Yleistä
Esityksessä on kyse ulosoton suojaosuuden korottamisesta väliaikaisesti vuodeksi 2023. Tavoitteena on lisätä ulosottovelallisten käyttöön jäävien tulojen määrää ja siten tukea heidän taloudellista selviytymistään elinkustannusten noustessa merkittävästi poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi. Lisäksi tarkoituksena on saada konkreettista tietoa suojaosuuden korottamisen vaikutuksista ulosottojärjestelmän jatkokehittämiseksi.
Hallituksen esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää hallituksen esityksestä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin.
Suojaosuuden korottaminen ja sen vaikutukset
Suojaosuuden määrä vaikuttaa siihen, paljonko velallisen määräajoin maksettavasta palkasta ulosmitataan. Palkkaa koskevia säännöksiä sovelletaan myös eräisiin muihin etuuksiin ja korvauksiin.
Suojaosuuden määrästä palkan ulosmittauksessa säädetään ulosottokaaren (705/2007) 4 luvun 48 §:ssä. Velallisen itsensä osalta laskettava suojaosuus ehdotetaan korotettavaksi vuodeksi 2023 nykyisestä 23,20 eurosta 29,52 euroon päivässä. Lisäksi velallisen itsensä osalta laskettavaan suojaosuuteen samoin kuin velallisen elatuksen varassa olevan puolison, oman lapsen ja puolison lapsen osalta laskettavaan suojaosuuteen on lain vahvistamisen jälkeen tarkoitus tehdä indeksitarkistus oikeusministeriön asetuksella.
Ehdotetulla muutoksella suojaosuuden määrä korotetaan takuueläkkeen tasolle. Korotus on merkittävä, sillä esimerkiksi sellaisella velallisella, jonka elatuksen varassa ei ole yhtään henkilöä, suojaosuus nousee saadun selvityksen mukaan 696 eurosta 922,50 euroon kuukaudessa.
Lakivaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden näkemykset ehdotetusta muutoksesta jakaantuivat. Osa asiantuntijoista on kannattanut suojaosuuden korottamista, mutta osa on suhtautunut siihen varsin kriittisesti. Huomiota on kiinnitetty suojaosuuden korottamisen negatiivisiin vaikutuksiin sekä muihin vaihtoehtoihin, kuten ulosottopidätyksen keventämiseen muulla laskentatavalla tai velallisen todellisen maksukyvyn huomioimiseen nykyistä paremmin siten kuin yksityishenkilön velkajärjestelyssä. Myös ulosotossa tehtyjen suoritusten kohdentamista ensi sijassa velan pääomalle sekä korko- ja toimeenpanokulujen jäädyttämistä on asiantuntijakuulemisessa esitetty.
Perustuslakivaliokunta toteaa esityksestä antamassaan lausunnossa ehdotuksen olevan merkityksellinen ennen kaikkea perustuslain 15 §:ssä säädetyn omaisuudensuojan kannalta velkojan näkökulmasta (PeVL 59/2022 vp). Velkojan aseman heikentyminen ei saa muodostua velkojan kannalta kohtuuttomaksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetulle suojaosuuden korottamiselle on hallituksen esityksessä esitetty perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Ehdotetun sääntelyn oikeasuhtaisuuden osalta perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ulosottoa koskevan sääntelyn kokonaisuudesta johtuen nyt ehdotettu sääntely muodostuu kohderyhmältään laajemmaksi kuin ehdotetun sääntelyn julkilausuttu tarkoitus on. Perustuslakivaliokunnan mukaan lakivaliokunnan on syytä tarkastella sääntelyn kohdentumista.
Lakivaliokunta pitää suojaosuuden väliaikaista korottamista kannatettavana ulosottovelallisten selviytymismahdollisuuksien tukemiseksi kiristyneessä taloudellisessa tilanteessa. Kyse on ulosottovelallisen taloudellista tilannetta nopeasti parantavasta keinosta, joka voidaan myös valmistella ja toteuttaa ripeästi. Sen sijaan muut vaihtoehtoiset keinot, kuten ulosmittauksen laskentasääntöjen muuttaminen, ovat monimutkaisempia, joten niiden valmisteleminen ja toteuttaminen nopeassa aikataulussa ei ole mahdollista.
