euroa vuodessa kolmen vuoden ajan. Lisäksi kunnalle korvataan tiettyjä erityiskustannuksia, muun muassa tulkkipalvelujen kustannuksia ja pitkäaikaisen sairauden aiheuttamia huomattavia kuluja, jos henkilö on ollut hoidon tarpeessa Suomeen tullessaan.

Suurin osa maahanmuuttajien sosiaali- ja terveyspalveluista kustannetaan kuitenkin kuntien yleisistä sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksista. Kunnista saadun tiedon mukaan maahanmuuttajille suunnatut sosiaali- ja terveyspalvelut tulevat kalliimmiksi kuin valtaväestölle suunnatut palvelut, esimerkiksi siksi, että päiväkoteihin saatetaan joutua palkkaamaan maahanmuuttajataustaisia avustajia tai terveyspalveluihin kieli- ja kulttuuritulkkeja.

Valtioneuvoston selonteossa on esitetty (Kehittämisehdotus 10.), että pakolaisia vastaanottavien kuntien määrää tulisi lisätä. Ehdotuksen yhteydessä on myös todettu, että jollei valtion kunnille maksettavia laskennallisia korvauksia tarkisteta kustannusten nousua vastaavaksi, niin pakolaisten kuntaansijoittamispolitiikkaa joudutaan harkitsemaan uudelleen.

Hallintovaliokunta katsoo, että pakolaisten vastaanotosta kunnille maksettavien laskennallisten korvausten määriä on nostettava vastaamaan nykyistä kustannustasoa. Samoin kustannuksiin oikeuttavaa aikaa olisi tarkoituksenmukaista pidentää. Myös erityisen maahanmuuttajakertoimen tarpeellisuutta osana valtionosuusuudistuksen valmistelua on syytä selvittää.

Hallintovaliokunta toteaa, että pakolaisia vastaanottavien kuntien määrän lisääminen on ehdottoman tärkeätä siksi, että oleskeluluvan saaneet turvapaikanhakijat pitäisi saada mahdollisimman nopeasti sijoitettua kuntiin ja heidän kotouttamisensa alkuun, minkä lisäksi kunnilla on myös merkittävä vastuu oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden työllistämisestä.

Kansalaisjärjestöjen toiminta

Kansalaisjärjestöjen toiminnalla on suuri merkitys maahanmuuttajien kotoutumisen kannalta. Usein on niin, että Suomeen muuttavien ihmisten, etenkin pakolaisten, verkostoituminen kantaväestön kanssa tapahtuu juuri järjestöjen kautta. Sisäasiainministeriö on valtioneuvoston selonteon mukaan (Kehittämisehdotus 8.) luvannut selvittää yhteistyössä muiden ministeriöiden kanssa järjestöjen nykyisen rahoitusjärjestelmän sekä koulutuksen, tuen ja ohjauksen kehittämistarpeet.

Hallintovaliokunta näkee tärkeäksi, että maahanmuuttajajärjestöjä, urheilu-, nuoriso-, kulttuuri-, sosiaali- ja terveydenhuollon- sekä muita kansalaisjärjestöjä kannustetaan yhteistyöhön kotouttamisen tukemiseksi esimerkiksi hankerahoituksen myöntämiskriteereillä. Valiokunta näkee erilaiset ryhmätoiminnan muodot, kuten kieli- ja harrasteryhmät sekä läksyryhmät koululaisille, kansainväliset kohtauspaikat, asumisavun vasta maahan saapuneille sekä leiri- ja retkitoiminnan järjestämisen tärkeänä. Palkansaajakeskusjärjestöillä voisi myös olla tärkeä rooli yhteistyön tekemisessä kansalaisjärjestöjen ja yritysten kanssa kotouttamistoimia suunniteltaessa.

Suurin osa Suomeen suuntautuvasta humanitäärisestä maahanmuutosta tulee maailman islamilaisista maista. Hallinto- ja palvelukulttuuri useassa islamilaisessa maassa on hyvin erilainen kuin Suomessa. Näin myös useat tänne tulevat maahanmuuttajat ovat tottuneet aivan erilaisiin käytäntöihin kuin täällä. Ei siksi ole ihme, että maahanmuuttajat usein hakeutuvat etsimään palveluita oman etnisen tai uskonnollisen ryhmänsä piiristä. Näitä palveluita antavat usein varsinkin muslimimaahanmuuttajille uskonnolliset yhdyskunnat sekä muut järjestöt. Näistä järjestöistä muodostuu usein maahanmuuttajan henkireikä ja palvelun tarjoaja kehdosta hautaan.

Kielitaidon merkitys

Yleistä

Maahanmuuttajat tarvitsevat tilanteestaan riippuen varsin erilaisia palveluja, ja onkin varmistettava, että heille tarjotaan kattavasti tietoa muun muassa Suomen lainsäädännöstä ja palvelujärjestelmästä (Kehittämisehdotus 12.). Lähestulkoon kaikkia maahanmuuttajia koskevia keskeisiä tarpeita ovat suomalaiseen kulttuuriin orientoituminen sekä työelämässä ja jokapäiväisessä toiminnassa tarvittavan riittävän suomen tai ruotsin kielen taidon saavuttaminen.