Suojaosuuden korottamisella on kuitenkin negatiivisia vaikutuksia, sillä vaikka se lisää velallisen käyttöön jääviä tuloja, se pidentää velkojen maksuaikaa ja siten kasvattaa veloista aiheutuvia korkokustannuksia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan mahdollisesti yli 8 000 velallista nykyistä enemmän todetaan varattomiksi, mikä tarkoittaa maksuhäiriömerkintää luottotietorekisteriin. Muutoksella voi olla myös yleisempiä vaikutuksia luottomarkkinoihin, sillä muidenkin kuin ulosottovelallisten ja muuten maksuvaikeuksissa olevien kuluttajien mahdollisuudet käyttää erilaisia luottomuotoja voivat heikentyä. Suojaosuuden korottamisen myötä ulosottovelkojen periminen tuloista hidastuu, mikä voi myös joillakin velallisilla johtaa siihen, että omaisuutta, kuten asunto, joudutaan ulosmittaamaan ja myymään velkojen suorittamiseksi.
Velkojien näkökulmasta suojaosuuden korottaminen tarkoittaa sitä, että osa velkojista saa suorituksen saatavilleen nykyistä hitaammassa aikataulussa. Kyse ei kaikissa tapauksissa ole saatavan lopullisesta menetyksestä, vaan velan maksun siirtymisestä myöhempään ajankohtaan. Toisaalta niissä tapauksissa, joissa velka tai sitä koskeva ulosottoperuste ehtii vanhentua ennen kuin velka tulee kokonaan maksetuksi, muutos merkitsee kokonaisuutena pienempää ulosmittauskertymää. Tietoa siitä, kuinka suurelle osalle veloista tai ulosottoperusteista näin tapahtuisi, ei ole saatavissa. Vaikutusten voidaan kuitenkin arvioida jäävän käytännössä vähäisiksi ottaen huomioon, että ehdotettu muutos on voimassa vuoden, kun taas ulosottoperusteen vanhentumisaika on pääsäännön mukaan 15 vuotta ja velan lopullinen vanhentumisaika 20 vuotta.
Suojaosuuden korottamisen vaikutukset velalliseen riippuvat siitä, mihin tuloluokkaan velallinen kuuluu ulosottojärjestelmän kolmiportaisissa laskentasäännöissä, jotka määrittävät velallisen tuloista ulosmitattavan määrän. Lievin laskentasääntö koskee niin sanotun tulorajaulosmittauksen piiriin kuuluvia pienituloisia velallisia, joiden nettotulot ovat yli suojaosuuden määrän ja enintään kaksi kertaa suojaosuus. Tällaisilta velallisilta ulosmitataan suojaosuuden ylittävistä nettotuloista kaksi kolmasosaa. Jos taas ulosottovelallisen nettotulot ovat yli kaksi kertaa suojaosuus ja enintään neljä kertaa suojaosuus, kyse on keskimmäiseen tuloluokkaan kuuluvista ulosmittausvelallisista, joiden nettotuloista ulosmitataan yksi kolmasosa. Ankarin laskentasääntö koskee suurituloisia ulosottovelallisia, joiden nettotulot ovat yli neljä kertaa suojaosuuden määrän. Heiltä ulosmitataan yksi kolmasosa siitä tulonosasta, joka on neljä kertaa suojaosuuden määrä ja lisäksi neljä viidesosaa sen ylittävästä tulonosasta. Palkasta ulosmitataan kuitenkin enintään puolet.