Lapset ja nuoret

Pääsääntönä on, että kunta rahoittaa suomi tai ruotsi toisena kielenä -opetuksen normaalista valtionosuudesta osana koulun opetusta tai koulun tukiopetusresursseista. Suomi tai ruotsi toisena kielenä -opetusta järjestetään kuitenkin kunnissa vaihtelevasti. Arviolta neljäsosa kaikista maahanmuuttajaoppilaista koko maassa ei saa erillistä suomi tai ruotsi toisena kielenä -opetusta.

Opetusministeriö on esittänyt maahanmuuttopoliittisessa ohjelmassa, että suomi tai ruotsi toisena kielenä -opetuksesta tulisi säätää lailla siten, että kaikki ne maahanmuuttajaoppilaat, jotka tarvitsevat erillistä suomi tai ruotsi toisena kielenä -opetusta, saisivat sitä esimerkiksi kolmena tuntina viikossa. Lakisääteisyys edellyttäisi lisämäärärahaa vuosittaiseen talousarvioesitykseen. Kun kunnilla ei ole tällä hetkellä lakisääteistä velvollisuutta eikä riittävästi resursseja opetuksen järjestämiseen, järjestelyissä on kuntakohtaista erilaisuutta ja siitä johtuvaa epätasa-arvoa.

Aikuiset

Aikuisille maahanmuuttajille kielitaidon hankkiminen on ensisijaisen tärkeää suomalaiseen työelämään kiinni pääsemiseksi. Aikuisten kielen opiskelijoiden osalta korostuu koulutukseen hakeutumisessa maahanmuuttajan oma vastuu ja halukkuus perehtyä suomalaiseen yhteiskuntajärjestelmään.

Työhön perehdytykseen liittyvän kielikoulutuksen pitää kuitenkin olla ensisijassa työnantajan vastuulla. Työnteon ja kielikoulutuksen yhdistäminen on hyödyllistä, koska se nopeuttaa kotoutumisprosessia ja sijoittumista työmarkkinoille. Aikuisten kielenopiskelijoiden osalta uusien innovatiivisten kielikoulutuksen toteuttamistapojen ja oppimisympäristöjen kehittäminen yhteistyössä julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin kanssa on nähtävä mahdollisuutena, joka kannattaa hyödyntää. Myös sähköisten opetusmateriaalien hyödyntäminen laajentaa etenkin kotoa käsin tapahtuvan opiskelun mahdollisuutta.

Oman äidinkielen opetus

Valtioneuvosto on selonteossaan esittänyt (Kehittämisehdotus 4.), että riittävä maahanmuuttajien oman äidinkielen opetus esiopetuksessa tulee varmistaa. Hallintovaliokunta pitää oman äidinkielen opetusta maahanmuuttajalapsille tärkeänä, koska sen on todettu vahvistavan heidän identiteettiään, parantavan oppimistuloksia sekä vähentävän maahanmuuttajien häiriökäyttäytymistä. Vaikka opetuksen järjestäminen ja siihen osallistuminen on vapaaehtoista, opetusta järjestetään runsaasti. Maahanmuuttajien äidinkielen opetusta annetaan vuosittain yli 11 000 oppilaalle noin 50 eri kielessä.

Työvoimapoliittinen ja omaehtoinen kotoutumiskoulutus

Valtioneuvoston selonteossa on todettu (Kehittämisehdotus 3.), että tavoitteena on, että kaikille kieli- ja perehdyttämiskoulutuksen tarpeessa oleville Suomessa asuville maahanmuuttajille, joiden oleskelun Suomessa voidaan arvioida kestävän vähintään vuoden, voidaan oleskeluluvan perusteesta riippumatta tarjota koulutusta. Koulutukseen osallistumisesta voitaisiin periä maksu, jos maahantulon peruste on opiskelu, työ tai yrittäminen ja se maahanmuuttajan taloudellinen asema huomioon ottaen olisi kohtuullista. Työnantaja osallistuisi ehdotuksen mukaan osaltaan työn perusteella Suomeen muuttaneiden kielikoulutuksesta aiheutuviin kustannuksiin.

Luku- ja kirjoitustaidon opetusta on järjestetty viime vuosina pääasiassa kotouttamislain mukaisesti työvoimapoliittisena koulutuksena, jolloin sen hankinnasta ovat vastanneet työvoima- ja elinkeinokeskukset ja työvoima- ja elinkeinotoimistot. Oikeus koulutukseen on tällä hetkellä kaikilla maahanmuuttajilla, jotka rekisteröityvät työvoima- ja elinkeinotoimistoon työttömäksi työnhakijaksi ja joilla on oikeus kotouttamissuunnitelmaan ja sen mukaisiin palveluihin.

Hallintovaliokunta pitää erityisen tärkeänä, että kotoutumiskoulutukseen pääsy on mahdollisimman nopeaa heti Suomeen tulon jälkeen, ettei maahanmuuttajien tarvitse odottaa koulutukseen pääsyä niin pitkään kuin nykyisin. Tämän vuoksi työvoima- ja elinkeinotoimistoissa tulee olla riittävästi henkilöitä ohjaamaan maahanmuuttajia heti alkuvaiheessa sopivaan koulutukseen.

Ammatillinen koulutus

Ammatillista koulutusta aikuisille järjestetään sekä työvoimapoliittisena että omaehtoisena koulutuksena. Ammatillisiin perustutkintoihin johtavaa aikuiskoulutusta järjestetään opetussuunnitelma- tai näyttötutkintoperusteisesti. Ammatillista lisäkoulutusta järjestetään oppilaitosmuotoisena ja oppisopimuksena. Pääosa koulutuksesta järjestetään näyttötutkintoihin ja erikoisammattitutkintoihin valmistavana koulutuksena taikka tutkintojen osina. Oppisopimuskoulutusta ei ole syytä unohtaa. Vaikka se on vaativa koulutusmuoto, ovat siitä saadut kokemukset olleet maahanmuuttajien osalta rohkaisevia.

Ennen ammatillista peruskoulutusta maahanmuuttaja voi osallistua valmistavaan koulutukseen. Valmistavan koulutuksen laajuus on 20—40 opintoviikkoa, ja se kestää puolesta vuodesta vuoteen. Valmistavan koulutuksen tavoitteena on parantaa opiskelijan kielitaitoa ja muita ammatillisissa opinnoissa tarvittavia valmiuksia ja elämän hallintaa. Valmistavassa koulutuksessa opiskellaan suomen tai ruotsin kieltä sekä matemaattisia ja yhteiskunnallisia aineita. Samalla tutustutaan eri ammatteihin ja ammatilliseen opiskeluun. Opetusministeriö osoittaa vuosittain maahanmuuttajien ammatillisen koulutuksen kehittämiseen ja tukemiseen valtionavustusta, jonka Opetushallitus jakaa avustuksena koulutuksen järjestäjiltä tulleiden hakemusten perusteella. Tämän jaetun valtionosuuden suuruus oli 150 000 euroa vuonna 2006.

Maahanmuuttajien ja turvapaikanhakijoiden työllistyminen

Valtioneuvoston selonteon mukaan (Kehittämisehdotus 6.) tavoitteena on maahanmuuttajien työttömyysasteen ja koko väestön työttömyysasteen välisen eron kaventaminen ja puolittaminen vuoteen 2013 mennessä. Työllistyminen edellyttää koulutuksen kohdentamista ja resursointia sekä kotoutumiskoulutuksen lisäksi ammatillista perus- ja täydennyskoulutusta sekä tutkintojen vastaavuuden ja osaamisen tunnistamista.

Hallintovaliokunta yhtyy siihen näkemykseen, että kotouttamisprosessissa tulee toimia elinkeinoelämän kanssa läheisessä yhteistyössä, jotta työelämän vaatimukset ja yksilön oppimisen mahdollisuudet voidaan sovittaa yhteen ja edetä työelämään perehtymisessä rakentavasti tavoitteiden suuntaan. Monet maahanmuuttajat sijoittuvat kuitenkin aiempaa koulutustaan alempitasoisempiin työtehtäviin ainakin aluksi. Jotta he voisivat päästä hyödyntämään koko osaamistaan, ovat joustava täydennyskoulutus ja kielitaidon parantaminen tarpeen.

Koulutusmahdollisuuksia tulee olla tarjolla työssäkäyville riittävästi ja kohtuuhintaan. Työperäisille maahanmuuttajille tulisi antaa myös yhteiskuntatietoutta ja perustavaa kielenopetusta jo ennen työsuhteen alkamista. Oppisopimuskoulutuksen suosio on sekin kasvanut maahanmuuttajien keskuudessa. Tällaisessa koulutuksessa oli yhteensä yli 1 000 vieraskielistä henkilöä vuonna 2005. Oppisopimuskoulutusta on pyritty kohdentamaan sekä nuorille että aikuisille.

Tutkintojen vastaavuuden osalta valiokunta muistuttaa, että yhteiskunnalle on kallista pitää koulutetut maahanmuuttajat reservissä tai edellyttää heitä suorittamaan koko tutkinto uusiksi sillä perusteella, että täydennyskoulutusta ei ole tarjolla. Maahanmuuttajien tosiasiallinen osaaminen pitäisikin voida arvioida nykyistä joustavammin. On myös huomattava, että suhdannekehityksen nopea muutos huonompaan suuntaan ei vaikuta siihen, että Suomen väestön ikääntymisestä johtuva työvoiman tarve tulee korostumaan talouden jälleen kääntyessä nousuun. Tämän vuoksi on erityisesti työperäisen maahanmuuton edistäminen nähtävä edelleenkin pitkän aikavälin rakennepoliittisena kysymyksenä, johon on löydettävä kestäviä ratkaisuja.

Maahanmuuttajalapset ja nuoret

Suomeen saapui viime vuonna yli 700 alaikäistä turvapaikanhakijaa ilman vanhempiaan, ja kuluvana vuonna määrä näyttää pysyvän ainakin samalla tasolla. Useimmat alaikäiset turvapaikanhakijat ovat 16—17-vuotiaita. He saavat palveluita alaikäisille tarkoitetuissa vastaanottoyksiköissä, kunnes täyttävät 18 vuotta. Kun he ovat saaneet oleskeluluvan, heille pyritään löytämään kuntapaikka. Täysi-ikäisyyden saavutettuaan nuoret jäävät samalla vastaanottojärjestelmän palveluiden ulkopuolelle, eikä heille tarjota myöskään muita erityisiä tukipalveluita. Heidän ei katsota toisaalta kuuluvan lastensuojelullisen jälkihuollonkaan piiriin, kuten laitoshoidossa olevat muut nuoret, joille jälkihoito on järjestetty 21 ikävuoteen asti.