Hallituksen esityksestä ilmenee, että edellä kuvatuista ulosoton laskentasäännöistä johtuen suojaosuuden korottaminen ehdotetulla tavalla pienentää palkasta ulosmitattavaa määrää niillä velallisilla, jotka kuuluvat ulosoton lievimmän laskentasäännön eli tulorajaulosmittauksen piiriin, sekä osalla niistä suurituloisista velallisista, jotka kuuluvat ankarimman laskentasäännön piiriin (ks. HE, s. 8 ja 9). Kaikkien keskimmäiseen tuloluokkaan kuuluvien ulosottovelallisten tulojen ulosmittausta muutos ei kuitenkaan pienennä.
Lakivaliokunta on pyytänyt oikeusministeriöltä lisäselvitystä ehdotetun muutoksen kohdentumisesta. Saadun lisäselvityksen mukaan Ulosottolaitoksen tilastoista ei ole saatavissa tietoa eri tuloluokkaan kuuluvien velallisten määrästä, mutta oikeusministeriö on arvioinut tilannetta suuntaa antavasti maaliskuun 2016 ulosmittausaineiston perusteella. Tuolloin tulojen ulosmittauksen kohteena on ollut yhteensä noin 74 300 velallista. Kyseisen aineiston perusteella voidaan varovaisesti arvioida, että suojaosuuden korottamisen ja indeksitarkistuksen jälkeen sekä ottaen huomioon, että muutosten myötä osa velallisista siirtyy lievemmän ulosmittauksen laskentasäännön piirin, lievimmän tulorajaulosmittauksen piiriin kuuluisi noin 79 % ja keskituloisten velallisten ryhmään noin 20 % ulosmittausvelallisista. Suurituloisten velallisten osalta ulosmittauksen keventäminen ei välttämättä olisi tarpeen, mutta ankarimman laskentasäännön piiriin kuuluisi vastaavassa aineistossa vain noin 1 % velallisista. Suojaosuuden korottamisen vaikutuksen voidaan siten arvioida kohdistuvan pääasiassa pienituloisiin velallisiin, joiden osalta ulosmittauksen määrän keventäminen on tarpeen.
Sitä, ettei ehdotettu suojaosuuden korotus hyödytä kaikkia keskituloisia ulosmittausvelallisia, valiokunta pitää merkittävänä epäkohtana. Saadun selvityksen valossa keskituloisten ulosmittausvelallisten asemaa ei kuitenkaan enää voida valiokuntavaiheessa parantaa muuttamalla ulosmittausjärjestelmän laskentasääntöjä ehdotettua laajemmin, koska se ei ole mahdollista tilanteen vaatimassa nopeassa aikataulussa. Suojaosuuden korottaminen esityksen mukaisesti siirtää kuitenkin osan niistä keskimmäiseen tuloluokkaan kuuluvista velallisista tulorajaulosmittauksen eli lievemmän laskentasäännön piiriin, jolloin suojaosuuden korottaminen hyödyttää myös kyseisiä ulosmittausvelallisia. Maaliskuun 2016 ulosmittausaineiston pohjalta on arvioitu, että tällaisia velallisia olisi noin 8 000.
Suojaosuuden korotus ei hyödytä niitä keskimmäiseen tuloluokkaan kuuluvia ulosottovelallisia, joiden nettotulot ovat ehdotetun suojaosuuden korottamisen jälkeenkin yli kaksi kertaa suojaosuus ja enintään neljä kertaa suojaosuus. Tämä johtuu siitä, että heidän tuloistaan ulosmitataan yksi kolmasosa, joten suojaosuuden määrällä ei ole vaikutusta heidän ulosottopidätyksensä laskentaan. Maaliskuun 2016 ulosmittausaineistossa tällaisia velallisia olisi noin 12 800 eli 17 % ulosmittausvelallisista. Heidän tarpeensa saada huojennusta ulosmittaukseen voidaan kuitenkin ottaa huomioon myöntämällä heille vapaakuukausia (ulosottokaaren 4 luvun 52 ja 53 §) ja rajoittamalla ulosmittauksen määrää (ulosottokaaren 4 luvun 51 §). Vapaakuukausia voidaan myöntää, jos ulosmittaus on jatkunut yhtäjaksoisesti tai lähes yhtäjaksoisesti vuoden ajan ja velallisen välttämättömät asumiskustannukset tai muut elinkustannukset ovat hänelle ulosmittauksen jälkeen jäävään määrään nähden korkeat tai jos ulosmittauksen keskeyttämiseen on erityinen syy. Ulosmittauksen määrän rajoittaminen ei edellytä tietyn ajan jatkunutta ulosmittausta ja määrää voidaan rajoittaa, jos velallisen maksukyky on olennaisesti heikentynyt esimerkiksi erityisen syyn vuoksi. Edellä mainitut säännökset mahdollistavat sen, että tapauskohtaiseen harkintaan perustuen ulosmittausta kevennetään esimerkiksi korkeiden, välttämättömien elinkustannusten vuoksi.