Koska useimmat näistä pakolaisnuorista ovat asuneet Suomessa vasta lyhyen aikaa, ei heillä ole valmiuksia toimia itsenäisesti uudessa yhteiskunnassa ja järjestää itselleen opiskelu- tai työpaikka tai hoitaa asumis- ja muut asiansa. Monilla heistä on taustallaan traumatisoivia kokemuksia, huoli omaisten kohtalosta kotimaassa, puutteellinen koulutausta tai vajavainen kielitaito. Osa heistä on luku- ja kirjoitustaidottomia. Kuitenkin heidän pitäisi kyetä kotoutumaan kunnon kansalaisiksi.

Oppivelvollisuus- ja esiopetusikäisille maahanmuuttajalapsille voidaan antaa perusopetukseen valmistavaa opetusta. Perusopetukseen valmistava opetus on tarkoitettu jokaiselle maahanmuuttajataustaiselle oppilaalle, jonka suomen tai ruotsin kielen taito ei vielä ole riittävän hyvä perusopetuksen ryhmässä opiskelemiseen. Opetusta annetaan 6—10-vuotiaille vähintään 450 ja tätä vanhemmille vähintään 500 tuntia. Vuodelle 2009 on valtion budjettiin varattu 9,5 miljoonaa euroa valmistavan opetuksen laajentamiseen puolesta vuodesta vuoteen.

Valiokunta korostaa myös varhaiskasvatuksen ja vertaisperheiden merkitystä kielen oppimisessa ja yhtyy sivistysvaliokunnan lausunnossa (SiVL 21/2008 vp) esitettyyn näkemykseen, että viimeistään 3—4-vuotiaina maahanmuuttajaperheiden lapsilla tulee olla mahdollisuus osallistua julkiseen varhaiskasvatukseen jossakin muodossa, joko päivähoidossa tai avoimessa päiväkotitoiminnassa. Samanaikaisesti myös maahanmuuttajakoululaiset tarvitsevat laajempaa valmistavaa opetusta peruskoulussa. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että lasten ja nuorten maahanmuuttajien perusopetuksen valmistava opetus järjestetään vähintään lukuvuoden mittaiseksi ja että minimiryhmäkokoa pyritään pienentämään.

Maahanmuuttajalasten ja nuorten kannalta myös kaveripiirin monipuolistuminen ja ystävyyssuhteet suomalaisiin tukevat koulumenestystä ja kotoutumista. Tähän tulee koulun ja kansalaisjärjestöjen luoda aktiivisesti mahdollisuuksia. Valiokunta näkee myös tärkeäksi, että lasten kielikoulutukseen ja kotouttamisen alkuvaiheeseen yhdistetään suomalaisen yhteiskunnan ja perhe- sekä lapsilainsäädännön perusteiden opetusta. Sekä maahanmuuttajalapsille että heidän vanhemmilleen on hyvä antaa ihmisoikeuskasvatusta ja perustiedot myös lasten oikeuksista ja asemasta Suomessa.

Opetustyöhön pitää valiokunnan mielestä saada jatkossa nykyistä enemmän maahanmuuttajataustaisia opettajia ja muuta henkilökuntaa, jotka voivat toimia sillanrakentajina kodin ja koulun välillä. Maahanmuuttajataustaisten opettajien kelpoisuusvaatimuksiin ja pätevöitymiseen Suomessa on löydyttävä joustavat ja tapauskohtaiset ratkaisut. Kielitaitovaatimuksissa pitää joustaa harkinnanvaraisesti erityisesti perusopetuksessa, jossa opetustehtäviin on kategorisesti vaadittu erinomaista suomen kielen taitoa opetusaineesta riippumatta.

Hallintovaliokunta katsoo, että valtakunnan tasolla tulisi laatia oma opetussuunnitelma heikon koulutaustan omaaville, yläasteikäisinä tai sitä vanhempina Suomeen tulleille lapsille ja nuorille. Suunnitelman tulisi sisältää myös jatko-opiskelumahdollisuudet näille nuorille. Tämä olisi erityisen tärkeää heidän mahdollisen myöhemmän syrjäytymiskehityksensä välttämiseksi.

Maahanmuuttajanaiset

Etenkin naiset ja heidän myötään pienet lapset jäävät helposti kotiin ja kotoutumistoimien ulkopuolelle. Kotoutumisen ongelmat johtuvat monesti erilaisista kulttuureihin liittyvistä kotiolosuhteista ja perhemalleista. Mikäli puoliso ei tue vaimon osallistumista kieliopintoihin ja muuhun kodin ulkopuoliseen toimintaan, saattaa vaimo syrjäytyä suomalaisesta yhteiskunnasta ja esimerkiksi asiointi julkisissa palveluissa voi jäädä vieraaksi. Tämä vaikeuttaa kielen opiskelua, kouluttautumista ja sosiaalisten kontaktien luomista ja voi altistaa myös perheväkivallalle. Naisten työttömyysasteet ovat korkeampia kuin maahanmuuttajamiesten. Heidän koulutustaustansa voi olla heikko ja luku- ja kirjoitustaidottomuus on yleistä. Vuoden 2005 lopussa Suomessa asuvista ulkomaalaisista naisista kuului työvoimaan 55 prosenttia.

Valiokunta katsoo, että kotouttamislain tulee taata, että maahanmuuttajanaisten kotouttaminen ja kielen oppiminen turvataan riippumatta heidän perheasemastaan ja heidän maahantulonsa syystä. Kotiin jääneille maahanmuuttajanaisille järjestettävä suomen tai ruotsin kielen ja yhteiskuntatiedon opetus pitää tuoda lähelle asuinalueita, jotta naisilla on mahdollisuus osallistua siihen ja lasten päivähoito on järjestetty opetuksen ajaksi. Lisäksi on tarpeen kohdistaa erityistoimia väkivaltaa kokeneiden maahanmuuttajanaisten ja heidän lastensa kotoutumisen tukemiseen.

Työelämän ulkopuolella oleville maahanmuuttajanaisille on hallintovaliokunnan käsityksen mukaan suunniteltava kotouttamisohjelmissa oma erillinen alkuvaiheen tukiohjelmansa, johon osallistuminen on tehtävä heille käytännössä mahdolliseksi. Kotouttamisohjelmissa tulee käsitellä omana kohtanaan myös maahanmuuttajanaisten kohtaamaa väkivaltaa ja sen ehkäisyä. Ohjelmaan on sisällytettävä suunnitelma maahanmuuttajien kanssa työskentelevien perehdyttämiseksi väkivallan tunnistamiseen, puuttumiskynnyksen alentamiseen ja väkivallan uhrien ohjaamiseen tukipalveluihin.

Hallintovaliokunta katsoo, että jos yhteiskunta jää aikuiselle vieraaksi, hän ei pysty myöskään tukemaan ja ohjaamaan lastensa kasvua yhteiskunnan jäseniksi. Varsinainen kotoutuminen suomalaiseen yhteiskuntaan ja kulttuuriin tapahtuu arkipäivän tilanteissa ja niissä lähiyhteisöissä, joissa maahanmuuttajat asuvat ja toimivat. Keskeisiksi nousevat tällöin arjen kohtaamiset ja arjen sosiaaliset verkostot muun muassa työpaikoilla, asuinalueilla, päivähoidossa, kouluissa ja harrastuksissa. Näiden seikkojen merkitystä tulee kotoutumisohjelmissa ja kotouttamissuunnitelmissa painottaa.

Ikääntyvät ja ikääntyneet maahanmuuttajat

Ikääntyvät ja ikääntyneet maahanmuuttajat muodostavat hyvin heterogeenisen ryhmän. Tämä ryhmä on yhteiskunnan hoiva- ja huoltopalveluiden tarpeessa. Vuoden 2008 lopussa Suomessa asui muita kuin suomea tai ruotsia äidinkielenään puhuvia yli 55-vuotiaita henkilöitä yhteensä 17 743 henkeä. Sosiaalisten verkostojen, mielekkään tekemisen ja kontaktien puute suomalaiseen yhteiskuntaan voivat passivoida ja altistaa masennukselle.

Ikäihmisten hoitoa ja palveluja koskevan laatusuosituksen mukaisesti laadittaviin kuntakohtaisiin vanhuuspoliittisiin strategioihin onkin syytä sisällyttää maahanmuuttajavanhusten tarvitsemien erityispalvelujen kehittämisohjelma. Lähtökohtana tulee olla omakielisen selviytymisen tukeminen ja lähipalvelujen huomioon ottaminen sekä ikääntyneen eristäytyneisyyden ehkäisy. Toimintoja suunniteltaessa on myös hyvä muistaa, että ankarista olosuhteista saapuneet turvapaikanhakijat tarvitsevat hoivaa ja palveluita omaa ikäryhmäänsä varhaisemmin. Kuntien kotihoito- ja vanhuspalveluiden henkilöstöpolitiikassa tulee myös painottaa maahanmuuttajataustaisten työntekijöiden palkkaamista, jotta iäkkäiden maahanmuuttajavanhusten kielelliset tarpeet tulevat huomioiduksi.

Kolmannella sektorilla on merkittävä rooli ikääntyvien maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisessä. Järjestöjen antamat neuvontapalvelut, kielenopetus, yhteiskuntatietous, virkistystoiminta sekä käännös-, tulkkaus- ja asioimisapu ovat ikääntyville maahanmuuttajille ensiarvoisen tärkeitä. Samalla nämä palvelut täydentävät julkisia peruspalveluita.

Etniset suhteet

Kotoutuminen ei voi onnistua pelkästään maahanmuuttajia kouluttamalla, vaan onnistunut kotoutuminen vaatii vastaanottavan yhteiskunnan eri tahojen ja tasojen valmentautumista yhteiskunnan monimuotoistumiseen. Yhdenvertaisuuden toteutuminen, asenteiden kehittyminen ja vuorovaikutuksen onnistuminen institutionaalisella ja ihmisten arjen tasolla edellyttävät aktiivista työstämistä positiivisen tuloksen saavuttamiseksi.