Keskituloisten ulosmittausvelallisten asemaa parantaa myös vapaakuukausien lisääminen siten kuin erillisessä hallituksen esityksessä on ehdotettu (HE 142/2022 vp). Lakivaliokunta on vastikään antamassaan mietinnössä puoltanut esityksessä ehdotetun muutoksen hyväksymistä (LaVM 14/2022 vp), ja eduskunta on sen hyväksynyt. Uudistus tulee voimaan keväällä 2023 pysyvänä muutoksena, ja sen myötä keskituloiselle ulosottovelalliselle annetaan jatkossa yksi vapaakuukausi vuodessa ilman velallisen pyyntöä. Tällaista mahdollisuutta viran puolesta annettavaan vapaakuukauteen ei nykyisin ole. Lisäksi kyseiseen tuloluokkaan kuuluville ulosottovelallisille voidaan velallisen pyynnöstä antaa vapaakuukausia kuitenkin siten, että kaikkiaan eri tavoin myönnettäviä vapaakuukausia voidaan antaa enintään kolme vuodessa. Niin ikään edellä mainittuun hallituksen esitykseen sisältyvä muutos, jonka mukaan maksukyvyn olennainen heikkeneminen tavanomaista suurempien tulonhankkimiskulujen vuoksi lisätään ulosmittauksen määrän rajoittamisperusteeksi, parantaa myös keskituloisten velallisten asemaa.
Edellä esitettyyn viitaten lakivaliokunta korostaa keskituloisten ulosottovelallisten kannalta sen tärkeyttä, että ulosottomiehet soveltavat edellä mainittuja ulosottokaaren säännöksiä vapaakuukausista ja ulosmittauksen määrän rajoittamisesta tasapuolisesti ja ajan mukaisesti vallitseva taloudellinen tilanne huomioon ottaen. Edellä esitettyyn on ulosottomiesten koulutuksessa kiinnitettävä huomiota samoin kuin ulosottoa koskevien säännösten yhdenvertaiseen soveltamiseen muutoinkin.
Ottaen myös huomioon, että suojaosuuden korotus pidentää ulosottovelkojen maksuaikaa ja siten kasvattaa velan kokonaiskustannuksia, valiokunta pitää aiheellisena, että ulosottovelallisia informoidaan mahdollisuudesta maksaa saatavia vapaaehtoisesti lain sallimaa ulosottomäärää enemmän.
Vapaakuukausien lisäämistä ja suojaosuuden korottamista koskevien hallituksen esitysten yhteisvaikutukset
Hallituksen esityksessä ei ole kuvattu eikä arvioitu ehdotetun suojaosuuden väliaikaisen korottamisen ja edellä mainitun vapaakuukausien pysyvää lisäämistä koskevan muutoksen (HE 142/2022 vp) yhteisvaikutuksia. Suojaosuuden korottamisen vaikutus vapaakuukausien määrään on aiheellista arvioida, koska suojaosuuden korottamisen myötä osa velallisista siirtyy edellä mainituin tavoin lievemmän ulosmittauksen laskentasäännön piiriin ja saa tällöin todennäköisesti enemmän vapaakuukausia. Lakivaliokunta on edellä esitetyn vuoksi pyytänyt oikeusministeriöltä asiasta lisäselvitystä.