Valiokunta kantaa huolta maahanmuuttoa ja maahanmuuttajia koskevien asenteiden kiristymisestä. Maahanmuuttajat kohtaavat usein piilorasismia sekä etnisperäistä syrjintää, joka ilmenee työnhaussa, työharjoittelupaikkojen etsinnässä ja työyhteisöissä. Viimeaikainen kehitys on osoittanut myös sen, että kynnys rasististen mielipiteiden ilmaisemiseen on Suomessa madaltunut. Muun muassa internetissä esiintyvä avoin rasismi on lisääntynyt huolestuttavalla tavalla. Valtioneuvoston selonteossa on ehdotettu (Kehittämisehdotus 4.), että kulttuurienvälisyyskasvatus, syrjimättömyys ja etniset suhteet tulee sisällyttää nykyistä tavoitteellisemmin ja selkeämmin osaksi ainekohtaisia opetussuunnitelmia.

Kotoutuminen tapahtuu paikallisella tasolla. Kantaväestön ja maahanmuuttajien yhteistoiminta asuinalueilla ja erilaisissa yhdistyksissä sekä harrastuksissa on tärkeää ennaltaehkäisevää työtä. Kulttuurilla, liikunnalla ja nuorisotyöllä on merkittävä rooli kotouttamisessa. Maahanmuuttajat ja syntyperäiset suomalaiset voivat harrastusten kautta tutustua toisiinsa ja toistensa kulttuuriin. Harrastustoiminnan merkitystä korostaa se, että maahanmuuttajaryhmissä lasten ja nuorten osuus on suuri. Suvaitsevaisuuskasvatus ja rasismin ehkäisy onnistuvat tehokkaimmin juuri lasten ja nuorten monikansallisessa toiminnassa.

Hallintovaliokunta painottaa, että pakolaisina maahan tulevat, erityisesti luku- ja kirjoitustaidottomat sekä monilapsisten perheiden äidit, yksinhuoltajat, kidutuksen ja väkivallan uhriksi joutuneet ja ilman peruskoulutusta olevat nuoret sekä työelämän ulkopuolella olevat ovat tehostettujen kotouttamistoimenpiteiden tarpeessa.

Maahanmuuttajien oman kulttuurin ja uskonnon kunnioittaminen ja hyväksyminen on kotoutumisen prosessissa jäänyt liian vähälle huomiolle. Kulttuurilla ja uskonnolla on maahanmuuttajien tilanteessa yhteisöllisyyttä luova ja vahvistava rooli. Uskonto ja kulttuuri toimivat niin yksilöitä kuin yhteisöäkin kantavina voimina. Uskonnon merkitys on suuri, ja vaikka maahanmuuttajien elämäntilanne muuttuu heidän siirtyessään maasta toiseen rajoja ylittäen, oma uskonto säilyy ja usein sen merkitys vahvistuu.

Valiokunnan mielestä on tärkeätä, että maahanmuuttajien oman uskonnon opetuksesta huolehditaan perusopetuksessa siten kuin uskonnonvapauslaki, perusopetuslaki ja opetussuunnitelmat edellyttävät. Tällainen oppivelvollisuuteen kuuluva oman uskonnon opetus ei ole tunnustuksellista uskonnonopetusta eikä sisällä uskonnon harjoittamista. Perehtyminen omaan uskontoon ja sen traditioihin ja käytäntöihin yhdistyy näin luontevalla tavalla suomalaisen yhteiskunnan vallitseviin arvoihin ja tapoihin. On tärkeätä, että maahanmuuttajat löytävät tavan ylläpitää ja harjoittaa omaa kieltään, kulttuuriaan ja uskontoaan Suomen lainsäädännön antamissa puitteissa. Oppilaan oman uskonnon opetuksen järjestäminen on haastava tehtävä niissä kouluissa, joissa oppilaat edustavat useita eri uskontoja. Yhtenä ongelmana on pätevien opettajien puute.

Maahanmuuttajilla on Suomeen tullessaan yleensä korkea työmotivaatio. Laadukkaat alkuvaiheen ohjaus- ja neuvontapalvelut sekä nopeasti käynnistyvä tulijan tason mukainen suomen kielen opetus ovat tie maahanmuuttajan kotoutumiseen ja työllistymiseen. Hyvien etnisten suhteiden rakentaminen ja vaaliminen on ensiarvoisen tärkeää erityisesti taloudellisen laman aikana, kun ääriliikkeet nostavat päätään ja hyödyntävät taloudellisen epävarmuuden luomaa yleistä ahdistusta. Kokemukset muista Euroopan maista osoittavat jo erittäin selvästi, että jos etnisten suhteiden annetaan lyhytnäköisten poliittisten tarkoitusperien ajamiseksi huonontua, seuraukset ovat koko yhteiskunnalle yksinomaan negatiivisia ja hyvien etnisten suhteiden uudelleen rakentaminen on erittäin vaikeaa.

Selonteossa viitataan yhteistyön tekemiseen etupäässä kansalaisjärjestöjen ja yritysten kanssa kotouttamistoimia suunniteltaessa. Valiokunta muistuttaa, että yhteistyön piiriin on syytä ottaa myös palkansaajajärjestöt, joilla on kotouttamisessa käytännön tasolla työpaikoilla erittäin tärkeä rooli. Selonteon mukaan (Kehittämisehdotus 13.) kotouttamisen ja hyvien etnisten suhteiden edistämiseksi TTS- ja talousarviovalmistelun sekä alaisen ja aluehallinnon tulosohjauksen yhteensovittamista varten on tarkoitus perustaa korkean tason virkamiestyöryhmä.

Syrjäytymisen ehkäisy

Syrjäytymisen ehkäisy ja siihen puuttuminen edellyttävät poikkihallinnollista ja moniammatillista yhteistyötä (Kehittämisehdotus 5.). Ratkaisevassa asemassa ovat maahanmuuttaja- ja muut kansalaisjärjestöt sekä viranomaisten ja järjestöjen välinen yhteistyö. Valtioneuvosto on ehdottanut (Kehittämisehdotus 11.), että asennekasvatusta ja syrjimättömyyttä koskevaa tiedostusta pitäisi lisätä kaikkialla yhteiskunnassa, erityisesti päiväkodeissa, oppilaitoksissa, opettajankoulutuksessa, työpaikoilla ja mediasta vastaavilla tahoilla. Kotouttamisen ja etnisten suhteiden asiasisällöt tulee sisällyttää keskeisten ammattikuntien koulutukseen, erityisesti opettajien sekä sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön koulutukseen (Kehittämisehdotus 14.). On myös tärkeää, että julkisen sektorin palvelukseen pyritään rekrytoimaan maahanmuuttajataustaisia työntekijöitä (Kehittämisehdotus 9.).

Hallintovaliokunta katsoo, että maahanmuuttajien syrjäytymisen ehkäisy ja siihen puuttuminen edellyttävät koko yhteiskuntaa koskevaa poikkihallinnollista, moniammatillista ja eri sektoreiden välistä yhteistyötä. Selonteossa on mainittu erityisryhminä lapset, nuoret ja naiset sekä luku- ja kirjoitustaidottomat. Nämä ryhmät tarvitsevat tukea ja erilaisia lähestymistapoja selviytyäkseen. Valiokunta korostaa, että erityisesti luku- ja kirjoitustaidottomina ja ilman peruskoulutusta Suomeen saapuneet nuoret muodostavat syrjäytymisvaaran kannalta merkittävän riskiryhmän. Heille pitäisi laatia yksilölliset koulutussuunnitelmat luku- ja kirjoitustaidon hankkimiseksi ja siten peruskoulun oppimäärän suorittamiseksi ja ammattiopintoihin kiinni pääsemiseksi.

Asiantuntijoiden mukaan keskeisin rakenteellinen tekijä syrjäytymisen ehkäisyssä on asuinalueiden suunnittelu ja sellaisten asuinalueiden syntymisen ehkäisy, joihin keskittyy taloudellista ja sosiaalista huono-osaisuutta ja maahanmuuttajaväestöä. Turun Varissuolla on tällä hetkellä Suomen korkein suhteellinen vieraskielisen väestön osuus. Heinäkuussa 2008 vieraskielisen väestön osuus oli noin 33 prosenttia, mikä tarkoittaa noin 3 000 henkeä Varissuon noin 9 000 asukkaasta. Varissuon vieraskielisestä väestöstä alle 18-vuotiaita on noin 33 prosenttia.

Valiokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnon (StVL 19/2008 vp) toteamukseen, että monissa Euroopan maissa maahanmuuttajien syrjäytymisen seuraukset ovat näkyneet kielteisellä tavalla. Kun samoille asuinalueille on kasautunut työttömyyttä, köyhyyttä ja huono-osaisuutta, maahanmuuttajien kotoutuminen on vaikeutunut. Mikäli Suomessa ei tehdä riitävästi toimenpiteitä syrjäytymisen ehkäisemiseksi, Suomessa on edessä samanlainen kehitys.

Hallintovaliokunta katsoo, että vuokra-asuntojen riittävällä hajauttamiselle asuntokantaan voidaan vaikuttaa siihen, että liian tiheitä maahanmuuttajakeskittymiä ei pääse syntymään. Kuntia ja yleishyödyllisiä asunnonomistajia tulisi tukea valtion myöntämillä lainoilla hankkimaan nykyistä enemmän asuntoja omistusasuntokannasta ja vuokraamaan niitä edelleen maahanmuuttajille. Näin voitaisiin välttää maahanmuuttajien keskittyminen vuokra-asuntovaltaisille alueille ja pyrkiä ehkäisemään näihin asuinalueisiin varsinkin suurissa kaupungeissa kohdistuva uhka kasvavasta segregaatiosta niin asuinalueiden välillä kuin niiden sisälläkin.

Tiedotus ja neuvonta

Maahanmuuttajat tarvitsevat tiedotusta ja neuvontaa paitsi kotouttamiseen ja palveluihin liittyvistä kysymyksistä myös muista oikeuksistaan, velvollisuuksistaan ja yhteiskunnallisista kysymyksistä. Selko- ja omakielisen tiedotusmateriaalin tuottaminen, maahanmuuttajille soveltuvien tiedotuskanavien käyttö ja muilla keinoin osallisuuden ja osallistumisen edellytysten lisääminen ovat tärkeitä tehtäviä. Selonteon mukaan (Kehittämisehdotus 7.) sisäasiainministeriön, aluehallinnon ja Suomen Kuntaliiton yhteistyönä kehitetään ohjaus- ja neuvontapalveluita viranomaisten, työnantajien, järjestöjen ja maahanmuuttajien käyttöön.