Oikeusministeriön lisäselvityksen mukaan tarkkojen laskelmien tekeminen ei ole mahdollista, mutta vaikutusten suuruusluokkaa on arvioitu olettamalla, että vapaakuukausien määrä lisääntyy keskimäärin 1,5—2 kuukaudella niillä velallisilla, jotka siirtyvät keskimmäisestä tuloluokasta eli yhden kolmasosan ulosmittauksesta lievimpään tulorajaulosmittaukseen. Maaliskuun 2016 ulosmittausaineiston pohjalta on arvioitu, että tulorajaulosmittauksen piiriin siirtyisi noin 8 000 henkilöä ja että heidän osaltaan kokonaisvaikutus perimistulokseen olisi noin 2,4—3,2 miljoonaa euroa. Edelleen on arvioitu, että vapaakuukausien määrä lisääntyy yhdellä kuukaudella niillä suurituloisilla velallisilla, jotka siirtyvät ankarimmasta ulosmittauksen laskentasäännöstä keskimmäistä tuloluokkaa koskevaan yhden kolmasosan ulosmittaukseen. Maaliskuun 2016 aineiston pohjalta on arvioitu, että tällaisia velallisia olisi noin 2 000 ja heidän osaltaan kokonaisvaikutus perimistulokseen olisi noin 1,8 miljoonaa euroa. Suojaosuuden korottamisen myötä lisääntyvien vapaakuukausien arvioidaan siten pienentävän tulojen ulosmittauksesta kertyvää perimistulosta yhteensä noin 4,5 miljoonaa euroa vuonna 2023.
Edellä esitetyn pohjalta käsiteltävän hallituksen esityksen vaikutusarviota tarkennetaan siten, että suojaosuuden korottamisen arvioidaan pienentävän perimistulosta laskennallisesti yhteensä noin 80 miljoonaa euroa (HE:ssä 76 milj. euroa), josta velkojille tilitettävä osuus on noin 76 miljoonaa euroa (HE:ssä 72 milj. euroa). Julkisoikeudellisille veloille tilitettävän perimistuloksen arvioidaan pienenevän noin 27 miljoonaa euroa (HE:ssä 26 milj. euroa). Ulosottomaksutulojen vuorostaan arvioidaan pienenevän yhteensä noin 4,7 miljoonaa euroa (HE:ssä 4,4 milj. euroa).
Vapaakuukausiuudistuksen on asiaa koskevassa hallituksen esityksessä arvioitu (ks. HE 142/2022 vp, s. 9) pienentävän perimistulosta laskennallisesti noin 16,9 miljoonaa euroa, josta velkojille tilitettävä osuus on noin 15,9 miljoonaa euroa. Julkisoikeudellisille veloille tilitettävän perimistuloksen arvioidaan vuorostaan pienenevän noin 5,7 miljoonaa euroa ja ulosottomaksutulojen noin 1,1 miljoonaa euroa.
Hallituksen esitysten kokonaisvaikutuksina voidaan siten arvioida, että perimistulos pienenee yhteensä noin 96,9 miljoonaa euroa, josta velkojille tilitettävä osuus on noin 91,9 miljoonaa euroa. Julkisoikeudellisille veloille tilitettävän perimistuloksen voidaan arvioida pienenevän noin 32,7 miljoonaa euroa ja ulosottomaksutulojen yhteensä noin 5,8 miljoonaa euroa.
Arvioitaessa edellä mainittuja yhteisvaikutuksia velkojien kannalta valiokunta pitää merkityksellisenä edellä mainituin tavoin sitä, että kyse ei ole kaikissa tapauksissa saatavan lopullisesta menetyksestä, vaan sen kertymisestä nykyistä hitaammassa aikataulussa. Kokonaisuutena arvioiden ja ottaen huomioon edellä mainitut ulosottoperusteen ja velan lopullisen vanhentumisen pitkät määräajat, vaikutukset eivät ole kohtuuttomia.