Hallintovaliokunta katsoo, että eri hallinnonalojen ja palveluiden tuottajien tulee tuottaa nykyistä enemmän maahanmuuttajille tarkoitettua selkokielistä materiaalia, jota on hyvä myös kääntää tärkeimmille maahanmuuttajakielille. Esitteiden tuottamisen lisäksi on suunniteltava huolellisesti niiden jakelu ja pyrittävä varmistamaan, että niitä on saatavilla kaikissa sellaisissa palvelupisteissä, joissa maahanmuuttajat asioivat. Viranomaisten tulee myös aktiivisesti jakaa esitteitä ja tarvittaessa selostaa niiden sisältöä. Kaikille maahanmuuttajaryhmille kirjallisesti omaksuttava tieto ei ole niin itsestään selvää kuin suomalaisille, siksi tietoa pitäisi tarjota myös esimerkiksi kaseteille luettuna ja radioohjelmien välityksellä. Sekä valtakunnallisen että paikallisen tiedottamisen menetelmiä on kehitettävä yhteistyössä viranomaisten, median ja järjestöjen kanssa siten, että tieto tavoittaa nykyistä paremmin erityisryhmät.

Hallintovaliokunta korostaa myös matalan kynnyksen neuvontapisteiden, kohtaamispaikkojen ja päivätoiminnan merkitystä. Esimerkkinä matalan kynnyksen toiminnasta mainittakoon EU:n kotouttamisrahaston tuella yhteistyössä maahanmuuttajanaisjärjestöjen kanssa toteutettu Naisten Talo -hanke. Hankkeen ajatuksena on tukea haavoittuvimmassa asemassa olevia naisia ja perheitä. Tarkoituksena on kehittää kotouttamismalli, joka otetaan aluksi käyttöön Helsingissä, mutta joka voidaan myöhemmin laajentaa koko maata koskevaksi.

Tulkkaus on sisällytetty kotouttamislakiin kotoutumista edistävänä ja tukevana palveluna. Työvoima- ja elinkeinokeskus korvaa kunnan järjestämät tulkkauskustannukset pakolaisten tai niihin rinnastettavien henkilöiden osalta ilman aikarajaa, mikäli kunta on laatinut tai on sitoutunut laatimaan kotouttamisohjelman. Maahanmuuton, erityisesti pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden määrän lisäännyttyä on myös asiointitulkkauksen tarve kasvanut. Tämän kehityksen myötä on syntynyt asioimistulkin ammatti. Tulkkauksen tarve lisääntyy kaiken aikaa. Asioimistulkkeja tarvitaan harvinaisissa kielissä tulkkaus- ja käännöstehtävissä eri viranomaistahoilla, oikeudessa, kouluissa ja neuvotteluissa. Nykyisellään ammattitaitoisten asioimistulkkien saatavuus on kuitenkin vaikeaa eri puolilla Suomea. Ammatillista koulutusta harvinaisten kielten asioimistulkin tehtävään ei Suomessa ole varsinaisesti vieläkään. Ainoa koulutus harvinaisten kielten tulkkaukseen on ollut työvoimapoliittinen aikuiskoulutus sekä tulkkikeskuksissa järjestettävä perehdytyskoulutus. Siihen ovat voineet hakeutua vain työvoimatoimiston asiakkaat. Suomen koulutusjärjestelmän mukainen perus- ja jatkokoulutus on puuttunut ja puuttuu edelleen.

Hallintovaliokunta korostaa tarvetta järjestää koulutusta asioimistulkin tehtävään. Koulutuksen tulisi sisältää paitsi kielten hallinta ja tulkkaustaito myös yhteiskunnan palvelujärjestelmien ja niihin liittyvien käsitteiden tuntemista. Lisäksi asioimistulkin on hallittava asiakkaan kulttuurin ja suomalaisen yhteiskunnan lainsäädäntöä, tapoja ja toimintamalleja.

Määrärahojen lisätarve

Maahanmuuttajien määrän kasvaessa myös palvelutarpeet kasvavat yhteiskunnan eri osa-alueilla. Valtionhallinnon tuottavuusohjelman tavoitteet, kuntien henkilöstövähennykset ja toisaalta maahanmuuttajapalvelujen henkilöstötarpeiden samanaikainen kasvu muodostavat ristiriidan, johon on kyettävä löytämään ratkaisuja. Arvio keskimääräisestä henkilöstömitoituksesta maahanmuuttajaväestön palveluissa on 1,5-kertainen muuhun väestöön verrattuna. Tämä valtion ja kuntien on välttämätöntä ottaa huomioon sekä rahoituksen määrää arvioitaessa että palveluja järjestettäessä.

Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä kehittää maahanmuuttajuudesta aiheutuvien kustannusten seurantaa ja tilastointia. Erityistä huomiota tulee kiinnittää tiedon yhteismitallisuuteen ja luotettavuuteen sekä yhdenmukaisiin seuranta- ja tilastointitapoihin.

Kunnille maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseksi maksettava laskennallinen korvaus on pysynyt suuruudeltaan muuttumattomana vuodesta 1993. Silloin valtionosuusjärjestelmää muutettiin siten, että kunnan valtionosuus määräytyi laskennallisten tekijöiden perusteella. Laskennalliset korvaukset eivät kuitenkaan enää kata yleisen kustannustason kehityksen johdosta palvelutuotannosta aiheutuvia kustannuksia.

Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä, että korvausmääriä nostetaan, jotta ne vastaavat vuodesta 1993 voimakkaasti noussutta kustannustasoa.