Voimassaoloaika ja seuranta
Lakivaliokunta pitää väliaikaisen lainmuutoksen yhden vuoden voimassaoloaikaa perusteltuna. Edellä mainittujen suojaosuuden korottamiseen liittyvien negatiivisten vaikutusten vuoksi muutoksen vaikutuksia tulee voimassaolon aikana seurata tarkoin mahdollisimman laaja-alaisesti. Huomiota tulee kiinnittää muun muassa vaikutuksiin eri tuloluokan velallisiin sekä velkojien asemaan, perimistulokseen, luottomarkkinoihin ja työllisyyteen.
Hyvissä ajoin ennen väliaikaisen lainmuutoksen voimassaoloajan päättymistä on aiheellista arvioida, onko tarpeen ja perusteltua jatkaa suojaosuuden korottamista tai tukea ulosottovelallisten asemaa jollain muulla vaihtoehtoisella tavalla. Erityistä huomiota tulee kiinnittää toimenpiteen kohdentumiseen oikeasuhtaisesti eri tuloluokan ulosottovelallisiin ottaen huomioon edellä keskituloisista ulosottovelallisista mainittu.
Väliaikaisesta lainsäädännöstä saatuja kokemuksia ja tietoja tulee hyödyntää vireillä olevassa ulosmittausjärjestelmän laajemmassa uudistamistyössä. Perusteltua on pohtia muun muassa mahdollisuuksia yksinkertaistaa edellä kuvattuja ulosottojärjestelmän monimutkaisia laskentasääntöjä.
Lopuksi valiokunta viittaa ulosoton vapaakuukausiuudistusta koskevaan mietintöönsä siltä osin kuin siinä käsitellään esitykseen yhdistettyjä eduskunta-aloitteita ulosottojärjestelmän kehittämisestä. Valiokunta on tuossa yhteydessä ehdottanut aloitteiden hylkäämistä pitäen kuitenkin tärkeänä, että jatkossa pohditaan keinoja ulosottojärjestelmän edelleen kehittämiseksi (ks. LaVM 14/2022 vp, s. 7).
Eduskunta-aloitteet
Lakialoite LA 88/2020 vp
Lakialoitteessa ehdotetaan ulosottokaaren 4 luvun 48 §:n muuttamista siten, että suojaosuudeksi säädetään velallisen itsensä osalta 30 euroa päivässä. Lakialoitteen mukaan selkeällä tasokorotuksella parannetaan erityisesti pienituloisten ulosottovelallisten kannustimia ottaa työtä vastaan. Lakialoitteen mukaan velallisen elatuksen varassa olevan puolison, oman lapsen ja puolison lapsen osalta suojaosuuden määräksi säädetään 7,15 euroa päivässä.
Lakivaliokunta puoltaa suojaosuuden korottamista väliaikaisesti hallituksen esityksessä ehdotetun pohjalta, joten se ehdottaa lakialoitteen hylkäämistä.
Lakialoite LA 38/2022 vp
Lakialoitteessa ehdotetaan ulosottokaaren 4 luvun 48 §:n muuttamista siten, että suojaosuudeksi säädetään 40 euroa velallisen itsensä osalta ja 12 euroa päivässä jokaisen hänen elatuksensa varassa olevan henkilön osalta. Lakialoitteen mukaan suojaosuuden tuntuva korotus toisi monien ulosottovelallisten toimeentuloon merkittävän parannuksen sekä lisäksi kannustaisi tietyissä tilanteissa ottamaan työtä vastaan tai pysymään työelämässä. Suojaosuuden merkittävää korotusta perustellaan lakialoitteessa lisäksi viimeaikaisella korkealla inflaatiolla ja elinkustannusten hintojen rajulla nousulla.
Lakivaliokunta puoltaa suojaosuuden korottamista hallituksen esityksessä ehdotetun suuruisena väliaikaisesti, minkä vuoksi se ehdottaa lakialoitteen hylkäämistä.